大規模的財政擴張，與緊繃的財政現實，就像是中國地方政府這枚硬幣的兩面，在旋轉加速下，互為因果，彼此救贖。
在2012年已過去的半年多時間裡，來自省級及主要城市的千億級萬億級投資規劃層出不窮，被視為地方的「4萬億」計劃，指向經濟「穩增長」。
幾乎在同一時間，各地財政減收漸成趨勢。在中國最富庶之地，北京、上海、浙江和廣東，上半年財政收入增幅均從去年同期的20%-30%，下降到10%以內，北京在一二月出現同比負增長，比2009年初，有過之無不及 。
蠢蠢欲動，地方「4萬億」卻提示了四年之間的差異。這一次，中央政府未再以擴張性的財政支出拉動經濟，並成為地方政府渡過難關的墊腳石。中央對房地產市場嚴格的調控措施，卡住了多年來不少地方政府高度依賴的土地財政之路。
地方財政的巨大壓力懸於眼前。在內陸，曾經造城聞名的鄂爾多斯，由於房地產市場崩潰、 煤炭滯銷，地方經濟幾乎停擺，財政頹勢更不待言；而在經濟發達的東南沿海，經濟失速和轉型困局，將富裕的深圳、東莞逼向赤字邊緣。
為謀求中央最終在財政刺激和調控政策上鬆口，地方努力搶跑投資，亦在地產調控中竭力博弈。但在政策未明解套未至之前，一增收二挖潛，瘦社會的身，瘦自己的身，先瘦誰的身？
結果不難猜。財政部最近公佈《2012年7月份財政收支情況》，1-7月地方本級收入3.7086萬億元，同比增長13.8%，得益於地方非稅 收入大幅增長25.7%。財政部財政科學研究所研究員陳少強坦言，地方政府將目光從受經濟景氣影響較大的稅收，轉向國有資產、公共資源等，尋找新財源。
增收壓力分解給地方行政執法部門的風險也在加大。稅費徵管上的調劑尺度在收緊，補漏和處罰收費的力度在加大。陳少強坦言，這非中央政府本願，但在嚴峻形勢前，「我擔心會出現新的潛規則」。
地方舉債需求也更為迫切。即便不斷清償已逾十萬億的債務，如果財政壓力不能根本緩解，地方政府債務仍將不斷向後累積而無解。
減支，收縮，是地方政府財政解套惟一的長久計。但在撐過眼前的危機之前，以繼續擴張化解過度擴張帶來的債務壓力，是其本能反應。
水落石出
「最有錢的地方沒錢了」
2012年，東莞政府與其供應商的關係發生了變化。
在東莞經營一家印刷廠的肖功俊發現，那些常年與政府為伴，欣然接受付款拖欠的企業老闆們，開始不再接受政府訂單了。因為他們相信，政府真的沒錢了。
老闆們的賬算得清。他們將集體討債的供應商們的債務簡單相加，計算政府負債的真實數據。「估計有30多億元了。」肖功俊對財新記者說。
這位曾經任職深圳大學的東莞經濟研究者，8月18日在實名微博上直指東莞市樟木頭鎮政府負債16億元，各村負債7億元，總計23億負債。「 理論上該鎮已經破產，成為名副其實的東莞希臘。」肖功俊說。
在市一級，按照東莞年初制定的2012年財政預算案，當年的財政收入仍可有10%的增長，達到922.4億元，絕對數字在中國地級市中仍首屈一 指。但在2012年前兩季度結束時，這個自2006年以來GDP年均增長仍有11%的「世界工廠」，增速萎縮到2.5%，為全省之末。東莞市經信局的資料 顯示，全市33個鎮街，只有15個鎮街增速出現正數，18個鎮街為負數，最差的為-11.6%。 順理成章的是，9個鎮街和一個園區的地方稅收出現負增長。
一葉知秋。 廣東省省長朱小丹在7月召開的上半年經濟形勢分析會上坦言， 「經濟下行壓力之大超乎年初預期。」 投資、消費和出口三駕馬車全部疲軟，「面臨的困難甚至比2009年國際金融危機全面爆發時還要大。」
政府稅源深受打擊。朱小丹在此次會議上披露， 2012年上半年，廣東規模以上工業企業利潤總額下降近20%，虧損企業虧損額增長超過100%，企業虧損面超過20%。根據對現代產業500強項目中近100家企業調查，銷售收入和利潤雙降的佔39%。6月廣東製造業採購經理指數（PMI）為50.4%， 創近幾個月的新低。資金、勞動力等要素也出現由供不應求轉向需求不足的苗頭。
直接結果是， 全省地方公共財政預算收入僅增長8.6%，比年度預期目標低1.4個百分點，稅收收入僅增長4.3%，增幅同比回落18.8個百分點。增速均低於年度預期發展目標，也低於全國平均水平。
在同樣富庶的江浙地區，境況類似。浙江諸暨市委一名常委告訴財新記者， 「今年的稅收增長壓力很大，經濟發達的地區要挑起擔子，承擔起責任」。
從財政部公佈的全國上半年稅收收入情況分析可見，1-6月全國稅收總收入完成54931.63億元，同比增長9.8%。增速比去年同期回落 19.8個百分點。與經濟指標密切相關的稅種收入增速均放緩。如在稅收總收入中佔比均超過20%的增值稅和企業所得稅，增速分別回落11.6個百分點和 21個百分點。
一線城市廣州和深圳遭遇的麻煩，疊加了另一種偶然因素：舉辦賽會。2010年的廣州亞運會與2011年深圳大運會，均在地方政府傳統的以賽會撬 動投資、拉動經濟的邏輯下申辦，並基於中國經濟的持續發展，對未來的財政收益有較好預期。以賽會的名義推動的大規模城市基礎設施建設可謂不計成本。
以深圳為例，2007年深圳申辦大運會成功後，深圳市和龍崗區兩級政府的固定資產投資近2000億元。這些開支，「單靠當年財政結餘肯定不夠，動用儲備結餘外，還大筆貸款融資。」 深圳大學經濟管理學院教授、財政稅收研究所所長徐進告訴財新記者，在經濟下行給財政增收帶來壓力之下，深圳大運會項目工程把深圳多年結餘的儲備花完了，「這是深圳市政府財政吃緊的重要因素」。
手頭不再寬裕，連深圳稅務部門都開始降工資。一名要求匿名的稅務人員告訴財新記者：「按級別高低降，級別越高降得越多，最高5000、3000的都有。」
而在廣州，財政需要支付的亞運會項目款項尚未結清。廣州市政工程公司人士稱，向政府催債，「幾千萬，我們要錢都要得不好意思了。」就算這樣，最近因「對政府財政吃緊可能有所察覺吧，催款比以前勤快一些」 。
事實上，地方政府熱衷於賽會經濟與土地有關。舉辦國際賽事將使地方獲得建設用地指標的額外放開，使得地方政府更便於圍繞土地做文章。
土地出讓金是地方政府最易用於調節財政收支的非稅收入。土地出讓金作為地方財政的固定收入，全部劃歸地方所有，也是地方政府重要的財源。在許多二三線城市，土地出讓金能佔到當地財政收入的30%，甚至更高。
除了土地出讓金的直接收益，土地也是地方政府用以招商引資的最重要資源，除獲取大的產業項目和投資外，也可通過融資平台公司，成為地方的債務槓桿。地產帶來經濟總量增長、政績和稅源，是毋庸置疑的支柱產業。
隨著2011年的房地產市場調控政策出台，地方的土地財政受創嚴重。中國指數研究院統計顯示，2012年上半年， 全國300城市土地出讓金總額6525.98億元，較去年同期下降38%。其中，上海從前兩年的第一名滑落到第九名，出讓金總額184.2億元，僅佔去年 同期四成；北京更是無緣前十，出讓金總額僅為144.88億元，較去年同期減少55.65%；廣州上半年土地出讓金收入94.58億元，同比下降 42.2%，減收69.05億元。
對土地財政依賴度最高的城市已經坐不住了。世聯地產今年初完成了一份報告， 指出依賴度排在前10位的城市，地方政府多傾向於迂迴取消對房地產限價限購的政策 ，以度時艱。
最大的時艱，卻當屬壓不下的開支。為應對「穩增長、調結構、惠民生」，地方政府壓縮開支的動力不足、空間有限。僅以民生開支為例，僅保障房一 項，2011年全國地方的預算開支就達2292億元，決算更達到3491.87億元。在財新記者查閱主要城市的財政預算收支數據中，幾乎全部出現收入增幅 和支出增幅倒掛，甚至絕對值的倒掛。
重慶以土地儲備為槓槓，大規模推動基礎設施建設、公租房建設和加工貿易園區建設，2010年以來，一般預算支出均高於一般預算收入。2010年 缺口700億元，2011年缺口擴大到1100億元。2012年上半年，預算收入增長18.4%，已遠低於預算支出33.8%的增長幅度。
在中國，財政結餘轉為地方儲蓄極為罕見，當期財政收入應付當期財政支出。 也正因此，深圳君亮資產管理公司首席執行官吳君亮認為，實體經濟結構較為單一的地方，在經濟下行和調控雙重壓力下，財政迴旋餘地甚小，「一兩個季度就出問題」。
撐過去
短期應對，惟有保證現金流不斷，撐過困難期
一份稅務通知單，發到了廣東省公路勘察規劃設計院有限公司一名員工手中。通知單稱其兩年前曾經在外接了一單私活，涉及3000元金額，未繳納個人所得稅，要補。不止這位，還有多位同事亦被要求補繳個人所得稅，追溯時間最長的到2008年。
地方政府短期「輸血」的意圖開始顯現：增收挖潛。
深圳企業所得稅下滑幅度較大。2011年，該市個人所得稅首次在總量上超過企業所得稅，成為第二大稅種。2012年一季度，企業所得稅同比下降12.72%，個人所得稅大幅增長57.1%。
這與個人所得稅徵稅起征點提高並不相符。徐進告訴財新記者，儘管企業經營效益不佳，但員工的工資收入與用工標準掛鉤。深圳市政府每兩年上調一次最低工資標準，決定了員工基本收入上升， 即徵稅的基數開始上升。加之個人所得稅截至申報期在一季度末，超過了這個時限，就要罰款。上市公司也多在一季度實行分紅。以上種種，均體現在一季度個人所得稅增幅上。
更重要的是，地稅局徵管力度大為加強。「為保障稅收，在可以抓住的稅源上，加強了徵管力度。」徐進說。這在各地，都有跡象可循。
在內陸大城市重慶，財政預算收入早已不足以覆蓋大規模的城市開發建設，而以投資集團向社會融資為主的市場化運作方式，實現「用市場的錢辦公共的 事」。在此之外，2011年，該市推行一項房地產稅收專項檢查，一次性增收45億元。在這項檢查中，僅龍湖地產一家企業，就補稅3億元。而在2012年年 中，房地產企業已被要求提前預繳四季度稅收。
在上海，企業主抱怨，預售賬款也要收稅，符合政策的清退也不退，入庫的門檻非常高。浙江紹興的一名地稅局局長則透露，一些政策與稅收開始掛鉤了，比如企業申請用地指標，必須達到一定完稅額度，「 對稅收這塊越來越嚴」。
在深圳前兩季度的稅收數據中，各稅種的增、減輪動，也明示稅收嚴查的趨勢。如一季度大幅飆升的個人所得稅，在二季度大幅回落，增幅亦跌為負數。 同樣在一季度增長高達91.47%的城市建設維護稅，在二季度亦是絕對值與增幅同步大幅回落。反之，企業所得稅從一季度負增長12.72%，恢復到二季度 的增長5.95%，車船使用稅則從37.7%的增幅提高到72.86%。
來自深圳地稅部門的消息稱， 今年以來，高科技和電子製造業企業聚集的南山區，展開幾年來少有的大面積自查行動，要求企業對自己存在的偷稅漏稅情況進行查漏， 上溯到企業稅收兩三年前賬本。工廠聚集的寶安、龍崗兩區也開始查賬，特別是針對坪山新區的企業，稅務部門相信這裡的企業「相對更有錢一些」。
不過，畢竟經濟不景，稅收增收畢竟有限。浙江杭州市財政局一名官員坦言：「企業是真困難，財政不敢下手太狠。真的按稅法收，很多企業就持續不下去。很糾結。」
近來，關於擴大試點甚至普遍開徵房產稅的說法，甚囂塵上。相對於正在推進的「營轉增」試點，房產稅是在保有環節徵收，屬於地方稅種，可以增加地方收入。獨立經濟學家謝國忠撰文稱：「我相信這一天終將到來，因為政府需要這筆錢。」
茲事體大，在數日自相矛盾的表態後，湖北地稅局最終否認了將試點開徵房產稅的消息。新稅種開徵不易，地方政府將徵收力度轉向非稅收入。今年7 月，財政的非稅收入同比增速比6月突然增加了30多個百分點。其中，地方非稅收入同比增長20.8%；中央非稅收入同比增長58.8%。財政部對此解釋， 在中央層面，主要是受石油特別收益金繳庫辦法改變的影響；地方主要是地方加強國有資源（資產）有償使用收入等徵管。
陳少強說，在增收思路上，「中央和地方有異曲同工之妙」。非稅收入的增長主要來自公共資源、國有資產的收入，包括以前不太受關注的廣告權、道路使用權等。
徐進告訴財新記者，過去一些非稅收入徵管時標準放寬或實行了減免，但現在這些正在收緊。如果某些項目收入上升幅度非常大，往往不僅是應徵部分加 強徵收，還包括補征以前漏的部分。公共資源收費項目繁多，如涉及個人的公共資源收費，電費、水費、排污費；到政府機關獲得公共權益時，要支付相應工本費； 企業出口需政府給予檢驗，鑑定時亦產生相關費用等等。各地情況不盡相同，自由裁量極大。
如在廣西，除強化稅收徵管外，最近更部署增建公共停車泊位、戶外廣告徵收機制、改革垃圾處理收費方式、加大土地出讓金徵繳等工作。
更為顯性的是，在稅收增長比較困難的時候，地方政府對國有資本收益的要求提高，「能多收一些儘量多收一些，以保障政府的正常需求」 。
以短期應對財政壓力的手段而言，除了在增收上想盡辦法挖掘潛能，舉債也是極其常見的。在鄂爾多斯尋求銀行貸款而不得，而東莞風傳政府貸款支付公務員工資之時，杭州融資平台的境遇卻在好轉。
杭州財政局一位官員稱：「去年貸都貸不到，（利率）起碼上浮10%以上，20%以上都拿不到。」但在今年，經濟下行，銀行不寒而慄，對企業放貸非常謹慎。「 兩害相權取其輕，還是願意放給地方政府平台 。」銀行上門推銷，令政府融資平台得以較優惠的利率甚至基準利率拿到貸款。
另一種手段則是開放民間投資。7月16日，廣東省發改委宣佈首批推出省市面向民間投資招標重點項目44項，總投資2353億元，涉及交通、城建、社會事業、產業園區等向來以財政和國有資本壟斷的領域。
儘管此舉已經推動多年，是「對涉及公共資源利用的項目實行競爭性配置」 的改革需求，但廣州發改委一名官員也向財新記者坦言，財政吃緊，各級政府都在抓緊拿項目出來，向民間資本開放。
開源發力的同時，地方政府的節流減支卻被認為「停留在口號」。
前述杭州市財政官員對財新記者坦言，地方對緩解財政壓力根本思路與2008年無異：「保證地方現金流不斷，寄希望於中央政策放鬆，地價好轉，難關就渡過了。」
擴張止不住
以繼續擴張解決擴張帶來的困難
與勒緊褲腰過日子相比，地方政府更有「做大蛋糕」的衝動。國家統計局投資司調研員王寶濱在2011年底曾撰文指出， 2011年以來，中央項目投資低速增長，而地方項目投資增長高位運行， 地方項目投資佔固定資產投資（不含農戶）的比重達到94.1%，成為投資增長絕對主力。
這一趨勢在2012年變本加利。宏觀經濟內外受壓之下，各地政府正在為「穩增長」加緊宣示投資計劃。在已公佈1-6月固定資產投資數據的28個 主要城市中，增速超過全國增速20.4%的達到21個，其中貴陽增速高達57.9%，蘭州、海口超過40%，東部沿海的寧波、福州，投資增速亦在30%以 上。
從西部的貴州、中部的長沙，到東部的廣州，數以千億計的政府投資計劃相繼曝光，虛虛實實。此舉被視為「地方版4萬億」，以拉動經濟和資產價格提升。地方仍然期待，中央政府終會打開閘門，重演2008年「4萬億」刺激計劃那一幕。
前述杭州財政局官員認為，地方領導對經濟形勢和資產價格極為敏銳。「只要中央敢稍微放點風聲，它就敢做得很大。」
擴張， 意味著更多的負債更大的槓桿。按審計署的統計，截至2010年底，中國地方政府債務大致10.2萬億元，其中還不包含政策性銀行提供的融資平台公司債務約6.2萬億元，非平台公司的地方政府債務4萬億元，佔到GDP的25.4%。審計署報告也指，截至 2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高於100%，分別佔兩級政府總數的19.9%和3.56%。由於償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20% 。
陳少強對財新記者說，地方政府的選擇，一是像以前一樣，大干快上，債務不斷往後累積，爭取在發展和增長中化解債務； 二是招商引資化解債務；三是產業結構轉型，發展新的增長點。但在地方政府任期之內，大干快上仍是最為有效積累「政績」的方式，也是做大經濟規模的不二法則。
至於償債，前述杭州財政局官員對財新記者說，他曾詢問某地方政府官員，「借這麼多錢怎麼還呢？」對方回答說：「這個問題我們不考慮。」他指，缺乏問責的地方政府，傾向將債務風險轉嫁給銀行，期待最終由中央政府兜底。
事實上，這也是地方政府自1994年分稅制改革之後找尋到的發展捷徑。分稅制後，稅收大頭在中央，中頭在省裡，市縣一級可以得到的錢相對少，這 一機制刺激地方政府把經濟蛋糕做大，「可以多分一點」。1998年預算外資金使用規範化後，地方政府最大的主題就是土地財政，平台融資。
「現在這輪調控最大打擊點就是土地財政。」上述官員指出，但多年來的慣性之下，地方仍傾向繼續舉債擴張，等待土地財政解套。明顯的例子，除了 「地方4萬億」姿態的擺出，是上至北上廣深，下至義烏、蕪湖、中山等地方政府表態嚴守中央政策紅線，實則積極推出「擦邊球」地方辦法，頻頻試探中央房地產 調控政策的鬆動跡象 。
另一方面，客觀上，地方解決民生的剛性需求存在，也使得地方財政擴張難以止住。8月22日，《中國證券報》發表興業證券的研究文章指出，「目前部分大城市因為道路擁堵而採取機動車限購政策，排水管網建設滯後導致城市內澇來看，地方政府的投資不是多了，而恰恰是少了。」
以深圳為例，2012年，深圳市政府投資重點投向公共服務、社會管理和綜合治理、城市基礎設施、資源利用和生態環境等社會建設和民生領域以及產 業轉型升級領域，共安排投資計劃401.6億元，佔全市政府投資計劃的87.1%，其中：社會建設和民生領域投資385.3億元，佔全市政府投資計劃的 83.6%；自主創新和產業升級領域投資16.3億元，佔全市政府投資總規模的3.5%。
與欠發達地區不同，發達地區很難再以土地財政為這些支出買單。 陳少強告訴財新記者：「在不少發達地區，土地指標把『十二五』的都用完了。像江浙一帶，把荒地、復墾的都用了，已經沒有什麼地可以用了。」
興業證券的研究文章稱，地方政府投資與中央項目涉及的大產業投資不同，本身主要還是為地方公眾服務，其中約50%屬於使用者付費的盈利資產，可 彌補另外50%的非盈利資產虧損，整體上就可以實現盈虧平衡。而這些投資改善城市面貌和人民生活，從而間接促進地方經濟的增長與稅收收入提高。
但是，擴張性地方財政能否被規制在民生和地方產業結構調整等正確方向，不得而知。「大政府經濟」失控，將導向經濟轉型和政府稅源涵養的反面。
中國社科院金融重點實驗室主任、華泰證券首席經濟學家劉煜輝指出，當政府不斷透過所控制的資源，如稅收優惠、補貼、土地、環保標準、礦權等等， 引致私人投資時，企業將偏離利潤最大化的方向，異化為營收最大化目標，以累積更多與地方政府談判的籌碼，企業利潤越來越靠政府補貼和土地等不動產升值。
減支難
必須減支，但從何減起？
從經濟發展的長遠計，中央政府自2010年以來推行結構性減稅，其中重要一條即是在地方推行「營改增」試點。 劉煜輝認為，這次減稅的內質「實際上是減支，準確地講是減阻礙成長的開支」。
地方政府也預期「營改增」後會加劇地方財政收入減收。作為地方稅種的營業稅，將變成中央75%和地方25%共享的增值稅。地方政府對此極為冷淡。
深圳地稅局人士透露，營改增在當地將分步走，第一步稅收還是100%歸繳地方。深圳將在11月1日正式實施營改增，目前系統仍在測調試。
隨著「營改增」試點逐步擴大，再不減支，而以短期的增收挖潛應付越發困難。
在那些財政收支騰挪突然由寬裕變得困難的地方，政府過緊日子的姿態也很明確。在東莞工業鎮石排， 已數次召開鎮黨委會議討論削減開支，計劃將包括「三公」經費在內的政府專項資金經費削減掉幾千萬元。
在省級層面，廣東省長朱小丹在上半年經濟工作會議上，亦強調「要厲行節約，實行最嚴格的支出控制」，要求黨政機關帶頭壓減行政支出，過「緊日 子」，並控制臨時新增開支，嚴格執行公務接待標準，「省下錢來保民生」。在省會廣州和深圳，官方數據都顯示，一般公共服務支出近兩年處於零增長或低增長。
劉煜輝指出，中國政府減支的空間巨大，包括維穩開支、三公消費、低效的產業政策和區域政策所形成的財政補貼等等。不過，在現有的財政收支機制下推行減支，這些領域的減支推進極其有限。
以三公消費而言，中央在2011年給省級地方政府提出的公開三公經費的期限是「兩年內」。目前，北京、上海、廣東、新疆、四川、湖南等省份已開始對外公佈相關數據，但在市、縣一級政府，以及政府財政控制的國有機構，則仍沒有公開時間表，更無法涉及「減支」。
一直致力於政府財政信息公開的吳君亮認為，當下減支力度只是浮光掠影。政府連年提高財政開支，到去年亦是歷史最高點，「能花的都花掉了」，處處是能升不能降的剛性支出。慣性之下，在財政壓力中焦躁不安的地方政府，轉身自省奮而改革的機會，究竟有多大？