一份被業內稱為「寬帶中國戰略」的頂層方案設計正在醞釀。但因通信基礎設施究竟哪些屬於公共服務，哪些屬於市場服務——前者應由國家負責，後者應由企業負責——這一定位問題尚未釐清，巨額投資難以分解落實，方案設計因此推進緩慢。
力主者發改委和工信部數度對外聲稱，將於年內推出寬帶中國戰略。今年3月，發改委、工信部聯合發文，宣佈與財政部、科技部、住建部、國資委、國 稅總局和國家廣電總局等六個部委成立研究工作小組（下稱工作組）及專家組，研究並形成寬帶中國戰略的具體實施方案，經充分討論後，報請國務院審定發佈實 施。
按照發改委、工信部的規劃，工作組應在2012年3月至4月完成調研，形成思路，起草方案；5月形成徵求意見稿，並在徵求各部門意見後形成送審稿，6月上報國務院。
據財新記者瞭解，工作組確於4月中旬完成調研，但實施方案的起草遲遲未能落筆。一位參與方案起草的專家告訴財新記者，「草案在5月是肯定沒法制定出來了，至少要等到7月才可能有初步結果。」
5月14日，國家發改委高技術產業司副巡視員徐建平接受財新記者採訪時表示，5月底工作組將召開會議，就寬帶中國戰略的發展目標、框架、基本原則、重點內容及路線圖、時間表等內容繼續討論。送審稿可能會在三季度末上報國務院。
寬帶中國戰略旨在部署下一代國家信息網絡的發展佈局和演進升級，勢必牽涉多方利益。上述專家透露，由於工作組參與各方各自著眼點不同，在一些基 本問題上尚未達成共識。比如，寬帶中國戰略是要實現普遍服務還是提速趕超？在寬帶投資發展策略上，是打破壟斷鼓勵市場投入，還是強化國家投資與財政補貼？
在未來的中國寬帶建設中，政府無疑將扮演顯要角色。徐建平在接受財新記者專訪時多次強調「統籌規劃」的重要性，稱寬帶中國戰略是要形成一個「適 合於中國國情的，滿足國民經濟、科技和社會發展需要的，協同發展的寬帶網絡」，因此，需要在「國家統籌佈局的前提下，加強政府引導，以市場為導向，多方協 同推進寬帶戰略的實施」。
工信部於5月4日發佈的通信行業「十二五」規劃，估算期間信息基礎設施累計投資規模超過2萬億元。政府將通過寬帶戰略、專項資金、普遍服務基 金、投融資政策推進信息化寬帶髮展，爭取到2015年末，城市家庭寬帶達到20兆以上，農村家庭達到4兆以上，東部發達地區省會城市家庭達到100兆，並 大幅降低寬帶資費。
儘管業內爭論激烈，寬帶中國戰略的實施已成定局。5月9日，國務院常務會議通過《關於大力推進信息化發展和切實保障信息安全的若干意見》，確定將實施「寬帶中國」工程，加快信息網絡寬帶化升級，推進城鎮光纖到戶，實現行政村寬帶普遍服務。
工程一旦實施，對於國家又是一筆萬億元級投資，是繼公路、鐵路、保障房之後的又一個國家大型基礎設施建設項目。對於普通消費者，寬帶中國戰略能 改變目前中國「最貴的網費、最慢的寬帶」的現狀嗎？這正是目前業內爭論的焦點之一。有人將之視為在公路、鐵路之後，爭取國家對電信產業投資的一個大好機 會；也有業內人士寄望，寬帶中國戰略成為整個電信行業改革糾偏與深化的起點。
過去十年，電信行業在快速發展的同時，諸多深層次的弊病也逐漸顯露，如以寬帶為代表的領域表面上市場競爭，實質上行政壟斷，服務質次價高；行業 定位及投融資機制不清晰；法律規範缺失導致監管越位和失位；等等。始自2000年的電信改革近年失去方向，在競爭者應該是五家還是三家這樣的重組問題上打 轉，基礎電信領域准入壁壘森嚴，增值服務領域也在加強管控，「三網融合」及互聯互通等問題癥結未解，電信改革陷入停滯。
前有「金字號」工程（指自1993年開始的「金關、金橋、金卡、金稅」等系列國家級工程——編者注）和鐵路「跨越式發展」，後有「三網融合」， 很多「國家戰略」要麼在部門利益衝突中陷入僵局，或者各行其是，或者不了了之；要麼就變成部門或企業從政府圈錢、個人從中尋租的概念。
寬帶中國戰略如何避免這種結局？
各有各算盤
固網雙寡頭中國電信和中國聯通希望獲得國家投資或財政補貼，中國移動與廣電希望藉機獲得寬帶牌照
寬帶中國戰略研究工作組由發改委、工信部、國家廣電總局、科技部、國資委、財政部等下屬相關司局負責人組成，下設的專家組則包括了中國工程院、發改委宏觀院、工信部電信研究院等相關研究機構、三大運營商以及廣電系統的專家和學者。
工作組在4月完成調研，但具體實施方案的起草工作遲遲未能展開。「具體怎麼做仍沒有明確方向，參與各方存在分歧。」參與方案起草的一位專家告訴財新記者。
工信部試圖在寬帶上發力由來已久。工信部電信經濟專家委員會秘書長陳金橋對財新記者說，三四年前，工信部在草擬通信業「十二五」規劃時就提出「寬帶是未來產業的驅動力」，最近幾年也一直在為寬帶戰略規劃做研究。
北京郵電大學教授闞凱力認為，現在提寬帶中國戰略，除了老百姓呼聲比較強烈，工信部也希望尋找新的行業增長點。一方面，未來三四年內，銅的價格 會越來越貴，光纜價格越來越便宜，在骨幹網、接入網推進「光進銅退」，可以加快寬帶髮展，提升行業積極性；另一方面，電信行業在固網語音、短信、應用等方 面的增長空間已非常有限。
各大運營商有著自己的盤算。固網雙寡頭中國聯通和中國電信，希望藉著國家戰略的大勢，獲得國家投資或財政補貼，進一步鞏固在固網寬帶領域的優勢地位；一直站在門外暗自使力的中國移動與廣電，則希望獲得寬帶業務牌照，名正言順地打入市場。
廣電系統將寬帶中國戰略視為切入電信的突破口，其正在組建的國家級有限網絡公司的核心業務之一正是寬帶。目前，廣電寬帶用戶規模約為600萬戶，市場份額約在3.5%-4%。但在「三網融合」試點初期，廣電內部提出的目標是在2015年佔據寬帶市場20%的份額。
據財新記者瞭解，廣電系統早已與科技部聯合，基於科技部863項目成果——「國家高性能寬帶信息網」核心技術組建廣電的NGB網絡（下一代廣播電視網），雙方將進一步合作進行寬帶技術、設備的研發。
「廣電一直試圖在『三網融合』中搶佔先機。在工信部發起寬帶戰略之際，廣電也希望通過『搭便車』獲得寬帶業務牌照，在未來的寬帶市場分一杯羹。」中國電信內部人士對財新記者稱。
在3月30日下發的「寬帶普及提速工程」實施意見中，工信部並未提及引入新的競爭主體。
不過，陳金橋表示，工信部早就明確給廣電和中國移動發放寬帶牌照，只是決策的時間點不明晰。「這一點在寬帶中國戰略裡會得以明確。如不出意外，（廣電和中國移動得到寬帶牌照）應該在2012年內實現。」
中國移動內部人士告訴財新記者，2008年中國移動與鐵通合併，但按政策規定，中國移動不能直接注資鐵通發展寬帶基礎網絡，也不能自己獨立建網。受此所限，中國移動在寬帶市場沒有話語權，現在鐵通寬帶用戶規模很小，運營狀況較差。
中國電信和中國聯通對中國移動的威脅在於，憑藉寬帶優勢將所有核心業務捆綁銷售，能夠分流中國移動的核心用戶。基於這一點，中國移動對寬帶業務十分渴望。
寬帶過去多年由中國聯通和中國電信壟斷，2011年末發改委對兩家公司發起反壟斷調查引起廣泛關注，也使決策層將在寬帶領域引入競爭提上了日程。如今，僅僅是想像中可能發生的競爭已使得目前的壟斷運營商感受到威脅，以寬帶為突破的用戶大戰已在廣東打響。
就在2012年春節前後，中國電信廣東分公司對其境內用戶推出「寬帶優惠大提速」活動，提速方式中包括頗具誘惑的「指定寬帶客戶可免費翻倍提升 寬帶速率」。中國電信通過其瀏覽器插件，自動「捕捉」符合條件的用戶，在這些用戶使用寬帶登陸互聯網時自動跳出「免費提速」窗口，用戶確認後系統自動完成 提速，提速後的最低帶寬為2兆，最高可達8兆。
不過，中國電信更希望的是通過寬帶將用戶與固話捆綁。比如中國電信廣東公司推出的另一項以寬帶降價為賣點的套餐，將12兆家庭寬帶與固話、互聯 網電視打包，套餐包價格從之前的338元/月降至219元/月，新套餐包中包含的寬帶資費僅為30元/月左右，4兆寬帶的套餐包用戶甚至直接享受零元包月 服務。
這場戰爭能否繼續下去，並給用戶帶來持續的服務體驗改善，仍有賴於競爭格局的最終兌現。
戰略目標分歧
普及型還是趕超型，兩種戰略目標背後涉及不同的路徑機制。發改委似更傾向於前者
此外，各方利益訴求及著眼點不同，對寬帶中國戰略方案的具體方向也有不同主張。
首先爭議的，是寬帶中國的戰略定位。「寬帶是信息社會的基礎設施」這一提法，已經大體為各方接受，關鍵在於，以何種方式手段建設和發展這一基礎設施？
在路徑選擇上，廣電和中國移動力主打破壟斷，引入更多的市場主體，通過市場競爭來加速寬帶網絡的建設和發展；工信部、中國電信及中國聯通則認 為，僅靠市場機制難以推動寬帶網絡的發展，如中西部和廣大農村地區網絡建設成本高，回收週期長，企業不願意去建網經營，仍需採用國家投資或財政補貼的手段 來推進發展。
在寬帶戰略目標上，存在普及型和趕超型兩種不同提法。
所謂普及型，指寬帶與道路、電力、自來水等基礎設施一樣，既要在城市發展，也要兼顧農村，最終形成普惠性基礎服務；趕超型則是向發達國家看齊，大幅提升接入速率、滲透率。
從專家組總結會上透露的信息來看，這兩個目標都要做，但以誰為主目前仍無定論。在這兩個不同戰略目標的背後，涉及不同的投融資機制及政府與市場 的分工。如果以趕超型目標為主，投資將在一定程度上向寬帶技術研發領域傾斜，市場化競爭是主線。工信部主導「光進銅退」、寬帶提速計劃，廣電與科技部聯合 研發NGB網絡，均屬這一方向；如果以普及型目標為主，則需向中西部、農村發展，投資大收益低，政府需要引入普遍服務機制，補貼運營商或用戶。
寬帶運營商也糾結。「既然叫國家戰略，肯定有財政補貼或政策優惠。電信和聯通的現有基礎設施水平，如果已經高於國家提速的階段性目標，那國家補 貼就可沖銷以前的投資或作為賬外收入。這當然是一筆好生意。但若國家要求更高的帶寬或向農村廣覆蓋，相對於巨額投資，財政補貼又只是杯水車薪，運營商就會 很頭痛。」一位運營商人士對財新記者說。
據財新記者瞭解，中國聯通和中國電信早在幾年前就開始進行「光進銅退」，現在大部分地區都能實現20兆寬帶接入。尤其是中國電信，2007年就 開始規模部署EPON網絡（以太無源光網絡），目前在服務區內已普遍實現8兆帶寬覆蓋，20兆接入帶寬的覆蓋率也已達到70%。
來自發改委的聲音，顯示更傾向於普及型。4月中旬，工作組與專家組分赴全國各地調研。工作組成員之一、國家發改委高技術產業司副巡視員徐建平，帶隊考察的是四川、湖北和甘肅三省。他對寬帶在城鄉、地區間的巨大差距感觸頗深。
「在寬帶網絡建設上，農村及偏遠地區的網絡覆蓋遠遠不如城市；寬帶使用上，農村和城市居民在認識上差距很大；內容的服務方面，農村也遠遠落 後。」徐建平說，在調研的途中，大家更加明確了實施寬帶中國戰略的急迫性，力爭能讓寬帶網絡普惠國人，「幫助一些地區脫貧，首先要在思想上脫貧」。
除了更傾向於普及型的寬帶戰略，徐建平在接受財新記者採訪時，還強調寬帶戰略中政府的重要性，稱當務之急是加強頂層設計，統籌佈局，各個部門的 職責不一樣，工作方式也不同，關鍵在於加強協調，站在國家的大局來思考。「這個階段就是要制定出一個適合國家需要的寬帶網絡戰略，而不是哪一個方面需要 的。整個網絡怎麼建，用哪幾種模式，都需要統籌佈局。」
一位運營商內部資深人士認為，過去運營商的電信建設，小的項目都是找各地通信管理局、住建部批，大項目由原來的信息產業部、後來的工信部批。這次發改委從國家戰略層面將寬帶列為重大專項，未來在項目審批上可能會掌握更大話語權。
萬億投資誰來投
更深的癥結是通信市場壟斷封閉，將新的投資或競爭主體擋在門外。民營資本現在無利可圖
實施方案的具體方向及路徑未有定論，具體投資規模更無從知曉。
工信部研究院內部人士對財新記者透露，預計寬帶網絡基礎設施（含固定寬帶和移動寬帶）在「十二五」期間將投資1.6萬億元，其中，寬帶接入網的投資為5700億元。
專家組的人士匡算，如果以普及型目標為主，鋪開建設的成本在5000億元左右。但是，現有運營商投資的積極性並不高，動力也明顯不足。
「現在完全讓運營商去建設，或強迫運營商進行投資，都違背市場規律，也是不現實的。」一位中國電信內部人士對財新記者算了一筆賬：在城市地區， 寬帶滲透率基本達到80%，如果進行改造，每戶投入成本約為1000元，大概五年可收回成本；但在農村地區，尤其在中西部農村，電纜比較分散，重新建網成 本很高，且每年運營維護成本驚人。例如，在農村投入500億元建網，每年的維護成本大約100億元，而且收益很低，公司財務狀況會急劇惡化，將沒有足夠的 資本進行長期的戰略發展。
中國聯通2011年在寬帶網絡上投資為257億元，佔資本開支的33.5%。同期，中國電信用於寬帶網絡建設的投資為330億元，佔資本開支總量的67%。
多位運營商人士認為，寬帶投資其實在不斷地擠壓利潤。因為寬帶的投入在增加，但寬帶價格穩定，寬帶用戶的ARPU值也沒有增長，導致利潤率下 降。所以，運營商都希望以目前的寬帶基礎設施覆蓋新的地區，增加新用戶，但不希望免費提速或覆蓋農村、郊區，更不希望寬帶資費下降。
一邊是運營商不願意大規模投資更新寬帶基礎設施，一邊是「低帶寬、高資費」被中國網民廣泛詬病。更深的癥結是，通信市場壟斷封閉，將新的投資或競爭主體擋在門外。
這一領域對民營資本而言，更是一個無利可圖的市場，既要用低價攬市場，又要通過種種灰色手段從電信骨幹網上獲取帶寬。
「這種雙重壓迫之下，民營資本很難成長起來。」互聯網評論人士謝文說。
表面上看，寬帶接入領域有著充分的市場競爭，但實質上寬帶的運營仍是高度行政壟斷，最核心的問題是網間結算和國際出口。「中國移動的用戶訪問聯 通、電信的網絡，中國移動需要付費；從聯通、電信的網絡訪問中國移動的網絡，中國移動也要付費。這就是壟斷。」一位中國移動人士稱。網間結算費用高嗎？典 型的一個例子是，當年中國電信從中國聯通手上買下CDMA網絡，就從中國移動賬面劃走了500億元，名目即網間結算費用。
目前中國寬帶的國際出口節點主要有三個（還有其他不公開運營的網絡節點），分別在北京、上海和廣州，其中中國電信掌握兩個，中國聯通掌握一個。即使新的運營商建成一張全國性網絡，最後還需通過電信、聯通的網絡才能接入國際端口，這又涉及網間結算問題。
若要引入新的市場主體打破壟斷，新的寬帶運營商則必須有自己的國際出口局，同時要進行對等結算。
電信政策專家高紅冰對財新記者稱，目前寬帶運營機制內部缺乏競爭才是制約寬帶髮展的關鍵問題，「這個市場急需打破壟斷，引入新的競爭主體」。
怎麼投
壟斷未破，現有運營商又不願加大寬帶投資，國家投資或財政補貼的呼聲漸高
徐建平對財新記者表示，打破壟斷，引入新的市場主體，需要根據電信體制改革的具體推進情況來看。但是，寬帶中國戰略的投資肯定是多種方式，會引入戰略投資者，廣泛吸納社會投資、民間資本來參與。「寬帶網絡的建設要在國家的統籌佈局下，引入市場機制。」徐建平說。
如果寄望於寬帶中國戰略能成為新一輪電信體制改革、打破行業壟斷的突破口，問題在於，這是在什麼層次上打破壟斷？是只針對現有的幾家大國有電信運營商，還是在更廣泛的層面針對民間投資者？
過去十多年間，電信行業的四次重組都沒有觸及行政壟斷這一核心問題。寬帶方面，最早是由郵電部投資建設了兩張骨幹網，一張是面向國際用戶的中國 公用計算機互聯網，即163網；一張是面向國內用戶的169網。1997年政企分離，這兩張網劃歸中國電信，折價算國家股權。2002年，南北分 拆，169網歸入網通，163網歸入電信。其後電信行業分分合合歷次重組，均未動到寬帶業務兩家寡頭壟斷的基礎，網間結算、國際出口節點等核心問題更未涉 及。
壟斷未破，現有運營商又因「投資週期長，利潤低」不願加大寬帶投資，在寬帶中國戰略實施方案的討論中，國家投資或財政補貼的呼聲漸高。
「過去一直是靠運營商來做，結果現在老百姓不滿意，國家也不滿意。」上述方案起草小組的專家表示，「光靠市場化的方式做寬帶肯定是不行的，還需要國家的投入。」
「中西部、農村等區域，企業從財務角度沒有辦法投資的，應該由國家來投資或者由財政補貼企業去投資。」上述電信內部人士也表示，這並不是指望政 府真的拿出那麼多錢來做，而是希望政府可以發揮槓桿作用，撬動整個市場。例如政府可以補貼農村寬帶用戶，促進寬帶使用率增加，這樣平均成本就會降低，形成 良性循環。待市場逐步成熟後再取消補貼。
發改委高技術產業司副巡視員徐建平透露，市場機制下，為務實推進寬帶中國戰略的實施，發改委將適時配套一些相關的專項，「扶優扶強」，推進相關核心技術研發及產業化，以更好地支撐寬帶網絡建設的實施。
另外一種思路是採取普遍服務基金的方式來推進寬帶的建設，不需要國家直接投資，而是由財政部制定一個規則，收取普遍服務基金，來補貼用戶或運營 商。「過去我國基本靠政策引導來支持欠發達地區電信網絡建設，激勵制度缺乏，效果不佳。設立普遍服務基金補貼運營商的建設虧損，才能根本化解逐利性與公益 性的矛盾。」國泰君安在一份通信行業研究報告中分析稱。
徐建平表示，普遍服務基金是促進寬帶網絡發展的重要手段，建立普遍服務基金勢在必行，但落實難度比較大，需要各有關部門統一認識，加強協調，統籌研究。
據接近工作組的人士透露，目前針對普遍服務基金尚未形成具體方案，可能下一步會結合調研情況對這一問題提出政策建議。
公共品悖論
在農村或偏遠地區，政府為主；在城鎮地區，企業為主
伴隨著國家投資寬帶的呼聲，一個不可避免的問題是：如何釐清政府與市場的邊界，寬帶行業哪些屬於公共服務性質應交給政府，哪些又該交給市場？
上述專家組人士認為，寬帶中國戰略的提出，可看做對過去寬帶髮展思路的一種糾偏。以前，完全將寬帶視為市場化的消費類電信業務，忽略了其基礎設施和公共品的一面，國家沒有投入，從而造成了如今城鄉差距大、地區差異大的局面。
中國信息經濟學會理事長楊培芳也提出，寬帶不僅是信息社會的基礎設施，更是建立信息生產力的基礎。鑑於寬帶網絡的基礎性、公共性和社會性，發展 寬帶的企業應該與供水、供電、公共交通一樣納入公共企業範疇。「可能會有三到六家企業在享有國家經濟政策優惠和約束的前提下進行有效競爭，在合理的法律控 制下實現收支平衡，微利經營，穩步增長。」
如此，通過公共企業模式發展寬帶，寬帶的資費將更加簡單、透明，價格也更加低廉。人們更願意使用寬帶，寬帶的單位成本就會降低，形成良性循環。 但悖論在於，通信行業是一個需求不斷增長、技術不斷進步的行業，寬帶需要持續的投資進行擴容、技術升級，如果以公共企業模式發展寬帶，運營商更沒有動力去 推動技術發展，提供更好服務。
中國聯通研究院總工程師唐雄燕，對公共企業的提法提出質疑。
「如果寬帶企業是一個和水電煤氣一樣的公共品公司，一旦寬帶這個基礎設施不能滿足某個通信企業的業務需要，誰來為這個通信企業擴容？」唐雄燕認 為，寬帶未來的方向還是市場化，只是需要把市場行為與政府管制結合起來，以保證競爭資源的公平，形成充分競爭機制。而在市場力量不能到達的地方，國家應該 負起自己的責任。
據財新記者瞭解，寬帶中國戰略專家組比較傾向的方案是：在農村或偏遠地區，政府發揮主導作用，利用普遍服務基金予以推進；在城鎮地區，由企業為主體推進，政府通過提供財政補貼、政策性貸款、稅收優惠、消費者補貼等激勵手段和引導企業加速寬帶網絡的升級改造。
中國移動家庭及寬帶多媒體業務項目經理盧山認為，目前寬帶髮展的問題還在於政府部門對行業沒有清晰的判斷，也沒有發展的標準，至今仍未有《電信 法》出台。通過牌照管制、人為設置行政壟斷，此為政府之越位；而法律規範和行業規則的長期缺位，則是政府的失位。盧山認為，在寬帶領域，政府應該做的事情 是制定競爭規則、發放牌照、協調國際出口等。
中國《電信法》從1980年開始起草，1988年列入國務院年度立法計劃，此後曾多次列入全國人大立法規劃。
至於一直未能出台的原因，中國信息經濟學會理事長楊培芳將其歸結為行業發展缺乏規劃、部門利益糾纏不清，譬如工信部與廣電之間的分歧。國際上寬 帶髮展比較典型的國家，在上世紀90年代紛紛修訂或出台了《電信法》。工信部近日也表示將在「十二五」期間推動《電信法》出台。
楊培芳還指出，目前實施寬帶中國戰略依然存在四大障礙：一是中國沒有信息通信統一管理體制；二是信息通信法長期缺位；三是現在只有企業利益和部 門利益，沒有公共利益的考量；四是將信息生產力納入媒體新聞範疇的認知障礙。他擔心，參與戰略規劃的各個部門意見不一致，如果無法達成共識，寬帶中國戰略 很可能推行起來困難重重，最終落得一紙空文。
據財新記者瞭解，現在工作組達成的共識重在「統籌」，包括「統籌城市和農村寬帶網絡建設」「統籌固定網絡和移動網絡的協調發展」「統籌網絡建設和產業能力的提升」「統籌應用普及和信息安全保障」。■