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美國、歐洲、日本和印度民航如何突破軍事禁區？ ◎ 本刊特派倫敦記者 張翃 特派紐約記者 唐家婕 記者 陳立雄 文軍方出于國防需要而控制空域，與民航迅猛發展之間的矛盾，並非中國獨有。較早在天空建立軍民協調機制的是美國。歐洲則克服了20多個國家條塊分割的難題，逐漸實現“同一片天空” 。日本的空域協調問題超越了內政，涉及外交，卻也通過協商找到解決方案。 同為發展中大國的印度，與中國情況最為相似。但印度民航為爭取共享空域與軍方談判十多年後，終於在2013年初見成果。 各國實踐證明，在和平時期，軍民航之間通過制度設計和信息與技術保障共享空域，完全可以實現。飛行安全和軍事信息的保密，都沒有成為開放天空的障礙。 美國：特殊受限空域只有10% 與中國的情況相反，美國的空域一直處於開放的狀態，直到一起撞機事故之後，才設立聯邦航空署（Federal Aviation Agency） ，重新架構了軍民一體化的空域管理體制。 “空域對民衆而言，一直是一個共享的概念，這或許跟美國本土近代歷史上沒有受到嚴重入侵有關。 ”美國聯邦航空管理局（Federal Aviation Administration，下稱 FAA）人士告訴財新記者。 美國航空業不曾有過軍方統管空域的歷史。自1903年萊特兄弟發明世界上第一架實用飛機，民用商務航空就是美國航空業發展的主要驅動力。自上世紀20年代起，美國的民用航空主管部門一直是在商務部下。 1956年6月30日，兩架民航客機在美國大峽谷上空相撞，128名機上人員罹難。1958年4月及5月，又接連發生軍用與民用飛機相撞事件，造成60人死亡，引起各界對民航安全的重視。此前，美國政府已開始在地面架設雷達系統來監控空中安全。撞機事故後，美國政府認識到需要加強對空域的協調和管理。 1958年， 《聯邦航空法》出台，聯邦航空署應運而生。聯邦航空署後改名聯邦航空管理局（FAA） ，併入後來成立的交通部。 這部1958年的法律明確規定，FAA 的職責包括監管使用美國空域的民航和軍航，協調空域的交叉使用，以保障安全和效率。此外，FAA 也有責任設計一套統一的空中交通管控和導航體系，供軍航和民航使用。 軍民航統一的空域使用框架，從一開始就是美國航空管理的基因。 雖然美國軍方對20% 的空域有管控權，但通過國防部與 FAA 之間的備忘錄，這些空域會在軍方不需要使用的時候開放給民航，特別是在主要假日空中交通繁忙時期。 民航受限的特殊區域包括在白宮、國會山這類重要地點上空所設“禁飛區” 、武器發射範圍內所設“限飛區” ，或為一些軍事演習設置的“軍事行動區” 。動態地圖顯示，這些特殊區域占美國空域的10% 左右。即使是限飛區和軍事行動區，也不完全向民航關閉，只要有條件保障安全，即使軍事訓練進行時民航同樣可以穿越。 FAA 發言人瓊斯（Tammy Jones）曾介紹，美國的空域大多可供軍用和民用飛機共同使用，在實際操作中， “商業航班其實可以使用所有空域” ，例外的只有當軍方需要在某個特定時間使用某塊特定空域時。 任何國家都不會為發展民航經濟而犧牲國防安全，美國也不例外。若遇戰爭，美國總統有權要求包括FAA 在內的其他政府機關將權責和設施等轉移給國防部。這在2001年的“9 · 11”恐怖襲擊後曾經發生。 開放的空域給美國民航提供了充分的發展條件和空間。美國交通部統計，美國2012年飛機准點率約為80%。細究飛機誤點的原因，因空域系統調度而誤點的比例，從2003年的36.5% 降到2012 年的22.5％，顯示 FAA 在軍方與民用空域協調有了更好的成果。 歐洲 ：天空無國界 上世紀90年代的歐洲，同樣經歷過航班嚴重延誤的痛苦。1999年，歐盟有超過30% 的航班起飛時間延誤半個小時以上。歐洲的問題在於，各國面積小，民航需求又大。每個國家都有自己的空管體系。飛機飛越歐洲，飛行員有時每隔十幾分鐘就要變換一次雷達頻率，才能和不同國家的空管人員對話。 另一個問題就是軍方佔用空域的限制。 “冷戰”結束後，歐洲的空中軍事活動大大減少，一些利用率不高的演習區域幾乎停用，但歷史遺留的軍事布局仍在影響歐洲。比如，法國東北角一個代號CBA1的軍事基地，其上空的軍事保留區就擋住了倫敦飛往法國北部的民航通道。 與中國今天面臨的情況類似，面對民航的高速增長，開放軍事保留空域是當時歐洲必須攻克的堡壘。 歐洲有一套好的制度底子。上世紀60年代就成立的歐洲空中導航安全組織（EuroControl，下稱歐控組織）一直在CMYCMMYCYCMK負責協調軍用和民用航空。上世紀80 年代初，歐控組織提出了“空域靈活使用” （Flexible Use of Airspace）的概念。 空域不再被指定為純“民用”或純“軍用” ，而被視做一整個連續的空間，根據用戶需求分配。對空域進行任何隔離都是暫時性的。如今，隨著歐盟一體化深入，歐盟空域也不再按國境線分隔。 在這個概念提出前，歐洲的軍事訓練區域完全對民航關閉。上世紀80年代起，情況逐漸改變。一些歐洲國家開始在“保留空域”名稱前加上“臨時”一詞，意味著軍方不再對這些空域享有獨家使用權，只在需要開展軍事演習或行動時暫時使用。 要推廣這種“空域靈活使用”的原則，需要有強大的政治支持和制度保障。 發起改革的，是1999年成為歐盟委員會交通與能源委員的西班牙女政治家德帕拉西奧（Loyola de Palacio） 。 德帕拉西奧提出了“歐洲共同天空”（Single European Sky）的動議，旨在消除歐洲空域的國境分割，同時加強軍用和民用航空的協調。 帕德拉西奧從一開始就認識到，軍方的參與對建立“歐洲共同天空”至關重要。在她的主持下，負責政策設計的“高級別小組”從一開始就納入各國交通部門和國防部門的高級官員。 在整合歐洲空域的過程中，軍方並不強勢。歐盟委員會空中交通司前軍事顧問 Gilles Fartek 和 Francois Rivet 在2011年發表的一篇文章中寫道，軍方很有動力與民航合作。為了實現空域的靈活使用，軍方甚至還提出發展跨境演習區，以釋放部分原來在特定時間對民航關閉的空域。還有軍方代表提出搬遷某些空中基地，後因預算、社會和戰略等原因未能踐行。英國國防部空軍新聞處在接受財新記者採訪時承認， “歐盟的監管規定對英國的航空管理體系有影響” ，但英國在軍民航間的整合已確保雙方達成共識來應對歐盟監管的變化。 2004年和2005年，歐盟又頒佈法令， “歐洲共同天空”和“空域靈活使用”原則有了法律依據。遵守這些原則成為歐盟各國的法定義務。為確保落實，歐盟每年還對各國執行情況進行評估並公佈結果。 “至今，歐洲大部分國家已經建立起了一個軍民用航空互相協調的文化。 ”歐控組織在回複財新記者提問時說。哪些空域屬於“保留空域” ，都會在各國的《航空資料彙編》中發佈。軍方什麼時候使用保留空域，什麼時候不使用，也都會定期通報。 歐控組織提出的“空域靈活使用”原則通過三個層次體現。 一是“戰略”層面，反映在空域結構的設置、航路的規劃、協調流程的建立上。比如，所有的軍事“保留空域”在周末都不會安排軍事活動，因此民航可以在周末安全使用這些區域。 二是佔用信息提前告知。每天下午某個時點前，軍方會決定第二天是否會在某個“保留空域”開展軍事活動。只要軍方沒安排，次日就可對民航開放。 三是實時監測使用情況。空中導航服務提供商（ANSPs）負責對“保留空域”實時監測。軍方使用完畢，就可向民航開放。 從歐洲經驗看， “空域靈活使用”的貫徹執行要求各成員國設立高級別的空域政策機構，並有足夠權限在軍航和民航之間協調。 以英國為例，這個機構是設在民航局的空域政策司（DPA） 。據英國國防部介紹，其工作人員由來自航空各領域的專家組成，各任司長和副司長大部分是前國防部官員。此外，英國軍方有11 名派出人員在民航局工作。 英國是歐洲各國中較早實現空域靈活使用的國家之一。早期，軍方主導空域管理，隨著民用商業航空的發展，逐漸開放空域的使用權。1972年英國民航局成立後，成為空域分配方面的仲裁機構。軍方現在有一些指定空域用來開展軍事活動，但使用時間都公佈在《航空資料彙編》中，或通過“給飛行員通知”等方式激活； 軍方不用時對外開放使用。 在日常操作中，軍方與民航的空管人員在同樣的操作室里使用同樣的設備。 德國的軍民航共管則採取一種更加徹底的方式。1993年，德國空管導航服務公司（DFS）成立。這家公司由德國聯邦政府全資所有，對民航和軍航統一提供空管服務。這有賴于1991年德國交通運輸部與國防部簽署的關於軍民航空管一體化的協議。協議規定 DFS 也在各個重要職位僱傭軍方人士，負責軍方空管人員的職業培訓和發展，同時該公司受到國防部的監督管轄。這種安排讓德國軍航和民航的管控程序相互兼容，德國也是世界上少數軍事訓練飛行與通用航空能夠直接合作的國家之一。 2011年的中國民航發展論壇上，DFS 首席執行官兼董事會主席卡登（Dieter Kaden）稱，軍民航空管一體化的過程“是一個政治上的決定” 。他認為，中國“需要政治上或者高層的一致性意見，來決定以後的道路” 。 日本 ：被空難改變的天空日本國土面積小、人口密度大，自然也遇到了空域資源不足的問題。麻煩的是，使用日本空域的不僅有民航和日本自衛隊，還有對日本負有防衛義務的駐日美軍。發生在1971年的一次空難，成為了日本打開天空的契機。 1971年7月30日，全日空航空公司的波音727飛機從北海道劄幌千歲機場飛往東京羽田機場時，與一架自衛隊 F-86戰鬥機于岩手縣?石町附近相撞，162人罹難。舉國震驚。 東京大學航空宇宙工程學專家鈴木真二教授告訴財新記者，日本的民航、自衛隊和美軍使用空域原本各自為政。 但?石空難後，日本開始改革，在民航與軍方之間實行信息共享。 更重要的是，這之後自衛隊明確了避免與民航搶佔空域的原則。日本國土交通省航空局管制課官員告訴財新記者， “?石空難發生後，日本確立避免在與民航空域重合處建立軍事訓練空域的方針。為減少對民航的干擾，自衛隊 將幾乎所有的訓練都轉移到海上進行。 ”這位官員還稱，日本在民航與軍航之間不存在哪方主導的問題。防衛省與國土交通省之間地位平等，相互讓步。 “自衛隊更靈活，不太會主張自己權利。 ”據他介紹，即使在自衛隊的空域，也會設置民航通過的空域。而民航也會應自衛隊的要求調整航線。 與駐日美軍的談判要更艱難一些。 位於東京以西的橫田空軍基地是駐日美空軍司令部所在地。橫田空軍基地曾對於東京及其他八縣的大部分空域有管控權。 “二戰”之後，美軍雖多次向日方歸還部分空域，但仍難以滿足民航增長的需要。由於美軍對空域的壟斷，民航可飛空域狹窄，對飛行員和空管人員都是巨大挑戰，航機距離過近的情況時有發生。 1999年當選東京都知事的石原慎太郎提出“橫田基地軍民共用” ，要求逐步歸還橫田基地，歸還前美軍與日本民CMYCMMYCYCMY K航可以共同使用該基地。2001年，石原聯合其他八個縣的領導人要求日本中央政府與美方談判，釋放橫田空域。 在日美協定的框架下，兩國展開談 判。前述國土交通省官員告訴財新記者，2005年起，日本在福岡的空中交通管理中心設立了軍方聯絡點，防衛省派遣聯絡官進駐。在軍事訓練空域不使用時，民航可以穿行，從而縮短航行距離，特別在周末和夜間，往往都向民航開放。 比如，夜間客機從美國飛到仁川或北京時，可以直線穿過日本空域。 自1971年以來，美日安全保障合同委員會先後八次部分歸還橫田空域給日方。最新一次的2008年9月，美軍向日方歸還了原管控空域的50%——相當于整個橫田空域的20%。這次歸還使日本的航空公司節省了飛行時間，比如從東京羽田機場飛往西部的航班平均縮短3分鐘時間。估計每年增加經濟效益98億日元（約合6億元人民幣） ，其中包括削減3300萬公升的燃油。 印度：終成正果 印度和中國一樣，人口衆多、國防形勢複雜、經濟增長需求強勁，印度的軍民空管合作也是“千呼萬喚始出來” 。2013年3月，印度內閣安全委員會（CCS）終於通過了民航部提出的“空域靈活使用”原則框架。軍民雙方十餘年來的談判修成正果。 印度民航部稱，實行“空域靈活使用”理念後，在七對機場之間可以實行直線航行，包括德里和孟買。每年可節約2029噸燃油，減少二氧化碳排放6394 噸。印度國防部最終同意了民航部的建議，條件是“確保系統中有足夠的保障措施，防止軍事信息的無意泄露，關於軍事航空活動的任何信息的傳播要建立在‘需要知道’基礎上” 。 與中國類似，印度軍方過去對印度空域有主導權，印度35% 的空域在軍方控制之下。和日本一樣，觸發印度空域改革的也是一起空難。 1996年11月12日，從英迪拉· 甘地國際機場起飛的沙特阿拉伯航空763號班機，與正準備降落該機場的哈薩克斯坦航空1907號班機，在新德里附近的哈里亞納邦查基達里（Charkhi Dadri）上空相撞，349人全部罹難。這是航空史上最嚴重的空中相撞事故。 事故之所以發生，是哈薩克斯坦航空飛行員與印度空管人員交流出現問 題，未能按照空管人員指示高度飛行。 但深究原因，也因為印度空軍佔用了新德里附近的大部分空域，故新德里無法區分進場和離場航線，只能使用同一條空中通道進場和離場。事故調查報告建議，應減少新德里附近印度空軍專有使用的空域。 進入21世紀，印度民航的高速發展更凸顯改革緊迫性。 至遲從2003年開始，印度民航部就與印度空軍談判，要求開放部分空域給民航，但進展緩慢。 改革緩慢要付出經濟代價。 2006年，國際航空運輸協會（IATA）與中國簽訂協議，經喜馬拉雅山脈以北中國境內上空，開闢連接歐亞的新航路。新航路顯著縮短了飛行時間。原本印度上空有可能開闢出一條比中國更短的航路，但因軍方佔用空域而導致了不必要的延長。這意味著，印度因此失去了估計每年15億到25億印度盧比（約合1.56億到2.60億元人民幣）的“過境費” 。 2013年，印度國防部與民航部就“空域靈活使用”的框架最終達成一致。 第一步將建立“國家高級別空域政策機構” （NHLAPB） ，任務是進行戰略性規劃，重新評估各利益相關方對國家空域的使用需求。印度民航部將主持這一高級別機構的工作，同時有來自國防部、印度空軍、海軍、印度空間研究組織、印度機場管理局、民航總局等機構的代表參加。 | ||||||