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財稅改革頭號任務推進，中央地方共同事權尚不明晰

緊隨中央步伐，遼寧、山東、廣東等六個省份相繼出臺了財政事權和支出責任劃分改革(下稱“權責劃分改革”)文件，更多的省份年內也計劃出臺這項改革文件，一度相對滯後的中央與地方權責劃分改革，正在加速推進，也被列為今年財稅改革的頭號任務。

這項改革旨在解決當前中央與地方普遍存在的權責劃分不清晰、不合理、不規範等問題，進而激發中央和地方積極性，將推動著國家治理邁向現代化。

隨著省級改革文件出臺，改革路徑更加清晰：財政事權和支出責任正向中央和省兩級政府適度集中，中央與省執行能力和調控能力在強化，地方支出負擔被降低。與此同時，市縣的財政事權正逐步清晰並得到保障，更多地將決策權下放給地方。

地方財力不足會影響基本公共服務的供給

接受第一財經采訪的專家認為，這項改革仍面臨重重挑戰。比如，相對模糊的中央、省、市縣共同事權及相應的支出責任如何進一步明晰，地方改革動力和積極性能否真正被激發？

省市縣權責改革啟動

隨著經濟社會的發展，政府職能的逐步擴展，財政事權劃分缺乏法律規範，增加了各級政府間的博弈機會與談判成本，制度可預期性、穩定性不足。諸多事權劃分的不清晰，容易導致多級政府權責不明，效率低下。部分事權劃分不合理，尤其是地方承擔了本應由中央負責的事務，造成了權責脫節，地方動力不足。

為了解決這一問題，一場涉及中央、31個省份、千余個市縣的權責劃分改革啟動。

2016年8月，國務院印發《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《指導意見》)，宣布這項改革啟動，省市縣財政權責劃分迫在眉睫。

截至第一財經記者發稿，遼寧、山東、雲南、吉林、河北、廣東六個省份已公布了當地省市縣權責劃分改革文件。

其他省份相應的改革文件預計年內出臺，包括上海等地的今年預算報告都明確提出適時出臺這項改革文件。一位東部沿海省份財政廳人士告訴第一財經，該省權責劃分改革文件已初步定稿，可能在下半年公布。

關註這一改革的上海財經大學公共經濟與管理學院副院長付文林告訴第一財經，各省相繼出臺這一文件正是在落實《指導意見》。這對理清省級以下財政關系有重要意義，有助於化解各級政府財政事權的越位、缺位問題，改善公共服務供給。

《指導意見》明確適度加強中央的財政事權，強化中央的財政事權履行責任。與此同時，保障和督促地方履行財政事權。多個省份的權責劃分改革方案稱，在中央授權範圍內，適度加強省政府承擔基本公共服務的職責能力，加強省級的財政事權執行能力。同時減少省級政府對微觀事務的直接管理，保障市縣履行財政事權。

中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華告訴第一財經記者，目前財政事權向地方過度傾斜，因此適度增加中央財政事權很有必要，省級政府根據實際情況，上劃適宜承擔的財政事權。

相比於其他單一制大國，中國中央政府直接管理的事務偏少，本級財政支出占比偏少，對地方轉移支付比重過高。

2016年，中國中央財政收入占全國財政收入的比重為45.35%，但中央本級支出占全國支出的比重僅為14.94%，而中央對地方轉移支付占全國支出的比重則達31.54%。

汪德華認為，就中國現實而言，當前地方政府承擔支出比重高，但在具體事項上大多要接受中央部門專項轉移支付的支持，自主權相對不足。在中央進一步集中部分事權和支出責任，而財力分配大格局基本不變的情況下，這意味著中央政府部門應當進一步集中其財力的使用方向，減少專項轉移支付也要相應降低對地方政府負責事項的幹預；地方政府也能夠集中其財力使用到自身承擔的事權上，從而增強地方政府在相應領域的自主權。一定程度上，讓中央集中部分事權，意味著在地方事務領域要向地方政府放權，這對中央部委的改革也提出了很高的要求。

地方財政權責逐步清晰

財稅專家普遍認為，目前《指導意見》中列出的中央財政事權、地方財政事權、中央與地方共同事權相對抽象籠統，而部分省份及市縣的改革方案則在部分領域給予了細化。

《指導意見》中列出的地方財政事權比較籠統，主要包括社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務。

山東省公布的《關於推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的意見》對此作了進一步明確。

山東省一級財政事權將包括全省發展戰略規劃、省域經濟管理、重大基礎科學研究、普通本科以上高等教育、跨區域重大疫病防治和重大突發公共衛生事件處置、跨區域食品藥品安全保障、環境監測等，體現省級調控職能、維護市場統一、促進區域協調發展、保障全省重大戰略實施的基本公共服務。

而山東省市縣財政事權則有社會治安、道路交通安全管理、市政基礎設施和公用事業、農村公益事業、學前教育、高中教育、轄區內公共衛生服務、適用技術推廣應用、地方文化遺產保護、農村公路建設維護、轄區內環境保護和汙染治理等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務。

付文林告訴第一財經，山東等幾個省的方案基本上是按照公共服務的外溢性質、公共服務履行中的信息複雜性等來劃分省市縣之間的財政事權，但各省的制度安排還是有一些不同的特點，比如相比於一個簡單的事權和支出責任劃分清單，更重要的是事權劃分的依據。如對於高等教育等事權，我們看到不同的省份有不同的劃分方式，山東省將普通本科以上高等教育列為省級財政事權，而廣東是將其列為省級和市縣共同財政事權。不同的省份會根據自身社會經濟特點，做出有針對性的事權劃分制度安排，這無可厚非，但如何科學劃分財政事權、支出責任，還是要有一個清晰的原則體系，實現財政管理體系的現代化。

汪德華認為，在中央授權範圍內，省級以下事權劃分決定權在省級黨委政府，具體事權劃分有所差異屬於正常現象，有利於探索獲取更好的經驗。

部分省份在配合中央推動權責劃分改革基礎上，制訂了更為詳細的地方推進計劃。

山東提出，2017年，加快推進省以下權責劃分改革，力爭在所有民生領域取得突破性進展。其中，2017年5月底前，省直有關部門要研究提出分管民生領域權責劃分改革具體實施方案，10月底前由省財政廳會同省編辦等部門匯總後按程序提報省委、省政府批準後實施。

廣東選擇今年在民政領域開展權責劃分改革試點。將對部隊供應、軍供站和軍人接待站設施維修改造和設備更新等財政事權上劃省級，明確義務兵優待為市縣財政事權，明確死亡撫恤、傷亡撫恤、醫療保障等為省市縣共同財政事權，並細化不同情況下省市縣支出責任的分擔比例。

在財政權責劃分過渡期，一些地方著重強調防範風險。

《遼寧省關於推進省與市財政事權和支出責任劃分改革的實施意見》強調，市級政府要切實承擔防範和化解政府債務風險工作的主體責任，維護經濟安全和社會穩定。現階段，市級政府要切實承擔確保當地養老金足額發放的主體責任，堅決守住不發生系統性和區域性支付風險的底線。

在部分省級財政權責文件公布之後，少數市縣也出臺了相應的改革配套文件。

比如，河北省石家莊市出臺了《市以下財政事權與支出責任劃分改革方案》，對市以下政府財政權責進行科學合理劃分。

付文林告訴第一財經記者，財政事權的劃分一大前提是界定政府職能範圍，對各省來說，即省以下政府與市場的邊界，目前各地方案對此並未有一個較為清晰的界定，而這是財政事權劃分的重要基礎條件。

各地在明晰財政事權的基礎上，承擔相應財政事權則要承擔相應的支出責任。

《指導意見》明確，屬於中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。上述地方財政權責文件明確，屬於省級的財政事權，應當由省級財政安排經費，省級各職能部門和直屬機構不得要求市縣安排資金。下屬市縣也是如此。

對於中央與地方共同財政事權，則按具體情況來劃分支出責任。

比如，根據基本公共服務的屬性，體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可以研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。

而對受益範圍較廣、信息相對複雜的財政事權，如省內跨地區重大基礎設施項目建設、食品藥品安全監管、環境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由省與市縣按比例或省級給予適當補助方式承擔支出責任。

調動地方積極性難題待解

財政權責劃分成為今年財稅改革的頭號任務。

在國務院批轉國家發改委《關於2017年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中，加快推進財政事權和支出責任劃分改革被列為深化財稅改革三大任務之首，落實上述《指導意見》，爭取在部分基本公共服務領域取得突破性進展。推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

另外，制定中央和地方收入劃分總體方案，研究提出健全地方稅體系方案，進一步理順中央與地方財政分配關系，發揮中央和地方兩個積極性。

中國社科院財經戰略研究院研究員楊誌勇告訴第一財經，財政權責劃分改革最大的挑戰就在這兩年，而中央層面的財政權責劃分改革推動是關鍵。

按照《指導意見》給出的時間表，2017 ~2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。參照中央改革進程，加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等基本公共服務，可以研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任

教育、醫療等領域財政權責屬於中央與地方共同事權，如何劃分清晰並界定相應支出責任是一大難題。

付文林表示，在政府間事權的劃分中，共同事權的劃分既是難點也是重點。目前《指導意見》只是對中央和地方政府間事權做出一個簡單的基礎劃分，但對於共同事權的劃分仍然不夠清晰，因為義務教育、高等教育、基本養老保險等事權，中央和地方各自承擔的責任範圍，以及相應的支出責任大小，在現有的方案中依然不清楚。實踐中很容易出現支出責任下移的問題。

“需要註意的是，即使政府間事權劃分清晰，支出責任劃分仍然可能存在不合理的情況，例如，政府間事權下移，市縣級政府對其事權沒有足夠的財政資金支持，無法有效履行支出責任，這種情況不僅是低效率的，還會造成一些財力較為緊張的地方基本公共服務供給不足。”付文林稱。

此次權責劃分改革一大目的是激勵地方政府主動作為，這在各級政府權責劃分改革文件中都一再被強調。如何讓這項改革真正調動地方積極性也是一大難題。

一位西部基層財政部門人士告訴第一財經記者，由於目前省級財政權責劃分比較模糊，如何量化相應財政支出責任很難，且基層人員對這項改革的重要性理解不到位，其他部門改革動力不足，持觀望態度的多，下面推行起來比較艱難。“只有地方真正得到實惠才會重視這項改革。”

汪德華認為，各個領域管轄的部門負責本部門的財政權責劃分改革方案提出，這種分工模式難以提供事權和支出責任調整的動力機制，也難以避免部門利益的幹擾。從中央部委和各級地方政府的角度來看，實際上都缺乏動力改變當前事權劃分現狀。部委更願意保留以專項轉移支付或審批制度幹預地方的權力，地方政府也不願意放棄具體執行的權力。雙方都缺乏激勵進行事權關系和支出責任的調整。

他表示，落實調整事權和支出責任的改革，必須要借助外部權威並建立專門的機構來推動。當前，可考慮由中央或人大常委會牽頭組成一個專門委員會，充分聽取並綜合各方意見，形成中央地方事權和支出責任調整的具體方案，並擔負方案實施的檢查、落實等具體工作，解決爭議問題並確定轉移支付資金安排的基本框架。

中國社科院經濟所所長高培勇在《本輪財稅體制改革進展評估》一文中稱，適應、引領經濟發展新常態，關鍵看地方政府。地方政府的積極性和活力是過去中國經濟取得成功的關鍵，也是未來中國跨越“中等收入陷阱”的關鍵。在事權劃分改革方面，要註意在較易發生“亂作為”、外部影響較大的事項上增加中央控制力，其他事項則應充分尊重地方自主權。在收入劃分方面，要避免將一些征管難度大、較為零碎的小稅種給地方，中央則享有相對穩定的、與經濟發展相關程度高的大稅種。這樣做，極易損害地方積極性。

高培勇認為，當前亟待明確2~3年過渡期之後，增值稅“五五開”的收入劃分模式如何調整。應當註意到，對未來的預期不穩定，當前就會幹擾地方政府的行為選擇，加大經濟扭曲程度。