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自然資源部“三定”方案如何做？中科院院士這樣建議

自然資源部“三定”(定職能、定機構、定編制)方案眼下正在加緊編制。“三定”該怎麽定？

5月5日一早，中國科學院院士、第八屆國家自然科學基金委員會副主任、中國地質科學院地質研究所所長侯增謙通過微信公號表達了自己的建議。

3月30日，侯增謙應邀參加了自然資源部就機構改革方向、職責定位和職能設置等問題組織召開的專家學者座談會並作了發言。

4月11日，自然資源部黨組成員，中國地質調查局局長、黨組書記鐘自然對侯增謙的專家學者座談會上的發言稿作出批示：“侯增謙院士的發言蘊含真知灼見，既有前瞻性的理論思考，又有務實性的實踐探索，對推動地質工作的理論基礎從傳統的地質科學向地球系統科學轉變，服務領域從傳統的礦產資源向多門類自然資源轉變，具有很強的指導性。”

侯增謙認為，地球科學21世紀的突破點就在地球系統科學。當前，構建和發展地球系統科學，也是國家自然科學基金委員會的重大科學使命。統籌山水林田湖草的統一管理和系統修複，為發展地球系統科學提供了前所未有的實踐平臺。

侯增謙說，在整個地球系統科學中，自然資源部應特別關註從地殼淺部（“根”），到關鍵帶（“枝”），再到人地耦合系統（“葉”）的三個關鍵問題：

他分析說，淺部地殼（0-10km）蘊含著人們生產、生活所必需的能源資源和空間資源，受地球深部過程的控制和影響。向深部要資源、要空間，是必然選擇。自然資源部應更加關註0-10km範圍內的地殼精細結構與能源資源分布和城市地下空間利用問題，為國家能源資源安全和經濟社會發展服務。

關鍵帶是大氣圈、生物圈、水圈、巖石圈高度交匯和相互作用的地球表層複雜系統，也是地上、地下物質和能量循環的重要紐帶。侯增謙認為，應從系統科學的角度，探測研究關鍵帶的結構、形成與演化機制，物質轉化過程與相互作用，觀測關鍵帶內能量和物質通量、遷移和轉化，為合理開發利用自然資源提供地球科學解決方案。

“人類活動與自然環境的交互作用已逐漸成為地球表層系統演化的主要驅動力。”侯增謙說，人地耦合系統研究，能夠增進對地球表層變化趨勢及機制的理解，記錄和解釋地球變化的特征，提出有效應對策略。

侯增謙認為，自然資源統一管理和系統修複，需要建立強大的調查與評價-探測與觀測-模擬與預測全流程技術體系。在自然資源綜合管理體制下，需要利用空天地一體化的調查方法技術，獲取自然資源的數量、產狀、分布等要素特征數據；利用大數據、雲計算等現代信息技術，結合各門類資源的屬性特征，對自然資源的質量、生態價值或效益開展綜合評價，為國土空間規劃和用途管制提供準確可靠的基礎支撐。

目前，在全球層面已建立環境、陸地、氣候、生態的觀測網絡。美國建立了包括10個關鍵帶觀測站和1個關鍵帶研究網在內的地球關鍵帶觀測網絡（CZO），歐盟建立了4個關鍵帶觀測站。它們正逐步成為全球尺度和區域尺度能源資源、環境綜合利用與治理的基礎。

侯增謙認為，目前對自然資源開發利用過程中所發生的水文過程、生物地球化學過程和生態過程進行模擬，從國家、區域、局部等不同尺度對自然資源生態系統可能發生的變化進行預測、預警還是短板，亟待加強。

“全面履行自然資源管理職責，提升科學管理水平，要做好摸家底、做評價、定規劃、用護監4個環節。”侯增謙說，過去條塊式的自然資源管理模式，造成現有多門類自然資源數據之間標準不統一，相互矛盾的情況時有發生。急需統一標準、規範，對現有的自然資源家底數據進行清理、核查與整合。

侯增謙認為，自然資源統一管理和系統修複，需要按使命整合打造一支高素質的專業技術支撐力量。建議按國際發展趨向，以地球系統科學為指導，統一地礦海水林草等多門類自然資源的綜合調查、綜合評價職能，組建新的“中國地質調查局”（類似美國想建沒建成的地球系統科學機構）。

侯增謙說，新的中國地質調查局，將在自然資源數據提供、資源環境承載能力評價和國土空間適宜性評價、自然資源開發利用的系統性模擬預測等方面，發揮獨一無二的作用。通過自然資源調查示範，制定評價標準規範，引領40萬地勘行業隊伍轉型，全面參與並支撐服務中央、地方各級政府的自然資源綜合管理和國土空間用途管制與保護。

同時，應整合原各部委的規劃研究力量，打造統一、規整的國土空間規劃技術支撐隊伍，打通從綜合調查、綜合評價到國土空間規劃最後一公里問題，無縫對接、支撐服務部空間規劃職能。

對於自然資源開發利用和保護進行監管，存在“既是運動員，又是裁判員”的潛在問題；如何實現資源管理與資產管理的統一，規劃與監管的協調，資源節約集約與高效利用；如何合理界定自然資源監管與環境治理的權責邊界；對於自然資源的利用，應該區分公益性（如各類保護地）與經營性（礦產等），進行分類管理；資源安全與保障等問題，侯增謙認為，這些都是新時代面臨的新問題，需要盡快破題，加快研究。

船舶港口已成大氣汙染重要來源之一，專家建議編制排放物清單

船舶排放控制區、加嚴船用油硫含量標準、建立船舶港口排放清單……這背後是日益嚴重的船舶港口大氣汙染。

長期從事移動源汙染防治研究、機動車排汙監控中心項目主管、國家大氣汙染防治攻關聯合中心專家馬冬日前表示，船舶航運業的快速發展，在給貿易運輸帶來便利的同時，也給區域空氣質量改善帶來巨大壓力。

他介紹，研究結果顯示，長三角、珠三角、環渤海和長江等沿海沿江地區，船舶港口排放已成為大氣汙染的重要來源之一。

船舶運輸具有運量大、成本低等優點，是國際貿易中最重要的運輸方式之一。目前在全球範圍內，80%以上的國際貨物通過海運完成，我國更是高達90%以上。

《2017年交通運輸行業發展統計公報》顯示，2017年末全國港口完成貨物吞吐量140.07億噸，旅客吞吐量1.85億人，擁有水上運輸船舶14.49萬艘，萬噸級及以上泊位2366個。按貨物吞吐量計算，世界十大港口中有七個在中國，2017年寧波-舟山港貨物吞吐量突破10億噸，連續9年位居世界第一。

“船舶港口汙染呈明顯的區域性。”馬冬介紹，原環境保護部發布的《中國機動車環境管理年報》數據顯示，2015年我國船舶排放二氧化硫、碳氫化合物、氮氧化物、顆粒物分別為78.8萬噸、2.8萬噸、121.4萬噸、11.9萬噸。其中，氮氧化物和顆粒物分別占移動源排放的10%和12%。

上海、深圳、香港等港口城市大氣源解析研究顯示，船舶港口排放已成為重要的排放源之一。上海市環境監測中心、深圳市環境科學研究院和香港環保署的研究結果均顯示，船舶排放的氮氧化物和二氧化硫是大氣汙染的重要來源。

船舶港口大氣汙染問題已引起各界高度關註。2013年9月，國務院發布的《大氣汙染防治行動計劃》提出，開展工程機械等非道路移動機械和船舶的汙染控制。2015年4月，中共中央、國務院發布《關於加快推進生態文明建設的意見》提出，加強船舶港口汙染控制，積極治理船舶汙染，增強港口碼頭汙染防治能力。

馬冬說，雖然我國船舶港口汙染防治在排放標準制定、排放控制區設立等方面取得了一些積極進展，但目前船舶港口汙染防治也面臨諸多問題。

他介紹，這些問題包括排放清單基礎研究薄弱，尚未建立國家和地方層面的船舶港口排放清單。缺乏系統、全面的船舶保有量及活動水平統計數據，無法準確獲得各類船舶的排放清單。

船舶排放控制區存在差距。國際排放控制區自2015年開始燃油硫含量水平已達0.1%，我國排放控制區燃油硫含量水平為0.5%，且到2019年才全面實施。國際排放控制區一般為海基線外200海里的封閉區域，而我國的排放控制區僅覆蓋珠三角、長三角、環渤海三大重點水域海基線外12海里。

船舶排放監管困難。由於船舶數量多、流動性強，監管難度大，隨著船舶排放控制區的實施，監管範圍擴展到離岸12海里，現有的登船隨機檢測方法越發困難。

另外，我國船舶排放控制水平低。馬冬表示，以往我國僅對功率小於37千瓦的船舶柴油機進行環保達標管理，2018年7月1日後，將會把大於37千瓦的船舶柴油機納入監管範疇。除新建船舶外，我國對在用船舶尚未提出大氣汙染控制要求。我國在船用油硫含量標準、執法監管等方面存在明顯地區差異。船舶屬於移動汙染源，只有聯防聯控，才能全面控制。

馬冬認為，應依托第二次全國汙染源普查工作，開展船舶港口排放物清單編制，盡快制定《船舶港口大氣汙染物排放清單編制指南》，建立船舶港口排放基礎數據統計監測及共享制度，編制國家和地方船舶港口排放清單，準確評估船舶港口汙染現狀，為精細化控制提供數據支撐。

馬冬還建議國家逐步加嚴船舶排放控制區要求，研究申請國際船舶排放控制區，最終實現與國際船舶排放控制區接軌。加快船舶排放監測技術研發應用。加強在重點航道利用遙測技術對船舶排放監管技術上的研究，加大監管的覆蓋面積。實施《國家清潔柴油機行動計劃》，推動綠色航運體系建設。加快老舊船舶發動機改造及淘汰更新，並加強油品生產、進口、流通、使用等全過程監管。

同時加快船舶岸電設施建設與使用，在港作船、公務船、短途固定航線船舶中推廣應用LNG等清潔能源。優化港口集疏運結構，發展多式聯運，提高鐵路貨運比重。推廣應用集疏運貨車電子信息管理系統，提高貨物周轉效率。結合長江經濟帶生態環境保護、粵港澳大灣區建設等，逐步擴大排放控制區範圍，建立全國封閉統一的排放控制區。

企業和職業年金差距拉大 專家建議年金覆蓋2.3億參保者

機關事業單位人員與企業職工在養老金的差距，並不如期望的那樣隨著養老制度“並軌”改革而逐漸消弭。

人社部前副部長，中國社會保險協會會長胡曉義在9日舉行的第七屆中國國際養老服務業博覽會論壇上表示，機關事業單位的職業年金制度推行三年多以來已經覆蓋了60%的政策目標人群，而企業年金實施多年來覆蓋率還不到企業參保人員的10%。“這對於企業職工來講有失公平。”胡曉義說。

胡曉義建議將現行的企業年金和職業年金這兩個制度合並成為統一的職業性養老金制度，增強制度的強制性，面向所有的單位就業者推開，覆蓋2.3億單位就業的參保人。

企業年金與職業年金的差距

我國的養老保險制度由三個支柱構成：一是基本養老保險，二是企業年金和職業年金，三是個人儲蓄型養老保險和商業養老保險。

胡曉義表示，由企業年金和職業年金構成的養老保險第二支柱，目前總計覆蓋了4000多萬人，僅占我們國家基本養老保險參保職工的15%，而基金的存量也只相當於職工基本養老保險的1/3。

年金分為屬於企業職工的企業年金和屬於機關事業單位人員的職業年金。為了彌補機關事業單位工作人員基本養老保險制度待遇下降的部分，機關事業單位養老保險改革“強制性”要求為4000多萬公務員和事業單位工作人員將全部建立職業年金。

胡曉義透露，從2014年以來，機關事業單位已經有2000萬人建立了職業年金。2017年，有10萬機關事業單位退休人員領取了大約14億的職業年金待遇。職業年金當年的基金收入接近1500億，年末累計結余2200億。

與職業年金快速發展相比，參加企業年金的職工人數幾乎停滯，企業年金基金的增長率連創新低，收益率也不理想。

中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2017》顯示，截至2016年底，企業年金基金累計結存11075億元，較2015年的9526億元增長了16.26%，分別低於2013年25.18%，2014年27.41%和2015年23.89%，連創新低，企業年金規模速度擴張速度進一步降低。

人社部新聞發言人盧愛紅在今年初表示，到2017年底，全國已經有8萬多戶企業建立了企業年金，參加職工人數達到了2300多萬人，企業年金基金也達到了1.3萬億元，同比增長16.3%。

世界社保研究中心主任鄭秉文表示，2015年企業年金的參與率出現了急劇下降的局面，職工參與率從兩位數的增長下降到1.00%，2016年更是下滑到0.37%。這意味著企業年金的覆蓋範圍已經日漸固化，越來越難以勝任多層次養老保障體系的重任。

企業年金覆蓋面過低使得並軌改革“含金量”不足，絕大多數企業職工由於缺少年金作為基本養老金的補充，與擁有職業年金的機關事業人員相比，養老待遇的差距仍然會較為明顯。

從自願走向強制

胡曉義認為，自願性的企業年金實行了20多年，雖然有發展，但是總體是滯後的。職業年金和企業年金同屬於養老保險的第二支柱，前者實行強制原則，後者維持自願自願原則，這對於企業職工來講有失公平。

胡曉義建議把現行的企業年金和職業合並成為統一的職業性養老金制度並強制實施，安排所有單位就業者的職業性養老金制度，以減少社會摩擦。

胡曉義表示，目前全國參加基本養老保險制度的有2.9億人，6000萬靈活就業人員之外的2.3億人都應屬於職業養老金的覆蓋範圍。

鄭秉文認為，由於企業年金參與率過低，擴大參與率是當前甚至在未來較長時期內企業年金面對的一個最大挑戰，是企業年金改革的首要目標，也是公務員和機關事業單位普惠性建立起職業年金後消除“假並軌”社會質疑的首要任務。

胡曉義表示，實踐證明完全靠單位自願來建立年金的推動力不夠，與多層次的目標漸行漸遠，只有采取強制性更強的措施才能盡早實現養老保險多層次體系的願景，既為職工群眾提供多元化的保障，又可以適度減輕養老保險第一支柱的壓力。

去年末，針對企業年金發展的種種困境，人社部、財政部印發了新的《企業年金辦法》，采取更加有力的措施鼓勵引導符合條件的企業建立企業年金。這一辦法實施的效果還有待觀察。

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏認為，我國啟動企業年金時機非常好，但是十幾年過去了，企業年金只覆蓋全體就業人員的不足2%，企業參加養老保險的人員的6%。企業年金增長乏力的根本原因是企業基本養老保險費率太高，擠出了企業做年金的成本空間。

楊燕綏認為，下一步改革應該夯實基礎養老金，把企業20%的費率降到10%，企業就會有更多的空間去做年金，這也將有助於縮小企業與機關事業人員養老金的差距。

易地搬遷拔除窮根 貴州藍皮書建議要先完善公共基礎設施

易地扶貧搬遷是實現精準扶貧和脫貧的重要方式，旨在解決貧困地區“一方水土，養不起一方人”的困境。

日前，在由貴州省社會科學院、社會科學文獻出版社共同主辦的《貴州藍皮書：貴州社會發展報告（2018）》發布會上，貴州省社會科學院社會研究所所長王興驥稱，公共基礎設施是移民決定搬遷的重要因素。相較移民前的村落社會，無疑移民社區的公共基礎設施發生了很大的變化，尤其是教育設施，但在移民社區形成初期公共基礎設施仍需完善。

通過搬遷拔除窮根

在國家層面，中央明確用5年時間對“一方水土養不起一方人”地方的建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，力爭在“十三五”期間完成1000萬人口搬遷任務，通過搬遷拔除窮根，幫助他們與全國人民同步進入全面小康社會。2016年，貴州省制定規劃以確保“十三五”期間完成對162.51萬人實施的易地扶貧搬遷工作。

藍皮書顯示，2017年，貴州省全面實施精準扶貧精準脫貧基本方略，脫貧攻堅工作取得明顯成效。藍皮書顯示，全年共減少農村貧困人口120萬人，易地扶貧搬遷76.3萬人。赤水市開創了依法治貧的模式，得到國務院扶貧辦高度肯定，成為全省第一個摘掉貧困縣帽子的城市。

對於易地扶貧搬遷的成果，藍皮書基於貴州省黔西南自治州興義市易地扶貧搬遷移民社區的實地考察發現，在基本日常生活服務方面，移民社區日常生活服務有一定優惠，但是由於政策落實等問題，目前移民社區的日常生活服務提供並不完善。

在教育資源供給方面，政府無法兌現當初所做出的無條件就近解決孩子教育問題的承諾，這引發移民的抱怨。所以部分移民仍是自己花錢送孩子到私立學校就讀，雖然政府對此給予一部分補貼，但這一筆開支對移民而言也是很沈重的負擔。

而在醫療保障服務方面，社區的醫療基礎設施配套欠缺、醫務人員缺乏以及醫療技術短缺等都使移民社區的醫療服務需求難以滿足。在職業技能培訓與就業安置方面，搬遷的村民中，除了少數經濟型及技能型精英人員外，大部分的移民都處於待業狀況，幾乎無生計來源。職業技能培訓與就業安置狀況都沒能從根本上解決移民就業問題。

訪談中，部分移民抱怨政府給予安排的工作工資太低或工期較短，難以保障生存，因此部分居民並沒有接受政府安排的就業崗位。其次，由於移民缺乏生計技能，出現就業人員能力與崗位需求不匹配等情況，就業機會難尋；就業安置政策難以執行和落實。在此情況下，移民社區當地的人力資源與社會保障局聯合組織相關的就業培訓，但是民眾響應程度不高，移民社區當前的職業技能培訓並沒能發揮預期作用。

建議健全扶貧監管和考評機制

除了易地扶貧搬遷外，藍皮書還提到，貴州以扶貧戰略法治思維和法治方式推進扶貧工作，成為全國扶貧系統學習的參考。藍皮書指出，應當適時修訂《貴州省生態文明建設促進條例》，使之真正成為貴州生態文明建設統領性法規；加快修改《貴州省環境保護條例》，使之切實對接2014年修訂的《環境保護法》；抓緊制定出臺貴州省環境影響評價條例、貴州世界自然遺產保護管理條例，推動城市供水排水、公共機構節約能源資源等領域立法，構建貴州綠色發展法規體系。

針對當前貴州省在法治建設中面臨的突出矛盾和問題，藍皮書提出了進一步推動地方法治建設的對策建議：其一，進一步完善扶貧領域相關立法，深化條例宣傳落實，健全監管和考評機制，助推精準扶貧，決勝脫貧攻堅；其二，推進大數據戰略法規落地，探索國家大數據（貴州）綜合試驗區、國家生態文明試驗區、貴州內陸開放型經濟試驗區三大國家級試驗區政策法規協同與疊加，建設國家級大數據綜合試驗區；其三，完善生態文明法治“四梁八柱”，探索可複制可推廣的生態文明法治建設重大制度成果，打造生態文明法治建設示範區等。

尾氣凈化裝置成本高難普及 專家建議探索新型減排技術

機動車排放與燃煤、工業生產排放一起，已成為我國大氣PM2.5汙染的主要來源。

國家大氣汙染防治攻關聯合中心日前公布的研究結果顯示，從2011至2015年，全國機動車氮氧化物排放占比由26%上升到31%，其中柴油貨車的排放分擔率過半。

於今天（16日）成立的中華環保聯合會機動車汙染監測與防治專業委員會（簡稱“機動車汙防委”）建議，在深刻認識治理機動車汙染的基礎上，堅持“三個結合”，推進我國大氣汙染防治攻堅戰取得實效。

機動車汙防委是中華環保聯合會在機動車汙染防治領域成立的專業分支機構，由從事機動車汙染防治技術研究、開發、服務、工程、投資的企業、事業單位，社團組織和相關單位為實現共同意願而自願組成的非營利性、全國性社會組織。

2016年，全國柴油車（其中貨車約占85%）總數為1878萬輛，僅占機動車保有量的6.4%，但其氮氧化物排放量為367.3萬噸，占比高達63.6%，柴油車排放的顆粒物更是占到機動車排放的99%以上。

研究發現，重型貨車排放的氮氧化物（NOx）和顆粒物（PM）是細顆粒物（PM2.5）和臭氧（O₃）超標的重要原因。截至2016年底，全國重型貨車保有量達到785.4萬輛，其中重型柴油車為708.9萬輛，占全國汽車保有量的3.6%，但其排放的NOx、PM分別占全國汽車排放量的53.0%、60.5%，成為機動車汙染防治的重中之重。

北京市環保局15日公布的PM2.5源解析結果顯示，北京市全年PM2.5主要來源中本地排放占三分之二，區域傳輸占三分之一，2017年PM2.5年均濃度58微克/立方米中，區域傳輸貢獻約20微克/立方米。隨著汙染級別增大，區域傳輸貢獻上升，重汙染日區域傳輸占55%至75%。從北京市當前本地大氣PM2.5來源特征看，移動源占比最大，達45%。

在今天的成立大會上，機動車汙防委籌備組組長姜明吾表示，機動車汙染防治應堅持“三個結合”。第一個結合就是“堅持車輛減排與節能相結合，采用具有節能功效的減排技術”。

他解釋說，治理柴油車超標排放的首要目標是減少顆粒物排放。為此有兩種技術路線，一種是發動機後端處理技術，對柴油車排放的尾氣進行減排處理，目前通用的設備是尾氣凈化裝置（DPF）；另一種是發動機前端處理技術，通過改進燃料在發動機內的燃燒狀況從源頭上減少汙染物的排放，目前市場新興的氫氧減排技術（0ET）就是一種新型的前端減排技術，例如水助動機、車載氫氧機氫動力發生器等。

“幾年來，我國治理柴油貨車排放汙染遇到的最大困難是，國家有關文件要求柴油貨車加裝DPF，但加裝DPF難度較大。”姜明吾分析，主要原因是由於車輛使用DPF後能耗上升、動力下降、運營成本增加，企業和車主實際收益減少。他認為，為化解這一矛盾，應尋求和探索使用新型減排技術。實踐證明，堅持減排和節能相結合，采用既能使車輛減排達標又減少能耗的新型減排技術是一條化解這一矛盾、加快柴油車排放汙染治理的有效途徑。

姜明吾說，第二個結合是車輛減排與優化燃料結構相結合，推廣清潔能源汽車。他說，根據我國目前LNG卡車、純電動卡車、柴油卡車的發展情況和貨運特點，在城市物流中應鼓勵使用純電動汽車和天然氣汽車替代柴油輕卡，而在中長途貨運中應鼓勵優先使用LNG重卡或國五排放的柴油重卡。

“第三個結合是堅持車輛減排與改善管理相結合，加大柴油車的維護保養。”姜明吾說，柴油貨車排放超標的重要原因之一是車輛沒有按照規範要求進行維護保養，致使車輛技術性能下降，排放超標。因此，加強柴油貨車的維護保養，積極推進IM（檢測/維護）制度。針對IM站非法運行行為開展整治活動，確保在用車及時得到有效檢測、維護，使在用車最大限度地發揮自身的尾氣排放凈化潛力。

姜明吾介紹，機動車汙防委將在落實與加強機動車監測與防治兩個方面下功夫，堅持減排與節能相結合，加快機動車排放技術改造和淘汰更新，開展先進的創新的排放技術試點與示範，鼓勵優先使用既減排又節能的新技術。

此外，機動車汙防委還將促進產學研相結合，不斷引進國外機動車汙染監測與防治的先進技術，提高機動車汙染監測水平。協助成員單位申請國家級、省市級的環保示範、試點工程項目，促進機動車汙染監測與防治行業的良性發展。

國家大氣汙染防治攻關聯合中心此前也建議，強化監督檢查，確保柴油貨車達標運行；開展清潔柴油機行動，優化機動車保有結構；提升科技監管水平，加強柴油車汙染在線監控；加快推進清潔柴油供應，保證油品達標染。

洪磊：建議制定大類資產配置管理辦法，構建資管三層架構

近幾年來，私募基金高速發展，成為資本市場重要組成力量。截至2018年4月底，在基金業協會登記的私募機構2.36萬家，備案的私募基金7.25萬只，管理資產規模12.48萬億元；其中，私募證券投資基金管理人0.87萬家，占比37.1%，管理基金3.6萬只，占比49.7%，管理資產規模2.56萬億元，占比20.5%。

不過，目前我國私募基金還遠遠沒有充分發揮潛力，融資體系高度依賴銀行的格局尚未改變。1992至2017年，IPO和各類再融資累計融資總額僅為11.23萬億元。截至2018年3月末，非金融企業國內股票融資額僅占社會融資規模存量的3.8％，包括非金融企業境內股票融資和企業債券融資在內的直接融資規模僅占社會融資規模存量的14.2%。

“直接融資不發達，權益資本形成能力嚴重不足。發揮私募基金功能作用，完善多層次資本市場，實現從間接融資體系到直接融資體系的轉變，我們還有很長的路要走。”基金業協會會長洪磊表示。

長期以來，我國資本市場以散戶為主，缺乏長期資金，短期、投機主義盛行，無法對資本市場形成有效支撐。

因此，洪磊指出，在發展絕對收益私募基金，為市場提供充足流動性的同時，也必須大力發展追求相對收益的投資產品和堅持專業長期價值投資的機構投資者，建設有利於長期資本形成的多層次有機生態。

目前，我國資產管理業缺少從大類資產配置到專業投資工具到基礎資產多層次有機體系，無法匹配養老金、理財資金、保險資金的跨期資產配置需求，無法滿足實體經濟不斷增長產生的持續融資需求。

洪磊建議，應當在《基金法》框架下制定大類資產配置管理辦法，構建資產管理業三層架構，形成主業清晰、專業規範、優勢互補的制度設計。

“一是將基礎資產的創設交給資本市場的賣方——投資銀行；二是從基礎資產到組合投資交給提供專業化投資工具的資本市場買方——基金管理人；三是對組合投資工具的選擇交給養老金、理財資金和保險資金（FOF）管理人進行大類資產配置，通過目標日期基金和目標風險基金等配置型工具，專註於長周期資產配置和風險管理。”洪磊表示。

在這個有機生態中，通過投資工具的分散投資可以化解非系統風險，通過大類資產配置可以化解系統性風險。

洪磊建議，充分借鑒國際成熟的監管經驗，積極回應現實訴求，細化《基金法》管理人、托管人職責，區分承擔募集職責的管理人和承擔投資管理功能的管理人，允許其各自獨立存在並進行市場化分工合作，將各類主體的活動置於清晰的規則之下，消除監管套利機會。

他指出，通過制定大類資產配置管理辦法，允許機構投資者申請大類資產配置牌照並核準其發行相關產品，為銀行、保險等機構投資者提供規範的資產管理與資金運用渠道，推動銀行理財、養老金、保險資金、公私募基金等各類資金有序參與、專業分工，共建資本市場良性生態。

應對未富先網貸，報告建議兩維度構建P2P風險緩釋機制

互聯網金融的發展，對於推動我國金融體系升級換代，促進數字普惠金融和經濟可持續發展都具有重要意義。 但這一過程中，互聯網金融個體網絡借貸（P2P）市場因其發展快、規模大、風險事件頻發而備受關註。

日前，北京大學數字金融研究中心發布課題報告《網絡借貸風險緩釋機制研究》（下稱《報告》）稱，我國網絡借貸是經濟發展水平仍然較低、資本市場不發達、沒有完善征信系統、沒有嚴格系統的監管機制、沒有對相關業務詳細統計、公眾習慣剛性兌付的情況下，大量個體投資人對大量個體借款人間展開的借貸業務，如果不采取緩釋措施，可能引發較大風險。

定位難度較大

自從2006 年，宜信在北京成立，推出個人對個人的信用借款以來，到2014年，根據網貸之家的統計，中國網絡借貸成交量已經達到411億美元，超過同期的美國（104 億美元）和英國（24 億美元），成為全球最高。2017年，網絡借貸成交量達到28048億元人民幣，歷史累計成交量在2017年底已經超過6萬億元。

資料來源：清華大學國家金融研究院互聯網金融實驗室，網貸之家。

此外，網絡借貸風險頻發，問題平臺數已經超過三分之二、還有不少平臺風險尚待暴露。

2015年12月，宣稱“互聯網金融+融資租賃”的A2P（Asset to Peer）經營模式的平臺e租寶被警方立案偵查。事後查明，e租寶非法集資達500多億元、涉案投資人數達到90多萬人。這一標誌性風險事件說明絡借貸因涉及人群廣泛，風險事件社會影響大而需引起高度關註。

截至2017年12月，我國累計出現網絡借貸平臺數為5970家，正常運行平臺為1931家，即累計有 4039 家平臺退出市場。

針對我國P2P市場發展快、規模大，風險事件頻發，不乏借著互聯網金融名義進行的非法活動的現象，2016年8月，《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》出臺，明確要求網絡借貸平臺應在信息中介定位下，以小額分散為原則，服務小微企業、個體經營者和個體消費者。根據這個定位，網貸平臺理應僅僅是為有投資需求和融資需求的借貸雙方提供一個信息交流的平臺，本身不應有任何信用擔保功能。

根據2017年末P2P網貸風險專項整治工作領導小組辦公室下發的“57號文”要求，監管部門原定各地要在2018年4月底前完成主要P2P機構的備案登記工作、最遲 2018 年 6 月底之前全部完成網貸備案。

《報告》認為，盡管目前尚無從得知延期消息的真假，但此類傳言在一定程度上反映出網貸行業各方目前對於下列兩個重要問題尚未形成共識：第一，在信息中介定位下，網絡借貸平臺存活並獲得可持續的增長、切實服務中國小微企業和消費者的前景如何？ 第二，如何緩釋現有1000多家網絡借貸平臺在這些年運營中積累的各類風險，避免觸發系統性金融風險？

未富先網貸

在歐美主要發達國家，人均消費貸交易規模隨著國家經濟發展水平的提升、消費貸融資規模呈現逐步增長的態勢。其中，美國網絡消費貸的發展速度比歐洲更快。2015年，美國的人均GDP約為5.6萬美元，為英國人均GDP的1.3倍、德國的1.4倍，但同期美國消費貸的人均交易額卻達到2.8萬美元，約為英國的2.9倍，德國的4.3倍。

中國網貸發展的情形則屬於“未富先網貸”。2015年中國的人均GDP約為美國的15%，然而中國人均網絡籌資額卻高達3萬美元。雖然2016和2017年由於借款項目數的增長超越了行業規模增長的速度而導致人均借款額有所下降，但仍然與不少發達國家的人均消費貸水平相當。

此外，《報告》通過分析我國網絡借貸平臺的演化路徑發現，目前我國網絡借貸行業因為存在資金池、剛性兌付等現象，和不需要資本金門檻、只需備案就可以獲得準入的純粹信息中介有相當的距離，並存在多重風險。

由於網絡借貸支付成本高、不少平臺沒有足夠多的投資人和借款人、大部分平臺輕風控且大數據分析能力弱等因素，該行業出現了資金池，拆標打包、自動投標和債權轉讓等原本可以提高網絡借貸效率的方式出現異化，平臺偏離信息中介定位，風險很大。

《報告》梳理了網絡借貸可用於分散風險的六類方式：無擔保、自行擔保、第三方擔保、相互保險、保險公司信用保證險和資產證券化，並列舉了其中符合信息中介定位的方式。《報告》認為，在現有風險分擔模式下，要求平臺短時間內迅速轉型為純粹信息中介具有較大困難，單獨使用其中某一種符合信息中介定位的風險分散方式都不足以保障網絡借貸市場風險的釋放。

例如，在理想狀況下，第三方擔保、信用保證險可以幫助緩釋網絡借貸平臺風險，但是因為各自特色和相關規定，這兩類方式當前尚不足以緩釋全行業風險。相互/互助保險是一種可以探索的模式，但實施需要相關牌照，還要防止出現新的資金池。資產證券化這一模式在資本市場比較發達的英美等國也在探索和初步發展中，對仍是發展中國家、資本市場尚不發達的中國而言，采用該模式緩釋網絡借貸風險的可能性同樣較小。

兩個維度構建P2P風險緩釋機制

基於上述原因，《報告》建議，我國需要多管齊下並探索新的風險分擔模式。《報告》認為，只要不存在資金池，自動投標、債權轉讓等工具仍然可以在提高資金配置效率、更好服務中小微企業和個體消費者方面發揮很大作用。因此要結合我國實際，讓網絡借貸平臺成為中國特色的信息中介。而這一定位的底線，是沒有資金池、但是有強大的風控能力。

要實現這一目標，在構建風險緩釋機制方面，《報告》提出了從短期如何消化存量和長期如何讓平臺健康發展兩個角度的建議。

短期內，要防範年度交易量近三萬億、貸款余額過萬億的網絡借貸市場出現大規模的風險爆發，首先需要對市場結構有更深入的觀察。研究顯示，我國網貸市場集中度很高。高的市場集中度意味著，雖然有近兩千家平臺正常運營，但需要重點監測的主要是其中的十分之一左右。

就短期如何消化存量來說，《報告》建議：一是要建立準入機制，平臺應持牌經營；二是要建立網貸準備金制度，要求網絡借貸平臺在監管部門存放一定資金，以應對極端、嚴重的資產違約風險；三是要落實資金存管，取締“存而不管、部分存管”的平臺；四是要建立平臺停業、跑路等風險處置預案，強調平臺倒閉不代表現有債權債務關系解除；五是要及時獲取平臺經營基本數據，建立預警模型。

從長效機制角度來講，《報告》對緩釋風險的建議主要有：第一，加強互聯網金融基礎設施建設，容許資質良好的平臺接入央行征信系統、建立並完善網絡借貸征信系統，降低支付成本；第二，加強平臺信息披露管理，即“誰發布信息，誰承擔責任”；第三，在合規的前提下允許平臺以多種方式分散風險；第四，強調投資者適當性原則，加強對投資人的審核與保護；第五，建立及時、全面、可與國際統計規則對接的網絡借貸統計數據庫；第六，推動穩健的金融創新，平衡防範風險與鼓勵創新之間的關系。

無還本續貸能否解小微融資難題？業內建議可從“三農”扶貧試點

近日，一篇介紹創新金融實踐、服務實體經濟發展的文章，由於提到“無還本續貸”而在金融圈走紅。

文中的“無還本續貸”業務，解決了小微企業需要通過民間借貸拆借高息資金償還銀行貸款的問題。相關人員介紹說：“通過‘無還本續貸’，幫我們節省了500多萬元費用。”以往貸款到期後必須先還款才能再貸款。為了還款，企業必須先籌集一筆資金，甚至通過民間借貸拆借高息資金，給企業帶來很大的壓力。同時文章還提到，當地銀監局和政府合作，選出了一批經營、信用良好的企業開展了“無還本續貸”試點。

在當前民營企業和小微企業面臨融資難、融資貴難題下，“無還本續貸”是否真的提出了一條解決之路？

國家金融與發展實驗室銀行中心特聘研究員王劍指出，這是過去幾年銀行業和監管層一起處理各地的中小微企業信貸問題時，探索出來的一種做法。“無還本續貸”有沒有風險，其實最關鍵的是取決於審核時是否嚴格到位。銀行實操過程中，可能會有道德風險或操作風險，怕銀行拿這個隱藏“不良”。對此，唯一的方法，只能是監管層嚴加檢查，盡可能加以杜絕。

一位大行公司部人士對第一財經記者表示，“無還本續貸”本質上屬於借新還舊，但政策設立的初衷是為了解決小微企業的“倒貸”問題，減輕小微企業的貸款成本。他認為，目前用在小微企業風險可能較高，“三農”及精準扶貧由於單筆金額小，或可以嘗試推開。

何為“無還本續貸”

當前，民營企業和小微企業面臨的融資難、融資貴成為“老大難”問題。在傳統的貸款模式中，由於小微企業生命周期短，銀行不敢給它們發放中長期貸款（即期限在1年以上的貸款），僅會發放短期貸款。

但是，正如上文小企業主提到的，開辦一家企業，所投入的資金，不可能大部分在一年之內收回來。比如，購置廠房、機器等，都是固定資產投資，回收期很長。

於是便出現大量小企業“過橋貸”的行為，短期貸款到期時，還不上錢的企業主會先借一筆民間借貸，把銀行貸款還掉。等過幾日後，新一筆短期貸款貸下來，再還掉民間借貸。民間借貸利息往往很高，月均利率在10%~20%左右。

但是銀行一旦不續貸，小企業極有可能面臨被高利“過橋貸”拖垮的風險。

在此背景下，相關監管部門多次出手緩解小微企業融資難題，進行了多種嘗試。

早在2014年7月，原銀監會發布《關於完善和創新小微企業貸款服務 提高小微企業金融服務水平的通知》，指出銀行應積極創新服務模式，對流動資金周轉貸款到期後仍有融資需求，又臨時存在資金困難的小微企業，符合條件的，可以辦理續貸，提前按新發貸款的要求開展貸款調查和評審。這十分接近上文提到的“無還本續貸”模式。

第一財經記者發現，目前這種嘗試雖然叫法不一，但原理十分接近。例如，某城商行推出的另一種名為“無間貸”的產品，也十分接近“無還本續貸”。

根據該產品的業務申請與受理流程，企業貸款到期前一個月向銀行書面提出小微“無間貸”申請，客戶經理進行貸前調查，判斷準入條件後，對總行審批通過的企業，銀行可以與借款人重新簽訂合同、補充協議與借款憑證等。辦理成功的企業，借款人貸款到期時無需償還本金，系統自動實現貸款自動續期。

上述大行公司部人士表示，所謂的“無還本續貸”，對於銀行而言，只要有監管相關文件規定認可，在銀行內部就是將原借據收回等於還清貸款，再轉一張借據重新續借，其本質是“沒有現金流”。

談到“無還本續貸”與“展期”的不同，上述大行公司部人士指出，如果是一年期貸款，申請展期最長期限是半年，但是“無還本續貸”屬於借新還舊，期限上不同。

對於特定的企業和行業，借新還舊還需要政府出面，監管部門同意則沒問題，否則將觸碰“紅線”，“轉借據”是嚴重違規的。上述大行人士稱，目前該行所在地區並未開展這項業務。

可先從“三農”扶貧領域入手

上述大行公司部人士表示，理論上一家企業沒錢還貸款，這筆貸款就已經客觀面臨“不良”危險，這種狀況下續貸是不正常的，將使得風險不可控。此外小微企業受市場影響大，抗風險能力低，容易形成大面積“不良”。 

但另一方面，他也指出，對於某些企業生產周期較長，且是政府支持、倡導發展的產業行業，由政府出面，監管認可，這種情況則沒有問題。

除了行業風險外，對銀行來說，道德風險和操作風險也需要考慮。另一大行公司部高管對第一財經記者表示，由於“無還本續貸”可以減少不良貸款的產生，可能成為銀行掩蓋不良的工具。

對於“無還本續貸”風險，王劍認為，最關鍵的是取決於審核時是否嚴格到位。監管部門也規定，對於“無還本續貸”的企業，必須滿足一系列條件，經營生產各方面良好，確保續貸質量。

王劍表示，市場還是擔心，銀行實操過程中，可能會有道德風險或操作風險，怕銀行拿這個隱藏“不良”。對此，只能靠監管層嚴加檢查，盡可能加以杜絕。當然，本身就沒有完美的工具，只是權衡各方利弊，選擇一個相對有效的工具。

不過，國家金融與發展實驗室副主任曾剛對第一財經記者表示，“無還本續貸”是正常業務，不應該過度誇大風險。

業內人士認為，考慮到小微企業“無還本續貸”風險，可以先針對精準扶貧與“三農”貸款領域進行創新。

一位大行三農金融事業部相關負責人認為，農戶需要的融資額不大，一般農戶開展養殖的規模在10萬元以內，但農戶種植的農產品容易受到生產周期和自然災害影響，可能一次還不起貸款但還要繼續用貸款，相比於小微企業上百萬元貸款規模，對金融機構而言風險較小。

他建議，可以針對特定人群、特定養殖行業開展“無還本續貸”，對於扶貧類、小額特定企業群體可以嘗試。

責編：林潔琛

英國無協議“脫歐”建議揭示高風險 金融行業或受重創

當地時間8月23日，英國“脫歐”事務大臣多米尼克·拉布首次向外界公布，將於近兩個月內發布一系列技術建議，以減輕民眾和企業受到英國政府無協議“脫歐”可能帶來的影響。當天公布的首批25條建議涵蓋醫療用品、金融服務、核安全等領域。在英國與歐盟反複談判缺乏實質性進展的情況下，英國政府的這一舉動，再次引發英國各界以及市場對“硬脫歐”的擔憂。

倫敦金融城政府政策與資源委員會主席孟珂琳第一時間對第一財經等媒體回應稱，無協議“脫歐”對於金融行業將是最壞的結果，“過去5年，歐盟對英國的金融出口增長了51%，而英國對歐洲大陸的出口也增長了35%，這些數字意味著，保持雙方牢固的貿易關系是多麽重要。”

第一財經記者了解到，隨著2019年3月29日正式退歐日期的臨近，倫敦金融市場早已進入“備戰”狀態。匯豐銀行在一年多前就已開始征求新員工意見，了解在脫歐後是否願意被派調至法蘭克福等歐盟城市。而把倫敦設為歐洲總部的中資企業，也在近期頻繁收到來自德國、法國等監管部門的信件，提醒英國脫歐後的政策變化。英國脫歐在歐洲大陸所引發的“蝴蝶效應”，可能遠比想象中更為巨大而深遠。

“硬脫歐”風險加劇

本周，拉布與歐盟負責英國“脫歐”的首席談判代表巴尼耶結束了又一輪談判。與此前不同的是，雙方此次會面聚焦脫歐後金融、醫療、食品等領域如何銜接的技術性問題。正如拉布所說，目前雙方就80%的內容達成協議，其中包括公民權利以及財務結算等“老大難”問題，剩下的則是更加困難的北愛爾蘭邊境以及未來經濟夥伴關系問題。

本周四，拉布在回到倫敦後立即發布了一系列無協議“脫歐”的影響及應對措施，希望借此減輕民眾和企業可能受到的影響，但這一舉動也將“硬脫歐”給人們工作和生活帶來的影響揭露了出來。

無協議“脫歐”意味著，在2019年3月29日，英國變成歐盟之外的國家，雙方沒有達成具體的脫歐協議和政策框架，英國退出了歐盟的單一市場和海關聯盟，雙方只能按照世界貿易組織（WTO）的要求享受最惠國待遇。

英國工商業聯合會(CBI)副總幹事喬什·哈迪表示，此次英國政府發布的無協議“脫歐”文件，給那些存在幻想、認為不會受到硬退歐影響的人們敲響了警鐘。“任何人都不應該懷疑，無協議脫歐對整個歐洲經濟造成的巨大破壞。”哈迪說。

除了英國政府首批公布的25條建議，接下來還有近百條建議將在未來兩個月內陸續公布。

在進出口貿易方面，指導建議明確提出，在無協議“脫歐”的情況下，英國將與歐盟外的“第三國”待遇相同，英國與歐盟之間的貨物自由流通將立即停止，如果雙方未能達成脫歐協議，英國與歐盟之間的貿易壁壘會顯著上升。英國企業在進出口業務中將面臨新的辦事程序，需要填寫更多的表格，跨境現金流可能受影響。

在金融服務領域，如果出現無協議“脫歐”，在歐盟的英國銀行默認遵守當地的規則，英國將另外發布數據共享方面的技術性公告。英國與歐盟之間的信用卡支付費用可能會上升，意味著英國民眾償還信用卡時手續費增加，並且需要提前支付增值稅等。

無協議“脫歐”對於英國制造業的影響同樣不容忽視。英國汽車制造商協會(SMMT)首席執行官邁克·霍斯此前在接受第一財經記者采訪時表示，近年來得益於歐盟的單一市場以及海關聯盟成員國身份，英國汽車業實現了蓬勃發展。2017年，英國汽車制造業營業額達到創紀錄的820億英鎊，連續第8年實現增長。

“但是我們很遺憾地看到，今年前6個月，受到硬脫歐風險增加的影響，英國新車市場需求放緩，產量下降，陸續有車企宣布裁員。更嚴峻的是，投資出現停滯，上半年英國新車型、設備和設施領域的投資僅為3.5億英鎊，僅為去年同期的一半。”霍斯對記者表示。

“脫歐之路”才剛剛開始

英國業界對於此次政府發布無協議“脫歐”建議的普遍評價是：出發點是好的，但還遠遠不夠。

“政府向企業提供脫歐相關的信息是正確並且負責任的做法，但這些僅僅是一個起點。”哈迪表示，目前英國各地的大型企業已經花費了數百萬英鎊和巨大工作量，為脫歐可能出現的情況做準備，“而在英國還有很多小型公司，根本沒有足夠的資源來評估最壞的情況對他們的企業意味著什麽。”

他建議，英國政府應該為規模較小的英國企業提供一站式的“脫歐解決方案”，以及所需要的相關信息和支持。

此外，與英國政府迫切希望推動談判進程形成鮮明對比的是，歐盟方面似乎過於“淡定”，引發商業的不滿。

拉布表示，在無協議“脫歐”的情況下，無論歐盟是否做出回應，英國都將采取單方面行動，在短期內盡可能保持政策的連續性。他強調，即使談判失敗，英國仍將繼續扮演“負責任的歐洲鄰國、夥伴和盟國”的角色，和歐盟成員國進行必要的接觸。

孟珂琳對第一財經記者表示，歐盟方面應該更加積極地解決“脫歐”給英國以及歐盟金融行業帶來的問題。“英國已經表現出應有的態度，現在該是歐盟作出表態的時候了。”孟珂琳認為，在距離英國正式退歐僅剩200多天的時間里，迫在眉睫的是如何保持雙方金融行業的融合以及連貫性。

“如果歐盟不采取行動，到時候受到影響的不僅是英國，歐盟企業和消費者的利益都會受到損害。”孟珂琳說。

哈迪也認為，不論英國政府多麽努力地希望減少硬脫歐對英國各界造成的影響，如果沒有得到歐盟方面類似的回應，英國任何措施的效果都會被削弱，“最重要的一點是，從政者應該真正意識到，在脫歐這件事上，要把民生問題放在新的政治關系之上。”

責編：繆琦

證監會建議推動六項舉措完善投資者損害賠償制度

8月24日，證監會在南京召開了證券投資者民事損害賠償救濟法律制度完善座談會。此次會議研究提出，圍繞投資者損害賠償救濟這一核心，下一步應當加強六個方面的工作。

首先，會議提出加快推進證券法修訂、期貨法制定等法律法規制定修改工作，進一步完善投資者損害賠償救濟的專門法律制度；其次，進一步完善證券市場虛假陳述、操縱市場、內幕交易民事損害賠償司法解釋，加強對投資者損害的司法救濟保護；三是探索完善適應投資者保護特點需要的訴訟機制，研究開展支持訴訟、示範訴訟、公益訴訟等試點工作；四是在總結經驗基礎上，進一步完善先行賠付、行政和解金補償、專業仲裁、小額糾紛調解等制度機制，深化實踐探索；五是深入研究境外市場的經驗做法，包括責令回購股權、通過公平基金賠償投資者等，為我國建立相關制度提供參考借鑒；六是進一步加強投資者教育工作力度，增強投資者的理性投資與維權意識。

全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、江蘇省高級人民法院、上海市高級人民法院、南京市中級人民法院等部門的負責人，有關專家學者，證券經營機構、律師事務所等行業代表，證監會主席助理黃煒、證監會法律部及其他部門相關負責人均出席了此次會，對目前的投資者損害賠償救濟工作進行了分析及建議。

會議圍繞三個方面進行了深入討論：一是監管機構如何支持投資者維護自身民事權益，包括支持訴訟，和解金賠償制度，先行賠付制度，責令回購制度，責令公開承諾強制履行制度等；二是如何進一步完善證券領域的民事訴訟制度機制，包括訴訟機制環節的示範訴訟制度，公益訴訟制度，責任分配環節的舉證責任制度，懲罰性賠償制度等；三是如何發揮仲裁、調解等社會機制在投資者損害賠償方面的功能作用，包括專業仲裁制度，小額糾紛調解制度，訴調對接制度等。

期間，黃煒發表講話指出，證券市場投資者損害賠償制度完善是資本市場的一項基礎性、根本性工作，是實現對投資者保護的關鍵環節。而投資者損害賠償救濟面臨的實際問題，根源於證券市場公眾交易方式的特殊性、專業性和複雜性。

他認為，證券市場投資者損害賠償救濟制度需要監管權力的適度介入，這是一個重要的制度理念。而在監管權力介入私權救濟方面，如何防止和限制公權力濫用是一個必須回答的問題，“我們理解的監管權力支持投資者獲得民事損害救濟，是在法律框架內的介入，是有限度的、必要的介入，並非完全替代性的救濟，必須體系化地構建出一整套符合資本市場特殊性的制度規則。”

除了此次會議，證監會近日還於深圳召開了第三次投資者保護工作聯席會議，就如何發揮協同作用、推動落實投保重點工作進行了研究部署，證監會黨委委員、副主席閻慶民在會議上表示，投資者保護工作是資本市場重要基礎性工作，習近平總書記和劉鶴副總理在多個場合強調過保護投資者合法權益、加強投資者教育的重要性。

責編：黃向東