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菸捐要不要再提高、菸捐收入是否濫用，近來成為話題。《今周刊》追查發現，菸捐收入扣除給健保的準備金外，使用彈性大，成為相關單位的小金庫，許多花法令人咋舌，難怪不少稅制專家呼籲：讓菸捐回歸稅制，杜絕弊端。 撰文•林思宇 台灣菸捐的奇特定位，從最近兩件事可以看出。首先，董氏基金會揭發，高雄市政府官員年花兩百萬元菸捐收入出國考察菸廠；稍早之前，衛福部則表示，擬將菸捐從目前二十元調高至四十元，引發爭議。 兩件事，意味菸捐從徵收的比率與調整原則，到徵收後的使用監督機制，都存在著檢討空間。而最重要的關鍵問題是，這個世界少見的「菸捐」制度，是否該持續。 台灣從二○○二年加入世界貿易組織後，施行菸酒稅制，菸稅每包十一．八元，由於加「稅」不易，為了「寓禁於徵」，同一年政府遂徵收「菸品健康福利捐」每包五元。而菸捐與菸稅雖然都是繳給政府，但「菸捐」是專款專用在衛生醫療上，「菸稅」則進入國庫由財政部統籌支配。 ○六年菸捐漲到十元，至○九年再漲到二十元後，菸捐收入每年破三百億元，最高曾超過三百五十億元。如此龐大收入，讓菸捐成了衛福部的救火隊，包括長照服務 發展基金與研議中的「醫療糾紛補償基金」等，都寄望菸捐的挹注。財稅學者出身的立委曾巨威就說，衛福部菸捐「收得很爽」，成為自己的小金庫。 菸捐正當性「走在鋼索上」「澳洲、泰國都曾一度有菸捐，但在達到菸害防制專款專用目的後，就停止課徵菸捐，希望回歸正常稅制。」董氏基金會菸害防制組主任林清麗說。 不論是菸捐或菸稅，最直接反映在菸的價格上。根據董氏基金會資料，台灣現在一包二十根香菸平均價格是七十五元，鄰近的香港、澳門平均每包新台幣兩百多元， 美國甚至高達新台幣四百元。而菸稅占菸價比率，台灣約四成（菸捐加菸稅），低於香港的近七成，以及澳門和美國的五成五。因此，反菸團體認為台灣菸價太便 宜，菸稅也課得不夠重。 但這是否表示要漲菸稅或菸捐？財稅專家卻不以為然。台大財稅法學研究中心主任葛克昌說，菸捐與菸稅收入占國庫比率約四．五％，遠高於奢侈稅（約二％）等其 他稅收，不合比例原則，「應該先釐清吸菸者用掉多少健保資源，再精算到底要課徵多少。」換句話說，菸捐的調整，應有更合理的評估機制。 台北大學財政系名譽教授黃世鑫也說，健保醫療費用一年五、六千億元，其中就有三百多億元來自抽菸的人，完全違反比例原則，菸捐正當性是「走在鋼索上」。國 外菸價高，國民所得也高，如果未來還要再增加，只會加重勞工階層的負擔，不符合「賦稅讓有錢人多繳一點」的普世價值。 財稅專家反對再加菸捐的另一原因是，菸捐雖有指定用途，但其中存在的彈性空間大，爭議也大。 菸捐如何使用？以一四年總計三二七．四八億元菸捐收入為例，依《菸品健康福利捐分配辦法》，其中七成、二二九．二四億元是作為健保安全準備金；一成作為社會福利之用；另外兩成，則用於中央與地方的菸害防制及衛生保健。 存在最多爭議空間的，也就是這兩成菸捐的去向。 金額分配及運用 不夠透明攤開一四年菸捐使用情況，這最受爭議的兩成菸捐，約六十六．九七億元，分別用於國健署菸害防制及衛生保健基金（簡稱菸害基金）的四十二．四億元、 財政部國庫署作為各縣市查緝獎金的二．九五億元、疾管署疫苗基金的十一．四六億元、衛福部醫療發展基金的九．八三億元。其中，日前被揭發的高市府考察日菸 工廠經費，就是來自於國庫署撥給各縣市的查緝獎金。 至於在這兩成菸捐中占比最大的國健署菸害基金部分，一二年立法院法制局曾經提出報告，形容這筆錢是國健署的「小金庫」。 報告指出，菸捐分配及運用透明度不足，「資料顯示，計畫用在許多荒唐名目上，但國健局（未升格前）未清楚交代完整明細。」透明度不足外，菸害基金的餘額也 見逐年減少；翻開決算書，一四年基金實際分配到的菸捐收入僅四十二．四億元，但基金支出仍達五十九．六億元的預算金額，短絀十七．二億元，動用剩餘基金補 足。 國健署菸害基金怎麼花的？《今周刊》查詢國健署一四年各季季報，總結一四年補助個人、團體及醫院共約三十六億元。其中，受捐助單位為「個人」者有五十一筆，補助團體則有一百三十個，獲得最多補助的是中國醫藥大學二九九四萬元，其次是台北醫學大學二九八七萬元。 不過，較令外界好奇的是，單筆金額一、兩萬元的補助非常多，立委田秋堇就因此質疑，國健署菸害基金的補助發放，儼然淪為公關用途。《今周刊》查詢申請補助 的各民間團體相關董監事，總共有十三個團體與現任或前任立委有關，雖然都是小金額，加總也達一百七十多萬元。獲補助金額最高的是立法院長王金平擔任董事長 的台灣癌症基金會，拿到六十八萬元，其次是前立委高明見擔任名譽理事的台灣腦中風學會五十萬元。 對此，國健署副署長游麗惠表示，民間團體和醫院都可以申請補助款，只要符合︽菸害防制補助辦法︾的標準，審核通過後就可以依法補助。 爭議點不止於此，在一四年菸害基金預算決算書中寫道，國健署補助醫院參加「全球無菸健康照顧網絡」的評比，全球只有二十國有醫院參與，且歐美先進國家都只有一、兩家醫院參加，台灣卻有兩百家醫院通過認證，是否值得花大錢推動，值得商榷。 國健署廣告耗 億 引發爭議此外，菸害基金扣除前述三十六億元，還有數億元用到哪去了？ 在預算決算書中，僅有載出「菸害防制計畫」、「旅運費」、「服務費用」、「印刷裝訂及廣告費」等粗項，並無細項可查。但在其中，一四年國健署「印刷裝訂及 廣告費」花掉兩億三千萬元，這部分也已引發爭議；國健署常在媒體刊登廣告，國健署署長邱淑媞常在廣告露臉，屢遭台聯等在野黨質疑為個人宣傳。 《今周刊》查詢「國健署執行政策宣導（廣告）一覽表」發現，國健署一四年下半年密集在宜蘭打廣告：七月肝癌防治宣導、八月預防代謝症候群宣傳、九月及十月 的菸害與婦癌防治宣導、十二月的口腔癌宣導，這些廣宣活動若與往年相比，特色都是「新增許多宜蘭在地媒體曝光」。巧合的是，邱淑媞正好在一四年競選宜蘭縣 長。對此，游麗惠強調，所有支出都是合法使用。 花大錢宣傳降低吸菸率了嗎？台灣吸菸率從○九年的二○％降到一四年的一六．四％，但是，同期間財政部統計的紙菸銷售量不減反增，從十九．○八億包增加到十九．六八億包。游麗惠解釋，財政部的統計數字包括外銷菸品數量。 種種亂象，讓反菸團體與財稅專家站在同一陣線，希望把菸捐變成菸稅。曾巨威認為，未來應該要增加的是菸稅，以杜絕假借名義亂用經費的弊端。消基會副董事長 游開雄說，稅收由財政部統一規畫，可受到全民嚴格監督。林清麗也認為，菸害防制經費應由國家整體規畫，不要淪為一個單位的私房錢。 從徵收的金額調整原則，到浮濫花用的爭議，菸捐制度，儼然已背離當初課徵目的，讓菸捐回歸正常稅制，有其必要。 一年300多億元的菸捐收入，理應回歸正常稅制，才能杜絕濫用弊端。 國民健康署花2.3億元在各媒體刊登廣告，引發在野黨批評。 327億菸捐用到哪去？ 用途 獲配單位 實際獲配數 （億元） 全民健保之安全準備 中央健康保險署（健保安全準備金） 229.24 補助經濟困難者之保險費 19.65 罕見疾病等之醫療費用 1.80 國民健康署 （菸害基金） 4.75 癌症防治 18.01 中央及地方菸害防制 9.82 中央及地方衛生保健 9.82 醫療資源缺乏地區 衛生福利部（醫療發展基金） 8.19 提升預防醫學與臨床醫學醫療品質 1.64 疾病管制署 （疫苗基金） 11.46 中央與地方私劣菸品查緝及防制菸品稅捐逃漏 賦稅署 0.33 國庫署 2.95 中央與地方社會福利 社會及家庭署 9.82 合計 327.48 資料來源：國健署 製表：林思宇 有爭議小金庫 66.97億 台灣菸價、菸稅比率與鄰國比較 國家 （地區） 現行菸稅 （未含營業稅與關稅） 平均菸價 菸稅占菸價 比率（％） 香 港 160元 231元 69 美國紐約 220元 400元 55 澳 門 120元 220元 55 台 灣 31.8元 （菸捐加菸稅） 75元 42 幣別：新台幣；資料來源：董氏基金會；製表：林思宇 | ||||||