📖 ZKIZ Archives

保護個人信息：“精準詐騙”需要“精準治理”

（向春/圖）

今天，數據正在成為隱私最大的載體。一個數據極其充沛的時代，也是一個隱私極其脆弱的時代。

人人都有免於恐懼的權利，這是信息社會最起碼的安全準則。中國社會要避免出現更多的基於個人信息的精準詐騙，就必須從基礎做起，從規則、法律和標準做起，做到精準治理、精準打擊。

從1946年第一臺電子計算機發明，到1989年萬維網誕生，再到近年來數據的爆炸，信息時代一路狂奔，還從來沒有像今天這麽沈重過。2016年8月19日，因為個人信息泄露而遭遇詐騙，準大學生徐玉玉病發死亡，此後各地不斷爆出信息詐騙導致的惡性案件；2016年8月29日，又傳出清華大學一名教師被騙1760萬元，案犯掌握信息之精準、騙局之精細，令人瞠目。

一條條信息的泄露，一道道防線的失守，一次比一次更嚴重的傷害，整個社會都在追問：是誰泄露了徐玉玉等人的隱私信息，讓騙子可以按圖索驥，實現精準詐騙？又是誰通過數據操縱篡改他人的人生，連知識精英都未能幸免？

我認為，這些案件表明，中國社會的個人信息保護體系還未成熟，要盡快面對和化解系統性的危險。

原因，是多方面的。

問題一：違法成本低

很多人驚詫，在中國，地下非法信息買賣就像買賣一根蔥一樣方便，是無法可依嗎？

實際上，雖然中國尚未出臺全國性、系統性的個人信息保護辦法，但立法層面的基本框架已經具備。據專業人士統計，中國有至少40項有關個人信息保護的法規。

在國家層面，泄露公民個人信息已經入刑。2015年8月通過的“刑法修正案”規定：“違反國家有關規定，向他人出售或者提供公民個人信息，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金……”該條款常被指責處罰力度不夠，與當前電信詐騙的猖獗程度及其帶來的嚴重後果不匹配。

2015年3月，國家工商總局頒布了“侵害消費者權益行為處罰辦法”，此外還有“電信和互聯網用戶個人信息保護規定”“消費者權益保護法”“網絡安全法”等一系列法規都有相關規定。

在地方政府層面，也有諸多嘗試。如“杭州市網絡交易管理暫行辦法”“山西省公共信用信息管理辦法”都有涉及這個話題。

這些法律法規看起來很多，但散落在各個部門，不成體系。這說明，從中央到地方，都意識到這是一個問題，但如何增強立法修法系統性、科學性，進一步強化落實已是當務之急。

舉一個例子。2015年12月，安徽省就該省的“消費者權益保護條例”向社會公開征求意見。其中有條款規定：“經營者非法向他人提供消費者個人信息的，應當給予消費者經濟賠償”，賠償的額度為“非法提供個人信息獲取的收益”和“給消費者造成的實際損失”兩者中的較大者，“實際損失難以確定的，賠償額度不低於500元；造成嚴重精神損害的，賠償額度不低於3000元”。

我當時就為這“500元”和“3000元”的最低額度暗暗叫好，因為這明確地標明了違法者的風險和成本，大大降低了執法的難度和舉證的門檻，清晰明確，可操作性強。

但令人意外的是，2016年2月，安徽人大宣布該條例正式實施，在其最終的定稿中，“500元”和“3000元”的最低罰款額度等規定都被一一刪除了，僅僅提出了經濟賠償和精神損害賠償，到底多少，沒有明確。

可以想象，立法過程當中的猶豫、反複和最終的妥協。這反映了我們的立法對這種違法行為的“惡”認識不足、決心不夠大。

徐玉玉等人的遭遇表明，放任個人隱私數據泄露、倒賣，整個社會將付出慘重的代價。今天，我們每一個人都在源源不斷地產生數據，這些數據表征著我們的位置、狀態、習慣、喜好和需求，一旦這些個人數據落入詐騙者手里，人人都可能成為下一個“徐玉玉”。在精心構置的精準詐騙中，騙與被騙是一種獵與被獵、吃與被吃的關系。

總結起來說，法律規定不成體系，令出多門，一旦出現違法的問題，消費者不知道應該向誰投訴、無法鎖定責任、茫無頭緒，管理部門也莫衷一是、互相推諉。再加上法律條文概念化、處罰標準模糊、操作性不強，受害者就會面臨舉證困難，即使證據確鑿，對不法分子的處理也無關痛癢，犯罪分子就更加囂張。

相比較而言，也有不少國家要規範得多，他們正在不斷地拓展著個人隱私保護的外延。如歐盟即將推出一項強化個人隱私保護的政策，規定手機等電子設備可以記錄一個人曾經停留過的地理位置，相關企業將被禁止處理這些數據，除非經過匿名處理或得到用戶的明確允許。

此外，從文化傳統和個人權利意識上來說，大眾的隱私意識比較淡泊，最終導致分散、寬泛的法規成了擺設、硬不起來。數據表明，2015年全國電信詐騙發案近60萬起，破案率卻不到3%。大量的案件，消費者只能自認倒黴、不了了之。中國在個人信息保護上還處於比較初級的階段。

問題二：信息過度收集

除了立法的問題，數據的收集者也存在類似問題。當下中國社會的數據收集，是一種泛收集、過度收集，沒有科學規劃，也缺乏權利意識。

再以徐玉玉一案為例，其助學金申請表格包含了26個數據項，其中不僅包括姓名、身份證號、聯系方式、住址，還有個人照片、生日、銀行賬號、學號、家庭經濟情況、家庭成員信息等。這些數據不僅呈現了申請者自身的狀況，還反映了她的社會關系網。悲劇發生之後，各方討論，但鮮有人認真地問一句：申請助學金真的需要如此多的數據嗎？

過度收集的問題還在於，大部分的數據在收集後，都沒有加密保存。今天的信息技術，已經讓數據複制、轉移的成本非常低廉、過程非常簡單快捷。沒有加密的數據，基本上就是在“裸奔”。

簡而言之，數據被大量收集起來，又沒有加密保存，非但無用，一旦落入不法分子之手，還有副作用，甚至反作用。

因此，我們應該質疑、反思現行的數據收集體制和機制，重點是其合法性、正當性和科學性。

回到上文中提到的“侵害消費者權益行為處罰辦法”，其實對數據收集的問題也有規定:“經營者未經消費者同意收集、使用消費者個人信息的……或在消費者明確表示拒絕，仍向其發送商業性信息的，都將受到處罰”。但在現實生活中，這條法規得不到有效的實施：中國仍然存在大量未經個人同意就收集數據的，絕大部分人也不知道自己居然有拒絕的權利。

一個人一生填報的表格、提交的信息，其實非常可觀。1995年，美國聯邦政府做過統計，他們一年的信息收集任務需要65億個小時才能完成，這相當於320萬人一年的工作量。也就是說，除了填表格，這320萬人什麽都不用做，也需要一整年的時間才能完成美國聯邦政府下達的信息收集任務。到2009年，信息采集的時間已經上升到99億小時。

這其中有相當部分是重複采集，還有相當一部分，一經收集，可能只使用一次，便永遠沈睡在檔案庫中。

過度收集會造成多方面的問題。我認為這方面要借鑒發達國家的經驗。美國有專門的“紙面工作精簡法”規範政府的信息收集，其規定，任何一個部門如果要向社會收集數據，必須得到信息管制辦公室（OIRA）的批準。這個辦公室首先判斷該項數據在整個政府的範圍內是否屬於重複收集，如果不重複、又要求合理，將會授予該部門一個“信息收集許可號”。這個“號”是政府收集數據的通行證，並限定了本次數據收集的範圍。缺少這個號，公民有權拒絕填報。

對於和個人身份相關的數據項，在采集之後，無論是靜態存儲還是動態傳輸，都必須加密。除了加密，政府還應該設計完整的管理機制，例如，政府文件有絕密、機密、秘密、公開之分，相應級別的公務人員只有權力查看相應級別的文件。有關於公民隱私的個人數據也一樣，要有特定的權限才能接觸、查看。道理很簡單，如果一份申請表，需要層層遞交、審批，經手的人越多，數據泄露的風險也越高。

在加密手段尚未普及的情況下，應該盡量減少、避免“過度收集”。這將從源頭上減少信息泄露的風險，把個人數據的風險降至最低。中國應當盡快出臺相應的法規，明確統籌的部門，詳盡規定數據收集的目的、類型、流程和使用權限，抑制過度收集數據，這不僅可以提高數據收集的科學性，還可以減輕全社會的負擔、減少“信息擾民”。

問題三：數據監管有漏洞

關於立法者、數據收集者，主要是制度建設。接下來，我想談談數據的管理者，管理得好不好，直接決定了制度的剛度。

2016年9月9日，公安部公布了徐玉玉案信息泄露的原因：嫌犯杜某利用技術手段攻擊了“山東省2016高考網上報名信息系統”，並在網站植入木馬病毒，盜取了包括徐玉玉在內的大量考生報名信息。

高考關系到千萬學子，網上報名系統如此脆弱，這令人心驚。2015年，國內網絡安全界的翹楚“安恒公司”對2.6萬個教育行業網站進行了評估和監測，發現了19.3萬個漏洞，平均每個教育網站漏洞7.4個。其他公共服務網站也同樣不容樂觀，25萬個政務網站有漏洞841萬個，平均每個政府網站漏洞34個。

也就是說，徐玉玉之案源於“外盜”，網站的脆弱為“外盜”打開方便之門，外盜猖狂。

但除了外盜，還有“內盜”“監守自盜”，更加防不勝防。

這方面我有親身經歷。半年前，我離開阿里巴巴，在杭州註冊了自己的新公司。在走出當地工商局的第二天，騷擾電話就來了：請問是觀數的塗總嗎？需要開發票嗎？需要購買複印機嗎？需要財務服務嗎？需要律師服務嗎……

一開始，這些電話來自杭州本地，一兩個星期之後，寧波、臺州等周邊地區的電話接踵而至。再接下來，河北、內蒙古、廣東一個個跨省電話輪番轟炸。每接一個電話，我就知道，我的數據又被賣到了一個新的地方。在辦公室放下電話，望向遠方，我仿佛看到一條地下數據買賣的黑色鏈條在不斷地延伸。

我在自己的微信公眾號吐槽了這段經歷，引來了大量網友的共鳴：一名孕婦去醫院建卡，一回到家就接到月子中心的營銷電話；另一網友在人社廳報名參加一個資格考試，隨後就接到上百條買賣答案、修改成績的短信……林林總總，不一而足。

2016年8月，北京海澱法院就判處一起教育機構“內鬼”倒賣信息案，罪犯之一楊某先後在北京3家教育機構工作。其間，楊某私自拷貝複制公民個人信息兩百余萬條，將這些信息分批出售，平均每條信息賣半分錢，共獲利1萬余元。

相當一部分的個人數據泄露緣於公共機構工作人員的監守自盜。

立法分散、寬泛，執法不力、管理乏力，黑客橫行、家賊難防，它們最終將徐玉玉們推向了深淵。如果數據的巨人行走在流沙之上，崩塌怎麽避免？

問題四：運營責任不清

徐玉玉案暴露的另外一個重大問題，是關於電訊運營商的，作為電話、短信的平臺運營者，我認為，其在大眾輿論中的責任也一直有模糊不清之處。

據中國互聯網協會發布的《2016中國網民權益保護調查報告》，2016年上半年，中國網民平均每天接到3個騷擾電話、2.9條短信。不難計算，平均一天就是十幾億個電話、十幾億條短信，不妨追問，這些業務每個月、每一年為運營商增加了多少收入？

這令我聯想到另一個社會熱點：阿里巴巴打擊“假貨”。作為中國最大的電商平臺，阿里曾因平臺上有假貨流通和欺詐行為備受批評。有人為之辯稱說，阿里巴巴只負責平臺的建設，對平臺上流通什麽東西，阿里負不了責，也不用負責任。

這些論點站得住腳嗎？大家都看到了結果，從2015年下半年開始，受累於假貨，阿里的股票一跌再跌。

和阿里一樣，三大運營商也是一個平臺。電商平臺上流通的是實物，三大運營商平臺上流通的是虛擬信號。實話說，電商平臺上的實物商品千千萬萬，差異性很大，而三大運營商平臺上流通的虛擬信號相對單一，主要是短信和電話，要說打假的難度，遠小於阿里。

我在阿里任職期間，對此深有體會。為減少假貨，阿里成立了2500人的專職打假隊伍，1萬多名“小二”參與；搭建了上百個模型，根據關鍵詞、照片、語義等維度進行監控分析，一年間刪除了1.2億條涉假商品鏈接。阿里還繪制了一張展現了各地假貨活躍情況的“假貨地圖”，派人前往這些市場暗訪。

阿里打假的成果尚待時間檢驗，但其做法運營商應該借鑒。

電話詐騙看似虛無，同樣有其可控的源頭。在現有大數據手段下，根據頻繁撥打陌生號碼、通話時間長短、是否為改號號碼等特征，甄別哪些號碼每天撥打騷擾電話、群發詐騙短信並不難。

但三大運營商是否做出足夠努力呢？

綜觀當下電信欺詐泛濫的現實，我們不難發現，三大運營商不是管不好，而是管得不力，管得不到位。誠如工信部近日所言，“不排除個別基層電信企業為追求短期經濟效益而罔顧社會責任。”

建議：成立隱私保護局

幾千年來，中國社會的隱私意識向來薄弱。

今天，人類“隱私”的表現形式，正在經歷大的演變。從歷史上看，人類早期的隱私集中表現在以住宅為中心的物理空間上，意味著個人可以在這個空間內不受監督、不受幹涉地發展個性、決定自己的生活方式；隨著新技術的產生和發展，對隱私權的侵犯已經不需要物理的、強制性的侵入，即便在公共場所，個人也有隱私，隱私從以“住宅”為中心變遷到以“人”為中心；進入信息社會，隨著政府和商業機構大規模收集個人數據，隱私又逐漸從以“人”為中心轉變到以“數據”為中心。

今天，數據正在成為隱私最大的載體。一個數據極其充沛的時代，也是一個隱私極其脆弱的時代。

最近一兩年來，在歐美發達國家，Google、Facebook等互聯網巨頭登上新聞頭條，往往不是因為其技術創新，而是因為隱私糾紛。因為它們擁有了大量的用戶數據，時時可能侵犯個人隱私。美國的大部分互聯網公司，也因此設置了首席隱私官，但迄今為止，我還沒有看到中國有企業設置這個職位。

隱私保護，是一個全球的問題，我認為，未來幾十年，它將成為全世界大數據時代的頭號社會話題。

除了在大眾層面上普及隱私的觀念和意識，我們還需要調整監管措施、改進治理方法。我的建議，是建立個人信息保護的統一立法、明確標準和執法主體，成立專門的隱私保護部門，以期對信息泄露、電信詐騙等行為進行“精準打擊”

例如在政府的監管部門——工信部設立專門的部門。

據了解，工信部下設了三十多個司局，執行相關職能的，有“網絡安全管理局”和“信息通信管理局”，在網頁上，我看到它們的職責有：“電信網、互聯網網絡數據和用戶信息安全保護管理工作”“監督管理電信和互聯網市場競爭秩序、服務質量、互聯互通、用戶權益和個人信息保護”等相關職能。但我認為，當前網絡安全的範疇太大，任務很重，這兩大部門互有交叉、職責不清。

我建議工信部率先成立一個專門的“個人隱私保護局”。具體名稱可再商榷，但其職責就是制定相關隱私保護政策，打擊因為個人數據泄露導致的詐騙行為，保護公民的隱私權益，未來的各級政府，都應該有隱私保護的工作部門。

這是一個時代的要求。在諸多發達國家，除了正在完善相關隱私保護法律，還在著力調整行政職能、設立專門的隱私監管部門。美國的聯邦政府，下轄有七十多個部委直屬機構，其中絕大多數不僅設立了首席數據官，還設立了首席隱私官。

人人都有免於恐懼的權利，這是信息社會最起碼的安全準則。中國社會要避免出現更多的基於個人信息的精準詐騙，就必須從基礎做起，從規則、法律和標準做起，做到精準治理、精準打擊。

（作者為《數據之巔》作者，大數據專家）

貿易保護主義肆虐歐美 中國成全球化中堅力量

盡管由於歐洲難民危機、英國公投脫歐和TPP折戟美國國會等事件在國際上造成了全球化衰退甚至逆轉的一些擔憂，但是眾多學者仍然對全球化進程保持信心，認為中國和中國的企業應該堅定地支持全球化，甚至把握機會接棒新的全球化秩序。

美國貿易保護主義趨勢明顯

在24日的“2016中國浙江寧波人才科技周暨全球化企業發展中國（寧波）論壇”上，中國與全球化智庫（CCG）主席、原外經貿部副部長、原博鰲亞洲論壇秘書長龍永圖稱，全球化的問題近來引起了全球關註，類似英國脫歐等一些事件令經濟全球化遭遇波折，特別是最近在美國大選中，兩位候選人都發表了很多反國際貿易、反全球化的言論。

龍永圖在論壇發言

“特別是關於跨太平洋夥伴關系協議，即TTP，奧巴馬費盡千辛萬苦終於達成協議，最後兩位總統候選人都不買賬，國會不批準，搞得美國人很尷尬。還好我們還是比較有遠見的，像兩年之前在博鰲論壇上所講的，我們保持著開放的態度，而且樂觀其成，顯示了一個大國寬闊的胸懷和全球的視野。”龍永圖稱。

8月中旬，美國民主黨總統候選人希拉里在公布自己的經濟政策時就強調反對TPP，並且“現在反對，將來當選了還會反對”，認為TPP抑制就業、壓低美國工人薪酬，由此可見其態度堅決。共和黨總統候選人特朗普更是從最初就反對TPP，實際上，特朗普甚至反對貿易自由，反對全球主義，稱如果當選，不僅TPP不複存在，甚至《北美自由貿易協定》(NAFTA)也將重新修改。

中國堅定支持全球化

再看中國這一頭。在剛結束不久的二十國集團（G20）杭州峰會上，中國國家主席習近平稱，面對國際貿易增速大幅放緩，經濟全球化出現波折，多邊貿易體制受到沖擊。中國推動二十國集團加強貿易和投資機制建設，制定全球貿易增長戰略和全球投資指導原則，鞏固多邊貿易體制，重申反對保護主義承諾。希望通過這些舉措，為各國發展營造更大市場和空間，重振貿易和投資這兩大引擎。

就在21日，在紐約出席第71屆聯合國大會的中國國務院總理李克強發表講話，警告貿易保護主義有擡頭傾向，堅定維護世界貿易組織構建的的自由貿易體制，同時保證中國將在海外投資和全球貿易方面繼續保持對外開放政策。各方應堅決反對一切形式的保護主義。

由此可見，中國的最高決策層同樣關註全球化遭到的挑戰，並表態支持自由貿易，繼續以開放姿態在全球經濟中發揮作用。

“我們中國過去堅持了30多年的改革開放，這是我們內在的動力，但是全球經濟一體化的進程也為我們營造了良好的環境，所以我們不願意看到經濟全球化的倒退和逆轉，而是繼續經濟全球化。”龍永圖認為，只有堅定地參與全球化的歷史進程，中國的開放才會繼續下去，中國外部才會有一個好的發展環境。

中國與全球化智庫學術專家委員會主任、新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年認為，中國應該思考的是，如何在西方遇到困難的時候抓住機遇，進行新一輪的全球化。“誰都不會否認，中國加入WTO之後，中國的經濟總量翻了一倍，從5萬億美元達到10萬億美元，經濟總量翻倍是有很多因素，但是加入WTO是一個重要的因素。”

8月份，鄭永年在接受第一財經記者專訪的時候變表示：“美國主導的全球化可能出現崩塌，但是會出現新的全球化，像中國所倡導的‘一帶一路’，可以讓其他很多國家因此成長起來。近代的全球化是英法德在推動，後來是美國。……全球化本身不會消失，另外一種類型全球化的出現要求規則重建，以前的全球化是美國為主導的西方資本推動的一套秩序，以後也許會有不同的規則會出現。”

前段時間，特朗普在接受采訪時稱必須重新商談或者退出WTO，認為“WTO也是個災難”。然而，美國彼得森國際經濟研究所最近的報告稱，美國若果真推出WTO，將面臨喪失一項重要全球市場準入安排，喪失重要貿易糾紛解決機制，並把全球貿易系統的領導地位讓給中國的“三大風險”。

在2008年全球金融危機爆發前，全球貿易增長速度一直維持在兩倍或者兩倍以上的增長速度。但是，危機之後，全球貿易增長乏力，速度開始回落。數據顯示，到2011年，全球貿易的增長速度和全球GDP增速持平，到2014年，國際貿易的增長速度已經開始出現低於全球GDP的增速的情況。WTO最近發布的《世界貿易統計數據》顯示，2015年全球貿易總量緩慢增長2.7%，與全球GDP增速(2.4%)基本持平，同時預測2016年全球貿易增速將與去年持平，也將是全球貿易增速連續第五年低於3%。

國際貿易轉向國際投資

“以全球貿易和投資來實現全球化的手段來看，過去主要是以國際貿易為主……現在國際投資的作用越來越大。實際上，‘一帶一路’的戰略也是在這樣一個大背景之下誕生的。”龍永圖表示。

9月22日，商務部、國家統計局、國家外匯管理局發布了《2015年度中國對外直接投資統計公報》，指出2015年中國對外直接投資創下1456.7億美元的歷史最高值，占全球流量的份額由2002年的0.4%提升到2015年的9.9%。

商務部國際貿易談判副代表張向晨在發布會上表示：“中國2015年對外投資的金額是1456.7億美元，實際使用外資金額是1356億美元，這兩個數字相差100多億美元，從統計上來說，從2015年中國正式成為資本的對外輸出國。”

商務部國際貿易經濟合作研究院研究員王誌樂在24日的全球化企業發展論壇上提出：“投資輸入是被動融入全球化，投資輸出則是主動型的全球化。”他認為遺撼的是，很多人的思維還是停留在投資輸入國的行為，沒有認識到投資輸出國的局面。

龍永圖認為，中國在經過30多年的改革開放後，逐漸對全球化問題形成了一些基本共識，包括四個方面要素：科學技術發展是全球化最重要的動力；全球化的目的在於全球配置資源；開展國際貿易和國際投資是實現全球化的手段；實現全球化的載體就是跨國公司。

“通過在全球的產業大轉移來實現全球經濟結構的調整，這一點非常重要，過去一個國家的產業結構調整主要是在國內進行的，比如說美國，一個產業多了，從東部搬到西部，從南部搬到北部，這是在國家內部轉移來實現結構的調整。”龍永圖稱，“在過去幾十年中，西方發達國家都利用全球大平臺來轉移產業，實現他們產業轉移和升級的目的，使結構調整付出的代價更小了，經歷的痛苦更少了，需要的時間也更短了。”

龍永圖表示，通過全球成千上萬個跨國公司，特別是其中數百個大型跨國公司的全球投資和貿易，全球經濟結構調整得以實現，而每一次調整都使得國家的經濟質量得到提升。另外，過去配置資源的主體是發達國家，而現在以中國為代表的新興國家崛起使資源配置出現了新興國家向發達國家轉移的新網絡體系。

央行：建立個人賬戶保護機制 強化個人賬戶管理

日前，中國人民銀行發布了《關於加強支付結算管理 防範電信網絡新型違法犯罪有關事項的通知》(以下簡稱《通知》)。中國人民銀行有關負責人就《通知》有關問題回答了記者提問。該負責人指出，將加強個人支付信息安全保護、建立個人資金保護長效機制等方面采取有效措施，築牢金融業支付結算安全防線。個人使用的銀行結算賬戶將形成以Ⅰ類戶為主，Ⅱ、Ⅲ類戶為輔的賬戶體系。

以下為全文

中國人民銀行有關負責人就《關於加強支付結算管理 防範電信網絡新型違法犯罪有關事項的通知》答記者問

日前，中國人民銀行發布了《關於加強支付結算管理 防範電信網絡新型違法犯罪有關事項的通知》(以下簡稱《通知》)。中國人民銀行有關負責人就《通知》有關問題回答了記者提問。

一、《通知》出臺的背景是什麽?

電信網絡新型違法犯罪嚴重危害人民群眾財產安全和合法權益，損害社會誠信和社會秩序，已成為當前影響群眾安全和社會和諧穩定的一大公害。自2015年10月國務院打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議部署在全國開展專項行動以來，打擊治理工作取得了階段性成效，但電信網絡新型違法犯罪的高發勢頭沒有從根本上得到遏制，形勢依然嚴峻。對此，黨中央、國務院高度重視，中央領導同誌分別作出重要指示批示。9月7日，國務院辦公廳召開專題會議研究打擊治理工作。9月23日，國務院召開打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議第三次會議暨深入推進專項行動電視電話會議，對進一步做好打擊治理工作提出新的更高要求。9月23日，中央綜治辦聯合最高人民法院、最高人民檢察院、工業和信息化部、公安部、人民銀行和銀監會發布《關於防範和打擊電信網絡詐騙犯罪的通告》(以下簡稱《通告》)，就打擊治理工作作出周密部署。

為貫徹落實中央領導的重要指示批示精神、國務院工作部署要求和《通告》，針對公安機關反映的電信網絡新型違法犯罪情況，人民銀行深入分析了其中支付環節存在的主要問題，研究制定了《通知》，從加強賬戶實名制、阻斷電信網絡新型違法犯罪資金轉移的主要通道、加強個人支付信息安全保護、建立個人資金保護長效機制等方面采取有效措施，築牢金融業支付結算安全防線。

二、人民銀行在打擊治理電信網絡新型違法犯罪方面已經采取了哪些措施、做了哪些工作?

人民銀行按照黨中央、國務院統一部署，結合職責分工，全力配合相關部門不斷加大打擊治理電信網絡新型違法犯罪力度，前期組織銀行業金融機構(以下簡稱銀行)和非銀行支付機構(以下簡稱支付機構)開展大量工作。

一是會同工業和信息化部、公安部、工商總局建立涉案賬戶緊急止付和快速凍結機制，建成運行“電信網絡新型違法犯罪交易風險事件管理平臺”，有利於公安機關利用信息化手段對涉案賬戶進行緊急止付、快速凍結、快速查詢、封停業務等。截至2016年9月20日，全國共有1253家銀行、28個省市公安機關接入平臺，累計處理業務11.86萬筆。

二是強化銀行卡信息安全管理。組織了對銀行、支付機構和銀行卡清算機構的銀行卡受理終端(POS機具)受理環境安全性和標準符合性進行檢查，從個人信息保護、交易安全、軟硬件安全等方面嚴查終端非法改裝、信息泄露問題，並從控制信息泄露源頭和防範風險傳導入手，督促相關機構進一步提升支付業務系統、客戶端軟件的敏感信息保護能力和交易風險防控水平。同時，組織開展支付業務系統安全專項檢查工作，全面排查上述機構支付業務系統的敏感信息和資金安全隱患。

三是會同工業和信息化部、公安部、工商總局、銀監會和國家互聯網信息辦公室於2016年9月至2017年4月在全國範圍內組織開展聯合整治非法買賣銀行卡信息專項行動。

四是加強支付機構監管。會同相關部門開展支付機構風險專項整治工作，防止支付機構為電信網絡新型違法犯罪活動提供支付結算服務，並對無證機構非法開展支付結算業務進行整治。

三、《通知》為什麽要全面推進個人賬戶分類管理制度?

《通知》規定，自2016年12月1日起，同一個人在同一家銀行(以法人為單位，下同)只能開立一個Ⅰ類戶(為銀行結算賬戶，含銀行卡，下同)，在同一家支付機構只能開立一個Ⅲ類戶。主要是基於以下幾個方面的考慮：

(一)有效遏制買賣賬戶和假冒開戶的行為。根據公安機關反映，在當前電信網絡新型違法犯罪活動中，犯罪分子用於轉移詐騙資金的銀行賬戶和支付賬戶主要來源於兩個途徑：一是不法分子直接購買個人開立的銀行賬戶和支付賬戶。不法分子誘騙一些群眾出售本人的銀行賬戶和支付賬戶，有的甚至直接組織個人到銀行批量開戶後出售。二是不法分子收購居民身份證後冒名或者虛構代理關系開戶。不法分子利用買到的居民身份證，偽裝成開戶者本人或者以親戚朋友的名義虛構代理關系，到銀行開戶或者在網上開立支付賬戶。

(二)強化個人對本人賬戶的管理。由於我國一人數折、一折一戶現象普遍，有些銀行也以發卡數量作為經營業績的考核指標。同時，個人繳納和支付醫療保險、社會保險、養老金、公積金等公用事業費用，往往開立多個銀行賬戶，導致個人有大量閑置不用的賬戶。截至2016年6月末，我國個人銀行結算賬戶77.86億戶，人均5.69戶。個人開戶數量過多既造成個人對賬戶及其資產的管理不善、對賬戶重視不夠，為買賣賬戶、冒名開戶和虛構代理關系開戶埋下了隱患，也造成銀行管理資源浪費，長期不動的賬戶還成為了銀行內部風險點。

(三)建立個人賬戶保護機制。在互聯網金融和現代通信技術在金融領域中廣泛運用的背景下，銀行和支付機構依托互聯網等電子渠道，為個人遠程開立賬戶，賬戶的開立越來越方便。但另一方面，當前我國個人信息包括銀行卡信息泄露問題突出，因銀行卡信息泄露導致的賬戶資金被竊事件頻發。在這種情況下，亟需建立個人賬戶的保護機制，保護個人賬戶信息和資金安全。

為此，人民銀行作出了相關制度安排，2016年4月1日，《關於改進個人銀行賬戶服務 加強賬戶管理的通知》(銀發〔2015〕392號)正式實施，建立了個人銀行賬戶分類管理機制。根據開戶申請人身份信息核驗方式和風險等級，個人銀行結算賬戶分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類。其中，Ⅰ類戶為當前個人在銀行櫃面開立、現場核驗身份的賬戶，具有全功能;Ⅱ、Ⅲ類戶為通過銀行櫃面或者互聯網等電子渠道開立的銀行賬戶，具有有限功能，且需要與Ⅰ類戶綁定使用。

同時，2016年7月1日，人民銀行《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》(中國人民銀行公告〔2015〕第43號)正式實施，建立了個人支付賬戶分類管理機制。同樣，根據開戶申請人身份信息核驗方式和風險等級，個人支付賬戶分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ類。其中，Ⅰ類戶僅需要通過一個渠道驗證身份信息，開戶便捷性最高，賬戶余額可用於消費和轉賬，但限額較低;Ⅱ、Ⅲ類戶分別需通過至少三個、五個渠道驗證身份信息，或者通過面對面方式核實身份，具有更高的余額付款限額;Ⅲ類戶的余額除了消費和轉賬外，還可用於購買投資理財產品。

通過個人銀行賬戶和支付賬戶的分類管理制度安排，支付的安全性和便捷性得到有效兼顧，個人可以更好地分類管理自己的賬戶，合理分配賬戶用途和資金，防範資金風險。

四、個人如何利用賬戶分類管理機制來合理安排使用銀行賬戶?

《通知》實施後，個人可以更好地保護自身信息安全和資金安全。個人使用的銀行結算賬戶將形成以Ⅰ類戶為主，Ⅱ、Ⅲ類戶為輔的賬戶體系。

Ⅰ類戶是全功能賬戶，可以辦理存款、轉賬、消費繳費、購買投資理財產品等，使用範圍和金額不受限制。個人的工資收入、大額轉賬、銀證轉賬，以及繳納和支付醫療保險、社會保險、養老金、公積金等業務應當通過I類戶辦理。Ⅱ類戶需與Ⅰ類戶綁定使用，資金來源於Ⅰ類戶，可以辦理存款、購買銀行投資理財產品、消費繳費等。Ⅲ類戶主要用於網絡支付、線下手機支付等小額支付，可以辦理消費繳費。

Ⅰ類銀行賬戶與Ⅱ、Ⅲ類銀行賬戶的關系就像是“錢箱”與“錢包”的關系。個人大額資金可以存儲在Ⅰ類戶中並通過Ⅰ類戶辦理業務，而個人日常網上支付、移動支付以及其他小額、高頻支付，則盡量通過Ⅱ、Ⅲ類戶辦理。

同時，鑒於個人在一家銀行只能開立一個Ⅰ類戶，為方便個人異地生產生活需要，《通知》要求銀行對本行行內異地存取現、轉賬等業務，收取異地手續費的，應當自《通知》下發之日起三個月內實現免費，以降低個人支付成本。

上述制度設計，涉及對以前相關制度的調整和完善，為此，人民銀行近期將下發通知，對《關於改進個人銀行賬戶服務 加強賬戶管理的通知》規定的Ⅱ、Ⅲ類戶的功能進行進一步明確和改進。

五、個人已經開立的銀行結算賬戶如何進行分類管理?

為減少對社會公眾的影響，此次《通知》主要對增量賬戶進行規範，即2016年12月1日起，個人在同一家銀行已經開立Ⅰ類戶的，不再新開Ⅰ類戶，只能開立Ⅱ、Ⅲ類戶。個人在2016年12月1日前已經開立的Ⅰ類戶不受此次規定影響，仍然保持正常使用。

公安機關在偵辦電信網絡新型違法犯罪案件過程中發現，不法分子通常以一個身份證在同一家銀行開立幾十個甚至上百個賬戶進行作案，大大超出了個人對賬戶數量的正常需求。同時，銀行也反映目前銀行系統中存在大量長期閑置不用的賬戶。針對這些問題，《通知》要求銀行應當對2016年12月1日前同一個人開立多個Ⅰ類戶的情況進行排查，核實個人開立多個賬戶的合理性。個人開戶數量較多的，銀行應該要求個人作出相應說明。個人無法說明合理性的，銀行應當引導個人歸並冗余的賬戶，或者采取降低賬戶類別等措施，幫助個人合理存放資金，保護資金安全。

上述工作的順利開展，離不開廣大銀行客戶的主動配合。我們希望大家根據自己的實際情況，將一些閑置不用或用得較少的賬戶銷戶，將一些主要用於網絡支付或小額高頻支付的賬戶降級為Ⅱ類或Ⅲ類戶。這樣既可以實現個人資金的集中管理，又可以通過Ⅱ、Ⅲ類戶來防範網絡支付風險，更好地保護自身的資金安全。當然，如果個人希望按現有方式繼續使用已開立的各個Ⅰ類戶，仍然可以繼續使用，不受影響，但如果數量較多的，應根據銀行要求說明情況。

六、買賣賬戶、假冒開戶有什麽後果?

賬戶實名制是一項基礎性金融制度安排，是維護經濟金融秩序乃至社會秩序的重要手段。人民銀行作為我國銀行賬戶和支付賬戶的監督管理部門，多年來從制度保障、系統建設、專項治理和部門協作等多個方面不斷強化賬戶實名制。經過多年努力，我國賬戶實名制工作取得重要進展，賬戶實名制體系基本建立，賬戶實名率逐年提升，有效保護了社會公眾的合法權益、維護了經濟金融正常秩序。尤其是隨著2007年6月人民銀行與公安部共同建設的“聯網核查公民身份信息系統”的建成運行，以及二代居民身份證及其鑒別機具的推廣，不法分子偽造變造身份證件開戶的情況得到了有效遏制。

當前電信網絡新型違法犯罪在賬戶管理方面反映的突出問題，主要是買賣賬戶、冒名開戶和虛構代理關系開戶。這些違規行為屢禁不止的主要原因之一是懲戒機制不完善，尤其是對單位和個人缺乏有效的處罰措施，這已經成為了當前賬戶實名制落實工作中的難點。單位和個人不良賬戶行為的法律責任不明確、違規成本低，一些個人在利益驅使下大量開立銀行賬戶和支付賬戶並向不法分子出售獲利，不法分子也大量收購他人賬戶、冒名開戶、虛構代理關系開戶等用於實施詐騙。

為提升不法分子和相關單位、個人的違規成本，《通知》規定，自2017年1月1日起，銀行和支付機構對經設區的市級及以上公安機關認定的出租、出借、出售、購買銀行賬戶(含銀行卡，下同)或支付賬戶的單位和個人，組織購買、出租、出借、出售銀行賬戶或支付賬戶的單位和個人，假冒他人身份或者虛構代理關系開立銀行賬戶或支付賬戶的單位和個人，5年內停止其銀行賬戶非櫃面業務、支付賬戶所有業務，3年內不得為其新開立賬戶。同時，人民銀行還將上述單位和個人信息移送金融信用信息基礎數據庫並向社會公布。該項措施將限制違規單位和個人新開賬戶，限制其參與社會經濟活動的便利性，影響其征信記錄，違規成本大幅增加，將對不法分子和違規單位、個人起到強有力的震懾作用。

七、《通知》為什麽要暫停涉案賬戶開戶人名下所有賬戶的業務?

根據公安機關反映的情況，不法分子通常利用個人出售或遺失的居民身份證開立大量賬戶，用於實施電信網絡新型違法犯罪，通過分散資金、迅速轉移等手法打亂資金交易路徑，阻礙公安機關追查。除涉案賬戶外，不法分子通常還掌握大量同一開戶人名下的多個賬戶，一旦涉案賬戶被凍結，還可以繼續使用其他賬戶實施詐騙，這對於社會公眾以及開戶人本人都存在較大的威脅，暫停涉案賬戶開戶人名下所有賬戶，能夠及時阻斷不法分子繼續轉移資金。另一方面，這項措施對個人也是一種保護，提醒其身份已經被不法分子冒用於違法犯罪，有必要及時與銀行主動確認、停止相關賬戶的使用，避免違法犯罪活動侵犯其權益或者承擔連帶法律責任。為此，《通知》規定，對於涉案賬戶開戶人名下的其他賬戶，銀行和支付機構應當通知開戶人重新核實身份。開戶人未在3日內到銀行櫃面或者向支付機構重新核實身份的，銀行應當對賬戶開戶人名下所有賬戶暫停非櫃面業務，支付機構應當對賬戶開戶人名下所有賬戶暫停業務，重新核實身份後，賬戶使用恢複正常。

為減少對因身份證件遺失而被不法分子冒名開戶的個人的影響，《通知》保留了個人通過銀行櫃面辦理業務的渠道，且個人向銀行和支付機構重新核實身份後即可恢複賬戶使用。同時，《通知》規定如個人確認被冒名開戶的，向銀行和支付機構出具被冒用身份開戶並同意銷戶的聲明後即可銷戶。

此外，據公安機關反映，不法分子在大量收購賬戶、假冒開戶後，一些賬戶不會馬上啟用，而正常情況下，個人開戶後一般會立即啟用，長期不用賬戶應作為異常情況引起高度關註。因此，《通知》規定對開戶之日起6個月內無交易記錄的賬戶，銀行應當暫停非櫃面業務，支付機構應當暫停所有業務，待單位和個人重新向銀行和支付機構核實身份後，方可恢複業務。

八、《通知》為什麽要明確銀行和支付機構可以拒絕可疑開戶?

根據公安機關和銀行反映的情況，在不法分子假冒他人或虛構代理關系開戶時，有一定的特征和規律，銀行工作人員如嚴格把關，在一定程度上能夠有效識別並堵截。現行制度由於沒有明確銀行可以拒絕為個人開戶，對於一些可疑情形，銀行和支付機構為降低投訴率往往就辦理了開戶。為此，根據《中華人民共和國反洗錢法》、《個人存款賬戶實名制規定》(國務院令第285號)、《中國人民銀行關於改進個人銀行賬戶服務 加強賬戶管理的通知》等現行法規制度，《通知》明確了銀行和支付機構在規定的異常情況下可以拒絕開戶，主要包括單位和個人身份存在疑義時拒絕向銀行出示輔助證件、組織他人開戶、有明顯理由懷疑開戶用於違法犯罪活動等情形。《通知》嚴格限定了可以拒絕開戶的情形，以防止銀行和支付機構隨意拒絕開戶，侵害消費者權益。

九、《通知》為什麽規定被工商部門納入“嚴重違法失信企業名單”的單位，以及經核實地址不存在或虛構經營場所的單位，銀行和支付機構不得為其開戶?

“嚴重違法失信企業名單”是國務院《企業信息公示暫行條例》(國務院令第654號)中明確建立的企業信息約束和信用懲戒機制。為了貫徹落實《企業信息公示暫行條例》和《註冊資本登記制度改革方案》(國發〔2014〕7號印發)等，國家工商總局頒布實施了《嚴重違法失信企業名單管理暫行辦法》(國家工商行政管理總局令第83號)。根據《嚴重違法失信企業名單管理暫行辦法》的相關規定，被工商行政管理部門列入“嚴重違法失信企業名單”的企業是嚴重違背誠實信用原則、損害消費者合法權益、破壞正常市場秩序的主體，是市場風險的主要來源。

為發揮信用懲戒作用，《嚴重違法失信企業名單管理暫行辦法》要求，工商行政管理部門將嚴重違法失信企業名單信息與其他政府部門互聯共享，實施聯合懲戒。《通知》規定被納入“嚴重違法失信企業名單”的企業，銀行和支付機構不得為其開戶，配合工商行政管理部門實施信用約束、聯合懲戒。

同時，《中華人民共和國反洗錢法》規定金融機構不得為身份不明的客戶提供服務或者與其進行交易，《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》(人民銀行 銀監會 證監會 保監會令〔2007〕第2號)明確指出，單位的“身份基本信息”包括客戶的名稱、住所、經營範圍等。因此，經銀行和支付機構核實註冊地址不存在或虛構經營場所的單位，應視作身份不明客戶，銀行和支付機構有權利也有義務拒絕為其開戶。

十、《通知》為什麽要強調建立聯系電話號碼與身份證件號碼的對應關系?

目前，隨著手機短信驗證碼、短信余額提醒和重要事項通知等功能的使用，手機已經成為銀行和支付機構驗證個人身份和保護個人資金安全的重要手段。在電信網絡新型違法犯罪活動中，不法分子往往將同一個手機號碼作為多個作案賬戶的預留銀行聯系電話號碼，以便操控這些賬戶。通常而言，一個手機號碼由一個人使用，應當對應同一個人的賬戶。為此，《通知》要求銀行和支付機構建立賬戶預留聯系電話號碼與個人身份證件號碼的一一對應關系，對一個聯系電話號碼對應多個身份證件號碼的情況進行排查。考慮到現實情況中，成年人為老人或孩子代理開戶時，會預留自己的聯系電話號碼，《通知》特別規定，對於合理情形，由當事人說明情況後一個聯系電話號碼可以對應多個身份證件號碼;無合理情形的，應當采取暫停銀行賬戶非櫃面業務，暫停支付賬戶所有業務的措施。

要強調的是，現實情況中，單位在批量為個人辦理工資卡、社保卡、醫保卡、公積金卡等時，可能統一預留了單位財務人員的聯系電話號碼。對於這種情況，銀行應當根據《通知》的要求進行清理，變更為預留個人本人的聯系電話號碼。

十一、《通知》對支付機構為單位開立支付賬戶提出了更高的實名制審核要求是出於什麽考慮?

根據公安機關反映，目前不法分子用於電信網絡新型違法犯罪的作案賬戶有從個人賬戶向單位賬戶轉移、從銀行賬戶向支付賬戶轉移的趨勢。同時，《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》主要對個人支付賬戶實名提出了具體管理要求，對單位支付賬戶管理和使用規定不夠完善。為此，《通知》針對單位支付賬戶進一步強化了客戶身份核實措施，旨在保障客戶合法權益，防範不法分子開立匿名或假名單位賬戶從事洗錢、欺詐、套現、恐怖融資等非法活動。《通知》規定，支付機構為單位客戶開立支付賬戶時，既可以自主或委托合作機構面對面核實客戶身份，也可以通過至少三個外部渠道遠程交叉驗證客戶身份，在加強實名制管理的同時為支付機構提供了靈活的選擇空間，充分考慮了電子商務的發展需要。

考慮到已經開立支付賬戶的存量單位客戶較多，《通知》為支付機構加強單位客戶實名制管理預留了充足的時間。下一步，人民銀行還將繼續引導支付機構不斷強化支付賬戶實名制管理。

十二、《通知》為什麽要提供轉賬時間選擇?

為提高社會資金周轉效率，讓單位和個人享受高效、便捷的支付結算服務，目前銀行和支付機構普遍提供轉賬實時到賬服務，但實時到賬也為電信網絡新型違法犯罪分子和其他不法分子快速轉移資金提供了可乘之機。為既保證單位和個人正常資金轉賬需求，又最大限度地保障單位和個人資金安全，更好地滿足客戶多層次支付服務需要，《通知》要求銀行和支付機構提供轉賬服務時，應當向單位和個人提供實時到賬、普通到賬、次日到賬等多種方式以供選擇。單位和個人可根據實際需求自行選擇資金到賬方式和時間，對於急需資金的，可以選擇實時到賬;對於不太緊急的資金需求，可以選擇普通到賬或者次日到賬。

十三、《通知》為什麽將個人ATM轉賬調整為資金在24小時後到賬?

據公安機關反映，電信網絡新型違法犯罪中近一半受害人是在不法分子的誘騙下，通過自助櫃員機具(ATM，含其他具有存取款功能自助設備，下同)向詐騙賬戶轉賬，而其中又有很大一部分受害人是在不知情的情況下被不法分子引導在自助櫃員機具的英文界面中進行轉賬操作。受害人大多在完成轉賬後的較短時間內會意識到上當受騙，但資金已經轉出，並被不法分子立即轉移。針對此種情況，為最大限度阻斷詐騙分子誘導受害人進行資金轉賬和贓款變現，《通知》規定，自2016年12月1日起，除向本人同行賬戶轉賬外，個人通過自助櫃員機轉賬的，發卡行在受理24小時後辦理資金轉賬，個人在24小時內可以向發卡行申請撤銷轉賬。這一措施是特定階段、特殊情況下采取的針對性措施，有助於將資金阻截在被詐騙分子轉移之前，但的確也會對一些個人正常業務產生影響，並在一定程度上可能加大銀行櫃面工作量。對此，我們將充分考慮支付安全性與便捷性的平衡，要求銀行和銀行卡清算機構進一步積極研究提高自助櫃員機轉賬安全性的技術措施，為下一步適時調整相關政策創造條件。

《通知》還要求銀行在自助櫃員機具辦理轉賬業務中增加漢語語音提示，通過文字、標識、彈窗等設置防詐騙提醒，在非漢語操作界面中對資金轉出等核心字段必須提供漢語提示。

十四、《通知》在哪些方面加強了非櫃面轉賬管理?

與銀行櫃面渠道相比，網上銀行、手機銀行、電話銀行、支付機構網站等非櫃面渠道由於不能面對面接觸操作人，難以確認賬戶的實際操作人是否是賬戶的持有人。據公安機關反映，電信網絡新型違法犯罪分子在詐騙得逞後，往往通過非櫃面轉賬方式將大量贓款快速拆分、跨地跨境轉移。銀行和支付機構雖然按照反洗錢制度，可以及時發現異常的轉賬交易，但卻缺乏相應措施對異常交易進行事前阻斷。因此，《通知》要求銀行加強非櫃面轉賬管理，要求支付機構加強支付賬戶轉賬管理，采取了三項管理措施：一是兼顧安全和便利，要求銀行和支付機構與客戶事先約定支付限額和筆數。對非櫃面渠道辦理的非同名賬戶轉賬業務，銀行和支付機構應當與單位和個人就限額和筆數進行事先約定，超過限額和筆數的，銀行賬戶轉賬應當到銀行櫃臺辦理，支付賬戶則不得辦理。單位可以根據自身經營規模、交易特點，個人可以根據自身交易習慣，與銀行和支付機構約定限額和筆數。二是強化安全驗證方式。除向本人同行銀行賬戶轉賬外，銀行為個人辦理非櫃面轉賬業務，單日累計金額超過5萬元的，應當采用數字證書或電子簽名等安全可靠的支付指令驗證方式。三是大額交易提醒。單位、個人銀行賬戶非櫃面轉賬日累計分別超過100萬元、30萬元的，銀行應當進行大額交易提醒，單位和個人確認後方可轉賬，以提醒單位和個人識別潛在交易風險，審慎做出大額資金轉賬決定。

這三項管理措施在保障單位和個人正常轉賬需求和效率的同時，也有利於阻斷不法分子利用非櫃面轉賬大量轉移資金，還能對賬戶信息泄露後不法分子通過非櫃面轉賬竊取資金起到防範作用，能夠更加有效地保護單位和個人資金安全。

十五、《通知》針對銀行卡收單、網絡支付等業務提出了哪些管理措施?

在開展銀行卡收單、網絡支付等業務過程中，一些銀行和支付機構存在商戶資質審核不嚴、受理終端或網絡支付接口管理不規範等問題，為不法分子利用銀行、支付機構的支付服務從事違法犯罪活動提供了可乘之機。為規範相關業務管理、加強風險防範，《通知》對銀行、支付機構及中國支付清算協會、銀行卡清算機構等相關單位提出具體要求：

一是銀行和支付機構應當嚴格落實銀行卡收單、網絡支付相關監管制度規定，切實履行商戶資質審核、風險管理、受理終端和網絡支付接口管理等責任，確保商戶為依法設立且經營活動合法合規，嚴防虛假商戶申領受理終端或開通網絡支付接口、違規移機使用受理終端、違規布放移動受理終端等問題。

二是鑒於銀行卡受理終端屬於金融服務專用設備，其技術標準符合性和安全防護等級直接關系到客戶信息安全、資金安全和支付服務市場秩序，網上隨意買賣銀行卡受理終端可能導致不符合技術標準、被非法改裝過的終端流入市場，繼而引發信息泄露、資金被盜等風險。因此，《通知》禁止網上買賣POS機(包括MPOS)、刷卡器等受理終端。

三是銀行和支付機構要確保布放在商戶的受理終端持續符合國家、金融行業技術標準和相關信息安全管理要求，並在規定時間內核對全部受理終端的使用地點，對於違規移機使用、無法確認實際使用地點的受理終端一律停止業務功能，防止受理終端流入不法分子手中用於從事非法活動。

十六、《通知》采取哪些措施強化可疑交易監測?

為有效打擊電信網絡新型違法犯罪，《通知》要求銀行和支付機構加強對賬戶及其交易的監測，將集中轉入分散轉出、資金快進快出等多種可疑特征的交易列為可疑交易。

對於列入可疑交易的賬戶，銀行和支付機構應當與單位或者個人核實交易情況，經核實後仍然認定賬戶可疑的，銀行應當暫停賬戶非櫃面業務，支付機構應當暫停賬戶所有業務，並按照規定報送可疑交易報告或重點可疑交易報告，涉嫌違法犯罪活動的，應當及時向當地公安機關報告。

十七、無證機構支付業務主要存在哪些危害?

2010年，人民銀行發布《非金融機構支付服務管理辦法》(中國人民銀行令〔2010〕第2號)，建立支付機構業務許可和監管制度，為支付機構依法合規開展業務提供了良好的政策環境。但是，仍有許多機構未經許可，擅自開展支付業務。與支付機構開展支付業務應遵守人民銀行關於資金安全、業務合規、信息安全、反洗錢責任等各方面的要求相比，無證機構開展支付業務，不受相關監管規定的約束，風險隱患不容忽視。一是拓展業務沒有門檻，為電信網絡新型違法犯罪、黃賭毒、洗錢等違法違規商戶和客戶提供支付服務。二是消費者資金安全缺乏必要保障。現實中已多次發生無證機構挪用商戶結算資金“跑路”的風險事件。三是在技術設施、終端機具、客戶信息管理等方面缺乏必要的安全保障措施，易造成客戶信息泄露、賬戶信息側錄以及偽卡盜刷等風險事件。四是無底線競爭，嚴重擾亂支付服務市場秩序。

為維護經濟金融秩序，防範支付風險，保障消費者合法權益,根據《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》(銀發〔2015〕221號)、《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》(國辦發〔2016〕21號印發)，人民銀行會同13部委制定並發布了《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》(銀發〔2016〕112號印發)。人民銀行將會同各地方專項整治工作小組，與公安、工商等部門密切配合，切實做好無證經營支付業務整治工作。整治措施包括關閉無證機構交易處理和資金結算通道，對相關信息進行公告、公示、風險警示，對違規商業銀行和支付機構開展責任追究，對無證機構依法查處等。

十八、《通知》建立了怎樣的黑名單制度?

為加大對單位和個人違規行為的懲戒力度，《通知》建立了黑名單管理機制，將公安機關認定的買賣賬戶和假冒開戶的單位和個人、工商部門認定的嚴重違法失信企業、公安機關認定為違法犯活動轉移贓款提供便利的銀行卡特約商戶及相關個人、因存在重大違規行為被銀行和支付機構終止服務的銀行卡特約商戶及其法定代表人或負責人等，列入黑名單管理。銀行和支付機構不得為黑名單中的相關單位和個人開戶或者拓展為特約商戶，黑名單信息也將移送金融信用信息基礎數據庫。

在此也提醒廣大公眾，要註意保管好自己的身份證、銀行賬戶和支付賬戶，不要貪圖小利將自己的身份證、銀行賬戶和支付賬戶出售給他人。一方面這種行為給不法分子實施電信網絡新型違法犯罪提供了條件，另一方面，個人也可能會因此承擔違法犯罪的連帶法律責任，並被列入黑名單管理，對自己的經濟活動產生不利影響。

十九、社會公眾需要配合做好哪些工作?

《通知》規定的管理措施將有效防範電信網絡新型違法犯罪，但不可避免也會對社會公眾已有的一些支付習慣產生影響，需要廣大公眾理解和配合。

希望廣大公眾為保障自身資金安全和加強資金管理，能夠主動清理本人名下的銀行賬戶和支付賬戶，撤銷已經不用或極少使用的賬戶，按銀行和支付機構要求積極配合確認開立多個賬戶的合理性，並根據需要配合開展身份核實。對於因身份被不法分子冒用開戶的，相關個人獲知情況後應當及時向銀行和支付機構出具被冒用身份開戶並同意銷戶的聲明。單位和個人還應當根據自己的支出、消費實際需要，與銀行和支付機構約定非櫃面渠道轉賬的限額和筆數，並根據資金到賬的實際需要，合理選擇實時到賬、普通到賬、次日到賬等多種轉賬方式，以及銀行櫃面、網上銀行、手機銀行、自助櫃員機等資金劃轉渠道。

此外，有兩點需要特別提醒社會公眾註意：一是在《通知》實施過程中，銀行和支付機構向個人重新核實身份，不會以任何理由要求個人提供密碼、短信驗證碼等敏感信息，也不會以任何理由要求個人進行轉賬等涉及賬戶資金的操作，個人只需攜帶本人身份證件到銀行櫃面或者按照銀行和支付機構規定流程核實身份即可。二是由於個人通過自助櫃員機發起的轉賬業務，在受理後24小時之內可撤銷，不法分子可能會利用轉賬撤銷實施新的詐騙，請大家收款時務必審慎確認，防止不法分子借機實施詐騙。

全國熱帶雨林保護五年規劃發布 鼓勵發展生態產業

11日從國家林業局網站獲悉，國家林業局印發《全國熱帶雨林保護規劃(2016-2020年)》，旨在擴大熱帶雨林保護範圍、提升生態功能，積極開展能力建設和可持續利用項目，增強熱帶雨林生態支撐能力，提升生態功能，協調好資源、生態與扶貧的關系。

規劃提出，全面保護和修複我國熱帶雨林生態系統，劃定熱帶雨林生態保護紅線;促進區域動植物資源的繁衍和保護，提高區域生物多樣性健康水平;開展雷州半島生態修複試點，增強生態產品生產能力，增強碳匯等生態服務功能，改善生態狀況，推動形成熱帶雨林資源和生物多樣性得到有效保護、區域農民生活水平有所提高的發展格局。

規劃還提出具體目標，進一步完善以自然保護區為主的保護體系建設，新建自然保護區40處，使受到嚴格保護的熱帶雨林面積達70%。大力恢複受損和喪失的林地，實現熱帶雨林和生物多樣性資源豐富地區的集中連片恢複和保護，使全國熱帶雨林面積達到710000公頃。開展雷州半島生態修複試點，實施熱帶季雨林修複示範建設、案樹純林改造提升、生態公益林擴面提質、農田林網生態廊道建設等。實施熱帶雨林資源可持續利用工程，新建森林公園20處，生態旅遊項目10個，鼓勵發展生態產業10項。

自媒體追求“10萬+”的背後：言論自由與商譽保護需兩全

近日，京東成為又一家因自媒體侵權糾紛向法院提起訴訟、要求索賠的企業。2015年以來，王健林、阿里巴巴、杭州娃哈哈等多家企業或個人向法院起訴自媒體侵權。自媒體和企業商譽的正面碰撞和摩擦正在加劇。

為何自媒體侵權案件愈發頻繁?互聯網環境下自媒體侵害商譽權如何認定?在司法實踐中，電子證據如何保存，企業侵權的損害程度如何界定?在保護表達自由、鼓勵並規範自媒體發展的同時，如何保護企業的合法權益?

這些問題，無一例外地擺在了司法部門、監管部門、企業和自媒體從業者的面前。

自媒體侵權案件為何頻發？

在中國政法大學傳播法研究中心近日舉辦了題為“網絡時代自媒體侵害商譽權法律適用問題”研討會上，北京市網信辦法規處副處長張愛國認為，一些網絡從業者，通過在網上發布謠言信息對相關的人員造成了侵權，但他從中獲得了社會關註，並從衍生出的利益鏈中受益。

為什麽自媒體侵權案件越來越多?張愛國分析，當前的網紅經濟與眼球經濟導致這一模式下“網紅”只追求關註度，追求出名，關註的背後就有風投。

從王健林訴北京韓商互聯貿易有限公司一案看，王健林訴稱：2015年11月12日，被告在其公眾微信號“頂尖企業家思維”刊登《王健林：淘寶不死，中國不富，活了電商，死了實體，日本孫正義坐收漁翁之利(薦讀)》一文，冒用原告名義惡意誹謗、誣蔑淘寶網及網購電商。而這篇文章短短3天時間閱讀量就突破10萬，點贊數近萬，廣泛傳播。

張愛國認為，互聯網行業的競爭過大，加之沒有相應的門檻以及條件，導致競爭無序，一些從業者放任了自己的底線。

從另一方面看，自媒體主體的多樣性以及侵權行為的便利性，也是導致自媒體侵權事件頻發原因之一。此外，由於互聯網的無地域性，商譽侵權行為的取證困難，當前的法律救濟環境也不利於個體維權。

立法應明確判斷商譽損失的基本標準

目前自媒體侵權的爭議在法院層面主要體現為侵害企業的商標權、名譽權、名稱權，包括虛假宣傳、不正當競爭等方面。

北京市三中院民六庭庭長周荊表示，技術問題成為案件審理的難點，包括電子證據、其後臺信息如何來保存。此外，對企業商譽損失的確定，在立法上應該建立判斷的基本標準。但目前法官只能根據侵害手法、具體方式、侵害的後果進行大致判斷。

周荊介紹，對於這類案件的處理，法官的理念是一方面要尊重媒體的言論自由，但同時也要保護企業的合法的權益，從而達到兩者的平衡。

具體而言，自媒體侵權案件中有三方主體：一是侵權信息的生產者，二是涉及到侵權信息的發布平臺，三是侵權信息所涉及的利益受損的企業。

商譽案件中通常是分為兩類糾紛：以信息制作者為被告的案件，即直接侵權;以非信息制造者的信息發布平臺為被告的間接侵權。

直接侵權案件通常適用《侵權責任法》和《反不正當競爭法》。周荊分析，其認定標準上分四點：需認定實施商譽侵權行為的主體是自媒體，自媒體自身或是員工的職務行為均可;其次，企業的商譽受損，通常涉及到企業產品現狀、經營狀態、履約能力等受到貶損，這是法官在進行損失裁量時所考慮的具體因素;其三是涉及到違法結果跟企業商譽損害結果的因果關系;第四自媒體要有主觀過錯，而且對於新聞媒體主觀過錯在審判中不能一概而論，要按照過錯程度區別對待。一方面尊重言論自由和新聞自由，同時也要考慮保護經濟主體的合法權利。

間接侵權方面，目前法律沒有規定信息服務平臺要承擔事先審查責任，而且平臺也沒有能力對海量信息逐一核實，因此只要是平臺履行通知刪除義務，通常來講就不再承擔責任。而例外的情況是，若網絡平臺對信息發布並不是中立態度，而是積極參與，不再是簡單地提供網絡空間服務，這一情況下平臺也要承擔相應的責任。

探索自媒體平臺的分類管理

中國政法大學法學院教授劉莘認為，表達自由、言論自由，本身是一項很高尚的權利，但是這項權利在行使過程中由於濫用或者不負責任就會造成侵權。商譽侵權，尤其自媒體商譽侵權，這實際上是言論自由和侵權的兩邊對立。

“探討的是如何劃一道比較清晰的線，既不傷害言論自由，又讓商譽得到比較好的保護。”劉莘建議，規制侵權，行政法可以大有作為：第一，在立法方面，增加一些行政執法的規定，賦予某些行政主管機關采取處罰或者是強制措施這樣一些手段來制止商譽侵權;第二，確定行政執法主體;其三，擴展責任主體的行政責任。

如何維護企業的合法商譽?

張愛國認為，首先要加強對自媒體以及平臺的管理，要探索對自媒體平臺分類的管理，也就是根據內容和對象可能要采取不同的管理尺度和管理的要求。“同時，一定要加強平臺責任，現有平臺在新用戶進入時都有協議，但更多的是一種形式，平臺一定要加強管理，甚至通過協議解除的方式實現對違規用戶的懲戒，”

張愛國還建議，行業要建立信用機制，對於失信的自媒體公號及其從業人員要采取更嚴厲的信用懲戒措施。最終。還是要通過宣傳以及法治環境的營造，形成不做惡的社會道德環境以及樸實的價值觀。

常紀文：呼籲制定京津冀地區大氣環境保護條例

“京津冀地區問題特殊，大氣環境汙染突出，需要通過專門的立法體制、制度和機制，來解決特殊的法律問題，創造性地制定《京津冀地區大氣環境保護條例》。”10月13日，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、中國社科院法學所研究員常紀文說。

在中國環境科學學會大氣環境分會當日在海口舉辦的“大氣汙染防治技術與創新專題研討會”上，常紀文說，京津冀地區地位特殊，北京作為首都，作為國際化大都市，生態環境安全需要放在國際視野下進行考慮，尤其是首都的大氣環境質量問題。

京津冀地區汙染物排放總量遠超本地區環境承載力，是我國空氣汙染最為嚴重的區域。北京市去年啟動了史無前例的紅色預警，而且還在間隔不遠的時間內發出兩次紅色預警，一些工廠限產停產，中小學校放假。有人甚至把2015年的京津冀地區霧霾與上世紀50年代的倫敦霧霾相提並論。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、中國社科院法學所研究員常紀文

常紀文認為，治理北京的霧霾並不是北京區域內就能解決的，需要京津冀地區共同治理才能真正改善大氣環境汙染現狀。“區域汙染治理一直未被重視，直到《大氣汙染防治法》的修改，加入了聯防聯治的要求，區域汙染治理需要慢慢深入人心。”

但他也提出，《大氣汙染防治法》仍具有不足。首先是原則性太強，對京津冀地區的特殊情況和機動車限行、企業限排等所需要的特別措施沒有清晰的具體規定，如京津冀地區的環境許可證內容如何細化，具有可實施性、可檢查性、可測量和目標可達性。

另外，該法仍然是按照環境要素來分類規制的立法，而大氣環境保護是一個涉及汙染防治和生態保護的立法，所以，需要一個區域性綜合保護大氣環境質量的《京津冀地區大氣環境保護條例》，來補足《大氣汙染防治法》留下的立法空白。

常紀文等專家在此前的研究發現，國家針對京津冀地區制定許多與生態環境保護相關的專項規劃，但具體措施仍缺乏可實施性和強制性。

他舉例說，雖然已經出臺了《京津冀地區協同發展規劃綱要》和《京津冀地區協同發展生態環境保護規劃》，對京津冀地區整體進行了相應的規劃措施，但是京津冀三地各自省域內部的規劃與整體規劃之間存在不銜接的問題。

“產能過剩和產業重複的問題是一個普遍問題，在以GDP為地方政府考核的主要標準驅使下，地方政府無序開設工業園區、為高汙染企業開綠燈等情況十分普遍。”常紀文說，京津冀地區三地各自有各自的利益，在制定規劃時主要是從自身的實際情況和發展目標進行規劃，並沒有考慮區域間的協調。規劃不統一導致京津冀地區產能過剩，產業重複比較嚴重。

研究還發現，京津冀之間的政策和制度不銜接，容易產生跨界汙染轉移，不利於京津冀大區域產業結構的整體提升和供給側改革。常紀文介紹，京津冀地區三地作為單獨的省級行政區域，其環境保護等方面的制度體系是根據各自實際情況制定的，比如北京、天津經濟較為發達，環境狀況比河北相對好一些，其大氣環境監管制度相對比河北更嚴格一些。

常紀文說，從京津冀地區整體區域內來看，三地有三套相對獨立的制度，這就導致京津冀地區三地在大氣環境保護上不能有效合作。但是大氣汙染物在三地上空擴散，由於京津冀地區三地管理制度的不銜接，就會導致汙染物向監管比較松的地方轉移，不利於京津冀地區大氣環境的整體保護。如排汙費征收標準方面，北京和天津都進行了較大幅度法上調，河北省出臺《關於調整排汙費收費標準等有關問題的通知》，至2020年分三次上調排汙費標準，與京津兩地存在較大差距，在京津冀地區交界地區，易造成排汙企業的轉移，不利於京津冀大區域產業結構的整體提升和供給側改革。

“權利義務相互匹配才公平，才能促進一項工作的有序進行。”常紀文說，但是在實踐之中，常常會面臨對區域大氣汙染防治貢獻較大的地方與貢獻較小的地方承擔相同義務，或受益的地方與受損害的地方承擔相同權利的情況，這無疑會打擊貢獻較大或受損害的地方防治大氣汙染的積極性，從而使得區域大氣汙染防治工作停滯。

常紀文認為，有必要通過制定《京津冀地區大氣環境保護條例》，針對京津冀地區大氣環境保護規定具體的權利義務，權責明確才能更好的實現目標。“在這部專門的條例中，還應對京津冀地區區域內的大氣環境跨界補償進行具體規定，盡快建立京津冀地區生態補償制度。”

常紀文對《第一財經日報》記者表示，目前中國的環境立法，無論是綜合性基礎法，還是大氣汙染防治、水汙染防治、噪聲汙染防治、固體廢物汙染防治、水體保護、森林保護、野生動物保護、草原保護等以保護對象來分類的專門立法，以及《環境影響評價法》《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》等以環節管理來分類的立法，都基本具備。下一步，中國的環境立法應當進入實用主義立法的時代，既細化上述法律的規定，也針對具體問題構建具體的體制、制度和機制。

常紀文認為，《京津冀地區大氣環境保護條例》制定後，京津冀地區可以依法結合自己的大氣條件，集中資金和資源等力量，開展供給側改革，開展兼並整合，發展自己的優勢性工業，支持低碳低排放的企業，采取基礎改造，引進新工藝，減少汙染物的排放，減少傳統化石燃料的消費。下一步的工業規劃，包括整個工業的優化，應該立足於京津冀地區一體化的大格局來考慮，形成區域之間優勢產業互補、利益最大化的局面。

專欄｜拿什麽保護你？ 猝死的精英們

曾經的新聞人，中國移動醫療的開拓者之一，“春雨醫生”的創始人張銳，在國慶期間突發心臟病不幸去世，年僅四十四歲。各種跡象顯示，張銳的過世，很可能是因為工作的壓力大、過勞所致。

據新聞報道說，張銳作為企業的領導者，為公司發展，經常熬夜工作、失眠、飲食也不規律。春雨醫生此前曾被傳出過資金鏈有問題。一位在張銳生前與其經常一起工作的公司員工告訴我，這位創始人幾乎“天天被錢所困”,而張銳本人一直很堅持自己的企業理想，因此公司“在融資上走了不少彎路”。這些“彎路”，公司創業的艱辛，或許是導致張銳不幸早亡的因素之一。

因為工作過於忙碌、過勞而英年早逝，在企業中，尤其是五百強里，絕對不是偶然事件。白領們外表光鮮，在朋友圈里出入的都是高檔樓宇，出差都是五星酒店，但實際大多心力交瘁，很多時候上班工作可以用疲於奔命來形容，猝死也屢見不鮮。

幾年前，一家法國五百強公司的中國官方網站，突然發布了一封公司全球CEO署名的郵件，正式宣布其公司中國區總裁，在山東濟南出差時“突發心肌梗塞”而辭世。

這位中國區總裁去世的時候，也是四十四歲。據當時公司員工說，他在最忙碌的一段時間，每天只睡三、四個小時，中午不出去吃飯，喝很多的咖啡，去世前半年一直是時而亢奮、時而焦慮的狀態。

而該公司的另一名員工告訴我，總裁去世前一天晚上，還在應酬客戶，喝了大量的酒，很難說這不是導致他死亡的原因之一。

兩個總裁級別的人物，都是在四十四歲猝死，是個巧合？也許不是！

上海社會科學院社會學所幾年前曾對“過勞死”進行過分析，發現過勞死的平均年齡就是四十四歲，而IT行業的過勞死人群平均年齡更低，僅有三十八歲。

2015年，一名在深圳工作的清華計算機碩士，IT員工張某的過勞死，也曾引起了廣泛的關註。

張某年僅三十六歲，他死在了公司租用的酒店馬桶上面，當天的淩晨一點鐘，他還發出了最後一封工作郵件。死者妻子說，張經常加班到淩晨兩三點甚至早上五六點，短暫休息後又開始工作，“他為了項目把自己活活累死了。”令人唏噓的是，他走前的周日，還跟媽媽說：“我太累了。”他一般周末回家，拿一周換洗的衣服。那個周一一早，張母給他收拾好了一周的衣服，把他送進電梯，不想這一面居然就成了永別。

在一家號稱“藍色巨人”的國際級IT公司，猝死也發生過很多次。“公司曾有高層猝死在浴室里，還有個員工出差死在了遊泳池里！”該公司的一名前員工告訴我，“公司的項目多，很多需要長期出差，人手根本不夠用。雖然還不至於都累出心臟病，但是我們的確有女員工壓力太大一年沒有來例假的。”

在我曾供職的企業一家企業里，還發生過員工工作壓力過大，而自殺的，起因是他對新業務不熟悉，又不堪忍受新經理的不斷責罵。可憐的是他白發人送黑發人的父母和新婚六個月的妻子。

為了防止過勞導致的猝死、自殺，我們的鄰居日本，已經通過立法來解決。

2015年，日本厚生勞動省規定，原則上不允許公司職員加班超過晚10點。今年10月，日本政府在內閣會議上通過了基於《過勞死等防止對策推進法》制定的首部《過勞死等防止對策白皮書》。

白皮書稱，日本厚生勞動省的“過勞死認定標準”為每月加班80小時以上。根據白皮書，針對10000家企業、20000名勞動者進行的問卷調查結果顯示，有正式員工月加班時間最長超過80小時的企業占所有企業的23%。在實際操作中，“如果有員工一個月加班超過六十小時，就要被約談了。”一名熟悉日本公司制度的五百強員工人告訴我。

不過，在日本公司，加班也是一種非常獨特的文化。另一名在日本公司工作了很久的員工跟我說，每次到了下班，普通員工沒走，課長就不走，因為課長不想表現得比普通員工清閑。可是課長不走，部長就不會走。同樣道理，部長不走，公司更高層，什麽社長、取締役走得就更晚了。至於厚生省的規定，他覺得沒人能遵守。

而在地球另一端的法國，情況就不太一樣了。法國人是真的可以對加班說不的人。2014年，法國人立法確保普通員工的休息權。根據法國勞動法，晚上6點後到早上9點之前的非正常工作時間，公司將不被允許向員工發送郵件，也不可以向員工打電話。本來法國人工作的時間就少，一周35個小時，每年還有五周帶薪假期，這個規定一出，法國員工還工作嗎？

工作，不開玩笑！我公司一個法國人，就是傳說中的工作狂！他叫尼古拉，他說著法國味道的英文，單身，除了工作也沒有別的愛好。尼古拉負責全球的一項業務，雖然一年也見不到他幾次，但是從他無時不刻發送的郵件就知道，他基本上就是不吃不睡的。因為尼古拉負責的國家多，每天我們都不知道他在什麽時區，可是沒關系，電話會議他從沒有拉下過。偶爾出現在中國的時候，尼古拉桌子上永遠就是文件，中午叫他去吃飯，他一般都會舉著手里的咖啡說有這個就夠了。

有一天，尼古拉收到了一封信，是法國勞工部給他發的。信上說，尼古拉在過去的三年沒有休假記錄，這是違背勞動法的。他這種行為，“可能搶占了別人工作的時間，剝奪了其他人工作的權利”。信的原文是法文，我沒見過，這是尼古拉跟我們說的，居然還有點得意。後來，為了尊重勞工部，保證別人也能有工打，他還是乖乖休假去了，當然，他的郵件，是永遠不休息的。

我國的《勞動法》對加班也有明確規定，具體是加班延長每日一般不能超過1小時，如果特殊原因需要再延長，在確保勞動者身體健康的條件下每日不得超過3小時，但每個月不得超過36小時。而且現在只要員工同意，公司還可以執行Flexible Hours彈性工作制度，靈活用工，方便大家。

（作者為五百強公司管理人士，文章不代表本報觀點，歡迎來信[email protected]與作者交流）

中資收購受阻，德國也吹保護主義之風

德國大選之年臨近，蔓延於歐盟的這股反全球化與貿易保護主義之風有吹到德國的嫌疑。

當地時間24日，德國芯片設備制造商愛思強(Aixtron)發公告稱，上周五，德國經濟部通知該企業，撤回了此前對於中國福建宏芯基金的收購批準，並計劃對此收購案進行重新審核。而就在上周，中國福建宏芯基金已經趕在收購期限之前付清了愛思強約65%股份的資金。

自中國企業在德國大舉收購以來，德國輿論界對於中資的收購就充滿了憂慮：在警惕中國收購德國高科技企業的同時，也抱怨無法在中國得到對等的投資空間和市場準入。

據德國媒體報道，德國經濟部目前正在起草“歐盟層面投資檢查關鍵點建議”，旨在針對非歐盟國家對歐盟投資增添新限制。

出於“安全考慮”？

德國經濟部目前確認，要重啟對上述收購案的評估程序，但是拒絕透露更進一步的細節。不過此前德國經濟部國務秘書馬赫尼西(Matthias Machnig)則表示，此次撤回批準的原因是因為出現了有關安全方面的考慮。

愛思強是一家制造LED芯片生產過程中關鍵設備的企業，其2015年的收入近2億歐元，其中60%來自亞洲地區，客戶多為中國LED芯片企業。然而由於近年來LED市場增長放緩，愛思強出現虧損問題。

2016年5月，中國福建宏芯基金提出以每股6歐元收購愛思強，收購總金額約為6.7億歐元，此收購價溢價約51%。同時，在收購協議中規定其企業總部、研發中心和主要高官均不變，所有技術和相關知識產權仍歸愛思強所有，中方預計獲得6個監事會席位中的4個。而德國經濟部9月8日已經在審查中通過了該收購案。

不過，馬赫尼西在上周接受采訪時表示，德國經濟部未來計劃保護一些在德國具有戰略重要性行業中的企業。

《第一財經日報》查閱德國經濟部在此方面的文件，尚未得知德國經濟部將哪些行業列為“戰略重要行業”。

在德國，涉及外資審查最為重要的規定是2009年修訂的《對外貿易和支付法》和《對外貿易與支付條例》。這兩部法律規定，德國經濟部在符合法定監管條件下，有權對德國所有行業領域內進行的外資並購進行審查，具體而言，如果一個外國投資者收購股份達到了25%以上的董事會投票權，德國經濟部就可以啟動審查程序了。

僅有在取得德國政府同意的前提下，才可以對有可能嚴重威脅德國公共秩序與公共安全利益的並購予以否決或者附加相應並購限制條件。而以前對此的解讀涉及電信、軍事、能源等行業。

德國憂慮中國投資

此次，德國經濟部長加布里爾還計劃推進在歐盟層面的投資審查計劃。在這份題為“歐盟層面投資檢查關鍵點建議”的文件中，德國經濟部計劃推出以下措施：第一，如果歐盟外國家外資收購者收購股份達到了25%以上的董事會投票權，政府有權阻止這一收購行為;第二，如果投資身後有外國政府身影，那麽歐盟有義務做出幹預。

上述第二點，又分為四種情況：第一，投資受到產業政策引導;第二，政府補貼投資者;第三，收購企業為外國國有企業;第四，投資者來源國中，德國企業進入該國的準入十分有限。

就在10月23日，德國駐華大使柯慕賢在媒體上發表呼籲中國開放市場的署名文章，並在其中指出，令市場發揮作用意味著“移除國有企業特權，為非國有企業創造更加公平的經商環境”。而且這也意味著惠及外資企業。

在投資方面，中國企業今年上半年在德國的總投資額，是2015年的20倍。柯慕賢此前在接受《第一財經日報》采訪時表示，這是中國企業在德積極並購高科技企業的結果。

事實上，在2015年，根據德國聯邦外貿與投資署的報告，中國就已經成為在德綠地投資項目數量第一的國家，項目達260個，創歷史紀錄。

2015年對於德國來說也是一個創紀錄年: 從未有那麽多來自中國的綠地投資項目，德國也從未有過這麽多的外國投資項目。

進入2016年，中國企業持續對德國投資的熱潮，據安永咨詢公司發布的信息，僅在2016年上半年，中國投資者對德國企業的投資額躍升至108億美元(約合97億歐元)，接近過去10年總投資額的兩倍，其中，中國投資者共收購或參股37家德國企業。

安永會計事務所報告顯示，2015年中國對德國的總投資額為5.26億美元(約合4.27億歐元)。這就意味著，僅2016年上半年中國對德投資的總額就是2015年全年的20倍。

今年以來，中國在歐洲總共進行了119樁收購交易，其中24樁發生在德國。年初以來，中國投資者以大約每周一家的速度收購德國公司。其中最引人註目的交易包括：美的集團以約44億歐元收購德國工業機器人及自動化生產設備制造商庫卡集團，中國化工以10億美元收購德國先進的塑料和橡膠處理設備生產商克勞斯瑪菲集團，以及北京控股以15.9億美元收購一家德國高科技垃圾能源公司。

然而，中國在德國的收購狂潮引發了德國從政界到知識界的憂慮，這一狀況在今年美的收購德國庫卡期間達到頂峰。

當時，德國墨卡托中國研究所負責人海爾曼(Heilmann)特地在《金融時報》上撰文，呼籲歐盟應對有政府背景的中方投資做出更強硬回答，並稱盡管最終要同中方達成《中歐雙邊投資協定》，但在近期，德國和歐盟的政策制定者需要對這種“新的且潛在十分有害的投資者”做出回應。

而目前德國經濟部的這份推動歐盟層面的投資審查建議則體現了上述擔憂，這種氣氛可能在德國政界開始蔓延。

大選將近撈選票？

實際上，德國一度對中國投資持非常開放的態度，當然，這發生在中國企業大舉進入德國之前。

然而近兩年來在中資湧入的同時，德國企業卻抱怨無法在中國獲得對等的市場投資準入。

柯慕賢此前對《第一財經日報》記者表示，盡管中資企業在德國積極並購，且德國對外來投資持開放態度，然而德國企業仍在中國諸多領域受到限制，要實現平等競爭環境，希望中方也可以進一步開放。

不過德國工商大會主席石偉策(Eric Schweitzer)對德國經濟部的行為則提出了批評，稱德國不能一邊依賴自由市場，又一遍關閉自己。事實上，德國在中國已經有大量投資，但中國在德投資量本身仍少。石偉策將在下周隨德國經濟部長加布里爾一起訪華。

商業資訊公司ALACO分析師費舍爾(Martin Fischer)則稱，德國2017年大選臨近，德國從來都更樂於做一個投資者而非投資接受國，目前中國的投資狂潮引發了一波貿易保護主義情緒，而一些德國政客則在其中尋找機會，積攢政治資本，譬如加布里爾所在的社民黨。

“雖然社民黨認為敲響貿易保護主義大鼓可以吸引選票，但並不是所有人都同意這樣的政策。”費舍爾說，譬如德國機械工程協會就警告這種行為的危險性，並敦促議員們把力氣放在遊說中國開放更多市場份額上。

“也許在選舉年，屏蔽一些收購行為是張好牌，但是這種行為無法幫助德國中小企業。”費舍爾說，因此這些新的貿易保護主義政策恐將弄巧成拙，傷害到那些他們本想保護的企業。

需要指出的一點是，自2009年以來，歐盟層面向來不缺少制定統一投資審查制度，應對中國投資的討論，但是最終歐盟仍選擇以同中方進行《中歐雙邊投資協定》談判的方式解決這一問題。

在今年6月的《歐盟對華新戰略》文件中，歐盟也指出，中國是歐盟的第二大貿易夥伴，而且就安定和有法治保障的投資環境而言，歐盟現在是中國企業對外直接投資的最主要目的地。

歐盟並稱，歐盟歡迎中國來歐投資，當然是在符合歐盟法律法規的框架下，同時，需要中國開放其市場吸引歐洲的投資。

此前，中國歐盟商會表示，希望中歐雙方可以在2017年完成包含市場開放、全面互惠對等的全面投資貿易協定的磋商。

揭秘督查組留給江西的“問題清單”：飲用水源地保護有硬傷

從10月25日至29日，環境保護部派出的環境執法監管重點工作落實情況第五督查組在江西省檢查，聽取江西省環保廳匯報，查閱近400份有關資料，還現場檢查了南昌、九江兩市13家企業和2處集中式飲用水源地。

10月28日中午，兩個小組剛從現場返回便立即趕寫督查報告。下午4時許，第五督查組組長馮曉波代表督查組向江西省環境保護廳通報督查結果。

10月28日下午，督查組向江西省環保廳反饋督查情況。攝影/章軻

“2016年以來，江西各級環保部門以改善環境質量為目標，以解決突出環境問題為導向，違法違規建設項目清理工作持續進行，《環境保護法》及四個配套辦法執行有效，打擊危險廢物環境違法犯罪工作有序開展。”馮曉波說。

但他話題一轉，“我們在督查過程中也發現，江西省環境執法監管重點工作與環保部要求有一定差距，仍然存在問題和不足。飲用水水源地專項行動存在硬傷，部分重點工作進展緩慢。”

據隨行的《第一財經日報》記者了解，第五督查組在離開江西時，專門留下了一份“問題清單”，要求江西省環保廳進行再督導，明確任務完成時限，全面落實各項工作要求。

督查組組長的兩次責問

長江經濟帶飲用水水源地保護關系到11省市5億多人飲水安全，保護和改善長江生態環境，是長江經濟帶發展的先決條件和築底工程，黨中央、國務院對此高度重視。

10月19日，在重慶召開的“長江經濟帶飲用水水源地環保執法專項行動”現場會上，環境保護部副部長翟青曾表示，“今年年底前各地要全部完成飲用水源保護區劃定。在全面排查的基礎上梳理重點問題，依法落實地方政府水環境保護的主體責任，加大督促整改力度。”

記者註意到，與此前督查組在福建省檢查內容有所不同，督查組在江西，主要精力用在飲用水水源地保護內容的檢查上。

督查員冒雨走到江邊檢查排汙口出水情況。攝影/章軻

青雲水廠是南昌市最大的現代化自來水廠，日供水能力60萬噸，占南昌市自來水日總供應量的一半以上、昌南城區的三分之二，對南昌市城市運行和發展起著舉足輕重的作用。

南昌市環保局給記者提供的資料顯示，青雲水廠水源取自贛江，源水水質達到Ⅱ類以上。但眼下青雲水廠的供水安全存在問題。今年8月6日20時15分，青雲水廠因外力破壞導致停產，直至7日15時專線電纜搶修完成，才逐步恢複供水。由於其他水廠供水能力跟不上，老城區居民用水受到影響。

更為嚴重的是，督查組在檢查時發現，青雲水廠取水口下遊300米左右建有一家江西造船廠，雖然該廠在檢查時處於停產狀態，但廠內設有排汙口且有居民居住，並都處於飲用水水源地保護區內，存在汙染水源保護區的風險。

根據國家《飲用水水源保護區汙染防治管理規定》，一級保護區內“禁止向水域排放汙水，已設置的排汙口必須拆除”“不得設置與供水需要無關的碼頭，禁止停靠船舶”“禁止從事種植、放養畜禽和網箱養殖活動”;二級保護區內，不準新建、擴建向水體排放汙染物的建設項目。禁止設立裝卸垃圾、糞便、油類和有毒物品的碼頭。

環境保護部第五督查組在南昌市青雲水廠飲用水水源一級保護區檢查。攝影/章軻

10月27日上午，在青雲水廠取水口檢查現場，馮曉波對當地政府官員表示，“居民要盡快搬遷!”對方回答說，“是要搬遷，但搬遷涉及到安置等問題。”馮曉波當即打斷對方的話，說：“這個問題拖了這麽多年還沒解決，不要總是拿安置來說事。這是你們政府部門必須要做的。”臨走時，馮曉波嚴肅地說：“年內必須完成清理，完不成，唯你是問。”

九江市飲用水水源地內有多個碼頭和泊位，引起督查組的關註。攝影/章軻

九江市飲用水水源地內有多個碼頭和泊位，引起督查組的關註。攝影/章軻

10月28日上午，督查組在九江市冒雨檢查飲用水水源地保護情況，發現兩處飲用水水源地的一級保護區內有11個泊位、二級保護區內有23個泊位，但整治不到位。

當日上午，本報記者隨督查組現場檢查時還註意到，在一飲用水水源地保護區內，城市汙水管道正在排放汙水，黃色的汙水夾雜著生活垃圾直接流入飲用水取水口附近，與清澈的江水對比鮮明，沿岸還有大片菜地。

廣告牌上的文字引起督查組的註意。攝影/章軻

下午13時30分許，有關人員開始鏟除牌子上的文字。攝影/章軻

在九江市長江春安里飲用水水源地一級保護區內，一個警示牌制作不規範，保護區範圍僅標明起點未標明終點，二級保護區內則未設警示牌。另外，馮曉波註意到，九江市有關部門於2015年11月在飲用水水源地設立了一塊標有“長江九江開發利用區”的大型標誌牌，其說法與中央有關長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”的要求不符。

“這體現出當地未能正確理解和貫徹中央精神。”馮曉波對在場的九江市政府官員說。當日中午13時30分許，本報記者再去標誌牌現場時看到，工作人員們正在鏟除標誌牌上的文字。

此外，督查組還發現南昌市鵬鷂汙水處理廠在線設施管理不規範，站房無專人管理，均可隨意進出;未按照環評要求進行固體廢物處置，擅自變更汙泥處置方式(由企業焚燒變為填埋);汙水處理設施長時間存在排泥、脫泥不及時問題，曝氣池存有浮泥、汙泥濃度偏高。督查組現場提出督辦要求，責成南昌市環保局對該汙水處理廠存在的環境違法行為全面調查，並依法嚴格處罰。

江西飲用水保護現狀如何

檢查中，督查組也肯定了江西省在飲用水水源地保護方面所做的努力。

據江西省環保廳副廳長羅小璋介紹，江西省早在環保部安排部署長江經濟帶飲用水源地專項行動前，已完成了省內水源地保護區劃定。截至目前，江西省35個地市級集中式飲用水源地全部依法劃定了保護區，除新批複及停用的4處水源地外，其余水源地基本設立了地理界標和警示標誌。

羅小璋介紹，江西省環保部門與該省水利、住建等部門互相配合，通過信息溝通和現場排查相結合等方式，對全省地市級城市飲用水源地進行了全面排查，摸清了地市級城市集中式飲用水源地基本情況、環保要求落實情況，對發現的環境違法問題采取限期拆除、搬遷、取締等措施進行整治。目前已解決了4個飲用水水源地的環境違法問題。

本報記者從南昌市環保局了解到，根據《南昌市縣級集中式飲用水水源2015年度環境狀況評估報告》，目前該市除進賢縣高橋水廠水源地為不合格水源地外，其他水源地均為優秀水源地。

在“長江經濟帶飲用水水源地環保執法專項行動”現場會上，羅小璋在發言中承認江西省飲用水源地保護存在四個方面的突出問題：

保護區內部分違法違規項目整治難度大。目前九江巿仍然有34個泊位沒有整治到位，由於歷史原因，所有權成分複雜，拆除、搬遷、取締難度非常大。

飲用水源地存在環境隱患。部分飲用水源地保護區上遊有工業園區，一旦園區發生汙染事故，極易對水源地產生影響;全省地級城市集中式飲用水水源地保護區有交通穿越點21個，一旦危化品運輸車輛發生事故，也極易對水源地產生影響;相當部分水源地是水庫型的，從水庫型水源地超標情況看，主要是農業生產和農村生活汙染造成的，而農業面源汙染、農村生活汙水、生活垃圾和畜禽養殖汙染防治目前是江西的一個短板;個別保護區上遊沿線不時存在的一些非法企業，也極易影響水源地。

今年4月6日，江西省新余市仙女湖水體受重金屬鎘汙染，造成當地部分地區停水。調查發現，今年1月至4月，宜春中安實業有限公司在未取得危險物綜合經營許可證、無環評審批手續、無有效的汙染治理設施情況下，進行非法生產，從外省購入危險廢物鉛泥、“機頭灰”等原料，生產鐵渣、鋅渣、氯化鉀等產品，產生了大量含有鎘、鎳重金屬的廢液，並利用私設暗管多次直接將含有鎘、鎳重金屬的廢液向袁河投放，受汙染的水直接流入新余仙女湖。事後，5名犯罪嫌疑人被批捕。

羅小璋介紹，江西省對飲用水源地水質監測一般是每個月進行一次手工監測，測24項常規指標(飲用水源地有109項指標)，設了自動站的地方可以對5-8個常規指標進行在線監測，但根本無法滿足應對突發環境汙染事故的需要。

“仙女湖汙染事件就是因為事故發生在兩個監測周期之間，加上自動站沒有重金屬因子監測能力，沒有在第一時間發現汙染問題，受到有關方面的指責。”羅小璋說，另外，江西省環境應急能力也不強，突出表現為反應速度不快、監測力量薄弱、應對經驗不足、處置能力不強。

此外，城市水源抗風險能力差。羅小璋說，江西省11個地市級城市中，只有1個地市建立了備用水源，縣級城市幾乎都沒有建立備用水源，一旦發生環境汙染事故，將陷入非常被動的局面。

“問題清單”列出哪些問題

根據環保部部署，此次督查重點查9個方面，包括違法違規建設項目清理情況、地方環境執法大練兵組織開展情況、長江經濟帶飲用水水源地環保執法專項行動進展、取締“十小”企業工作開展情況、《環境保護法》四個配套辦法執法情況、重點行業環保專項執法檢查開展情況、涉危險廢物環境違法犯罪行為專項行動、落實日常監管隨機抽查制度情況、“網絡化”環境監管體系建設情況等。

在打擊危險廢物環境違法犯罪方面，江西省“有成效但有難度”。統計數據顯示，今年8-11月，江西省環保廳和公安廳聯合開展了打擊涉危險廢物環境違法犯罪行為專項行動。行動期間，共出動了執法人員6065余人次，排查了省、市級重點監管危險廢物產生單位986家，其中原油加工及石油制品制造業2家、化學原料和化學制品制造業177家、有色金屬冶煉業122家、醫藥企業117家、其他企業568家;危險廢物經營單位132家，其中責令整改企業200家，立案查處違法案件60件，移送公安機關19件。

“我們也遇到了涉危險廢物環境違法犯罪的普遍性、傾向性問題。”羅小璋介紹，首先是取證難。由於涉及違法犯罪行為，公安部門對證據材料要求很高，往往需要抓現行，當場取證。但危險廢物非法處置位置隱蔽，違法行為發生時間短，很難做到當場發現，有效取證。

另一方面是危險廢物鑒定難。羅小璋說，公安等部門在受理案件時需要危險廢物屬性鑒定意見，需要證明“廢酸是廢酸”的問題也時有發生，甚至部分列入《國家危險廢物名錄》中的物質也需要進行危險廢物鑒定，且危險廢物鑒定費用過高、鑒定周期過長，嚴重影響了打擊危險廢物環境違法犯罪工作的開展。

此外還存在政策空當。羅小璋說，部分企業在環評報告中將產生的危險廢物界定為可再生利用的副產品，直接對外出售，變相轉移危險廢物，使之遊離監管範圍之外，帶來了巨大的環境安全隱患。

督查人員在江西九江調閱當地環保執法情況資料。攝影/章軻

10月28日下午，督查組給江西省開出了“問題清單”，就上述9個方面一一列出了存在的問題。除飲用水水源地保護和打擊危險廢物環境違法犯罪存在的問題外，其它問題還包括：

重點工作開展進度慢。包括環境違法違規建設項目清理完成率剛過六成，加之剩余工作往往是難啃的“硬骨頭”，在兩個月的時間內完成任務難度極大;日常環境監管動態信息庫尚未建成、無法輔助開展隨即執法檢查;“十小”生產項目取締清單中企業過少，僅22家，但實際清理數量已經達到153家。

信息公開工作不到位。取締“十小”工作中，南昌未公布取締“十小”工作情況，九江僅公布3家列入省內取締名單內的企業。日常監管隨機抽查工作情況未向社會公開。

基礎工作不紮實實。督查組發現，在日常監管隨機抽查中，江西省環保部門僅對存在問題的企業進行了執法記錄，對於檢查未發現問題的企業僅設立了內部臺賬，沒有現場執法信息、地理定位、系統記錄等重要信息。

四個配套辦法執行中，執法檔案卷宗管理混亂，行政處罰案件未形成完整證據鏈。重點行業環保專項執法檢查中，牽頭部門和實際抽查部門信息交流不暢，省廳關於督查、抽查工作的資料不全。

此外，執法人員缺乏基礎法律意識，對行政法、行政訴訟法等相關法律法規學習不足，業務素質不能滿足新形勢下的工作要求，監察部門對企業的管理要求、監管措施等缺少書面材料作為證據支撐。

督查組要求，江西省應按時限完成國務院及環保部相關任務要求，進一步加強環境執法監管信息公開，全面接受群眾、媒體和社會監督。紮實開展基礎工作，對以往工作情況進行核查，保障數據信息準確性，執法留痕的全面性和檔案管理工作的系統性。

農業部：保護農民承包權是“三權分置”重要核心問題

農業部部長韓長賦在今日的發布會上回答一財記者問時表示，農戶的承包權屬於用益物權。農戶流轉土地給經營主體，把經營權轉讓出去，現在實行合同管理，就是承包農戶和流入土地的新經營主體要簽訂合同，這可以從法律和政策上，使承包農戶的權益得到保障，任何個人和組織不得強迫或者限制他們流轉土地。農民有真實意願，可以依法有償退出承包地。

他強調保護農民的土地承包權是“三權分置”的重要核心問題。

3日，國新辦召開新聞發布會，韓長賦介紹《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》有關情況並答記者問，這一意見已於10月30日正式對外公布。

第一財經日報記者:兩個問題，在《物權法》中承包經營權是用益物權，但如今中央提出“三權分置”，從承包經營權中分離出的經營權是屬於物權還是債權?在之後的抵押擔保中，如果出現困難和糾紛又該如何協調?現在中央出了新的政策，與之相關的法律，比如土地承包法、土地管理法是否加快修改進程?第二，本次《意見》中，強調了承包權的保護，但是之前中央提到過農戶是可以依法自願有償退出土地承包權，學界有擔憂，如果過度強化土地承包權的話，可能會適得其反，即農民不願意退出土地，農業始終無法實現規模化經營。你怎麽看待這種說法?

韓長賦：農戶的承包權屬於用益物權。農戶流轉土地給經營主體，把經營權轉讓出去，現在實行合同管理，就是承包農戶和流入土地的新經營主體要簽訂合同。簽訂合同要按照農村土地承包法的規定來規範運行，農民集體以及政府的農業經營管理部門可以加以指導。這個制度安排可以從法律和政策上，使多方的權益得到保障，特別是承包農戶的權益，任何個人和組織不得強迫或者限制他們流轉土地，但是你要按規定備案。

你講的第二個問題，現在一部分農民進城了，是否可以依法退出他的承包地。文件和政策當中，如果他確實有真實意願，可以依法有償退出。現在全國的一部分縣搞試點，試點涉及的農戶也不多。我想和大家說明的是，在農民退出承包地的問題上，現在只有少部分農民有這個意願。進城農民退出承包地，要有足夠長的歷史過程，我們要有足夠的歷史耐心。為什麽？我們農村人口多，農民舉家進城是少數，多數是年輕人在城市打工，父母、孩子在農村生活。特別是當前經濟下行壓力大的情況，城市的就業也不那麽寬松。農民進城就業，他沒有足夠穩定的時候，還要保留他的承包地，使得他進退有據，所以探索也應當是審慎的。

我想再強調一點，“三權分置”很重要的一個核心問題是要保護農民的土地承包權。為此，中央十八大以後進行部署，在農村全面開展農民土地承包經營權的確權登記頒證。目前，已經有2545個縣（市、區）、2.9萬個鄉鎮、49.2個村開展，已經完成確權面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。為什麽開展這項工作，就是“確實權、頒鐵證”，讓農民放心，這個土地承包權是你的，而且是長久不變的，不會因為你出去打工了，這個權利就沒有了，使他放心的轉移就業，同時使他放心的流轉。還有一個好處，確權頒證後，承包農戶和流入土地的新經營主體心里都有底，流轉時間可以長一點、穩定一點，也便於新主體拿到土地生產經營的長遠預期，這也是當前的一項重大政策，一項重要的工作。所以它和“三權分置” 是配套的，都屬於農村土地制度改革的重要內容。

習近平總書記特別指出，農民家庭承包的土地可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他主體經營，但是無論土地承包經營權如何流轉，土地承包權都屬於農戶家庭。這個基本原則，我們搞“三權分置”和土地流轉過程中還要繼續堅持。