http://magazine.caixin.com/2012-02-17/100357823_all.html
十多萬億元地方政府性債務始終是高懸在中國經濟頭上的利劍。2012年，將有1.84萬億元債務面臨到期能否償還的考驗。
銀行和市場投資者對此尤為擔心，因為今年地方財政將面臨多重收支壓力。收入方面，由於經濟增速預期繼續回落，房地產調控仍在持續，地方政府稅收 收入增速放緩，土地出讓收入可能繼續下滑。支出方面，到期債務需要償還，與「4萬億」相關的在建項目還需後續投資，避免留下「半拉子」工程。
「金融危機期間新增的5萬多億元地方政府性債務，是特殊歷史情況下的特殊產物，用常規辦法還債，地方政府有壓力。只能歷史問題歷史地解決。」國家信息中心經濟預測部主任兼首席經濟師範劍平接受財新記者採訪時說。
審計署2011年6月公佈的審計結果顯示，「4萬億」經濟刺激計劃，幾乎導致地方政府債務翻番。截至2010年底的10.7萬億元地方政府性債務餘額中，5.2萬億元產生於2009年和2010年。
一位國有銀行中部省份相關負責人告訴財新記者，2009年銀行大放貸時，一些貸款的期限安排確實可能不合理。作為單個項目看可能是合理的，但是從地方政府總的償債能力看，可能就偏緊一些。
財新記者獲悉，中央政府幾個相關部門制定的存量融資平台貸款整改細則，醞釀已久，將考慮存量貸款有條件展期。雖然細則尚未公佈，但合理確定貸款 期限、借新還舊等「風險緩釋術」已經進入銀行和融資平台及地方政府實際操作的談判中。其目的是平滑償債高峰，以時間換空間，為未來幾年通過經濟增長化解債 務贏得時間。
范劍平強調，到期債務允許展期的前提是，嚴格控制增量債務。「如果增量控制不住，存量就越來越大，很難稀釋。」
此外，地方政府性債務的全口徑動態監測統計、償債準備金等制度建設，在很多地方政府也開始啟動。
以時間換空間
據審計署數據，2011年就有2.6萬億元地方政府性債務到期需償還，其中地方政府負有償還責任的到期債務為1.87萬億元。
這些到期債務是否已按期償還，尚未有公開信息。不過，上述國有銀行中部省份分行人士告訴財新記者，對於融資平台貸款，2011年開始監管部門就有「合理確定貸款期限」的委婉說法，可能預料到有的項目貸款按原定期限還不上。
2011年下半年，銀監會要求，對於整貸整還的存量融資平台貸款，商業銀行與融資平台協商應重新簽訂合同，項目建成投產後，每半年還本付息一次。
上述國有銀行中部省份分行人士介紹，在修訂合同的談判中，有的地方政府就會提出條件，認為原來合同約定的貸款期限是到期後才還款，「如果要求提前每半年還款，那只能把期限拉長，這就是博弈。」
范劍平認為，對於金融危機時期產生的部分貸款展期，有一定合理性。「當時就是為了應對金融危機，可能有些地方政府借錢借得比較急，銀行是為了響應中央號召，有些貸款用地方政府或人大擔保的辦法就貸出去了。」
當然，展期並不是無條件的，必須重新落實貸款抵押物和質押物，此前只有地方政府或人大擔保和承諾的，必須用抵押物替換。范劍平說，「抵押、質押物都落實後，應該說貸款質量就提高了」。
在貸款展期的談判中，利率定價會更多考慮貸款項目的風險狀況。范劍平認為，展期貸款不可能再像當時能拿到那麼優惠的利率，首先是目前整個銀行業 貸款利率都提高了；其次，現在銀行會綜合考慮風險確定利率。「當時很多融資平台拿到低於基準利率的優惠利率，現在至少是基準利率甚至要上浮，這就要看風險 程度。」
基於項目進展和風險的差異性，貸款展期期限也不可能一刀切。「有的項目已經建成，展期可能就短一些，有的項目還屬於在建項目，還有續建資金需要，展期可能就長一些。」范劍平說。
財政部財科所金融研究室主任趙全厚對於貸款展期並不太贊同，「展期實質上就是違約，是短期內銀根不能放鬆的情況下不得不採取的措施。但不能經常這麼幹，常幹會破壞市場規則」。
趙全厚建議，如果可行，儘量借新還舊，「在原來的貸款銀行借新還舊，換一個期限結構，就是新貸款，或者拆東牆補西牆，這都叫周轉，不是違約」。
對此，范劍平認為，無論是舊的貸款展期，還是借新還舊，只要貸款雙方的利率、抵押物等合同條件改變了，實際上就沒有太大區別。
實際操作中，有些貸款周轉可能以在不同銀行間置換的方式完成。上述國有銀行中部省份分行人士說，在提出「合理確定貸款期限」的同時，監管部門也 強調「不准隨意展期」，而且對幾家系統重要性大銀行控制更嚴一些，而地方銀行是屬地監管，地方政府的話語權更大，一些貸款可能在大銀行不能展期，但還掉大 銀行的貸款後，融資平台在地方銀行可以貸到期限更長的貸款。
與展期相比，借新還舊會受到一些限制。上述國有銀行中部省份分行人士說，首先要看融資平台屬於哪類，如果屬於被認定為自身現金流完全不能覆蓋貸 款本息的融資平台，再申請新貸款的審批可能就會從嚴；同時，借新還舊並不是貸款規模等額置換，按銀行的一般規則，在同一家銀行，新貸款額度要比已經償還的 減少10%，「為了控制風險，因為需要借新還舊本身就說明企業償債能力有問題」。
借新還舊率通常被視為衡量地方政府及其融資平台償債能力的指標之一。不過，趙全厚認為，單一的借新還舊率不能作為深度考察指標，需要結合新增債務規模綜合分析地方政府整體的債務風險。
趙全厚告訴財新記者，當地方政府財政收入中可用於投資的部分，不能滿足新一年的投資資金需求時，如果政府優先用可支配資金還舊債，以保持借新還 舊率保持較低水平，則新一年投資所需資金可能全部需要借債滿足。結果是，「表面上借新還舊率降下來了，但是新債務多了，綜合起來看，實質上舊債務全是借新 還舊了」。
融資平台貸款展期和借新還舊的「風險緩釋術」會執行到什麼程度，與外部經濟環境走勢密切相關，若歐洲債務危機演化並沒有預期的那麼嚴重，政策鬆動很可能會適可而止。
多渠道融資
在通過展期和借新還舊減輕短期內償債壓力的同時，為完成「4萬億」刺激計劃中已開工項目的續建，以及保持投資穩定增長，都需要繼續投入資金。
上述國有銀行中部省份分行人士透露，今年銀行還會對融資平台提供一些貸款，主要是保在建項目的續建，新項目投入會從嚴，可能會挑一些非公益性的項目，完全公益性的現在就不會貸了。
發改委核准發行的城投債，2011年年中受云南省公路開發投資有限公司違約風波影響，發行數量大幅下降。去年11月，城投債發行重啟。國務院副 總理李克強2月16日在《求是》雜誌發表的文章指出，今年將允許符合條件的地方融資平台公司發行企業債券，用於保障性安居工程及其配套基礎設施建設。
一位信用評級公司高級經理接受財新記者採訪時認為，今年城投債市場將繼續回暖。
今年以來截至2月14日，已經發行和公告準備發行城投債的公司超過20家。
前三年由財政部代理發行的地方政府債券也將繼續。財新記者獲悉，今年全國財政預算赤字規模可能略低於去年的9000億元。
但是，國家發改委官員告訴財新記者，地方政府債券將會超過2000億元。財政部《關於切實做好2012年保障性安居工程財政資金安排等相關工作的通知》要求，2012年增加的地方政府債券收入要優先用於保障性安居工程。
地方政府自行發債的試點範圍，可能較2011年的四省市進一步擴大。一位接近財政部的專家透露，試點可能擴大到十幾個省市，主要在東部沿海地區。
還可以考慮引入民間資金，增加投資資金來源，並緩解政府償債壓力。這位專家對財新記者說，如果很多項目都是政府自己借錢干，項目和債務只能都窩在政府手上，如果市場願意接受，可以考慮把一些項目賣給市場。
上述國有銀行中部省份分行人士也認為，有的地方可能會採取以股權換債權的方式，吸引一部分民間資金減輕政府債務，即政府出售部分資產，前提是必須有吸引民營資本的條件，有些民營企業不一定想通過項目本身賺錢，可能會看中與基礎設施項目相關的土地或者廣告經營權等。
中國社科院金融研究所劉煜輝建議，對於某些貸款項目，也可以考慮通過資產證券化盤活銀行的資產。他說，有些項目建成後有穩定的收益現金流，就比較適合做資產證券化，例如高速公路收費。
2月初召開的央行2012年金融市場工作座談會提出，將繼續推動信貸資產證券化等金融創新，積極穩妥地發展安全、簡單、適用的金融衍生產品。
強化制度約束
在緩釋債務集中到期壓力、多渠道融資解決燃眉之急的同時，從制度層面完善地方政府性債務管理也刻不容緩。
今年1月初召開的第四次全國金融工作會議指出，規範地方政府舉債融資機制，將地方政府債務收支分類納入預算管理，構建地方政府債務規模控制和風險預警機制。
范劍平指出，未來地方政府債務管理的第一步，是要實行全口徑實時跟蹤，將所有地方債務，不管是貸款還是債券，都納入政府債務統計範圍內，且變成常規工作，季末或者年末能有實時跟蹤的信息系統，顯示債務規模和債務率等指標。
近期召開的地方「兩會」透露的信息顯示，多個省級地方政府已經提出2012年將建立債務統計系統。福建省提出，嚴格地方政府債務統計監測工作； 上海市提出實行政府性債務統計報告制度；浙江省2011年已建立政府性債務信息管理系統，實現政府性債務動態監控和政府融資平台公司債務全口徑監管，今年 將強化政府性債務收支計劃管理；四川省今年擬開展編制政府性債務收支計劃試點，逐步將政府債務收支納入預算管理。
部分省市對償債準備金也作出具體安排。根據財政部通知，2011年地方財政超收收入，除主要用於法律、法規和財政體制規定增加的有關支出，包括 教育、科技等法定支出和對下級財政稅收返還、轉移支付等外，原則上應用於安排補充預算穩定調節基金，以及財政性教育支出佔GDP4%、保障性住房建設、償 還到期地方政府性債務等必要支出。
2011年，全國財政超收1.4萬億元。其中，中央財政超收5446億元，地方財政超收8574億元。
已經召開的地方「兩會」顯示，部分省市在安排2011年地方財政超收收入用途時，已經將一部分用於償還到期債務。
上海市2011年財政預算執行情況顯示，市本級財政收入比預算超收172億元，安排市級政府性債務償債準備金56.7億元，用於償還本市地方政府債券和重要基礎設施建設等市級政府性債務。
黑龍江省2012年擬安排償債準備金64.5億元，用於償還中央代地方發行政府債券和融資平台等基礎設施建設貸款本息。
但是，償債準備金制度能否落實，以及準備金對當年到期應償還本息的覆蓋率尚不明晰。
地方政府性債務管理的規範和完善，也需要提高債券在融資中的比重。審計署審計結果公告顯示，截至2010年末10.7萬億元債務中，79%為銀行貸款。這一比例顯然過高。
范劍平認為，更成熟規範的做法是通過債券市場融資，因為發債更加透明，也更便於監管。「更重要的是，市場對政府投資可用腳投票，債券能否發出去以及確定利率高低，實際上就對地方政府投資衝動形成制約。」
目前試點的地方政府自行發債，是地方政府在財政部確定發債規模、並承諾還本付息的前提下，進行的有限嘗試，距離真正市場化的自主發債仍遠。
趙全厚認為，地方政府真正自主發債，不僅僅是《預算法》調整賦予地方政府舉債權的問題，更關鍵要看行政體制是否適宜自主發債。因為地方政府自主發債，要求必須有內在制度約束力量。
不過，趙全厚指出，如果能有技術上的約束，也是可能操作的，即通過模型測算，通過預測中長期的財政收入，回歸算出每一任政府任期內的發債額度，關鍵是網絡信息技術能否達到如願的目的。
范劍平認為，讓債券融資取代貸款，需要漫長的過程，五年能否完成都困難，貸款佔比太高，而且債券市場也有承受能力問題，只能逐步擴大地方政府來自債券融資的比重。