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控煙產品:違規還是合法? 煙草一紙文件,八年市場扯皮

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煙草專賣局:「不合適的工具,即使最後生產的產品可能合法,也是不允許的。」

控煙產品企業:「煙草專賣局和煙草公司是一套人馬,他們查我們,更像是怕我們的控煙產品,搶了他們的煙草生意。」

賣煙的抓了控煙的?

在生產的控煙產品被杭州市煙草專賣局扣押查處半年後,商人王星決定四處申訴,討個說法:「賣煙的怎麼能抓了控煙的呢?」

王星生產的是一種香煙形狀的控煙產品。雖然裡面裹著是中草藥,但有著香煙一樣的外形和吸食方式。「通過『以草代煙』的方式,能讓煙民控制煙量。」這種名叫「漢草」的產品在宣傳材料中寫道。

要捲成與香煙一樣的外形,需要專業的卷煙機械和過濾嘴,為了顯得更逼真,王星買來了卷煙專用的「盤紙」。最後惹禍的,正是這些與煙相關的物品。

四個月前的2012年6月14日凌晨,杭州市煙草專賣局的執法人員扣押了這些物品。「他購買的這些產品都是煙草專賣法控制的物品,因為涉嫌非法經營罪,我們已將案件移送到公安部門。」杭州市煙草專賣局答覆南方週末記者採訪時稱。

令王星不解的是,煙草專賣局只管轄真煙、假煙、仿冒煙等,漢草是非煙草製品,不屬煙草專賣系統管轄。「煙草專賣局和杭州煙草公司是一套人馬,他們查我們,更像是怕我們的控煙產品,搶了他們的煙草生意。」王星說。

此說並非空穴來風。在「漢草」被查處之前,中國的同類產品在市場上已屢遭煙草系統的查處。

曾被河南省衛生廳批准為(香煙型)保健吸品的「天工香草」是最有名的一起。2003年,河南商丘福源食品集團曾在北京、洛陽、紹興等地銷售,但2004年3月,經營正有起色的「天工香草」,卻突然被北京朝陽區煙草專賣局查處。之後,紹興、洛陽也封殺了該產品。

「天工香草」選擇了行政訴訟,最終雙方以私下和解了案。但當年負責「天工香草」項目的韓經理告訴南方週末記者,經此一役,「天工香草」元氣大傷,現已基本停產。

神秘的12號文

生產控煙產品的企業指出,地方煙草系統的動力源自2004年1月2日國家煙草專賣局發佈的一份隱秘內部文件。這份文件名為《國家煙草專賣局關於制止利用煙草專賣品為非煙草製品生產經營活動提供便利條件的通知》(國煙法【2004】12號)。


南方週末記者獲得的文件顯示,在文件開頭一一列舉了控煙產品的特徵:包裝上標明「非煙草製品」、「純中藥配製」、「不含尼古丁」、「柔和型」等漢字字樣,以「銀杏葉」、「艾蒿絨」等為原料生產的非煙草製品。

在這份文件中,國家煙草局曾嚴令下屬各企業和主管部門,對「有無利用專賣品為非煙草製品生產經營活動提供便利條件的情況進行自查,如有相關情況,應立即停止該生產經營活動,堅決予以糾正」。打擊的理由,正是因為這些產品使用的「卷煙紙、濾嘴棒」等輔料採用煙草專賣品,生產設備用的是煙草系統內部的機械產品。

按煙草專賣法的規定,煙草生產機械、過濾嘴、用來卷煙的盤紙等,都屬於專賣品,只能按計劃供給產煙企業。「天工香草」、「漢草」等生產的工具和輔料來源,觸碰的正是這條紅線。

仔細觀察這則文件可以發現,其發佈時間正值「天工香草」等控煙產品風生水起階段。而國家煙草專賣局網站上公佈的2005年山東省的一起案件,再次證明煙草系統對非煙草製品的處理力度。

2005年,濟南市中級人民法院依法對濟南愛和華新技術有限公司訴濟南市歷城區煙草專賣局行政處罰行為一案作出終審判決:駁回上訴,維持原判。當年3月,該公司被濟南市煙草專賣局查出未取得煙草生產企業許可證而私自生產卷接機械一套,非法儲存濾嘴棒、卷煙紙和「利百加」銀杏葉吸品。

「該案的勝訴,對各地煙草專賣局處理當前出現的生產、銷售卷煙替代品(各類非煙葉吸品)類似案件的處理將產生重大影響。」國家煙草專門局在其網站的一則新聞稿如此定性這起案件。

「(煙草部門)利用煙草專賣品專控的規定頻頻查處,給我們造成了很大的損失。」南陽國草科技開發有限公司經理王俊義說,由於市場一直難以拓展,2008年後,公司的生產同樣處於基本停頓。這家公司曾研製出了以艾葉為主要原料的「國草健康吸食品」作為香煙替代品。

不過,杭州市煙草專賣局副局長王向立否認聽過12號文件的存在,他不斷強調自己只是例行公事。「不合適的工具,即使最後生產的產品可能合法,也是不允許的。」王向立說,「我們打擊的是生產而非銷售。」

杭州市煙草專賣局專賣監督管理處副處長程寧證實,他們之前早已注意到「漢草」。之前稽查人員曾專門盤問過漢草的來源,「當時以為是海南母公司生產的,不歸我們管」。今年6月,他們接到舉報線索,才啟動了調查程序。「我們感到案值巨大,現在已把案子移送到杭州市公安局經偵支隊。」

衰落的控煙用品

「目前市場上的控煙產品,確實有很多問題。」控煙專家、新探健康發展研究中心主任吳宜群說。按照《煙草控制框架公約》的要求,目前市場上的產品大多都不符合控煙產品的定義。

以漢草等產品為例,這種自稱用「羅漢果、茶葉、紫蘇、金銀花、菊花等多種藥食同源的中草藥」做成的產品,其戒煙功能和安全性有待進一步的證明。不過,中國疾病預防控制中心原副主任、控煙辦公室原主任楊功煥教授指出,煙草局查處這些,顯然不是為了消費者的健康或控煙目的。

「12號文件」證實了這樣的判斷。文件指出,控煙產品的出現「一方面容易誤導消費者,使消費者可能誤以為是煙草製品而購買,侵害了消費者權益;另一方面給卷煙市場銷售造成了混亂,擾亂了正常的經濟秩序,給煙草專賣管理帶來了負面影響」。

「他們查處時,從不問對使用者是否使用安全,有無戒煙功效。」吳宜群說。相反,本該行使履約功能的國家煙草專賣局,在過去的10年內,投入「降焦減害」的研究資金逐年遞增。比較著名的正是卷煙產品中「添加中草藥」的技術。

「對煙草製品、類煙草製品或控煙產品,本應該由獨立於煙草部門之外的政府部門來管理。」楊功煥說。但現在,由於管理機制的混亂,控煙產品處於無人管理之中。以頗受爭議的「如煙」為例,按照國際通行的標準,本該由類似食品藥品監督管理局提供安全認證。但現在,此類產品卻一直處於「三不管」狀態。

「相關法律一片空白,我們根本不知道應該找哪個部門審批。」南陽國草科技開發有限公司經理王俊義說。此前,他曾申請過健字號批文,作為保健品生產「國草」,但國家停止健字號申請後,現在歸到哪一類,一直沒有答案。

王星同樣感到委屈。「我曾向海南省質量技術監督局去函,他們覆函說,『漢草』不需辦理生產許可證,理由是這類產品未納入生產許可證管理產品目錄範圍。」

「中國符合框架公約要求的正規控煙用品企業,現在也都基本停產、破產了。」中國控制吸煙協會辦公室主任曾繁玉告訴南方週末記者,中國控煙用品的衰落,可從中國控制吸煙協會下設的控煙用品專業委員會窺見一斑。成立於1993年的該委員會,原來有十多家企業會員,但現在委員會已基本停止了活動。「輝瑞和強生等外國醫藥企業曾試圖拓展中國市場,但現在也都全部退出。這幾年委員會想改選,牽頭的人都找不到了。」

「由賣煙的管控煙的,是造成現狀的主要原因。」楊功煥說,作為2006年正式批准煙草控制框架公約的國家,按照公正合理的理解,相關的管理工作,應該根據框架公約要求,轉由沒有利益關聯的、功能比較類似的食品藥品監督局來管理。


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