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頂層設計補產權保護短板,不將公共利益擴大化

產權保護領域存在的諸多短板,在中央依法保護產權的頂層制度設計下將得到彌補。

中共中央、國務院27日發布《關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》(下稱《意見》),明確提出:加強產權保護,堅持平等保護、全面保護、依法保護、共同參與、標本兼治等五大原則。妥善處理歷史形成的產權案件、嚴格規範涉案財產處置的法律程序、審慎把握處理產權和經濟糾紛的司法政策。

在中國社科院農村發展研究所研究員黨國英看來,《意見》最大的意義在於重申產權平等原則。這是中央“揪著耳朵”講給地方官員的,要讓他們聽進去,不能總是拿公權來擠壓私權的空間。過去中央雖然也承認,但再次強調也確有必要,就是為了要讓民營企業家吃一個“定心丸”。

 “產權保護是一個國家法治化程度高低的試金石,但近年來,我國的產權保護存在諸多短板,導致出現了一些民營企業家投資信心不足、資本外流的現象,雖問題並不嚴重,但卻具有苗頭性的趨勢,甚至有人對我國改革開放的方向產生了疑問。為了給投資者在國內投資興業提供穩定的法律環境,就要完善法治,完善法治最重要的突破口就是完善產權保護制度。” 中國人民大學商法研究所所長劉俊海接受第一財經采訪時表示。

有知情人士告訴第一財經記者,《意見》涉及到立法、司法、執法等多環節,預計其中所涉相關部門也將在近期發布法律、法規、規章和規範性文件以落實該文件要求。

法不咎既往,疑罪從無

“產權是一個內涵豐富、外延廣闊的概念,物權、股權、債權、知識產權及其他無形財產,比如企業名稱權、商業秘密等都是產權保護的範圍,只要有財產內容的民事權利都納入其中,目的是為了調動廣大企業和市場主體創造財物積極性。”劉俊海表示。

《意見》要求,嚴格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新舊法之間從舊兼從輕等原則,以發展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業特別是民營企業經營過程中存在的不規範問題。

國家發改委有關負責人在解讀完善產權保護制度時稱,長期以來,各類企業特別是民營企業在經營發展過程中存在一些違規經營甚至涉嫌違法行為。為此一些民營企業憂心忡忡,也造成一些人心思不定、投資意願不強。妥善處理這一問題,對穩定社會預期意義重大。

在執法和司法領域,《意見》也提出了新的要求:嚴格規範涉案財產處置的法律程序,進一步細化涉嫌違法的企業和人員財產處置規則,依法慎重決定是否采取相關強制措施。

“企業和公民財產權受到侵犯,執法司法不夠規範是一個重要原因。特別是在少數地方執法隨意性大、行政幹預司法、利用刑事手段幹預一般經濟糾紛、濫用強制措施、處置涉案財產時任意牽連合法財產等,這些行為導致企業特別是民營企業和企業主財產權受到侵害。”前述發改委人士表示。

另外,《意見》還提出完善政府守信踐諾機制。“認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同,不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約,因違約毀約侵犯合法權益的,要承擔法律和經濟責任。”

“政府誠信一方面靠正面倡導;另一方面也需要建立倒逼機制,盡管有個別文件提到過,但這方面討論不多。”劉俊海建議,把各級政府守約踐諾的誠信度作為被評價對象,失信的政府主管部門和主要負責人應該納入失信的黑名單中去。同時,構建地方主要負責人的信用評價體系,推動建立清清爽爽的政商關系。

再提公共利益征地範圍界定

在“完善財產征收征用制度”方面,《意見》中明確提出,要“完善土地、房屋等財產征收征用法律制度,合理界定征收征用適用的公共利益範圍,不將公共利益擴大化,細化規範征收征用法定權限和程序。”

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為,《意見》提出財產權利保護問題,實質是承認並尊重房產已經成為城鎮居民重要財產權的現實。對於70年土地使用權到期後的處理,要拿出妥善的辦法。特別重要的是,《意見》指明了要向有利於財產保護的方向進行制度設計。

對於界定公共利益征地範圍,全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明曾多次呼籲。

《憲法》規定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地和公民私有財產實行征收或者征用並給予補償。但是目前,個別地方政府打著公共利益的旗號,占用和征收土地,只付出低價進行補償,轉手進行房地產開發。中間巨額的差價引發一系列群體性事件、刑事案件等尖銳矛盾。

蔡繼明認為,從法理上考慮,《土地管理法》的修改,最重要的一條應該是確定公共利益征地的範圍,而非單純地去討論征地的補償標準。因為法律規定,公共利益、合法程序、合理補償都是征地的前提。

在今年兩會的建議中,蔡繼明也提到,一旦確定公共利益用地範圍之後,大量的非公共利益用地就需要通過城鄉統一的建設用地市場加以配置,那麽絕大多數涉及征用農民集體土地的行為都是不需要的。這樣,相對來說,對少量的公益性征地的補償就成為次要問題了。

對於最近33個縣(市、區)行政區試點的土地制度改革,他認為,試點只去試驗征地補償的標準,而非試點界定公共利益的範圍,力度還不夠。

此外,中國社科院法學研究所民法室主任孫憲忠也對媒體表示,需要在法律上明確界定公共利益的範圍,即使涉及公共利益,也要目的正當、程序正當、足額補償。要讓百姓有知情權,以及一定的參與權和決定權。建議規定公共利益的認定引入聽證程序。除了政府,利益受損代表和獨立的相關專家代表也應該參加。政府部門或者其他強勢的受益主體如果主張某一項目的建設是為了社會公共利益的需要,應當承擔舉證責任。

至於《意見》中提到的,“遵循及時合理補償原則,完善國家補償制度,進一步明確補償的範圍、形式和標準,給予被征收征用者公平合理補償。”

中國人民大學法學院教授劉俊海建議,在適用實際損失賠償原則的過程中,應當引入價格評估程序,且評估機構應當是利益受損當事人和政府共同指定的機構。如果雙方不能形成一致意見,應由法院指定評估機構。如果評估有誤,評估機構要承擔損害賠償責任。

業內也認為,鑒於國內多地多次爆發的征地矛盾,一直存在對農民的補償不合理情況。

現行法律規定,按照被征收土地的原用途給予補償。土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征收前三年平均年產值的30倍。但是一旦征收,招拍掛交易後的土地出讓金遠遠高於征地補償款。正是因為巨大的價差,才導致了征地矛盾的頻發。而醞釀修訂的《土地管理法》也在補償標準上卡殼。

黨國英認為,在未來,政府應該會讓步更多利益給農民。

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