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地方“壞賬公司”：一出生就陷入“紅海”

在經濟增速放緩的時候，中國五省市獲批成立了專門用於處置金融機構不良資產的地方“壞賬公司”。它們如何清理地方壞賬，扣人心弦。

隨著經濟增速的放緩，地方版的“壞賬公司”悄悄多了起來。

2014年7月29日，安徽政府網公布說，當地首家地方資產管理公司獲得銀監會批準。

這則消息同時顯示，除了安徽，銀監會批準的全國首批可開展金融不良資產批量收購業務的地方資產管理公司，還包括江蘇、浙江、廣東和上海。

這五家試點公司，讓資產管理公司（簡稱AMC）再度成為熱議的焦點。

在中國，資產管理公司專門被用於處理金融機構——主要是銀行——的壞賬。

過去十余年中，這一直是門壟斷生意：1999年，中央決定剝離工、農、中、建四大銀行的1.4萬億元的巨額壞賬，對口設立華融、長城、東方和信達四大資產管理公司，存續期十年。中國金融業改革由此真正開啟，四大國有銀行得以帶著優質資產輕裝上陣。

隨著中國經濟進入一輪超長繁榮期，處理“腐肉”的四大資產管理公司也意外發了一筆大財，存續期過了之後更是順利獲得生存許可。

但現在，他們將迎來新的對手與同行——地方版的資產管理公司。

試點之前的較量

在與四大資產管理公司的首次交鋒中，地方資產管理公司不甘示弱。

在此次試點的消息傳出之前，一些地方實際上已經動手成立了資產管理公司，並已經進入市場。

2013年11月28日，在位於北京金融街的中國建設銀行總部大樓，一場看似普通的不良資產包競價儀式因為三家地方資產管理公司的加入而顯得不同尋常。

當日，華融、長城、東方和信達四大資產管理公司也位列席間。

在與四大資產管理公司的首次交鋒中，地方資產管理公司不甘示弱。最終，浙江省浙商資產管理有限公司拿下杭州資產包和寧波資產包，共計15.3億。江蘇資產管理公司競得無錫包，債權金額20億。

這些地方資產管理公司的出現與2012年的一紙文件有關。

當年2月，財政部和銀監會聯合下發的《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》為地方設立資產管理公司頒了準生證——各省級人民政府原則上只可“設立”或“授權”一家資產管理或經營公司，參與本省（區、市）範圍內不良資產的批量轉讓工作。

此後，浙江和江蘇接連成立了地方版資產管理公司。而隨著此次銀監會試點公布，另外三地的不良資產處置也開始加速。

多位四大資產管理公司的受訪人士看來，本地中小企業不良貸款處置正是地方資產管理公司與四大資產管理公司錯位發展的空間。四大資產管理公司專註跨區域、大型企業的不良資產，地方資產管理公司側重本地中小企業的不良資產。

是“幫忙換輪胎”，不是當“二傳手”

地方資產管理公司更希望通過重組並購的方式，引入戰略投資人，救活企業，而不是通常意義上的不良資產處置公司所做的“打包、打折、再打官司”，也就是當二傳手，轉賣資產賺差價。

率先成立資產管理公司的浙江和江蘇，正是銀行不良貸款的重災區。

2012年，浙江的不良貸款余額增長了104%，2013年增長率30%，達到1036億，比排名第二的江蘇多了300億。這兩年，江蘇的不良貸款余額也以40%比例增長著。

這樣的背景下，浙商資產管理公司和江蘇資產管理公司雖非銜玉而生，但也生逢其時。

浙商資產管理公司（簡稱浙商資產）成立於2013年8月，註冊資本15.1億，由浙江省國際貿易集團有限公司（簡稱浙江國貿）和隸屬浙江省國資委的綜合資產管理有限公司共同出資。

據華融資產管理公司杭州辦事處的人士透露，浙商資產主要繼承的是當年參與金信信托破產重整的團隊。

六年前，有著“江南第一猛莊”之稱的金信信托破產重整。為了保住這塊金融牌照，浙江指定浙江國貿以第一大股東的身份進入金信信托。在浙商資產成立後，其董事長徐徳良，同時擔任金匯（由金信更名而來）信托的董事長。

這樣的安排並非巧合。

一位與浙商資產管理層頗為熟稔的人士表示，地方資產管理公司更希望通過重組並購的方式，引入戰略投資人，救活企業，而不是通常意義上的不良資產處置公司所做的打包、打折、再打官司。

事實上，這也與監管層的思路不謀而合，財政部和銀監會下發的文件都強調地方資產管理公司“只能參與本省（區、市）範圍內不良資產的批量轉讓工作，其購入的不良資產應采取債務重組的方式進行處置，不得對外轉讓”。這一規定，正是為了使地方資產管理公司回歸不良資產處置的本源，避免其利用牌照優勢，充當二傳手，轉賣資產賺取差價。

對於企業和地方政府來說，最理想的模式，是對前景好、經營管理較規範，只是出現暫時性資金困難的企業，通過企業重組、兼並收購進行扶持，幫其渡過難關。

“實際上有些資產是很好的，它只是一時資金不能周轉。資產管理公司不僅僅是受讓不良資產，而是把不良資產拿到以後進行培育、增值。”浙江產權交易所一位高管告訴南方周末記者，“就像高速路上跑的一輛奔馳車，它的輪胎破了，開不動了。其實換一個輪胎就可以繼續走。如果這種時候你把它賣掉了，它原來的價值都消失了。資產管理公司做的事情就是換一個輪胎，它就是讓不良資產更好地發揮它的市場價值。”

目前，浙商資產管理公司已經成立了杭州、溫州、金華、寧波四個業務團隊，將業務拓展到全省。在溫州，他們已經與溫州銀行、浦發銀行溫州分行等多家銀行簽訂了合作協議。

2014年一季度，溫州市銀行業機構不良貸款率達4.66%，上半年，處置了不良貸款181億元。

“四大資產管理公司固有的操作模式是對接國有銀行的大額不良資產，溫州的不良資產的特點是金額小，數量大，四大AMC並不積極。因此，更適合地方資產管理公司處置。”上述華融資產管理公司杭州辦事處人士稱。

此前，溫州曾力爭將這家地方版AMC落戶溫州，並成立了多家處置金融不良資產的民營資產管理公司。溫州的打算是，利用一家國有資產管理公司做通道，將收購來的不良資產再分散到各家民營資產管理公司處置。

這條路卻遇到了障礙——受地方資產管理公司“不得對外轉讓”的限制，他們還需尋找新的合作路徑。

一折收購鋼貿壞賬

在銀行面前，地方資產管理公司仍處在弱勢地位，轉給資產管理公司的是最難啃的骨頭。

江蘇資產管理公司（簡稱江蘇資產）比浙商資產早成立三個月，註冊資本50億，無錫市國聯發展（集團）有限公司、無錫市太湖新城發展集團有限公司、無錫市國資委是三大股東。

“之所以把江蘇資產管理公司落戶在無錫，與鋼貿壞賬不無關系。”無錫當地多位銀行人士均得出這一結論。

江蘇省無錫市銀監局局長戴玉明曾撰文表示，全市鋼貿授信敞口預計最終將損失50%左右，且將耗費大量的人力、財力、物力用於風險處置。

據建行無錫分行人士透露，無錫分行出現了數十億元鋼貿壞賬，其中數以十億計算的資產包，被江蘇資產竟得。南方周末記者向江蘇資產和建設銀行無錫分行進行求證，兩者均拒絕接受采訪。

在長三角，建行承壓很重——2013年，建行在長三角的不良貸款余額為408.44億元，不良貸款率達2.29%。貸款量只占全行五分之一，但不良貸款余額卻占了全行近一半。

“大部分壞賬會走資產管理公司的渠道。”上述建行無錫分行人士說，因為銀行抽調二三十個人專門追償、處置，很不劃算。“這些鋼貿壞賬，一折處理給了江蘇資產管理公司，就像賣破爛。”

對這一價格，華融資產管理公司的人士對並不感到驚訝，“價格低就是因為資產質量差”。

在銀行面前，地方資產管理公司仍處在弱勢地位，轉給資產管理公司的是最難啃的骨頭。

“無錫有很多鋼材市場倒閉，銀行把土地拍賣，根本輪不到資產管理公司。抵押物充足的，銀行不會賣。賣給資產管理公司的，基本上抵押物只有20%－30%，還存在重複抵押，很多抵押物被法院多次查封，二封、三封的，別想拿到錢。”上述人士說。

鋼貿，還不是江蘇壞賬的全部。江蘇省銀監局局長於學軍曾在公開場合表示，江蘇省是很多產能過剩行業的基地。“去年江蘇省共處置不良貸款736億元，很大一部分是由於產能過剩造成的。”

民資的機會

“2015年是新增信貸出現不良貸款較多的時點，機會很多、前景很好。”

民間資本投資入股地方資產管理公司，是銀監會鼓勵的方向。在首批地方AMC中，安徽國厚金融資產管理有限公司（簡稱安徽國厚）很可能會成為唯一一家由民資參與的地方資產管理公司。

這家設在蕪湖的地方AMC，由東方資產管理公司全資子公司——上海東興投資控股發展有限公司發起設立，並引入兩家民營企業——深圳市朗潤集團有限公司和合肥博雅商貿有限公司。實際上，這兩家民營企業存在多重關聯：後者的股東李厚文和劉洋，間接持有前者的股份。

安徽國厚的董事長兼總經理張公俊和李厚文，都與深圳有諸多交集。他們兩人均為北京大學匯豐商學院首屆EMBA學員，張擔任過深圳一家投資公司董事長，李也在深圳開發過房地產項目。

而由東方資產管理公司來參與省級資產管理公司的組建，並非意外之舉。

據一位四大AMC人士介紹，上海東興控股最早處置中國銀行上海分行的不良資產，後發展為東方資產管理公司在上海地區的投資平臺，用股權投資的方式，投資上海及周邊產業園區及商業地產項目。

“東興公司已經具備處置不良資產的經驗，借此機會與地方政府合作，不僅能夠快速組建地方AMC，也能擴大東方資產管理公司的業務範圍。對地方政府和東方資產來說，一舉兩得。”上述AMC人士認為。

東方資產連續五年發布的《中國金融不良資產市場調查報告》，側面印證了其看好不良資產處置這樁生意——報告認為2015年是新增信貸出現不良貸款較多的時點，機會很多、前景很好。

目前，國厚資產管理公司還處於籌備階段，沒有正式受讓資產包。

相比之下，上海和廣東可能不會新成立一家地方AMC，而是授權已有的國有企業來做。

上海國有資產經營有限公司已經獲得上海市政府批準，擁有地方AMC的牌照，這家老牌的資產管理公司，處置過280億國有企業資產。

這並不讓外界意外，因為上海國有資產經營公司一直被市場喻為上海金融的“孵化器”，至今仍擁有上海銀行、上海農商行、國泰君安等當地重量級金融公司的股權。

在廣東，地方AMC究竟花落誰家還沒有定數，實力雄厚的金融控股公司顯然都不想錯過這個機會。廣州金融控股集團有限公司和廣東粵財投資控股有限公司，被外界視為種子選手。

一出生就是“紅海”

“經濟下行期，今年花100塊收的資產，等到明年也許只值80塊。同時，資產變現的難度在加大，很多資產根本找不到接盤的人。”

首批地方AMC設立之地有個共同點，不良貸款余額位居全國前列，且有明顯的上升趨勢。地方AMC不能解決所有問題，但至少多了一種可能。

央行穩定局曾做過一次調研，截至2013年2月末，全國共有18個省已設立具有不良資產處置功能的省級資產管理或經營公司21家，其中13家曾參與金融企業不良資產處置。

但對這些地方壞賬公司的前景，卻存在爭議。

“地方AMC一出生，就身處紅海。”一位華融資產管理公司的人士表示，不良資產市場的參與主體已經非常豐富，除四家全國性資產管理公司外，還有各地市融資平臺公司和地方企業。

再加上世易時移，整體的經濟狀況也發生了改變。“現階段，處在經濟下行期，今年花100塊收的資產，等到明年也許就80塊。同時，資產變現的難度在加大，很多資產根本找不到接盤的人。”

在他看來，地方AMC與四大AMC根本不在一個量級，四大資產管理公司可以借助中央政府的再貸款，而地方資產管理公司的資金來源是地方政府。地方政府近年來也一直存在赤字，因此利用財政收入給AMC提供資金的空間有限。

化解地方融資平臺風險被認為是地方AMC的重任所在，但中信建投研究所研究員王洋卻將其視為道德風險，他指出，地方銀行的一個風險隱患就來自融資平臺，由地方國資經營公司或類似公司出面成立新的資產管理公司處理不良資產，難免有左右互搏之嫌。

預算法大修接近尾聲 地方舉債只能用於公益性資本支出

昨日下午全國人大常委會四審預算法修正案（草案），提出地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出。這是三審“開閘”地方債後，對地方債首度提出的具體要求。（更多精彩財經資訊，點擊這里下載華爾街見聞App)

新華社提到，財稅專家普遍預測，四審表決通過的概率非常大。按照流程應該是8月25日開始審議，會議的最後一天也就是8月31日進行表決。

從去年開始，地方債問題尤為引人註目。按照現行預算法規定，地方政府不得自行發債，但實際上地方政府已經突破了法律的限制。截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務超過20萬億元。

今年4月，預算法修正案（草案）進行三審。前三次審議，地方債經歷了開閘、關閘、再開閘的過程。與三審稿一樣，四審稿規定地方債發債主體是“經國務院批準的省、自治區、直轄市”，舉債方式就一種“發地方政府債券”，但在舉債用途上，四審稿修改為“預算中必需的建設投資的部分資金”，並嚴格限定“只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出”。

新京報提到，四審稿從預算公開、預算審議、資金用途、風險機制四方面，增加了四項地方債新規。

預算公開，要求地方政府公開預算時，同步公開債務情況，“對本級政府舉借債務的情況等重要事項作出說明”；預算審議，各級人大審議預算時，重點審查“預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源”。

同時，四審稿限制了地方政府性債務的用途，“地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出”。並要求國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。

另外值得註意的是，四審稿恢複了“央行經理國庫制”。現行預算法采用的是“央行經理制”，即“中央國庫業務由中國人民銀行經理”。但二審稿、三審稿都刪除了這一條款，規定“國庫的管理辦法由國務院規定。”

新華社曾提到，預算法有“經濟憲法”之稱。這部法律關系著對政府每一筆支出的分配和監督，對經濟和社會的發展有著“牽一發而動全身”的作用。

現行預算法自1995年1月1日起開始施行，這部專業性強但影響力大的法律，每一處細微的修改都牽動社會各界的神經。

這部法律從2005年啟動修訂，其修訂已經跨越三屆人大。

東方證券首席經濟學家邵宇在英國《金融時報》撰文認為，《預算法》是當下中國經濟體制和政治體制改革的核心交匯點，關涉經濟發展方式轉變和運行效率、關涉民生改善、關涉中央和地方政府關系調整梳理。

《預算法》準確地說就是政府支出法，是約束政府花錢的規矩。《預算法》不僅是上級政府管理下級政府的工具，更是人民對政府支出的約束。它是約束和監督政府行政行為的制度規則，更是構建和塑造現代國家治理體系和能力的法律依據。

可以預見，包括《預算法》案在內的系列公共財政法案的修改通過，將昭示著中國公共財政改革的大步邁進，它會有效的揚棄GDP錦標賽，使得政府真正看得見、可以監督、可以問責，並轉向為服務型、民生型和發揮更好作用的政府。推進民主理財，全面規範、公開透明的預算管理制度將標誌著中國經濟和政治改革在關鍵環節上的雙重啟動。它提供的全過程監督必將使得工程腐敗、建設腐敗受到的強力抑制。

中國將允許地方政府發債置換高成本債務

財政部部長樓繼偉昨日表示，對地方債務中高成本融資的存量債務，允許地方申請發行地方政府債券置換，降低利息負擔，優化期限結構。（更多精彩財經資訊，點擊這里下載華爾街見聞App)

樓繼偉是在作《國務院關於今年以來預算執行情況的報告》時提到的上述言論。他表示，政府將建立健全地方政府性債務管理制度，防範財政金融風險。

目前，債務期限與項目期限存在“錯配”，這是當前地方政府存量債務面臨的主要問題之一。

經濟參考此前報評論稱，

過去，我國土地市場交易活躍，即使期限不匹配，地方政府仍可通過土地出讓收入緩解短期償債問題。但隨著樓市周期性調整趨勢確立，上半年全國房地產開發企業土地購置面積已同比下降5.8%，而土地市場成交回落將會明顯影響到部分地方政府當期債務償還能力。

因此，需要金融管理部門與財政部門協商共同研究制定地方債重組方式，包括延長債務期限、債務期內靈活選擇償還本息方式、降低債務融資成本、上級政府承接、出售部分地方產業等，努力實現存量地方債有序清償歸還。

去年年底，發改委表示，將允許平臺公司發行部分債券對“高利短期債務”進行置換，用於項目建設的高成本融資可申請發行企業債券，以低成本債務置換高成本債務，延長還款期限，降低融資成本。

這次，樓繼偉的講話明確提到，地方政府可以發行政府債券來置換高成本存量債務。

對於新增債務，樓繼偉還提到，中央將對地方政府性債務實行限額控制，嚴格控制新增債務，將地方政府性債務分類納入預算管理，建立債務風險預警及應急處置機制。

目前，10家自發自還試點的地方政府中，除了上海和深圳，其他8個省市都已完成發債，其中標利率均與當日同期限國債利率水平相當，山東甚至還低20個基點，此外，所有地方無論經濟實力如何，評級均為清一色的最高評級——AAA級。

預算法修正案草案獲通過 地方債開閘但仍有限制

據人民日報消息，十二屆全國人大常委會第十次會議剛剛表決通過了修改預算法的決定。修改後的預算法對地方政府債務管理作出明確規定。地方政府發行債券，舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批準。

這是預算法修正案草案的第四次審議。

多位財經法律專家認為，與現行預算法相比有很大進步，從立法理念上實現了由管理法向控權法的轉型。對於構建法治政府、建立現代財政制度將發揮重要作用。

財稅法學家、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，預算法的立法目標應該是建立規範和制衡政府收支行為的法治型預算，而不是強化政府管理權力的管理型預算。

2004年起預算法修訂工作開始後，預算法修正草案的一審稿和二審稿中，立法宗旨一字沒動，仍保留了原來的規定。直到三審後才有所改變。

預算法四審稿對立法目的表述是，“為了規範政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規範、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。”

規範政府收支行為

隨著立法宗旨的變化， 規範政府收支行為，是四審稿中的重要內容。

“小金庫”問題長期存在，雖經過多輪清理仍然存在於一些黨政機關之中。在預算法修正草案審議中，與會人員認為，政府收支是否全部納入預算管理，是堵住“小金庫”等支出漏洞的關鍵。

為此，四審稿中強調全口徑預算，所謂“全口徑”，就是預算管理的範圍不僅包括預算內資金，還包括諸多預算外資金，也就是說把中央政府和地方政府所有收支基本納入到預算中來。

這既包括了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經濟預算、社會保障預算四本預算都做出了規定。

劉劍文教授認為，全口徑預算從制度層面杜絕了“小金庫”的來源。

三公消費將被規範

在法律界，現行《預算法》存在的漏洞被認為是造成各級政府預算編制粗糙的一個重要因素，現在各級政府的預算編制往往只有一個框架性的總數，公眾看不懂，更無法監督。例如，在一些政府部門的資金中，只列出“基礎建設經費”“科技經費”等大而籠統的科目，涉及到具體的使用情況，公眾很難知曉。國務院自2009年開始推動三公經費、預算公開。但是“三公消費”很多都是糊塗賬，籠統的數據很容易引起公眾不滿。

為此，四審稿中對預算公開進行了細化。政府支出應按經濟分類，其中基本支出編到“款”，項目支出編到“項”；而決算編制中，所有政府支出都按功能分類編到最詳細的“款”。這樣的細化可以從技術上避免糊塗賬的產生，清晰展示財政流向，為公眾監督提供基本依據。

劉劍文教授認為，隨著預算法的修改，三公經費的公開範圍、幅度將越來越大，三公消費將會被規範。

地方債開閘 但仍存限制

中央政府與地方政府之間的權力劃分，也是預算法修改中的重要問題。

財政轉移支付是指國家的各級政府之間，在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償轉移。

現行預算法第28條規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

施正文教授認為，現在預算法沒有不準發地方債，但是權力不屬於地方，而是由國務院決定。

比如發債的額度，由國務院制定，這一規定將使地方政府完全聽命於中央。

四審稿修改為，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。”

同時規定“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。

四審稿在有限放開地方發債的同時，更強化監管和風險防控。全國人大常委會分組審議預算法修正案草案時，一些與會人員評價，為地方債設置防風險值得肯定，但仍有進一步嚴格規範管理的空間。

辜勝阻委員建議應立法規定債務上限，舉債政府應編制公開的資產負債表向人大報告，從而進一步使負債規範化和陽光化。

華爾街見聞網站此前提到，東方證券首席經濟學家邵宇在英國《金融時報》撰文認為，《預算法》是當下中國經濟體制和政治體制改革的核心交匯點，關涉經濟發展方式轉變和運行效率、關涉民生改善、關涉中央和地方政府關系調整梳理。

《預算法》準確地說就是政府支出法，是約束政府花錢的規矩。《預算法》不僅是上級政府管理下級政府的工具，更是人民對政府支出的約束。它是約束和監督政府行政行為的制度規則，更是構建和塑造現代國家治理體系和能力的法律依據。

可以預見，包括《預算法》案在內的系列公共財政法案的修改通過，將昭示著中國公共財政改革的大步邁進，它會有效的揚棄GDP錦標賽，使得政府真正看得見、可以監督、可以問責，並轉向為服務型、民生型和發揮更好作用的政府。推進民主理財，全面規範、公開透明的預算管理制度將標誌著中國經濟和政治改革在關鍵環節上的雙重啟動。它提供的全過程監督必將使得工程腐敗、建設腐敗受到的強力抑制。

把地方債關進“籠子” 財政部要求各省編制政府資產負債表

經濟參考報援引接近財政部的消息人士稱，按照財政部要求，包括上海、北京、安徽、湖南在內的多個省份已經開始試編市本級和縣區本級的政府資產負債表。（更多精彩財經資訊，點擊這里下載華爾街見聞App)

政府的資產負債表是權責發生制的政府綜合財務報告的重要內容。

報道援引專家表示，這項制度能夠完整反映各級政府所擁有的各類資產和承擔的各類負債，全面反映政府財務“家底”，引發各界關切的地方債未來將被關進“政府財報”的籠子。

將地方債關進“政府財報”的籠子

財政部部長樓繼偉此前在解讀深化財稅體制改革總體方案時就表示，地方政府債券自發自還試點還將繼續擴大，同時要做好兩項基礎性工作，其中之一是推行權責發生制的政府綜合財務報告制度，編制政府的“資產負債表”。

“地方政府債券發行信息披露需要增加諸如資產負債率等償債能力存量指標，否則將難以充分準確地揭示地方債券的風險，也難以準確地對地方政府債券進行科學的信用評級。”

中國的地方債務問題一直是懸在經濟上方的達摩克利斯之劍，其真正的債務規模可能比官方公布的數字還要大。

華爾街見聞網站文章援引全國人大常委尹中卿稱，目前地方債的實際規模有可能比審計數據多一倍左右，很可能超過30萬億元。

他警告稱，目前地方債風險已經成為威脅我國經濟持續發展、社會穩定和政治安全的重要因素。如果執行嚴格的金融規則，不少地方債已經無法依靠“借新還舊”展期。如果按市場化要求，一些地方政府實際上已經破產。

規範收支 盤活存量

事實上，政府資產負債表的試編工作早在2011年就啟動了。經濟參考報援引消息人士稱，2011年，財政部國庫司印發了政府資產負債表試編指南，文件不對外公開，僅限於全國財政系統，試編工作開展多年一直相當“低調”。“2011年上半年財政部國庫司牽頭，選定包括北京、浙江、江蘇、天津等在內的12個省級政府，2012年從12個擴大到23個省級政府，到今年要求全部省級政府啟動試編政府資產負債表”。

中央財經大學財經研究院院長王雍君說，“我國目前公布的財政收支數據是流量，政府資產和負債是存量數據。我國政府擁有龐大的資產，而且政府債務規模也非常引人關註。如果只公布收支，沒有資產負債的數據，是遠遠不夠的。”

中信證券也認為，對於財政資金的管理，主要通過“規範收支 盤活存量”的思路完善。

“一方面，全面推進全口徑預算管理，政府收支必須全部納入預算管理，不能搞“賬外賬”；同時強化預算公開，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。另一方面，強化國庫資金管理，盤活存量，彌補財政收入不足的問題。”

“地產下滑導致財政收入增長乏力，但財政支出仍需加快以穩定經濟。為避免赤字的大幅擴張，盤活現有存量財政資金將是可選路徑。”

中國財長：大多數地方債未納入預算管理，脫離中央和人大監督

素有“經濟憲法”之稱的預算法日前完成實施20年來的首次大修，並將於2015年1月1日起施行。在解讀該法案時，中國財政部部長樓繼偉坦承，目前大多數的地方債沒有納入預算管理，脫離中央和大人監督。

相比原預算法，新預算法為地方政府債務管理套上預算監管的“緊箍咒”。樓繼偉說，目前地方政府債務風險雖總體可控，但大多數債務未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，局部存風險隱患。

以下是他的解讀亮點，來源為新華社：

新預算法折射下一步改革方向

　　樓繼偉說，1995年開始施行的原預算法在今天已難適應形勢發展要求，尤其是按照國家治理體系和治理能力現代化的要求，有必要全面修改預算法。

　　他指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，此次修改突出預算的完整性，政府全部收支要納入預算管理；遵循預算公開原則，強調預算必須接受社會監督；更加符合經濟規律，拓展預算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現代財政制度的改革方向。

　　亮點一：政府全部收支入預算接受人民監督

　　新預算法一大亮點是實行全口徑預算管理，如第4條明確規定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”；第5條明確規定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”。

　　樓繼偉說，實行全口徑預算管理，是建立現代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務遊離於預算之外、脫離人大監督。

　　亮點二：避免“過頭稅” 預算審核重點轉向支出預算和政策

　　原預算法規定預算審查重點是收支平衡，並要求預算收入征收部門完成上繳任務。於是在客觀上帶來預算執行“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經濟“雪上加霜”；而在經濟過熱時，為不擡高基數搞“藏富於民”，該收不收，造成經濟“熱上加熱”。

　　樓繼偉說，新預算法旨在改變這一現狀，將審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。同時，收入預算從約束性轉向預期性，通過建立跨年度預算平衡機制，解決預算執行中的超收或短收問題，如超收收入限定沖抵赤字或補充預算穩定調節基金，省級一般公共預算年度執行中出現短收，允許增列赤字並在下一年度預算中彌補等。這些規定強調依法征收、應收盡收，有助於避免收“過頭稅”等行為，增強政府“逆周期”調控政策效果。

　　亮點三：規範專項轉移支付減少“跑部錢進”

　　針對地方可自由支配的一般性轉移支付規模偏小、限定用途的專項轉移支付項目繁雜、交叉重複、資金分散、配套要求多等問題，新預算法第16條、第38條、第52條等條款對轉移支付的設立原則、目標、預算編制方法、下達時限等做出規定。

　　樓繼偉說，新預算法重點規範了專項轉移支付，如強調要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調節事項不得設立專項轉移支付、除國務院規定上下級政府應共同承擔事項外不得要求下級政府承擔配套資金等，有利於減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方事權的不適當幹預，也有利於地方統籌安排預算。

　　亮點四：“預算公開”入法從源頭防治腐敗

　　與原預算法相比，新預算法首次對“預算公開”做出全面規定，第14條對公開的範圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關註事項要求公開作出說明，並在第92條中規定了違反預算公開規範的法律責任。

　　樓繼偉認為，將預算公開實踐成果總結入法，形成剛性的法律約束，是預算法修改的重要進步，有利於確保人民群眾知情權、參與權和監督權，提升財政管理水平，從源頭上預防和治理腐敗。

　　而對於預算不夠細化問題，新預算法第32條、37條、46條等多處做出明確規定，如強調今後各級預算支出要按其功能和經濟性質分類編制。樓繼偉說，按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經濟分類則明確反映政府支出按經濟屬性究竟是怎麽花出去的，知道有多少用於支付工資，多少用於辦公用房建設等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經濟分類預算有利於更全面理解預算是怎樣實現的。

　　亮點五：嚴格債務管理 防範債務風險

　　相比原預算法，新預算法為地方政府債務管理套上預算監管的“緊箍咒”。樓繼偉說，目前地方政府債務風險雖總體可控，但大多數債務未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，局部存風險隱患。

　　按照疏堵結合、“開前門、堵後門、築圍墻”的改革思路，新預算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規模、方式、監督制約機制和法律責任等多方面做了規定，從法律上解決了地方政府債務怎麽借、怎麽管、怎麽還等問題。

　　亮點六：“勤儉節約”入法 違紀鐵腕追責

　　針對現實中的奢侈浪費問題，新預算法對於厲行節約、硬化支出預算約束做出嚴格規定，如第12條確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規定嚴控機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出等。

　　樓繼偉說，相對於原預算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形設置了法律責任，且不夠具體明確，新預算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細規定了法律責任。如對政府及有關部門違規舉債、挪用重點支出資金，或在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構成犯罪還將依法追究刑事責任等。

　　將抓緊修訂預算法實施條例

　　新預算法即將施行，貫徹實施如何不打折扣至關重要。樓繼偉表示，關鍵要做好新預算法實施的立法配套工作。

　　他指出，中央層面需按照新預算法確定的原則及授權，抓緊修訂預算法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規章制度；地方層面可制定有關預算審查監督的決定或者地方性法規。總之，要加快形成一套較完善的現代預算制度，增強新預算法的可操作性、可執行性，為依法理財奠定堅實的制度基礎。

這個「鬼地方」一年吸引40萬遊客

地方融資平臺借道“私募債”模式壽終正寢

據《21世紀經濟報道》稱，監管層對於政府融資平臺類的中小企業私募債的備案已“暫停受理”。

該報引述一家券商人士稱，

交易所（上交所）應該有接到通知，對於新報的平臺公司所擔保的私募債項目已暫停受理了，暫停的時間是上周五。目前已經走完流程的項目還照常進行，只是新報的項目要受影響了。

這意味著，繼銀行、信托類融資後，地方政府融資平臺借道私募債窗口融資的融資管道或遭遇監管層的封堵。

所謂的平臺類私募債，一般是指由地方政府融資平臺的子公司或關聯公司為主體所發行，由政府融資平臺進行保證擔保，募集資金實際上由政府融資平臺使用的一種結構特殊中小企業私募債。

與普通的中小企業私募債不同，平臺中小企業私募債的擔保方來自發行過AA級企業債券的平臺公司。因有政府信用背書，此類債券較受歡迎。

但一直以來，平臺類私募債飽受“監管套利”的爭議。21世紀經濟報道曾提到，

從名稱上看，私募債本來是服務於中小企業融資的，但到了操作層面卻成了地方政府融資的通道，從而成了監管套利。

另一方面，債務違約的發生也令其風險走高。此前深交所已經禁止平臺類項目發行私募債。而上交所並未明確規定。

如果此通道被堵死，地方融資平臺又將減少一條融資渠道，而傳統的融資模式將被迫轉變。

上述報道稱，未來政府平臺的融資業務將有望向券商及基金子公司的資產管理、資產證券化等業務中“轉移”。

“其實不光是私募債，未來以城投公司為主體進行融資的方式都可能出現一些調整，例如企業債和平臺貸款。不過在市政債等新資本工具放開前，地方政府在財政配置上仍然需要平臺公司的融資來支持。”

作為開“正道”的嘗試，今年5月起，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個地區試點地方政府債券自發自還。目前除深圳外所有試點省市都已經完成發行。（更多精彩財經資訊，點擊這里下載華爾街見聞App)

國務院加強地方債管理 終結地方融資平臺模式

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，現提出以下意見：

一、總體要求

 以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規範舉債的積極作用，切實防範化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規範的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。

分清責任。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。

規範管理。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。

防範風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防範和化解財政金融風險。

穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規範管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

二、加快建立規範的地方政府舉債融資機制

賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

建立規範的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式），吸引社會資本參與公益性項目建設並獲得合理回報，既拓寬社會資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。

推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債並承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的範圍內，並根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。

三、對地方政府債務實行規模控制和預算管理

對地方政府債務實行規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算並報國務院批準。

嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。

把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

四、控制和化解地方政府性債務風險

建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警範圍的債務高風險地區，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務余額的規模和增長速度。

建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，並追究相關人員責任。

嚴肅財經紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用於經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的註資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規幹預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進一步規範土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

五、完善配套制度

完善債務報告和公開制度。完善地方政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。對於中央出臺的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。

建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。

強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監管規定，向屬於政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規範信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，並按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。

六、妥善處理存量債務和在建項目後續融資

抓緊將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計後債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬於政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別後的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準後，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規範管理。

積極降低存量債務利息負擔。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。

妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規則，減少行政幹預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法註入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。

確保在建項目後續融資。地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決後續融資。

七、加強組織領導

各地區、各部門要高度重視，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任，結合實際制定具體方案，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務協調機制，統籌加強地方政府性債務管理。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作；發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進完善債務管理制度，防範風險，規範管理，提高資金使用效益。各地區、各部門要切實履行職責，加強協調配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。

解讀地方債新規：中國地方政府融資模式徹底變革

國務院《關於加強地方政府性債務管理的意見》及有關問答，對外界一直及其關註的地方債務問題給出了相對明確的解決意見。

圍繞針對地方債，意見闡述了“解決存量，規範增量”的方式，華爾街見聞網站對此的解讀如下：

解決存量：

- 針對存量債務

意見提出，在清理甄別的基礎上，將存量債務分為兩部分：

一是地方政府應當償還的債務，納入預算管理。針對這部分債務，允許各地區申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構。必要時可以處置政府資產償還債務。

二是企事業單位債務中不屬於政府應當償還的部分，意見提出要遵循市場規則處理，減少行政幹預。對於地方政府的責任，則主要是“指導和督促有關債務舉借單位，加強財務管理，拓寬償債資金渠道，統籌安排償債資金”。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。由於意見並未提出詳細的解決細則，有分析認為目前一萬多家地方政府融資平臺存量負債中一旦被排除在地方政府預算範圍以外，其風險如何，銀監會可能需要配合出臺相關政策重新摸底排查。

為了避免出現半拉子工程，意見在確保在建項目後續資金還提出，對重新審核符合國家有關規定的在建項目，有融資協議的允許繼續按協議融資；確實沒有其他建設資金來源的，鼓勵采用政府與社會資本合作模式，或通過地方政府債券解決後續融資。

-  針對地方融資平臺

剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。

對於以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目，意見給出了三個解決渠道：

一是對商業房地產開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務；

二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；

三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。

有評論認為，這與節前央行與銀監會發布的放寬住房貸款的政策（詳見華爾街見聞網站鏈接）不謀而合，房地產新規是否為解決地方債爭取時間呢？

規範增量：

- 允許適度舉債，規範發債方式

允許地方政府適度舉債，采取政府債券方式。市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借，不得通過企事業單位等舉措。

- 限定債務規模：中央規定上限，地方人大決定實際地方舉債規模

地方政府舉債不得突破批準的限額，債務限額由國務院確定並報全國人大或其常委會批準；地方政府在限額內舉借的債務，必須報本級人大或其常委會批準。也就是說中央對地方的規模控制，只是設定地方舉債的上限。在不突破上限的前提下，地方舉債的實際規模由本級人大或其常委會決定。

- 限定債務用途，納入預算管理

舉債只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出；把債務收支分門別類納入全口徑預算管理。

- 地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則

對於地方債新規的影響，華爾街見聞網站認為主要如下：

- 對能夠被納入預算管理的存量城投債將是利好，其違約風險下降，稀缺性加大。但城投債目前利率已經很低，民生證券認為“追漲”不易。

- 對未被納入預算管理的城投債及其他非標融資是利空。

- 由於融資平臺等重要融資方式被堵，未來地方政府將更加依賴稅收，這勢必更加重視房產稅、資源稅等政策，有分析認為地方房地產政策也會進一步放寬。

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