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財稅改革第四年：中央地方財政關系調整成關鍵

作為全面深化改革的“排頭兵”，新一輪財稅體制改革已經步入第四個年頭的“深水區”。

在財稅改革三大任務中，預算管理體制改革已經取得實質性進展，稅制改革也在加快推進中，而著眼於調整中央與地方財政關系的財政體制改革雖取得階段性成果，但相對滯後。

《關於2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》(下稱“財政預算報告”)提出，今年深入推進財稅體制改革，加快建立現代財政制度。具體內容包括，推動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加快制定中央與地方收入劃分總體方案。

“從今年的財政預算報告看，財政體制改革被放在了重要的位置。今年財稅改革一定要牢牢抓住財政事權和支出責任劃分這點，在已經達成共識的領域推進下去，這樣才能為預算管理制度改革和稅制改革明確目標和方向。”國家行政學院教授馮俏彬告訴第一財經記者。

財政部中國財政科學研究院院長劉尚希近日撰文稱，當前應以財政體制改革為主體，以預算改革、稅制改革為兩翼的方式來推動整個財稅改革，達到“一體兩翼”的效果。財政體制改革中，中央與地方財政事權和支出責任劃分必須排在首位，做整體的謀劃。

財稅改革重點在哪里

早在2013年底，十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》就將深化財稅體制改革，作為這輪全面深化改革的重頭戲。

2014年6月底，財稅改革頂層設計方案——《深化財稅體制改革總體方案》獲通過，明確了三大任務，分別是改進預算管理制度、完善稅收制度、建立中央與地方財政事權和支出責任相適應的制度。

中國社科院財經戰略研究院課題組發布《本輪財稅體制改革進展報告》(下稱“報告”)，對2013年11月~2016年10月三年間財稅體制改革進展給予了評估。報告稱，三個方面的財稅體制改革推進狀態是非均衡的。預算管理制度改革動手最早、力度最大，是本輪財稅體制改革推進最快、成效最為顯著的領域。稅制改革中，營業稅改增值稅等間接稅改革相對順利，個人所得稅等直接稅改革相當緩慢。而著眼於調整央地財政關系的財政體制改革相對滯後，成效尚待觀察。

上述報告撰寫人之一、中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華告訴第一財經記者，目前財政體制改革任務方面，主要是去年出臺的《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《意見》)，提出了方向性意見，真正落實還有很大挑戰，因為涉及各個層級的政府部門。

劉尚希近日在《財稅體制改革不能“原地轉圈”》一文中稱，以前，財稅體制改革按照預算、稅制、財政體制的順序依次進行，這與實際情況不適應。應當將三者視為整體，以財政體制為主體，以預算改革、稅制改革為兩翼的方式來推動整個財稅改革。

馮俏彬告訴第一財經記者，財稅改革采取先易後難的模式，目前中央與地方財政事權和支出責任劃分改革成為財稅改革的“龍頭”，是這一輪財稅改革的牛鼻子，只有清晰界定了各級政府應該做什麽事情、怎麽分錢，才能推動預算管理制度改革和稅制改革，並為其指明方向。

上述報告稱，倘若財政體制改革相對滯後的局面得不到及時扭轉，本應發揮的“牛鼻子”效應便會異化為“拖後腿”效應。

比如，作為稅制改革中的一條主線索，“營改增”直接牽涉到地方主體財源結構的重大變化。這種變化，當然要以央地財政關系的同步調整為前提。這種調整，也當然要建立在體制性安排而非權宜之計的基礎之上。也正是由於包括財政體制改革相對滯後在內的諸種因素的掣肘，“營改增”全面推進過程中曾不得不一度放慢腳步。後來，雖在各方力量強力推動下破繭而出，也不得不以一個“非定型版”的收入劃分方案與之相伴。

財政體制改革發力領域

“從今年預算報告可以看出來，財政體制改革成為今年財稅改革重要發力點。相對於去年在國防、外交、公共安全等方面劃分央地財政事權和支出責任，今年改革將觸及更為複雜的教育、醫療衛生等領域。”汪德華稱。

針對當前政府職能定位不清，中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理——一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔、一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊等問題，上述《意見》通過適度加強中央的財政事權，減少並規範中央與地方共同的財政事權，保障和督促地方履行財政事權，並各自承擔與事權相應的支出責任等舉措，來合理劃分中央與地方的財政事權和支出責任。

根據《意見》給出的時間表，去年國防、外交等領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革，而2017年和2018年，將爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。

汪德華告訴第一財經記者，比如財政預算報告中提出，從今年春季學期開始實現“兩免一補”和生均公用經費基準定額資金隨學生流動可攜帶，這就和教育領域的中央與地方事權支出責任劃分改革相關。

馮俏彬稱，國務院日前印發《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，建立了基本公共服務清單制，這些都納入了財政兜底範圍內。下一步，借中央與地方財政事權劃分改革，來明確各級政府基本公共服務兜底責任，更值得期待。

地方債管理規範優化

財政預算報告中，預算管理制度改革仍然排在首位。

接受第一財經采訪的專家認為，今年財稅改革中，深化預算管理制度改革依然是財稅改革的重要內容之一。具體內容包括，出臺修訂後的預算法實施條例;加大預決算公開力度，深化預算績效管理改革和部門預算改革，清理整合專項轉移支付。

馮俏彬告訴第一財經記者，預算法實施條例主要對新預算法的原則性方向予以細化，此前因為對具體內容有些爭議一直未出臺，這也在一定程度上導致了預算法實際操作環節不夠清晰規範。而此次預算報告明確提出，今年出臺預算法實施條例，將有利於預算法更好地落地。

作為預算管理制度改革重頭戲，地方政府債務管理被擺在了更為重要的位置。

財政預算報告提出，把防控地方政府債務風險放在更為重要的位置，具體舉措包括，強化地方政府債務限額管理、預算管理;加大發行地方政府債券置換存量債務工作力度;加強對地方落實債務管理制度情況的監督。

財政部數據顯示，2016年末，全國地方債余額15.32萬億元，控制在年度地方債限額17.19萬億元以內，比全國人大批準的債務限額低1.87萬億元。

上海財經大學副教授鄭春榮對第一財經記者表示，債務限額相當於“高壓線”，絕對不能突破，從當前數據來看，全國地方債務余額明顯低於限額，債務風險可控。

財政部部長肖捷在全國兩會上答記者問時表示，中國政府負債率並不高(2016年底約為36.7%)，地方債務風險總體可控。但近年來一些地方確實存在不同程度的違法違規舉債擔保問題，個別地區的償債能力還有所減弱。為了防範地方政府的債務風險，財政部高度重視，已經建立了風險應急處置預案和分類處置指南等一系列制度。為了制止違法違規舉債擔保的行為，下一步，財政部將堅持“開前門”和“堵後門”並舉的做法，進一步健全管理機制。

汪德華告訴第一財經記者，最近幾年財政部門建立了地方政府債務管理體系及風險預警制度，下一步到了真正嚴格地執行這些制度，加大監督力度的時候。近期相關部門的舉措體現了地方債嚴格監管的趨勢。

比如，近期財政部分別致函內蒙古、山東等5個省級政府及相關部委，要求核實本地區部分市縣違法違規舉債擔保行為以及金融機構違法違規提供融資行為，並提出處理建議。

財政部有關負責人公開表示，依法查處違法違規行為，繼續將強化執法問責作為加強地方政府債務監督的重要抓手，開展專項核查，對違法違規舉債擔保行為，發現一起、查處一起，一律依法問責到人，堅決遏制違法違規舉債擔保行為蔓延。

汪德華認為，除了嚴查地方違法違規舉債擔保行為之外，還應解決地方融資問題，優化當前地方債制度設計。比如，如何科學測算地方債的總額度，如何設立額度分配規則以激勵約束地方政府，來平衡風險控制與滿足地方實際需求，就是當前一大挑戰。

個稅等直接稅改革待突破

稅制改革也是今年財稅改革的重要內容。

根據財政預算報告，今年將深化稅制改革，包括簡化增值稅稅率結構，由四檔並至三檔;研究提出健全地方稅體系方案;繼續深化資源稅改革，擴大水資源稅試點範圍。

汪德華告訴第一財經記者，“營改增”仍然成為今年稅制改革的首要任務。當前我國17%、13%、11%、6%增值稅率檔次過多，簡並稅率有利於提高征稅效率，也有利於創造更加簡潔透明、公平的稅收環境。

此前接受第一財經采訪的多位專家認為，在為企業減負的大背景下，稅率檔次將取消高檔，並為低檔。考慮到當前稅率簡並盡量較小影響財政收入以及實際操作上先易後難的問題，未來13%稅率有望取消，合並到11%稅率。

由於“營改增”後，地方喪失了主體稅種營業稅，此次財政預算報告對此提出了健全地方稅體系方案。

馮俏彬告訴第一財經記者，從目前來看，明年開征的環境保護稅屬於地方稅種，而應該屬於地方稅種的房地產稅還在立法中，短期內不能開征。從現實來看，應該綜合考慮地方收入體系，這就不僅僅包括地方稅，還包括地方政府性基金收入、債務收入、中央對地方轉移支付等。

上述報告指出，若將間接稅和直接稅分別視作本輪稅制改革行動的兩翼，可以非常清晰地發現，迄今為止，在為期三年的稅制改革進程中，兩翼的行動規模和頻率頗不均衡。間接稅一翼的“營改增”、資源稅改革已陸續啟動，但直接稅一翼的個人所得稅、房地產稅改革則基本未有實質進展。

此次財政預算報告中，也並未提及個人所得稅和房地產稅。

不過，肖捷在全國兩會上表示，目前個稅改革方案正在研究設計和論證中，未來將綜合工資薪金、勞務報酬等按年匯總納稅，同時對財產轉讓所得繼續實行分類征收，並考慮增加教育支出等專項抵扣，來降低納稅人負擔。

普華永道中國個人稅務咨詢合夥人張健菁告訴第一財經記者，今年個稅改革方案難以出臺。

在3月4日十二屆全國人大五次會議新聞發布會上，發言人傅瑩表示，今年沒有把房地產稅草案提請常委會審議的安排。

馮俏彬表示，這意味著房地產稅方案今年不會披露，按照法律程序，房地產稅立法最快完成也需要兩年時間，可能在2020年左右。