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一加一減之間，資本項目外匯管理新體制逐漸形成，目的是更適應實體經濟投融資需求、更能激發市場主體活力、更能處理好政府與市場關係◎ 財新記者 霍侃 文huokan.blog.caixin.com 滬港兩地股票市場互聯互通試點的啟動，意味著證券投資項下資本項目可兌換又邁出關鍵一步。 進展不止如此。近幾年，直接投資、證券投資和跨境信貸項下的資本項目穩步有序開放。直接投資和跨境信貸方面相關的行政許可和逐筆核准逐漸取消，證券投資項下的雙向開放在規模管理的思路下，從無到有，額度逐漸擴大。 2013年12月，央行副行長、國家外匯管理局局長易綱接受財新記者採訪時 曾指出，資本項目可兌換是對人民財產 權的進一步保護和擴圍，推動資本項目可兌換，其結果是，通過雙向開放，中國將成為對外投資大國，也會成為吸引外國投資的大國，這對中國是好事。 過去幾年中，在資本項目管理方面，外匯管理部門一方面減少審批、核准和事前監管，另一方面擴大改革領域，更加重視監測分析、事後管理和逆週期的宏觀審慎監管。 一加一減之間，體現的是外匯管理理念和方式的轉變，也就是外匯管理部門強調的 「五個轉變」 ，即從重審批轉變為重監測分析，從重事前監管轉變為強調事後管理，從重行為管理轉變為更加強調主體管理，從「有罪假設」轉變到 「無罪假設」 ，從 「正面清單」轉變到「負面清單」 。一加一減之間，更適應實體經濟投融資需求、更能激發市場主體活力、更能處理好政府與市場關係的資本項目外匯管理新體制逐漸形成。 2014年4月，易綱在北京大學國家發展研究院成立二十週年慶上強調，要切實統籌好繼續深化改革和防範跨境資本流動衝擊的關係， 「放和管兩者齊頭並進」 ，把該放的放掉，該管的管好。 在最大限度地便利企業和個人的同時，要加強國際收支統計，加強對跨境資金的監測， 「使得人們感覺不到監管，但同時又能夠管住」 ，從而達到既方便又能防範風險的目的。 「減法」促便利 中國最早明確提出「要逐步使人民幣成為可兌換的貨幣」的目標，是在1993年的十四屆三中全會形成的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題 的決定》中。1996年12月，中國接受國際貨幣基金組織（IMF）協定第八條款，正式宣佈實現經常項目可兌換。此後，資本項目可兌換逶迤推進。 近幾年，圍繞提升資本項目可兌換 和便利化程度，外管局主要是做「減法」 ，即減少行政審批和事前核准。 2009年以來，外管局先後簡化了多項資本項目業務的外匯管理流程，涉及外商直接投資、對外直接投資、企業外債、外債轉貸款、融資租賃類公司對外融資租賃、境外投資者受讓境內不良資產、境外上市、國有企業境外商品期貨套期保值、中央企業境外衍生業務、銀行本外幣交叉理財業務以及境內個人參與境外上市公司股權激勵計劃等。 簡化之後，除了保留個別必要環節 的真實性審核，其他有關賬戶、匯兌等環節的行政許可全部取消。 據統計，2009年以來，資本項下行政許可項目由原來的59個子項減少至22個子項，減少了63%，力度之大前所未有。 外管局上述人士稱，目前，直接投資、企業外債、境外上市等主要資本項目已基本形成以登記為核心的管理新框架。截至2013年末，按照國際貨幣基金組織分類的七大類40項資本項目交易中，中國實現可兌換、基本可兌換和部分可兌換項目共計34項，佔全部交易項目的85%。 在跨境信貸和證券投資領域，外管局則探索 「管住宏觀、放開微觀」的新模式，賬戶、匯兌等方面的微觀限制已基本取消。 跨境信貸項下 「放開微觀」的措施包括，放寬境內機構對外擔保，將境內金融機構提供融資性對外擔保，由原來的逐筆核准改為餘額管理，降低相關資 格門檻，並將部分金融機構融資性對外擔保指標的核定權限下放至地方分局。 在 證 券 投 資 項 下， 對 QFII、RQFII、QDII 採取額度管理，合理把握投資額度審批節奏，並逐步簡化管理流程，先後放寬了對特殊類型 QFII 機構投資額度上限、擴大 QDII 資金來源以及匯兌方面的限制，放寬RQFII的機構類型、投資範圍。 目前，證券項下資金有序雙向流動的機制逐漸形成。截至2014年3月28日，外管局累計批准241家 QFII 機構投資額度535.78億美元，62家 RQFII 機構投資額度2005億元人民幣；截至3月31 日，累計批准119家 QDII 機構投資額 度865.93億美元。對資本項下交易主體「鬆綁」 ，必然要求資本項目外匯管理法規體系也「做減法」 。外管局上述相關人士介紹，2011年以來，通過廢止失傚法規，整合內容重疊交叉文件，原有法規體系大幅度「瘦身」 。特別是2012年底至2014年4月期間，新出台了5個法規，廢止了56件法規，資本項下法規淨 減少51件。 外管局還探索在外債資金用途、上海自貿區資本金結匯用途等管理中，引入「負面清單」制，逐步從「法無明文授權不可為」轉為 「法無明文禁止即可為」 。這些「減法」措施的內在邏輯 是統一的，體現了從微觀到宏觀、從行為監管到主體監管、從重審批到重監測 分析、從 「有罪」到 「無罪」 、從「正面清單」到 「負面清單」的轉變。外管局上述人士指出，不要孤立地看這些改革， 「五個轉變」是貫穿其中的紅線。 未來， 「做減法」仍將繼續。外管局上述相關人士說，要繼續減少事前核准和行政審批，嚴控新設行政許可；清理整合法規，構建起新的資本項目外匯管理體制機制和法律法規框架。對於下一步資本項目外匯管理的改革方向，從根本上講，就是充分發揮市場在配置外匯資源中的決定性作用，統籌推進資本市場對內對外開放，吸取國際經驗，不斷激發市場活力和內生動力。 「加法」擴開放、防風險 在「做減法」促進跨境投融資便利的同時，外匯局一方面加快資本項目重點領域開放，另一方面強化監測分析和事後管理、建立逆週期的宏觀審慎監管框架。 資本項目重點領域的開放包括：放寬個人對外擔保管理，開展小額外保內貸業務試點，支持民營經濟和小微企業發展；出台中資企業借用短期外債、中資企業境內借用貸款接受境外擔保和中資企業外匯質押人民幣貸款等外匯管理政策試點，為中資企業營造公平的融資環境；開展跨國公司外匯資金集中運營管理試點，為國內大型企業集團充分利用國際國內兩個市場、兩種資源提供便利；完善合格投資者證券投資外匯管理制度，先後放寬對特殊類型QFII 機構投資額度上限、QDII 資金來源以及相關匯兌方面的限制，構建證券項下資金有序雙向流動機制。在擴展外匯管理改革領域的同時，外匯管理部門防範跨境資本流動衝擊的責任有增無減。特別是2008年國際金融危機之後，跨境資本流動波動性明顯增強。在經常項目順差規模相對穩定的情況下，資本和金融項目差額的大幅波動，很大程度上影響著國際收支平衡狀況，對資本項目管理的有效性提出了更高要求。 為此，外管局在強化監測分析和事後管理、建立逆週期的宏觀審慎監管框架等方面 「做加法」 。外管局上述人士介紹，一系列簡政放權的 「做減法」措施，將外匯管理部門的人力從原來繁重的事前審批業務中解放出來，能夠集中優勢資源，加強事後監測分析和監管。 資本項目外匯管理的事後和非現場 監管，主要借助2013年5月全面上線的資本項目信息系統。 這一系統的最大特點是，打破了以往一類業務一個系統的模式，實現了一個系統監管所有資本項目業務，不僅替代了原來的4個系統、32張報表，還把原來無法依託信息系統進行監管的10個業務條線納入監管視野。 外管局人士介紹，新系統充分考慮了資本項目管理改革的需求和未來趨勢，按照主體監管的思路，通過簡化環節、流程再造，構建起一個面向主體的、全流程動態監測跨境資本交易和流動的平台，做到「能放開、能說清、能管住」 。 截至2013年末，新系統共辦理各類資本項目業務13萬筆。其中，直接投資業務約佔74%，外債擔保業務約佔25%，資本市場業務約佔0.5%。 初步統計，資本項目信息系統推廣上線以來，全國資本項目外匯管理系統共通過事後核查發現可疑線索5905筆，其中，通過非現場核查發現的可疑線索為5305筆，約佔90%。在這些可疑線索中，共發現涉嫌違規1040筆，佔18%。 可見，新系統在資本項目事後監管方面的成效已初步顯現。 下一步，擴大開放、防範風險的工作將更加深入。 對於推進人民幣資本項目可兌換，外管局上述人士指出，將按照十八屆三中全會確定的改革方向，明確路線圖和時間表，繼續推進「五個轉變」 ，在做好 「存量」改革的同時，加大「增量」改革力度。 可能的改革包括，推動外商直接投資外匯資本金結匯制度改革，搭建外債和對外擔保的宏觀審慎監管框架，研究跨境擔保外匯管理整體思路和改革辦法。 對於防範跨境資金流動風險，外管局強調將探索構建宏觀審慎框架下的外債和資本流動管理體系，牢牢守住不發生系統性、區域性金融風險的底線。 外管局上述人士稱，這一方面需要繼續依託新信息系統，全面、及時地掌握跨境資本流動形勢，另一方面，也要儘快探索形成一套行之有效的資本項目事後監管機制和方法，對違規跨境資本交易保持高壓態勢。
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