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中國全面推行河長制:各省黨政主要負責人擔任總河長

近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於全面推行河長制的意見》(下稱意見),並發出通知,要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

意見指出,建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系,明確各級河長職責,強化工作措施,協調各方力量,形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

意見要求,全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系。各省(自治區、直轄市)設立總河長,由黨委或政府主要負責同誌擔任;各省(自治區、直轄市)行政區域內主要河湖設立河長,由省級負責同誌擔任;各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長,由同級負責同誌擔任。縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室,具體組成由各地根據實際確定。

根據不同河湖存在的主要問題,實行差異化績效評價考核,將領導幹部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。實行生態環境損害責任終身追究制,對造成生態環境損害的,嚴格按照有關規定追究責任。

《關於全面推行河長制的意見》全文如下:

河湖管理保護是一項複雜的系統工程,涉及上下遊、左右岸、不同行政區域和行業。近年來,一些地區積極探索河長制,由黨政領導擔任河長,依法依規落實地方主體責任,協調整合各方力量,有力促進了水資源保護、水域岸線管理、水汙染防治、水環境治理等工作。全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求,是解決我國複雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措,是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。為進一步加強河湖管理保護工作,落實屬地責任,健全長效機制,現就全面推行河長制提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立新發展理念,認真落實黨中央、國務院決策部署,堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力,以保護水資源、防治水汙染、改善水環境、修複水生態為主要任務,在全國江河湖泊全面推行河長制,構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制,為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。

(二)基本原則

——堅持生態優先、綠色發展。牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念,處理好河湖管理保護與開發利用的關系,強化規劃約束,促進河湖休養生息、維護河湖生態功能。

——堅持黨政領導、部門聯動。建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系,明確各級河長職責,強化工作措施,協調各方力量,形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

——堅持問題導向、因地制宜。立足不同地區不同河湖實際,統籌上下遊、左右岸,實行一河一策、一湖一策,解決好河湖管理保護的突出問題。

——堅持強化監督、嚴格考核。依法治水管水,建立健全河湖管理保護監督考核和責任追究制度,拓展公眾參與渠道,營造全社會共同關心和保護河湖的良好氛圍。

(三)組織形式。全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系。各省(自治區、直轄市)設立總河長,由黨委或政府主要負責同誌擔任;各省(自治區、直轄市)行政區域內主要河湖設立河長,由省級負責同誌擔任;各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長,由同級負責同誌擔任。縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室,具體組成由各地根據實際確定。

(四)工作職責。各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作,包括水資源保護、水域岸線管理、水汙染防治、水環境治理等,牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排汙、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治,協調解決重大問題;對跨行政區域的河湖明晰管理責任,協調上下遊、左右岸實行聯防聯控;對相關部門和下一級河長履職情況進行督導,對目標任務完成情況進行考核,強化激勵問責。河長制辦公室承擔河長制組織實施具體工作,落實河長確定的事項。各有關部門和單位按照職責分工,協同推進各項工作。

二、主要任務

(五)加強水資源保護。落實最嚴格水資源管理制度,嚴守水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納汙三條紅線,強化地方各級政府責任,嚴格考核評估和監督。實行水資源消耗總量和強度雙控行動,防止不合理新增取水,切實做到以水定需、量水而行、因水制宜。堅持節水優先,全面提高用水效率,水資源短缺地區、生態脆弱地區要嚴格限制發展高耗水項目,加快實施農業、工業和城鄉節水技術改造,堅決遏制用水浪費。嚴格水功能區管理監督,根據水功能區劃確定的河流水域納汙容量和限制排汙總量,落實汙染物達標排放要求,切實監管入河湖排汙口,嚴格控制入河湖排汙總量。

(六)加強河湖水域岸線管理保護。嚴格水域岸線等水生態空間管控,依法劃定河湖管理範圍。落實規劃岸線分區管理要求,強化岸線保護和節約集約利用。嚴禁以各種名義侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂,對岸線亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問題開展清理整治,恢複河湖水域岸線生態功能。

(七)加強水汙染防治。落實《水汙染防治行動計劃》,明確河湖水汙染防治目標和任務,統籌水上、岸上汙染治理,完善入河湖排汙管控機制和考核體系。排查入河湖汙染源,加強綜合防治,嚴格治理工礦企業汙染、城鎮生活汙染、畜禽養殖汙染、水產養殖汙染、農業面源汙染、船舶港口汙染,改善水環境質量。優化入河湖排汙口布局,實施入河湖排汙口整治。

(八)加強水環境治理。強化水環境質量目標管理,按照水功能區確定各類水體的水質保護目標。切實保障飲用水水源安全,開展飲用水水源規範化建設,依法清理飲用水水源保護區內違法建築和排汙口。加強河湖水環境綜合整治,推進水環境治理網格化和信息化建設,建立健全水環境風險評估排查、預警預報與響應機制。結合城市總體規劃,因地制宜建設親水生態岸線,加大黑臭水體治理力度,實現河湖環境整潔優美、水清岸綠。以生活汙水處理、生活垃圾處理為重點,綜合整治農村水環境,推進美麗鄉村建設。

(九)加強水生態修複。推進河湖生態修複和保護,禁止侵占自然河湖、濕地等水源涵養空間。在規劃的基礎上穩步實施退田還湖還濕、退漁還湖,恢複河湖水系的自然連通,加強水生生物資源養護,提高水生生物多樣性。開展河湖健康評估。強化山水林田湖系統治理,加大江河源頭區、水源涵養區、生態敏感區保護力度,對三江源區、南水北調水源區等重要生態保護區實行更嚴格的保護。積極推進建立生態保護補償機制,加強水土流失預防監督和綜合整治,建設生態清潔型小流域,維護河湖生態環境。

(十)加強執法監管。建立健全法規制度,加大河湖管理保護監管力度,建立健全部門聯合執法機制,完善行政執法與刑事司法銜接機制。建立河湖日常監管巡查制度,實行河湖動態監管。落實河湖管理保護執法監管責任主體、人員、設備和經費。嚴厲打擊涉河湖違法行為,堅決清理整治非法排汙、設障、捕撈、養殖、采砂、采礦、圍墾、侵占水域岸線等活動。

三、保障措施

(十一)加強組織領導。地方各級黨委和政府要把推行河長制作為推進生態文明建設的重要舉措,切實加強組織領導,狠抓責任落實,抓緊制定出臺工作方案,明確工作進度安排,到2018年年底前全面建立河長制。

(十二)健全工作機制。建立河長會議制度、信息共享制度、工作督察制度,協調解決河湖管理保護的重點難點問題,定期通報河湖管理保護情況,對河長制實施情況和河長履職情況進行督察。各級河長制辦公室要加強組織協調,督促相關部門單位按照職責分工,落實責任,密切配合,協調聯動,共同推進河湖管理保護工作。

(十三)強化考核問責。根據不同河湖存在的主要問題,實行差異化績效評價考核,將領導幹部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核,考核結果作為地方黨政領導幹部綜合考核評價的重要依據。實行生態環境損害責任終身追究制,對造成生態環境損害的,嚴格按照有關規定追究責任。

(十四)加強社會監督。建立河湖管理保護信息發布平臺,通過主要媒體向社會公告河長名單,在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌,標明河長職責、河湖概況、管護目標、監督電話等內容,接受社會監督。聘請社會監督員對河湖管理保護效果進行監督和評價。進一步做好宣傳輿論引導,提高全社會對河湖保護工作的責任意識和參與意識。

各省(自治區、直轄市)黨委和政府要在每年1月底前將上年度貫徹落實情況報黨中央、國務院。

中國 全面 推行 河長 長制 各省 黨政 主要 負責人 負責 擔任 總河
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黨政一把手管河湖 2018年全國建成四級河長體系

海南省的鴨尾溪、白沙河過去汙染嚴重,群眾意見較多。但短短一年多的時間,鴨尾溪、白沙河已完成了消除黑臭的目標,一彎碧水再現。

據海南省水務廳介紹,該省自2015年實施“河長制”以來,各市縣采取截汙納管、河道清淤、雨汙分流管網改造等工程措施推進64條城鎮內河(湖)綜合治理,城鎮內河(湖)水汙染治理取得明顯成效,到今年年底,海口、三亞、瓊海等五市縣基本消除內河水體黑臭現象。

在湖南德清縣,河長制也帶來了“河長治”。“管、治、保”履行到位,截至10月底,德清縣級河道III類以上水質占87.7%,湖南省對德清縣交接斷面考核保持優秀。德清縣還將“河長”職能拓展為“區域長”,將治理重心逐步從河道向兩岸及兩側片區延伸。

河長制發源於無錫,成長在全國。據《第一財經日報》記者了解,2007年太湖水危機後,無錫首創河長制,並且很快推廣至大江南北。目前,北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市已全境推行“河長制”,16個省區市部分實行“河長制”。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關於全面推行河長制的意見》(下稱《意見》)提出,在2018年底前全面建立河長制。構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制,為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。

根據《意見》,各省(自治區、直轄市)設立總河長,由黨委或政府主要負責同誌擔任;各省(自治區、直轄市)行政區域內主要河湖設立河長,由省級負責同誌擔任;各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長,由同級負責同誌擔任。縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室,具體組成由各地根據實際確定。

在國務院新聞辦12日上午舉行的新聞發布會上,水利部副部長周學文介紹,實行河長制的目的是為了貫徹新的發展理念,以保護水資源、防治水汙染、改善水環境、修複水生態為主要任務,構建一種責任明確、協調有序、嚴格監管、保護有力的河湖管理保護機制,實現河湖功能的有序利用,提供制度的保障。

環保部水環境管理司司長張波也介紹,“河長制實際上會把我國政治體制的優勢發揮出來,有攻堅克難的作用。”

他解釋說,在水汙染防治過程當中,環保部門遇到的一個很大的“攔路虎”,就是一些地方的產業結構比較重,布局不夠合理。當推動這些工作的時候,會遇到環境與發展兩難的問題。如何統籌環境保護與經濟發展、社會穩定,地方黨委政府具有這方面的能力,“所以當黨委政府的責任落到實處,黨委政府領導成員對每一個河段都負起責任來的時候,我相信他們統籌經濟、社會發展和環境保護,推動一些像化工園區產業的結構調整,優化布局,就會更加有利了。”

“北方有河皆幹,南方有水皆汙”,這句話基本上反映了目前我國的河流狀況。2015年,環保部一份報告稱,有三分之二的地下水和三分之一的地表水對人體接觸是有害的。在全國七大流域中,面臨的嚴重問題是水體汙染和水資源短缺,主要河流有機汙染普遍,主要湖泊富營養化嚴重。

水利部曾對全國700余條河流,約10萬公里河長的水資源質量進行了評價,結果顯示,46.5%的河受到汙染,水質只達到四、五類;10.6%的河嚴重汙染,水質為超五類,水體已喪失使用價值;90%以上的城市水域汙染嚴重。

環保界元老、全國人大環資委原主任委員曲格平認為,水汙染嚴重主要受三個因素影響:工業汙染,即使所有工業合理布局,汙水全部達標排放,處理過的汙水也是超五類的;城市生活汙水,我國完全達到處理後排放還需要很長一段時間;面源汙染,即農田施用化肥、農藥及水土流失造成的氮、磷等汙染。我國是世界上使用化肥強度最高的國家。多種因素造成的複合汙染,將使得中國水汙染惡化的狀況會越來越嚴重。

但“汙染在水里,問題在岸上”。最根本的原因是沒有處理好河湖管理保護與開發利用的關系,職責不清,問責不力。

那麽,河長有哪些任務?《意見》確定,河長們負責組織領導相應河湖的管理和保護,包括水資源保護、水域岸線管理、水汙染防治、水環境治理等,牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排汙、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治,協調解決重大問題。

此外,河長們還要對跨行政區域的河湖明晰管理責任,協調上下遊、左右岸實行聯防聯控。對相關部門和下一級河長履職情況進行督導,對目標任務完成情況進行考核,強化激勵問責。河長制辦公室承擔河長制組織實施具體工作,落實河長確定的事項。

“河長制”另一個特征就是上下遊、左右岸“共治”。《意見》確定,對跨行政區域的河湖明晰管理責任,協調上下遊、左右岸實行聯防聯控。

有專家對本報記者表示,盡管河長制9年的實踐取得了長足發展,但仍存在三個難題需要在新一輪實踐中破解。

職責非法定。河長制缺乏一定的法律基礎,大多數地區在執行時仍以行政強制命令為主,造成河長制呈現臨時性、突擊性特點,不少河長缺乏內在持久動力。同時,不少河長僅擔任政府或部門副手,缺乏必要的工作手段和協調推進能力,容易造成河長制流於形式。

考核欠科學。當前,各地對河長制的考核多數以結果為導向,僅註重水質改善效果,但水質改善並非朝夕可至,一味從嚴從緊的考核方式缺乏科學性。而且,只關註短期水質結果,可能在一定程度上造成反效果,甚至會挫傷基層河長的積極性。

共治待健全。從根本上說,“九龍治水”難題主要是由部門職能分割、政府缺位和越位等引起的,實際工作中也經常會出現上下遊聯動機制難建立,多頭管理、多頭建設、百姓袖手旁觀等協同機制失靈現象。

也有專家說,“由於湖泊眾多,湖北省武漢市很早就推行過湖長制,多由區級領導幹部兼任,但由於責任不清、監督乏力、領導幹部職務變動、又缺乏必要問責機制,這些湖長並不能發揮足夠的作用,倒是湖泊環境保護形勢日益嚴峻。”

專家建議,制定、修改法律法規,破解權責不等、協同機制失靈等難題。建立科學的考核機制,強化公眾參與機制,破解社會共治難題。

《意見》也明確,根據不同河湖存在的主要問題,實行差異化績效評價考核,將領導幹部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核,考核結果作為地方黨政領導幹部綜合考核評價的重要依據。實行生態環境損害責任終身追究制,對造成生態環境損害的,嚴格按照有關規定追究責任。

保潔員每天下河打撈垃圾,這在全國許多地方已經司空見慣。攝影/章軻

12月11日,中央第四環境保護督察組副組長翟青(右2)等在深圳督察茅洲河治理情況。攝影/章軻

黨政 把手 河湖 2018 全國 建成 四級 河長 體系
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水利部部長陳雷:推行河長制的關鍵是落實四級責任體制

8日,水利部部長陳雷在人民大會堂“部長通道”接受媒體采訪時表示,目前河長制進展非常順利。截至目前,31個省市自治區和新疆建設兵團都制定了實施方案。

陳雷表示,推行河長制,關鍵是落實省市縣鄉四級黨政領導的擔任河長的責任體制,建立多部門聯動的機制,按照《關於全面推行河長制的意見》明確的六項重點任務加以推進,即保護水資源、防治水汙染、治理水環境,修複水生態、管理保護河湖岸線和執法監督。

陳雷還介紹了今年的天氣情況和防汛形勢。陳雷表示,總體判斷,今年洪澇程度可能會輕於去年,幹旱程度會重於常年。陳雷表示,今年年初,國家防總已召開視頻會議,提前部署防汛抗旱工作。近期會公布大中型水庫、重要江河和大型城市防汛抗旱的行政首長責任人。

去年10月11日召開的中央深改組第28次會議通過了《關於全面推行河長制的意見》(下稱《意見》),提出在2018年底前全面建立河長制。《意見》明確,根據不同河湖存在的主要問題,實行差異化績效評價考核,將領導幹部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核,考核結果作為地方黨政領導幹部綜合考核評價的重要依據。

今年的政府工作報告也明確提出,今年將健全生態保護補償機制,實施最嚴格的水資源管理制度,全面推行河長制。

陳雷表示,全面推行河長制是落實綠色發展理念、推行生態文明建設的必然要求,也是解決複雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措。

環保部水環境管理司司長張波曾在媒體上表示,河長制實際上會把我國政治體制的優勢發揮出來,有攻堅克難的作用。他解釋說,在水汙染防治過程當中,環保部門遇到的一個很大的“攔路虎”,就是一些地方的產業結構比較重,布局不夠合理。當推動這些工作的時候,會遇到環境與發展兩難的問題。如何統籌環境保護與經濟發展、社會穩定,地方黨委政府具有這方面的能力。

“河長制”是由各級黨政負責人擔任河長,負責轄區內河流的汙染治理。它是由河流水質改善領導督辦制、環保問責制所衍生出來的水汙染治理制度,目的是保持河清水潔、岸綠魚遊的良好生態環境。

自2007年江蘇無錫首創“河長制”,近十年來“河長制”已推廣到全國主要流域,江蘇、江西、湖南、雲南等地的河長制度漸趨成熟,為區域和流域水環境治理開辟了一條卓有成效的新路。

水利部 水利 部長 陳雷 推行 河長 長制 制的 關鍵 落實 四級 責任 體制
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