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1998 年 7 月國務院發布《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，住房分配制度從實物分配轉向貨幣化分配轉型，房改釋放了房地產市場的洪荒之力。一方面，改革至今，房地產行業取得極大的發展，對國民經濟產生了深遠影響。城鎮居民人均住宅面積提高近一倍，城鎮居民的住房需求得到較大改善；房地產開發投資提高了近 30 倍，每年房地產對經濟的拉動保持在 1 個百分點以上，成為中國經濟高增長的重要拉動力之一。另一方面，過去近 20 年，房地產調控在穩增長和控房價之間幾經反複，先後動用了貨幣、信貸、稅費、土地等各種政策工具，但越調越漲，北上深一線城市房價排在全球前列，其中經驗教訓值得深思。

1 1998-2002 年：房改啟動市場

1998 年，面對亞洲金融風暴沖擊，為擴大內需，《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）正式印發，啟動了房地產市場。房改主要目的是刺激住房消費需求，使其成為國民經濟的支柱產業。1998-2001 年間房地產以價格平穩趨勢得到全面發展；互聯網泡沫的破裂催生炒房團，股市大起大落；債券交易活躍；房地產相關的重化工業得到迅猛發展。

1.1 房改背景：國外亞洲金融危機，國內市場經濟改革

國際：亞洲經濟危機，出口轉內需

由於嚴格的資本賬戶管制，1997 年亞洲金融危機期間，中國承諾人民幣不貶值。但是，東南亞危機對中國的進出口、投資、旅遊等都帶來了不同程度的影響。對外出口同比下降，出口金額同比從 1997年 1 月的 27.6%下降到 1998 年 10 月的-17.3%，1998 年全年的出口增速僅為 0.4%，比 1997 年的增速降低了 20.1%；外資也受到經濟危機影響而下降，1998 年外商直接投資額基本保持不變，1999 年一反過去趨勢，首次出現負增長，同比增速-11.31%。

為了拉動經濟增長，不得不將原來刺激出口政策轉向刺激國內需求，房地產業 被 確定為重點支持的產業 。政府決定把房地產行業作為中國經濟發展新的增長點。1998 年 7 月，國務院頒布 23 號文，明確提出“促使住宅業成為新的經濟增長點”，標誌著城鎮住房商品化制度開始建立。

國內：市場經濟體制改革，計劃經濟轉市場經濟

1989 年，十三屆五中全會提出“逐步建立符合計劃經濟與市場調節相結合原則的，經濟、行政、法律手段綜合運用的宏觀調控體系”。1992 年的十四大明確中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。房地產業是國民經濟的重要部門，計劃經濟轉市場經濟必然要對房地產行業進行市場化改革。

1998 年之前，房地產市場的改革已經開始，國務院接連頒布文件進行住房體制改革，雖然那時還沒有涉及到住房改革的具體措施，但是這些措施為 1998 年的住房商品化奠定了基礎。

1.2 配套政策：健全市場制度，完善相關措施

1998 年的 23 號文發布之後，城鎮住房制度改革快速推進，相應的銀行信貸、土地管理等配套政策相繼出臺，鼓勵住房消費的政策框架初步形成。主要政策事件是 1998 年的房改、1999 年的房貸、2001年的稅費改革、2002 年的土地招拍掛。

第一，管理政策：1998 年下半年開始逐步實行住房分配貨幣化政策，建立和完善房地產企業、中介收費、住房銷售等方面的管理。

第二，土地政策：完善土地流轉、使用等方面的制度。經營性用地由協議出讓轉變為招標、拍賣或掛牌方式出讓。

第三，住房供應政策：建立和完善以經濟適用房為主的住房供應體系，不同家庭實行不一樣的住房供應政策。最低收入家庭可租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭可購買經濟適用房；其他收入高的家庭可以市價購買或租賃商品住房。

第三，減稅政策：2001 年 1 月 1 日起,對政府定價出租的住房,暫免征收房產稅､營業稅,對個人按市場價格出租的居民住房,減征營業稅(由 5%降為 3%),房產稅(由 12%降為 4%),個人所得稅(由 20%降為10%)。對於 1998 年 6 月 30 日以前建成尚未售出的商品住房、商業用房､寫字樓,至 2002 年 12 月 31 日之前免征營業稅､契稅。

第四，金融政策：完善住房信貸、公積金管理等制度。全面推行住房公積金制度，出臺住房信貸政策，使居民在只支付首付的情況下購買住房。在貸款利率上，2002 年 2 月央行下調貸款利率 0.54%，公積金 5 年以上貸款利率 4.59%下調至 4.05%，住房商業貸款由 5.58%下調至 5.04%。

1.3 房改效果：啟動住房市場，運行較為平穩

房地產業全面發展，價格平穩增長。在房地產投資方面，逐年增加，占比不斷提高，對中國經濟增長貢獻維持在 15%左右，年均對GDP 拉動 1.2 個百分點；在新開工面積方面，1998 年為 20387 萬平方米，2002 年為 42800 萬平方米，年均增速 20%以上；在房地產銷售面積方面，1998 年為 12185 萬平方米，2002 年為 26808 萬平方米；在房地產價格方面，房地產價格平穩增長，漲幅一直低於 5%，低於同期收入漲幅。

1998 年改革達到當初目的，房地產成為國民經濟的支柱產業。特別是 1998 年的房改、1999 年的房貸喚醒了民眾的購房需求。但是這一時期住房供應結構不合理矛盾突現，以招標、拍賣等方式的土地轉讓為其後來的高房價問題埋下了隱患。

2 2002-2004 年：抑制房地產市場過熱

1998 年啟動房地產市場以後，2002-2004 年房地產出現過熱苗條，2002 年後房地產宏觀調控全面展開，控制房價過快上漲的目標未能實現。每次房地產調控帶來股市的下降；債市也處於低迷。

2.1 調控背景：房地產供求矛盾顯現，價格投資增長過快

2003 年國家確立房地產為支柱產業，同年全國房地產開發投資首次突破 1 萬億元，同比增長 29.7%，全國商品房平均價格同比增長 3.8%。從 從 2003 年起， 房地產出現過熱的苗頭 。2003-2004 年，全國房地產開發投資增長超過 30%；2004 年全國房地產銷售均價增長超過 17%，部門地區的房地產價格的增長幅度已超過當地居民收入增長幅度。房地產行業出現投資和需求並存的過熱現象。

2.2 調控政策：加快推進住房市場化，抑制房價過快上漲

為了進一步促進房地產市場健康發展，解決房地產價格投資增長過快等問題，2003 年 8 月 12 日，國務院發布《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（簡稱 18 號文）。提出“房地產業已經成為國民經濟的支柱產業”，還提出要“促進房地產市場持續健康發展”。相關部門出臺相應政策進行輔助。

第一，管理政策：明確住房市場化改革方向。強調搞活住房二級市場。18 號文提出鼓勵居民換購住房，這使得“賣舊換新”的需求大大增加。

第二，土地政策：加強調控。要求各地從嚴土地管理，嚴格控制高檔商品房的土地供應，停止別墅類用地的土地供應；明確 2004 年 8月 31 日後，不得再以歷史遺留問題為由采用協議方式出讓經營性土地使用權，一律實行招標拍賣掛牌出讓。

第三，住房供應政策：控制房地產開發。將房地產開發項目（不含經濟適用房）資本金比例由 20%提高到 35%；控制拆遷規模，確保2004 年全年拆遷總量比 2003 年有明顯減少。

第四，金融政策：加大信貸調控。對購買高檔商品房、別墅或第二套以上（含第二套）商品房的借款人，適當提高首付款比例，不再執行優惠住房利率規定。同時，央行首次上調存貸款基準利率 0.25 個百分比。

2.3 調控效果：房價漲幅過大

房價投資 和供給下降，但房地產價格上漲勢頭並未控制住，反而加快了上升速度。受“831 大限”政策影響，新開工面積增長率由 2003年的 27.82%下降到 2004 年的 10.43%，城鎮住宅占固定資產投資比重也出現下降；2003年受“非典”影響，全國新建商品房價格上漲4.84%，2004 年上漲 17.76%，遠遠超過城鎮居民人均收入增長率。

3 2005-2007 年：穩定住房價格

如果說 2003 年是房地產宏觀調控全面開展的一年，那麽 2005 年則是房地產歷史上首個大舉“宏觀調控”之年。房地產從出現過熱的苗頭，到上漲壓力巨大，政府先後出臺調整土地供應、調節市場、信貸結構和開征交易稅費等措施；但這麽多政策之下，2007 年頻現天價“地王”，穩房價的目標實現並不理想；股樓雙牛，後股市大跌；債券由牛轉熊。

3.1 調控背景：投資得到控制，價格上漲問題仍突出

房地產居住需求和投資需求大量增加。受政府調控影響，雖然城鎮房地產投資占全社會固定資產的比重開始下降，但是由於城鎮化率的提高，住房需求大量增加，同時房地產行業投機行為普遍存在。

3.2 調控政策：金融成主要手段，限制外資進入

18 號文出臺後，房地產投資過熱現象得到一定緩解，但住房價格上漲過快的問題仍很突出。溫家寶在“兩會”上單辟章節提出抑制高房價。2005 年 3 月 26 日，國務院發布 8 號文，要求高度重視穩定住房價格工作。

第一，管理政策：控制房價過快上漲。2015 年 4 月，國務院常務會議明確表示，宏觀調控的突出任務是解決房地產投資規模和價格上升幅度。

第二，土地政策：深化土地調控。嚴格土地審批，從緊控制農用地轉為建設用地的總量和速度，完善土地出讓、使用等規定。

第三，住房供應政策：調整住房結構。明確新建住房結構比例，要求套型面積 90 平米住房須達到開發建築總面積的 70%；以廉租住房為重點，解決低收入家庭住房問題。

第四，金融政策：從緊調控。提高貸款首付比例，從 2007 年 9月 27 日開始二套房首付不低於 40%，利率不低於基準利率 1.1 倍；加強對外商投資房地產的審批。同時，央行加息、上調存款準備金率（2007 年上調十次）、基準利率。

第五，稅收政策：開始使用稅收進行調控。2005 年 6 月 1 日起，個人將不足 2 年的住房銷售，全額征收營業稅；2006 年 6 月 1 日起，住房轉讓環節營業稅免征期限 2 年提高到 5 年。

3.3 調控效果：穩房價不理想

穩定房價不是很成功。2005 年房地產市場密集的政策讓整個行業猝不及防，房價在經過短暫停頓後報複性上漲，價格和成交量雙雙上升；2006 年調控政策之多、措施力度之大都抵不住房價的飆升；2007年地王頻現，多次加息；2008 年銷售面積出現下降，這是 1998 年以來首次新建住房銷售面積下降，價格也相應下降 1.9%，一方面是受貨幣政策收緊的影響，另一方面是受國際金融危機的沖擊。

4 2008-2009 年：刺激住房消費

國際金融危機爆發，為穩定經濟增長、避免房地產市場下滑，政策開始轉向刺激住房消費，推出信貸支持、增加保障房供應和稅收減免政策，房價大漲。

4.1 調控背景：次貸危機全球經濟衰退，國內四萬億投資刺激

由美國次貸危機引起全球經濟衰退。美國金融危機導致美國經濟下滑、消費者信心不足，對進口的需求大大減少。美國次貸危機及隨後的歐債危機迅速向全球蔓延，升級成國際金融危機和世界經濟危機，中國經濟也受到沖擊。不僅如此，國際金融危機還打擊了投資者的信心，國際資本大量撤離，中國利用外資總額在 2009 年下降了 3.6%。

國家推出四萬億投資計劃。2008 年 11 月 5 日，國務院常務會議決定在未未 2 年內投資四萬億元以刺激經濟。中國宏觀經濟政策第一次采用“積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”進行描述，並罕見地提出用“出手要快、出拳要重、措施要準、工作要實”的力度執行該計劃。

四萬億投資計劃中對房地產有影響的主要有兩部分：“加大金融對經濟增長的支持力度。取消對商業銀行的信貸規模限制，合理擴大信貸規模。”“加快建設保障性安居工程。加大對廉租住房建設支持力度，加快棚戶區改造，實施遊牧民定居工程，擴大農村危房改造試點。”並於 2009 年 3 月的“兩會”對保障性住房的規模進行調整，由 2008年計劃投資 2800 億增加到 4000 億。

4.2 調控政策：以保增長為目的，刺激房地產

2008 年 12 月，為應對國際金融危機和國內房地產銷量下降的情況，國務院發布《關於促進房地產市場健康發展的若幹意見》，體現政府態度。地方政府紛紛出臺救市措施。

第一，管理政策：積極支持房地產業。面對土地拍賣市場的大逆轉、萬科的降價銷售，2008 年 9 月 27 日，南京市政府打響“救市”的第一槍，出臺《關於保持房地產市場穩定健康發展意見》。11 月國務院再次把房地產作為“重要的支柱產業”提上前臺。

第二，住房供應政策：加大保障房建設。強調主要以實物方式、結合租賃補貼等形式解決城市低收入者住房問題。

第三，金融政策：加大自住型和改善型住房的信貸支持。自住型住房貸款利率七折優惠，降低貸款首付比、最低兩成；寬松的貨幣政策，下調房地產項目最低資本金比例到 30%，下調法定準備金率至15.5%。

第四，稅收政策：調整交易稅、減免營業稅。首次購買 90 平米以下普通住房的，契稅稅率下調至 1%，免征印花稅、土地增值稅；個人銷售 2 年以上的普通住宅免征營業稅。

4.3 調控效果：銷量價格大漲

房價空前暴漲。2008年和2009年GDP增長率分別為9.6%和9.2%，保增長目的達到，大量資金流向房地產，房地產市場觸底複蘇，2009年房價大幅上漲。全國平均房價增長率 23.3%，上海達到 56.7%，大幅超過城鎮居民人均可支配收入的增長幅度。雖然銷售面積回到 08年之前的水平，但是投資、開工面積還遠遠落後於 08 年之前的水平。

5 2010-2013 年：遏制房價上漲

2010 年 4 月，一方面，“史上最嚴厲的調控”在“兩會”之後拉開序幕；另一方面，對“二次房改”的呼聲越來越大，要求加大保障房的建設。在土地供應、市場結構、稅收和信貸調控基礎上，全面祭出限購措施，房地產過熱勢頭得到暫時限制。

5.1 調控背景：房地產市場強勢複蘇

2009 年中國經濟率先從金融危機中複蘇，寬松的信貸和投資政策導致2009 年房價過快增長。2009年 12月 14 日國務院出臺“國四條”，要求繼續綜合運用土地、金融、稅收等手段來遏制部分城市房價的過快上漲。以此為標誌，房地產調控政策從刺激轉向遏制。

5.2 調控政策：部分城市開始限購，加大保障房建設

從 2010 年 4 月 14 日以來，調控措施接二連三的出臺，由調控姿態升級到堅決遏制，國四條、國十條、全面叫停銷售定金等高密度政策震驚國內外。

第一，管理政策：遏制價格上漲。國務院出臺多項通知，明確房地產調控以遏制房價上漲和加大保障房建設、增加普通商品住房供給為主要目標。

第二，土地政策：加強土地調控，增加普通住房有效供給。適當增加中低價位、中小套型住房和租房用地供應，提高土地供應和使用效率。

第三，住房供應政策：重視保障房建設。在土地、金融政策給予保障房積極支持；落實 2013 年的保障房建成 470 萬套、新開工 630萬套任務。

第四，金融政策：差別化信貸政策。首付比例調整到 30%以上；二套房，首付比例不低於 50%，貸款利率不低於基準利率的 1.1 倍；暫停第三套房貸款；不能提供一年以上納稅證明或社保證明的非居民停發房貸。

第五，稅收政策：房產稅試點。營業稅免征期限從 2 年恢複到 5年；滬渝房地產稅試點。

第六，住房需求政策：部分城市開始限購。北京等一些房價過高的城市頒布家庭限制購房套數政策，上漲過快的二三線城市也要采取限購。

5.3 調控效果：房價過快上漲勢頭得到暫時抑制

總體房價過快上漲的勢頭得到暫時抑制，但區域分化明顯。房價仍有增長，但增長已放緩，且有進一步放緩的趨勢。最先實施限購的北京的銷售面積增長率由 2009 年的 76.9%下降到 2010 年的-30.6%，其房地產市場大幅波動問題突出。

不過，2012 年貨幣政策寬松使得部分區域房價從 2012 年下半年開始進入一輪小周期上漲。從 11 年底開始到 12 年中，央行先後兩次降準、兩次降息，存款準備金率由11年底21.5%下調到12年中的20%，同期基準利率由 3.5%下調到 3%。降準降息後，銷售和地產投資回暖回暖，2012 年下半年，一線房價明顯回升。

6 2014-2016 年 9 月：借穩增長和去庫存再度刺激

中國經濟進入新常態，在“穩增長”和“去庫存”的政策訴求下，出臺四輪刺激政策，主要是放松限購限貸，加強信貸支持和稅收減免。2015-2016 年一二線房價暴漲，三四線平穩，區域分化明顯。

6.1 調控背景：總量放緩，區域分化

2014 年中國經濟再度面臨下行壓力，穩增長訴求凸顯。經濟增速換擋，進入新常態。新常態不僅意味著經濟增速發生變化，經濟發展方式、結構、體制等也在不斷變化。

房地產市場步入“總量放緩、區域分化”的第二發展階段。一二線高房價和三四線高庫存並存。

針對國內經濟及房地產市場的新形勢，住房政策也相應地出現變化，並逐漸把目標聚焦在去庫存及分類管理上。

6.2 調控政策：放松限購限貸，貨幣寬松

2014年5月首次出現70個大中城市新建商品住宅價格環比下跌。2014 年 6 月，呼和浩特首先取消實施三年的限購政策。截止 2014年底，除北上廣深，大部分實行限購的城市取消了限購政策。

2014 年 9 月 30 日，央行、銀監會公布《關於進一步做好住房金融服務工作的通知》（930 新政），通知明確規定調整房貸政策，二套房認定標準由“認房又認貸”改為“認貸不認房”。通知要求：對於貸款購買首套普通自住房的家庭，貸款最低首付款比例為 30%，貸款利率下限為貸款基準利率的 0.7 倍，具體由銀行業金融機構根據風險情況自主確定；對擁有 1 套住房並已結清相應購房貸款的家庭，為改善居住條件再次申請貸款購買普通商品住房，銀行業金融機構執行首套房貸款政策；銀行業金融機構要縮短放貸審批周期，合理確定貸款利率，優先滿足居民家庭貸款購買首套普通自住房和改善型普通自住房的信貸需求。

2015 年 3 月 30 日，央行、住建部、銀監會聯合發文（330 新政）：二手房營業稅免征限期由 5 年改為 2 年；二套房商業貸款最低首付比例降至 4 成；公積金貸款首套房首付比例調整為 20%。

從 2014 年 11 月 22 日至 2015 年底 6 次下調存貸款基準利率，中長期貸款利率下降至 4.9%。多次下調存款準備金率。

2015 年 12 月中央經濟工作會議強調“化解房地產庫存”。

2016 年 2 月 17 日，財政部、國家稅務總局、住房城鄉建設部三部門聯合發布《關於調整房地產交易環節契稅營業稅優惠政策的通知》：首套房 144 平方米以上房屋契稅由 3%降至 1.5%；二套房契稅由 3%降至 1%（90 平米以下），由 3%降至 2%（90 平米以上）； 2 年以上房屋交易全部免征營業稅，不再征收 2 年以上非普通住宅的營業稅；4、北上廣深僅適用第 1 點，第 2、3 點優惠不享有 。

2016 年 2 月 29 日，央行再度降準。

6.3 調控效果： 一二線房價大漲，三四線平穩

2014 年“930”新政和“1121”降息以後，房市開始觸底回升。2015 年“330”新政、持續降息降準以及 6 月股災以後，一二線房價、銷量開始加速上漲。2016 年 2 月稅費減免政策和降準以後，一二線房價啟動暴漲模式，部分區域房價甚至接近翻倍。

值得註意的是，2015-2016 年房地產市場出現明顯分化，在一二線房價暴漲的同時，三四線房價穩定並持續去庫存，體現了“總量放緩、區域分化”的新發展階段特征。

7 2016 年 9 月至今：長短結合，促進健康發展

2016 年房地產市場呈現“一二線高房價、三四線高庫存”的區域分化現象。2015-2016 年全國一、二線房價暴漲引來新一輪調控，政策長短結合，短期依靠限購限貸，長期尋求建立長效機制。

7.1 調控背景：經濟 L 型企穩和政策強調防風險

2016 年隨著經濟 L 型企穩、通脹預期擡頭以及一二線房價暴漲，刺激房地產穩增長的階段性任務完成，但三四線去庫存效果區域差異較大，同時金融風險凸顯，7 月政治局強調“抑制資產價格泡沫”、10月強調“防風險”、12 月中央經濟工作會議強調政策從穩增長轉向防風險和促改革，房地產政策開始從刺激轉向收緊。

7.2 調控政策：短期調控和長效機制

2016 年 7 月政治局會議提出“抑制資產價格泡沫”。

2016 年 8 月底，央行為去杠桿重啟 14 天逆回購，隨後又重啟 28天逆回購，加大 MLF 操作力度，鎖短放長，拉長期限提高資金成本，相當於隱性加息。2017 年 1 月央行正式上調 MLF 操作利率。

2016 年國慶前後，房地產調控政策密集出臺。自 2016 年 9 月 30日晚間至 10 月 6 日，短短七天時間，北京、天津、蘇州、成都、合肥、南京、深圳等多個城市先後發布新房市調控政策，後又有珠海、東莞和福州三座城市重啟限購限貸，再加上嚴格房市管理的惠州，使得本輪全國加入調控行列的城市達到 19 個。

隨後熱點城市又不斷推出加強版調控政策。以南京為例，在 9 月26 日出臺限購政策，限制擁有 2 套以上住房的居民家庭購買新房。10月5 月，短短十天的時間，又發文加大對南京房地產市場的調控力度，單身人士限購 1 套住房，有貸無房或有房無貸的居民再購買住房商貸首付比率最低為 50%。此外，杭州、廈門、蘇州、鄭州同樣在短時期內連續出臺加強版限購限貸政策。

2016 年 12 月中央經濟工作會議重點強調“促進房地產市場平穩健康發展”，首次提出“長效機制”：要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫，又防止出現大起大落。要在宏觀上管住貨幣，微觀信貸政策要支持合理自住購房，嚴格限制信貸流向投資投機性購房。要落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標。要落實地方政府主體責任，房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展。要加快住房租賃市場立法，加快機構化、規模化租賃企業發展。加強住房市場監管和整頓，規範開發、銷售、中介等行為。

7.3 調控效果：迅速降溫

由於重新收緊限購限貸政策，2016 年國慶過後，一二線房價和銷量迅速降溫。

房地產調控的長效機制仍有待破題。

8 歷次房地產調控：反思、抉擇和展望

過去近 20 年來，房地產調控在穩增長和控房價之間幾經反複，先後動用了貨幣、信貸、稅費、土地等各種政策工具，但越調越漲，北上深一線城市房價排在全球前列，其中經驗教訓值得深思

8.1 調控的政策工具及效果

房地產市場是受政策影響較大的市場，市場的波動通常與政策的調整緊密相關，房地產政策主要包括土地、金融、財稅政策，對房地產市場的影響，路徑和效果各有不同。

貨幣政策直接影響購買力 。

房地產短期看金融，首付比例和貸款優惠利率直接決定房地產購買意願和購買力。貨幣超發，資產配置需求強烈，疊加首付比例和貸款利率降低，購買力提升，房地產需求迅速釋放。

貨幣寬松一般會刺激房價回升,時滯 3 個月以上,貨幣緊縮傳導至房價的時間因城市而異,在 3-12 個月之間。貨幣寬松對刺激房地產具有立竿見影的效果，根據歷年經驗,當房價出現實質下跌時,調控政策會松綁,進行貨幣層面上的刺激可以在較短時間內刺激需求,使房市回暖。貨幣緊縮並不能對抑制房價過快上漲起到決定性的作用。如果總需求旺盛,貨幣緊縮也難以改變上漲趨勢,但如果總需求低迷,貨幣緊縮會對房價下滑起到助推作用。

土地政策 對不同城市效果不同 。

中國一二線城市房地產市場和三四線城市存在較大差異。在三四線城市土地大量供給的同時，部分一二線城市甚至面臨無地可賣的境地。北京土地購置面積在 2002 年達到頂峰，後明顯下降。到了 2011年，只有 2002 年 24.2%的土地購置面積。土地供給減少，人口流入增多，必將帶來房價的上漲。

目前中國一線城市短期內可用於開發的土地嚴重不足，是造成房價上漲預期的主要原因。同時地方政府嚴重依賴土地財政，有意壓低土地供給以期賣出高價，土地成本的高企導致開發商不得不以更高的價格進行出售樓盤。有些開發商從政府手中拍到土地後不積極開發，而是等待土地升值後轉手賣掉，甚至有些開發商在樓盤建好後捂盤惜售，使有效的土地供給沒有及時轉化成有效的房屋供給。

財政政策直接影響市場供應。

稅收政策直接影響房地產交易量，營業稅、個人所得稅、契稅的優惠、減免，對增加房地產供應有直接影響。土地增值稅的征收和計算，也直接影響開發商的推盤節奏。

2005 年以來，房地產交易環節的稅費作為一個調控政策，最初是為了抑制投機投資性需求，2008 年後也作為一種鼓勵住房消費的政策。從效果來看，稅收政策並不能抑制房價上漲，但是對交易量影響較大。增加交易稅會傳導到房價，但會對交易量有負面影響。

“限購”等 行政措施 短期 影響直接 。

2010 年中國開始把限購作為一個抑制投機投資性需求的重要調控政策。從效果來看，短期限購政策對房地產成交量影響顯著，但是也導致了一些“假離婚”等其他的社會問題。且限購一取消，房價將迅速上漲，並未解決根本問題。

8.2 歷次房地產調控的反思

第一，重抑制需求，輕增加供給 。現有政策中，如“提高首付比例”、“提高貸款利率”、“限購”、“限貸”、“二手房交易征稅”等政策，都是為調整和控制市場需求，但需求的壓制是暫時的，剛性需求的存在，投資獲利的機會都使得消費者在調控松綁時投入到購房大軍的人群中。所以，這些政策只是將消費者的需求強制性延後，並沒有有效的解決房價增長的問題。這些政策對於炒房和投資者有一定的遏制，但也給剛性需求的消費者帶來了更多的經濟負擔。

第二， 經常使用行政手段 ，市場機制 不完善。房地產行業有其市場經濟的運行特性，需要建立能平衡供需，抑制投機，促使資源有效利用的長效機制。但現有政策多通過行政指令進行調控，政策在實際實施中，很難落到實處。開發商和地方政府，會將行政指令曲解，如二手房交易征稅導致了稅負轉嫁，反而推高了房價；外地人限購政策催生了與本地人假結婚的結婚潮等。房地產作為一個市場體系中的產業，要遵循市場調控的機制，單純的依靠行政指令，達不到調控的目的。

第三，貨幣超發使得房地產越來越貨幣金融化，而脫離居住屬性和居民收入基本面。過去幾十年房價持續上漲，一部分可以用城鎮化、居民收入等基本面數據解釋（居住需求，商品屬性），另一部分可以用貨幣超發解釋（投機需求，金融屬性）。由於中國城鎮化速度、居民收入增速和貨幣超發程度（M2-GDP）超過美國、日本等主要經濟體，造就了中國房價漲幅冠全球。2014-2016 年貨幣超發導致房價漲幅遠超 GDP 和居民收入，房地產越來越貨幣金融化。

第四，土地是地方財政的保障，同時也成為了高房價的推手。高地價推高房價。在房地產開發總成本中，土地成本占直接成本的比例高達 58.2%，成為地方政府財政收入的主要來源。由於地方政府對土地財政的依賴，天然追求土地出讓收入最大化，成為高房價的重要推手；客觀看待過去幾十年土地財政為中國城鎮化融資的歷史貢獻，但也要正視地價推高房價、拉大財富差距等負面作用。

8.3 促進房地產持續健康發展：從短期調控到長效機制，從限制需求轉向供給側改革

第一、增速換擋期，住宅投資告別高增長時代，房地產政策應適應新發展階段特征，避免寄希望於刺激重歸高增長的泡沫風險。住房市場具有非常明顯的階段性特征，增速換擋期，住宅投資從高速增長步入平穩或下降狀態，從數量擴張步入質量提升，從總量擴張步入“總量放緩、區域結構分化、人口繼續向大都市圈遷移”。房地產政策應適應新發展階段的特征，避免寄希望於刺激房地產重歸高增長軌道，否則將形成泡沫醞釀金融危機，日本在 1969-1973 年、韓國在1992-1996 年都曾犯過類似的錯誤。新階段的房地產政策應註重提高住房質量、改善人居環境、提高住房成套率，更註重區域差異。

第二、必須建立起比較完善的住房法律體系。通過法律形式明確以居住為導向的住房制度設計，建立遏制投資投機性需求的長 效機制是德國的主要經驗，對我國有很大的啟示。在我國《城市房地產管理法》基礎上，應抓緊起草《住宅法》、《住房租賃法》和《住房保障房法》等各項專門法律，構建完整的住房法律體系。借鑒德國經驗，法律首先要明確住房的居住屬性，“房子是用來住的，不是用來炒的”，強化對市場投機性需求和開發商“囤地”、“囤房”等擾亂市場正常秩序行為的法律約束和處置。其次，要構建租戶和購房者利益維護機制。對房東和開發商短期內過快提高租金和房價的行為，法律要明確嚴厲的處罰措施，以法律形式遏制漫天漲價行為。同時，要建立獨立的房地產價格評估機制，對不同地段、不同類型的住房必須定期制定詳細的基準價格作為執法依據。

第三、需要實行長期穩定的住房信貸金融政策。從國際經驗看，首付比例和貸款利率變動對購房者支付能力影響很大。購房需求容易受到房貸政策影響而出現集中爆發現象，短期內易推動房價過快上漲。建議我國可研究和探索居民購房時的首付比例和貸款利率固定或兩者反向變動的房貸政策，以穩定購房者預期，避免購房需求短期內提前釋放。為減少通脹水平對貸款利率的影響，中長期可考慮成立專門的住房儲蓄銀行，通過與通脹水平掛鉤，使真實貸款利率長期不變。

第四、建立居住導向、人地掛鉤、大都市圈戰略的長效機制。長期以來，中國政府長期實施“控制大城市規模、積極發展中等城市和小城市”的中小城鎮化戰略，與人口向大都市圈集聚的趨勢背離，人口城鎮化與土地城鎮化明顯背離，土地供給向三四線城市傾斜，但人口向大都市圈集聚。由此形成了人地分離、土地供需錯配，這是當前一線和部分熱點二線城市房價泡沫、三四線庫存泡沫的根源。解決之道不是控制需求的短期調控，而是建立居住導向、人地掛鉤、大都市圈戰略的長效機制，其中政策重點是：以超越行政邊界的大都市圈戰略替代中小城鎮戰略；適時重啟跨省換地，實行跨省的耕地占補平衡和城鄉用地增減掛鉤；加快推進一線和熱點二線城市低效工業用地轉居住用地；加快推進一線和熱點二線城市農村集體建設用地入市；完善一二線大都市的城市規劃、產業布局和軌道交通，改善出行效率；嚴格控制投資投機性需求，對炒房征收重稅。

第五、逐步建立城鄉統一的集體建設用地市場和住房發展機制。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營型建設用地出讓、租賃等方式，與國有土地同等入市、同價同權，增加住宅用地供應主體，提高重點城市土地供給彈性。推動“多規合一”試點，逐步把農村集體建設用地的建成區，以及一些城中村，納入城鎮化規劃，統一建築標準、基礎設施標準和住宅與商業發展規劃。

第六、逐步推動土地財政向房產稅的轉型。由於地方政府對土地財政的依賴，天然追求土地出讓收入最大化，成為高房價的重要推手；客觀看待過去幾十年土地財政為中國城鎮化融資的歷史貢獻，但也要正視地價推高房價、拉大財富差距等負面作用；土地財政難以持續，出路在於建立房產稅、消費稅、個人所得稅等地方主體稅，這涉及深層次的經濟乃至政治改革，不動產實名制和金融實名制是現代國家治理的基礎。

8.4 新一輪房地產調控的展望

2015-2016 年在貨幣放水、政策刺激下，一二線房價暴漲。2016年 10 月新一輪房地產調控政策出臺，銷量大幅回調，房價漲幅放緩。

12 月中央經濟工作會議強調建立房地產長效機制。1） “去庫存方面，要堅持分類調控，因城因地施策，重點解決三四線城市房地產庫存過多問題。”2）“要把防控金融風險放到更加重要的位置，下決心處置一批風險點，著力防控資產泡沫，提高和改進監管能力，確保不發生系統性金融風險”。未來房地產調控將始終處於高壓姿態，對於環比價格上漲的熱點城市將不斷加碼限購限貸政策，否則地方政府將被問責。3）“要堅持„房子是用來住的、不是用來炒的‟的定位，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，嚴格限制信貸流向投資投機性購房”。表明中央明確了房地產的居住屬性和消費屬性，否定了投資投機屬性。4）“要落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標。要落實地方政府主體責任，房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展”。表明中央決心解決人地分離、人口城鎮化與土地城鎮化不匹配的問題，大都市圈戰略日漸清晰，小城鎮化戰略或退出歷史舞臺。

本輪房價調整可能持續到 2017 年底-2018 年上半年。1）近幾輪房價周期上漲時間長、調整時間短，平均 36 個月左右為一輪房價周期，其中平均上漲 24 個月，調整 12 個月。2）當前房價漲幅放緩，按照 12 個月左右的調整周期，預計房價將調整到 2017 年底-2018 年上半年。2017 年房地產調控將保持高壓姿態。3）量在價先，銷售面積是判斷房價變化的先行指標。10 月調控以來，房地產銷量大幅回落，預計價格調整也將隨後展開。4）由於當前調控主要是通過限購限貸控制需求，如果土地供給跟不上和長效機制建立不理想，2017 年底-2018 年上半年房價面臨新一輪上漲壓力。如果長效機制能夠建立，尚有轉機。

2017 年房地產投資增速可能回落至 2% 左右。1）一二線城市面臨補庫存，三四線及以下城市處於政策鼓勵去庫存。政策要求人地掛鉤，根據人口流動情況分配建設用地指標，對房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應。2）2016 年房地產開發投資增速為 6.9%。從最近四年特別是最近兩年的情況看，一線、二線、三四線及以下城市房地產投資分別占全國的約 11.5%、35.0%、53.5%。基於歷史數據、現實情況及政策，2017 年房地產投資增速可能回落至 2%左右，二次探底。3）房地產是周期之母。2016 年經濟小周期複蘇很大程度上是房地產投資回升帶動，2017 年房地產投資回調將拖累經濟二次探底，這對貨幣政策、債市、股市、大宗商品可能產生影響，如果 2017 年地產投資增速回調，貨幣政策會否重回寬松、大宗商品價格會否二次探底、債市會否重獲轉機、股市會否像 2013 年一樣實現風格切換，我們拭目以待。

（完）