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地方債務清理:修明渠堵暗道 43號文及財政部配套文件,存量鎖定、增量限額、平台轉型

2014-01-27  NCW
 
 

 

◎ 財新記者 霍侃 ? 吳紅毓然 ? 邢昀 文財新記者獲悉,財政部《地方政府性存量債務清理處置辦法》 (下稱《處置辦法》 )正在徵求意見中。這是落實10月2日發佈的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》 (下稱43號文)的配套文件。

這兩份文件,與修訂後的《預算法》以及10月8日發佈的《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》 ,一起勾勒出了存量債務如何處置和未來增量如何融資的框架。

累積已久的地方政府性債務和融資平台風險處置,終於拉開帷幕。

對於存量債務,將在甄別分類的基礎上鎖定餘額,分類逐步處置 ;對於增量融資,債務融資只能在限額管理之下由省級地方政府舉借,並鼓勵通過PPP 模式(政府與社會資本合作)開展不形成政府債務的融資。相應地,多年來作為地方政府舉債融資主要渠道的政府融資平台將被剝離政府融資職能,通過關 閉、合併、轉型等方式分類處置。

一系列文件的出台,讓不少基層地方政府人士感到壓力和不安。對預算和舉債約束的背後,是對地方政府行為模式的約束。當然最為關注的是,存量債務中有哪些將被劃為可以納入預算的地方政府債務。

“43號文影響非常大。沒想到出台這麼快、這麼徹底。 ”江蘇一家融資平台的總經理在接受財新記者採訪時說,對於地方政府性債務,原來是從銀行端、從資金供給端來控制 ;現在從需求端控制,以後只能通過政府債券來做,發多少債完全達到計劃可控。

財政部財科所所長劉尚希接受財新記者採訪時說,原先是“風險大鍋飯” ,風險責任不清晰,現在是要開始打破“風險大鍋飯” 。同時,地方政府的錢袋子收緊了,政府做事的思路就得變。從財稅角度切入,通過預算制度改革,推動政府職能轉變,進而轉變政府行為,這是改革真正的意義所在。

存量鎖定

正在徵求意見的《處置辦法》的核心理念是甄別債務類型,鎖定政府債務餘額,劃清償債責任,逐步化解債務風險。

本次甄別處置所涉及的存量債務,是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的地方政府性債務。

2013年末審計署公佈的全國政府性債務審計結果,是截至2013年6月30日的數據。因此,對2013年6月30日之前發生的債務,其2014年12月31日的債務餘額是以2013年政府性債務審計結果為基礎,並結合財政部的地方政府性債務管理系統統計的債務增減變化確定;2013年6月30日之後發生的債務,根據地方政府性債務管理系統的統計而定。

知情人士稱,省級財政部門需要在2015年1月5日前匯總本地區存量債務的清理結果,上報財政部。這一結果經國務院批准後將被鎖定,也就意味著存量政府債務及或有債務的餘額“只減不增” 。

一位湖南省財政廳相關部門的人士告訴財新記者,目前還沒有開始分類,在等財政部的相關文件。 “如果現在自己弄,可能會和財政部的要求有衝突。 ”一位安徽地級市財政局人士也說,具體操作方法還沒有佈置,還在徵求意見,要等正式發文後,統一培訓,按照統一的標準分類。債務餘額已經是定死的,無非就是分為納入一般公共預算、納入基金預算和不納入預算這幾類。 “以前債務不分類,光說納入預算管理,那是空談。 ”2013年底的審計結果將地方政府性債務分為地方政府負有償還責任、擔保責任和可能承擔一定救助責任三類,後兩類統稱為政府或有債務。地方政府對或有債務承擔多少責任,並不明確。今年5月發佈的《湖南省政府性債務管理實施細則》規定,政府負有擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務,按照20%計入政府債務規模。

按照《處置辦法》 ,對甄別後被認定為政府債務的部分,其處置辦法包括:納入預算管理、統籌安排各類財政性資金償還及申請發行地方政府債券置換。

對於甄別後屬於地方政府或有債務的部分,最終債務人無法償還時,轉貸 債務由轉貸機構按照轉貸協議履行償債 義務,擔保債務由擔保人承擔相應責任。

甄別後認定屬於非政府債務的部分,則由債務單位籌集資金償還,可用項目收益償還,也可以通過資產處置項目轉讓、股權出售等市場化方式籌集資金。

國泰君安證券首席債券分析師徐寒飛認為,統籌財政資金優先償還到期債務堵住了城投債的風險底線。城投債一旦被認定為政府債務,將獲得政府信用。

但是,未必所有融資平台債務都能被認定為地方政府債務,包括城投債平台銀行貸款、信托和券商資管渠道融資在內的存量城投債務,將出現分化。

從2013年底公佈的審計報告看,Wind 口徑下的2.08萬億元城投類債券,可能出現在審計結果中的“發行債券”項下(包括企業債券、中期票據和短期融資券)和“BT”項下。其中, “發行債券”項下三類債務(償還責任 + 擔保責任 + 救助責任)合計1.18萬億元,占比56.84%; “BT”項下三類債務合計1.47萬億元。而審計結果中,三類債務的信托融資合計1.43萬億元中,僅有53% 屬於政府負有償還責任的債務。這意味著,可能有近半的平台債務不會被納入預算。

“今年底之前的兩個月裡,地方政府和金融機構之間將有相當大的博弈。 ”上述江蘇融資平台的總經理認為,從政府的角度,是希望減少納入到預算範圍內的債務,降低政府債務率,為新增融資創造空間;而金融機構還在等細則 估計很快會出來。

增量限額

對於增量地方政府債務怎麼舉借,8月31日修訂的《預算法》留出口子 :經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。

43號文比《預算法》更進一步,指出市縣級政府確需舉借債務的,由省、自治區、直轄市政府代為舉借。同時,通過企事業單位舉債的“暗道”被徹底堵上。43號文明確劃清政府與企業界限,政府債務只能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業單位等舉借。

按照43號文,地方政府舉債只能發行政府債券,且只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務。按照是否有收益分為兩類 :沒有收益的公益性事業,由地方政府發行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還 ;有一定收益的公益性事業,由地方政府通過發行專項 債券融資,以對應的政府性基金或專項 收入償還。

一般債務和專項債務規模均納入限額管理,由國務院確定並報全國人大或其常委會批准;分地區限額,由財政部在全國人大或其常委會批准的地方政府債務規模內,根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算並報國務院批准。

從2009年開始先後試點的代發代還、自發代還、自發自還地方政府債券,均為一般債券。後續的疑問是,明年開始一般債券的規模是否會擴大,以滿足置換存量政府債務和增量融資的需求?

2014年全國財政赤字為1.35萬億元,其中,中央財政赤字9500億元,由中央代地方發債4000億元,赤字率為2.1%。劉尚希說,當前形勢下,明年縮減赤字的絕對額有困難,保持赤字率基本穩定,赤字絕對數就會有所增加,因為GDP 在增加。考慮到當前的實際情況,在今年4000億元地方債的基礎上,明年可能會有所增加。

專項債券將在何時啓動、規模多少,目前尚不明確。安徽省財政廳副廳長兼政府債務管理辦公室主任孟照紅在今年6月接受媒體採訪時說,下一步,按照財政部的統一部署,適時發行地方政府專項債券。

2013年末的全國債務審計結果顯示,2015年將有1.9萬億元地方政府負有償還責任的債務到期。此外,到期的地方政府負有擔保責任和一定救助責任的債務分別為3198億元和5995億元。

華創證券宏觀分析師牛播坤等認為,置換最基本的存量債務,明年也需要發行1.9萬億元的地方政府債券,同時還有大量地方政府通過信托等變通融資方式產生的政府實際負債,隨著舉債方式的單一化,未來也需要通過發行債券來置換。

上述江蘇融資平台總經理認為,存量債務規模已經很大,而且進入還款高峰期,每年借新還舊占相當大的比例。

現在融資通道被掐斷,單純靠政府債券的容量有限,存量債務可能接續不上。

地方政府一開始會想辦法,通過各種財政資金來接續,墊一筆、兩筆可能,大量的不一定能接續上,結果是可能出現局部性的金融風險。

北方某城商行副行長認為,債務“新老劃斷”應該有個逐漸的過程,具體操作比較麻煩。比如意向性的投資,如果貸款還沒有放,接下來還要不要放;如果是貸款續作,那簽了協議的還得做。

對於在建項目的後續融資,財政部將安排過渡期予以緩衝。具體而言,2015年12月31日之前,符合條件的在建項目後續融資,如果政府債券資金不能滿足,允許地方政府按照原渠道融資。但2015年12月31日之後,只能通過省級政府發行地方政府債券的方式舉借政府債務。

在建項目也將被鎖定,是指2014年9月30日之前完成審批、核准或備案手續,並已開工建設的項目。

有分析人士擔心,如果限額發行的地方政府債券不足以滿足需求,是否會導致地方政府的不作為。

一位西部省份縣級地方政府人士說,43號文及其配套文件看起來很嚴厲,但具體要看執行效果。另外,如果核心的官員考核激勵機制不相應調整,財政體制不相應調整,地方政府無相應財力提供公共服務。

追溯歷史,地方政府融資平台的爆炸式發展始于2009年。其根源是2008年四季度年再次啓動的積極財政政策,但當時中央只出1.18萬億元,其他資金都需要地方政府想辦法。

劉尚希說,當前中國經濟進入“新常態” ,增速下滑,同時要推進城鎮化,尤其要考慮清楚中央和地方的職責如何承擔。 “我認為,中央政府應該是主角,地方政府是配角。 ”今年初,政府性債務作為一個硬指標納入官員的政績考核。43號文還強調,地方政府對其舉借的債務負有償還 責任,中央政府實行不救助原則。

劉尚希認為,中央不救助原則,實際上是中央與地方風險責任劃分的順序問題,不等於中央徹底不管。前提是要劃清責任,並明確承擔責任的順序。

未來地方政府融資中,修明渠、堵暗道的路徑清晰。但其效果如何,還得跳出債務本身來看。劉尚希說,首先要弄清楚地方政府為什麼要借這麼多債——地方政府的理由是要幹這麼多事。這就涉及到中央與地方職責的劃分,即事權如何調整,如果地方事權減少,支出責任就會縮小,融資壓力就小了,這是涉及到國家治理的大問題。

融資平台出路

由於新增政府債務不再能通過企事業單位舉借,過渡期結束後,融資平台為政府融資的角色將退出歷史舞台。

在處置存量債務和安排在建項目後續融資的基礎上,財政部的上述《處置辦法》對融資平台的分類處置作出安排。

具體而言,將以2013年政府性債務審計確定的截至2013年6月30日的融資平台名單為基礎,結合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平台公司的增加變化情況,鎖定融資平台公司名單。

然後,按照“只減不增”的原則,通過關閉、合併、轉型等方式,分類處置融資平台公司。

2013年的審計結果,覆蓋了截至2013年6月30日的7170家融資平台公司。

當然,剝離融資平台的政府融資職 能,也不會一刀切,是逐步的過程。在截至2015年12月31日的過渡期內,符合條件的在建項目可以通過融資平台開展後續融資 ;除此,融資平台公司不得新增政府債務餘額。

對於融資平台公司承擔的政府融資職能,對沒有收益的公益性事業,將由地方政府發行一般債券融資;對有一定收益的公益性事業,主要由地方政府發行專項債券融資或採取PPP模式支持。

中債資信評級業務部副總經理霍志輝認為,這意味著,對於只有政府融資功能的平台,可逐步取消或者併入其他企業 ;有些平台可以改造成為PPP類的企業。

財政部於今年初開始力推的 PPP模式,在處理融資平台公司和在建項目後續融資中被寄予厚望。

劉尚希接受財新記者採訪時說,PPP 是政府的融資模式,但不會形成政府債務,未來可以用PPP模式來改造部分融資平台。

43號文指出,鼓勵使用 PPP 模式,社會投資者按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任,但不承擔償債責 任。PPP 項目中的財政補貼等支出將按性質納入相應政府預算管理。

上述江蘇融資平台總經理認為,有條件的公司往PPP轉,可能是惟一的路徑。完全市場化的處置手段,不見得容易變現,因為政府手里的資產就是土地和房產,但現在市場行情不好。而PPP 通過社會資本與政府合作,項目自身有一定現金流,不足部分主要通過財政補貼來達到平衡 ;如果測算不准確,以後也好調整,沒有道德風險。

可見,未來城投公司的屬性將發生變化:一年的過渡期內,傳統意義上的城投債只能用于在建項目;過渡期結束後,城投債將轉為一般企業債或者項目收益債。

徐寒飛認為,未來投資者在甄別城投債個券時,要將關注更多地投向城投企業本身的業務性質——公益性的強弱,與政府關係的親疏——納入政府債務和財政預算的可能性,而不像過去那樣單一地考慮財政收入規模的差異。

傳統意義上的平台貸款也將不存在。一位浙江信托公司人士認為,原有的平台貸是借新還舊的“龐氏騙局” 。

很多項目就根本沒打算建,但每年都拿同一個項目來融資,借到的錢政府用來去幹別的事,最常見的就是償還舊債。

“我希望信托的錢下去真的能變成工程項目,而不是用來倒騰著玩。 ”

 
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