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高盛2015年美國政治前瞻：國會會審計美聯儲嗎？

經去年中期選舉產生的美國新一屆國會於本月6日宣誓就職，這也標誌著共和黨正式全面掌控國會，高盛經濟學家Alec Phillips就美國未來一年政局和政策前景的一些熱點問題陳述了看法，其中關於美國2015年何時再次觸及債務上限、國會是否會審計美聯儲的問題值得關註。

總體而言，高盛仍然預計2015年將較2014年出現更多實質性的立法行動，且在貿易協定、公路法案等一些領域的議案可能會成為法律。高盛預計未來一年國會面臨的大部分最後期限僅將帶來有限的不確定性，盡管2015年晚些時候需提高的債務上限可能是一大例外，此外有關“審計”美聯儲貨幣政策決策的提案可能在2015年再次獲得眾議院通過，但正式立法可能性較小。

高盛主要觀點如下：

1. 2015年的議事日程和 2014年有何不同?  

2015年立法前景與2014年前景有多處相同，但我們認為更多法案將抵達總統處，且在若幹情形下，政策調整將成為法律。與2014年相似，我們預計將出現有關多項廣泛改革、尤其是關於移民政策和稅收改革的辯論。然而，移民政策改革似乎將與去年一樣舉步維艱；對稅收政策的重大調整更可能實現，但仍非易事。與去年一樣，今年國會也面臨眾多最後期限（下圖顯示了部分最後期限和重大事件時間表）：

在許多情況下，國會可能只會暫時延長這些期限，不過某些領域（如Medicare對醫師的支付以及公路法案）將於2015年實施中長期政策的前景略好於2014年。最後，與2014年相同，以行政舉措進行政策調整的做法可能延續，奧巴馬總統最近宣布的有關移民政策的行政措施可能於年中實施，額外的調整措施可能會在本月晚些時候公布國情咨文之前宣布，此外我們預計有關碳排放、加班報酬、高等教育的眾多規定也將於年內陸續出爐。

換句話說，今年政治議程的變化較去年更為顯著。首先，國會很可能通過“貿易促進權(TPA)”的某些形式和立法，以核準與日本和其它環太平洋國家之間的跨太平洋夥伴關系貿易協定。第二，其它更富爭議的領域中的較小調整看似比以往幾年更加現實，雖然重大調整仍不大可能。例如，對平價醫療法案和Dodd-Frank法案的重大調整已納入2014年12月實施的綜合支出法案，且至少，對平價醫療法案的一項額外調整 – 撤銷對醫療設備的征稅 -- 似乎可能在2015年初通過。
 
2. 國會由共和黨占據多數，這一轉變將如何改變政策辯論?  

政治層面不確定性的來源可能將從眾議院轉向參議院，且在某些情況下是從國會轉向白宮。自2011年共和黨在國會取得控制權後，大部分主要立法協議都遵循著相似的路徑：眾議院僅憑共和黨投票通過法案，參議院獲取兩黨的部分支持而通過折衷法案，隨後折衷法案在眾議院獲得通過，且常常是在最後關頭險勝。

在眾議院，共和黨控制權的擴大可能會為該黨領導人在通過某個法案時提供更多靈活性，這些法案擁有共和黨的投票，無需象在重大財政問題上那樣往往必須贏得民主黨的支持。在參議院，由於占據54個席位，共和黨領導人還需在大部分問題上與民主黨妥協以達到通過大多數法案所需的60票。

盡管如此，共和黨人將擁有對立法日程的控制權，這將會使得一些白宮反對的法案得以抵達總統辦公桌。結果是對參議院的關註度將上升，且總統是否會對各類事宜簽字或行使否決權也將更令人關註。

3. 能源價格走低對於政策有何影響？  

能源供應政策獲得的關註度可能降低，而圍繞能源稅的關註或將提高，不過這兩方面的調整可能都較為溫和。

油價大幅走低可能令議員們所背負的解決能源供應問題的政治壓力部分緩解。在這一方面最迫近的問題當屬批準Keystone管線的建設：在未來2、3周參議院可能就此投票，並可能通過開建這條加拿大至美國輸油管線的提案。預計本月眾議院也將進行投票，並可能在月底前將決議送至總統案頭簽署。但是Keystone管線建設所獲得的公眾支持略有降溫（盡管仍得到了多數人士的認可），而且奧巴馬政府可能會覺得批準該管線的壓力沒有之前那麽大。其結果是，雖然國會更可能通過這一提案，但是獲得總統簽字的可能性有所降低。  

油價走低可能給其他政策調整帶來推動。首先，汽油價格降低無疑加大了汽油稅（0.18美元/加侖）自1993年以來首次上調的可能性，但是目前看來加稅的可能性仍然很低。雖然部分共和黨議員對於上調這項特殊稅率的反對看似不像多數議員那麽強烈，但是真正支持這項調整的寥寥無幾。

此外，雖然汽油價格走低為家庭交通預算消化加稅的影響預留了緩沖余地，但是為使聯邦公路相關收支相符需要每加侖加稅0.12美元，這一幅度的調整仍意味著每年稅負增加約160億美元。有幾位主張加稅的議員，例如田納西州共和黨籍參議員Corker和康涅狄格州民主黨籍參議員Murphy均建議用其它領域的減稅抵消汽油稅上調，但是考慮到汽油價格的政治敏感性，這樣的細微差別恐怕無法在為加稅爭取支持的問題上帶來多大不同。

目前，我們預計上調聯邦汽油稅的提議將不會通過立法，但是我們預計在2015年5月份之前就這一問題將有更多各方聲音，因為目前針對公路項目的延期法案將在5月份到期失效。  

第二，取消原油出口禁令的問題似乎將登上2015年的議事日程，因為擺在議員們面前的現實情況是國內原油生產增長（盡管速度慢於此前預期），同時消費者的汽油購買價格走低而且他們對於能源問題的關註轉淡。目前看來最可能的結果是通過批準輕度加工凝析油出口、而非原油出口的方式來進一步放松禁令，但是這一問題還有待觀察。  

4. 赤字減少會對財政決策有何影響？  

國會可能更關註一些支出計劃的小幅調整而不是長期財政改革。

一旦總統2月份向國會提交預算案，共和黨籍議員則將開始起草自己的涵蓋未來10年的預算案。除了支出和收入目標之外，這些“預算解決方案”可能還包括面向多個國會委員會就增減支出和收入的問題給予指示性意見。

如果共和黨領袖選擇將這些指示納入他們的預算藍圖，那麽他們能夠實現的所謂協調程序立法可以使之不受程序障礙的影響，從而僅以簡單多數獲得兩院通過，無需通常情況下獲得參議院批準所要求的60票。

理論上來講，這將使得共和黨人可以在聯邦福利改革、稅收改革或債務上限等問題上向總統提交一份重量級財政政策立法提案。但是參眾兩院共和黨人尚未就具體方式達成一致，而且這個問題可能不容易解決，因為眾議院共和黨人往往通過旨在削減聯邦福利的預算案，而部分參議院共和黨人可能不願對此投贊成票。參議院僅有54位共和黨籍議員，黨內反水的空間幾近於零，而且旨在開展全面財政改革的國會預算進程尚未開始就告休止的可能性顯然存在。

如果這樣，則共和黨領袖會將重心更多地投註於小幅調整，例如進一步調整自動支出削減機制等。2013年年底達成的、旨在規避由時任眾議院預算委員會主席Ryan（威斯康星州－共和黨籍）與參議院預算委員會主席Murray（華盛頓州－民主黨籍）所擬自動支出削減機制的協議僅能持續至2015年 9月 30日。有別於2013年自動支出削減機制剛啟動時所造成的絕對金額削減，2016年的支出上限將令支出名義額基本持平（海外軍事行動的緊急支出不計入其中）。

白宮和國會共和黨人均提議將國防開支提高至突破上限水平，但他們對於如何抵消相應的預算影響莫衷一是。隨著地緣政治緊張形勢加劇以及進一步推行全面減赤措施的壓力減輕，任何通過額外政策調整產生的潛在結余都可能用於將2016年的國防開支小幅提升至計劃水平之上。  

5. 國會是否能實施稅改？  

我們仍預計稅改（特別是營業稅改革）將成為未來一年更重要的政治辯論焦點，但我們認為2015年任何類型的改革都僅有25%的可能性通過立法。

意見分歧眾所周知：對高收入群體如何征稅、如何對待外資企業收入以及應該取消哪些稅收優惠。然而形勢仍在不斷推進。將於1月份接任參議院財政委員會（負責稅收）主席的議員Orrin Hatch曾在 12月11日發布的報告中列出了一些稅改原則，而且將於1月份成為眾議院籌款委員會主席的共和黨議員Paul Ryan最近表示其願意考慮僅實施營業稅改革（之前曾表示企業和個人稅改需一並考慮）。

總統奧巴馬表示其預計將在1月20日發表國情咨文之前開始就改革進行非正式討論，而且在2月初提交給國會的總統預算中可能會納入關於稅改的一些額外討論。

然而，國會中的共和黨人尚未就該問題的統一解決途徑達成一致，包括如總統（以及即將卸任的籌款委員會主席共和黨人Dave Camp）提議的來自稅改的任何資金能否被轉用於基建開支。

6. 國會最終是否會就移民改革達成一致？

總統對非法移民“暫緩遣返”的行政令將使移民政策調整於年中生效，但仍不太可能實施更大範圍的移民政策改革立法。

首次測試將在2月 27日，即對美國國土安全部的資金支持到期之前進行，國土安全部承擔實施了總統最近宣布的大部分政策調整（上個月實施的支出法案為其它所有政府機構提供資金直至2015年9月30日）。

一些國會共和黨人提出將移民相關立法（例如加強邊境安全）納入新的支出法案。然而，這一法案是否會獲得足夠支持而被國會通過尚不明確，且通過總統否決這關的可能性甚至更低。

7. 國會是否會修改平價醫療法案？

國會可能會修改平價醫療法案，但可能僅限於那些不會從根本上改變這一計劃的政策。

舉例來看，2014年年底通過的支出法案納入了一項條款來限制向風險共擔政策之一（該政策鼓勵保險公司通過聯邦醫療交易所提供計劃）提供資金。盡管只是相當溫和的變動，但仍引發了關註，因為在那之前該法案有關覆蓋範圍的條款幾乎從未有過實質性調整。我們的預期是2015年將出臺更多調整。

最可能的調整是取消對醫療設備的征稅，由於這一調整與平價醫療法案覆蓋範圍進一步擴張的關聯不大，而且在參議院獲得了無可否決的支持，因此奧巴馬總統可能通過這一調整。強制要求雇主僅對每周工作40個小時或以上（而不是當前法律下的30個小時）的雇員提供醫療保險的立法可能也會在未來幾周遞交眾議院表決，盡管這一調整僅在國會民主黨中間獲得了有限的支持。  

一個更難以量化的風險是最高法院可能判定部分通過平價醫療法案提供的補貼無效。
法院已開始對通過聯邦保險交易所提供補貼的合法性提出質疑的案件之一（King. v. Burwell）進行審查。如果法院判決對法律質疑方有利，則依賴聯邦交易所的34個州的註冊人在各州成立自己的交易所之前將不再符合補貼資格。

最高法院2012年對該法律的先前判決創立了一個二元機制，允許各州選擇退出Medicaid擴張，而不利於當前法律解釋的判決可能對通過交易所提供的保險補貼產生類似的影響。預計法院將在2015年6月前做出判決。如果法院對聯邦補貼提出限制，一些州可能會由此成立自己的交易所。

然而，根據法律選擇退出Medicaid 選擇性擴張的一些州可能也會決定不成立自己的交易所。這一可能性已令國會共和黨人開始起草自己的議案，以便在法院判決不利於政府的情況下取代當前法律。  

8. 國際貿易協定是否會獲得批準？

在我們看來，貿易促進權(TPA)和跨太平洋夥伴關系(TPP)在今年實施的可能性要低於公開報道所暗示的可能性。雖然通過或不通過的概率十分接近，且TPP今年最終在國會敲定並獲通過仍顯然有可能，但障礙也明顯存在。第一，雖然大部分國會共和黨原則上支持TPA——也被稱為“快速授權”，允許國會批準但不可修改白宮談判的貿易協定——，但其獲眾議院通過的可能性尚不明確，

因為僅有個別民主黨表示支持並且一些共和黨表示反對（回顧2002年，共和黨僅勉強通過了上一TPA法案，且當時還涉及賦予同樣來自共和黨的總統額外的權利）。TPP仍面臨兩個重要的挑戰。第一，懸而未決的問題仍必須得到解決，主要是美國和日本關於汽車和農業貿易的未決爭端。

第二，如果談判未能在2015年上半年結束，國會投票可能要到9月或更晚的時候進行，屆時2016年總統大選季的開始將令達成政治妥協更加困難。盡管如此，如果TPP談判本身能夠在今年結束，那麽實施階段最終將到來（即便推遲至總統大選之後）。   

9. 債務上限將在何時被觸及以及相關辯論將造成多大的沖擊？

債務上限可能會在8月到 10月間被觸及，雖然我們預計國會將上調上限，但我們認為這一最後期限帶來沖擊的可能性最大。兩院共和黨領袖已發出希望避免出現類似2011年或2013年財政對決狀況的信號。2015年看似與更廣泛金融市場相關的重大財政最後期限只有兩個：

(1) 聯邦支出權限於9月30日即2015財年結束時到期；以及 (2) 財政部用來在3月16日債務上限恢複之後繼續借款的“緊急特別措施”的會計記賬方法用盡之時。人們對於2013年的政府關門記憶猶新，我們認為2015年不太可能再次出現停擺。

債務上限方面，我們認為主要風險並非國會刻意阻撓上限上調，而是在國會構成發生變化、國會共和黨人此次有可能使用不同於以往的程序（例如預算“協調”程序）上調債務上限的情況下，市場對於何時以及如何實施上限的上調感到不確定。

盡管如此，我們預計最終結果將與此前幾次辯論相同：支出權限將被延長，而且債務上限將會上調。

10. 國會是否會通過影響美聯儲政策的立法提案？
 
有關“審計”美聯儲貨幣政策決策的提案可能在2015年再次獲得眾議院通過，但是正式立法的可能性看似較小。

去年眾議院以333對 92票通過了一項取消禁止美國政府問責局(GAO)審計美聯儲貨幣政策決策或與外國政府及央行之交易的立法提案（GAO已經具有審計美聯儲其他活動的權限）。該提案將要求在美聯儲貨幣政策決策付諸執行後12個月內對之進行審計，並使得今後國會成員要求進行更多審計成為可能。

此項提案之前曾經在國會獲得通過，但一直未在參議院舉行投票，因為在參議院所獲的支持較小：雖然大多數眾議員（主要是共和黨人）都是眾議院中該議案的聯名提案人，但在100位參議員中簽名該提案的只有32位。雖然該議案有望獲得更多參議員的支持，但能否獲得通過參議院批準通常所需的60張贊成票、乃至駁回總統否決權所需的67張贊成票不甚明確。

盡管如此，這一問題可能在2015年變得更加高調。上任在即的參議院多數黨領袖McConnell（肯塔基州－共和黨籍）是參議員Rand Paul（肯塔基州－共和黨籍）議案的聯名提案人，而且雖然參議院銀行委員會主席Richard Shelby（阿拉巴馬州－共和黨籍）不是Paul議案的 正式聯名提案人，但是他也表示支持加大對於美聯儲的監管。雖然將審計美聯儲的立法提案呈交總統簽署的可能性顯然存在，但是去年所提起的那種涵蓋更廣、要求美聯儲在每次會後向國會解釋其決策與泰勒法則背離之處的立法提案獲得國會批準的可能性要小得多。

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