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“兩個最重要的指標都很好，為何我們感到問題很多？”從農業生產到產權改革，“三農”問題草蛇灰線，改革從何下手？

◎ 財新記者 汪蘇 文wangsu.blog.caixin.com 剛剛過去的2014年，是“三農”領域推進全面深化改革的第一年，農地流轉、集體建設用地入市試點、集體資產股份合作試點、戶籍改革等重要文件終於形成。2015年中央“一號文件”連續第12年聚焦“三農” ，主題和2014年完全相同，即“深化農村改革加快推進農業現代化” 。

十八屆三中全會後，重在以改革謀發展的思路已經明確。 “今年重點就是全面貫徹落實深化去年提出的各項任務。 ”一位參與文件制定的人士告訴財 新記者。

“一號文件”連續關注“三農” ，也意味著農業、農村仍是“短板” 。2014 年，形勢更為複雜。在糧食產量實現“11連增” 、 農民收入增長實現“11連快”的同時，中央農村工作會議提出， “隨著國內外環境條件變化和長期粗放式經營積累的深層次矛盾逐步顯現，農業持續穩定發展面臨的挑戰前所未有” 。就在會議結束後不久，主要由於國內國際價差引起的多地奶農倒奶事件便引起全國性關注——這僅是諸多挑戰之一。

盡管2014年城鄉居民收入差距有望縮小到3倍以內，但這樣的差距也是世界少有。中央農村工作會議前夕，曾經的“農發組”成員盧邁領導的中國發展研究基金會發佈了一份意味深長的報告，重提2020年“全面建成小康社會”目標，提醒人們勿忘重任。 “如果最後用‘平均數’掩蓋農村發展的滯後，是對不住農民的。 ”盧邁說，僅余六年，農村改革任務緊迫。

產業響警報

“兩個最重要的指標都很好，為何我們感到問題很多？”2014年底，中央農村工作會議後，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在清華“三農論壇”上提出問題。據國家統計局數據，2014全國糧食總產量達6.07億噸，同比增0.9%，第二次站上6億噸。陳錫文透露，2014年農民收入估計達到9700- 9800元，增長9%左右。

據悉，在中央經濟工作會議上，中共中共總書記習近平總結了當前農業農村四大難題。一即“天花板” ，國內主要農產品價格已經全面超過國際價格。

二是“地板”問題，農產品成本仍在不斷上升。三是補貼“黃線” 。中國加入WTO 時承諾，價格支持、與農產品現期產量、面積等掛的直接補貼等對貿 易有較大扭曲作用的“黃箱補貼”不得超過產值的8.5%，據有關測算，中國已經到了這條“黃線” 。四是生態環境對農業亮起了紅燈。

種種矛盾交織，局面複雜。今年穀物、乳品等部分農產品進口大增。根據海關總署統計，2014年，中國進口穀物（即國際統計下的糧食口徑）1951萬噸，同比增長33.8%，創歷史新高。進口大豆7140萬噸，同比增長12.7%。包含大豆在內的中國統計口徑的糧食，進口突破9000萬噸，占國內糧食產量的15%。

1-11月，乳品進口也增長了17.9%，奶粉則達到35.2%。

不過，這主要是價差引致的。 “不是因為我們需要那麼多，而是國外太便宜。 ”農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇告訴財新記者。這使得部分農產品國內倉滿為患，進口卻仍滾滾湧入。國務院發展研究中心研究員程國強告訴財新記者，三大主糧的庫存消費比已達到50%。

更大的擔憂則是，大量進口將對國內農業、農民造成全面衝擊。由於近幾年國際農產品價格持續走低，中國早已突破第一條防線——國內價格遠高于國際價格。據東方艾格監測，包括大豆在內的糧食綜合價格國內比國際平均每噸要高出900元左右。不過，中國尚有第二道防線，三大主糧等主要農產品有配額制以及配額外較高關稅保護，中國政府控制配額發放。2014年，穀物配額總計使用不到一半。進口增長較快的主要是大麥、高粱、大豆、乳品這些沒有配額限制的品種。然而，2013年，就已出現過棉花、食糖國內價格高于進口配額外完稅價格，進口棉花、食糖全面湧入的現象。

中央財經領導小組辦公室副主任韓俊稱，如果按現在趨勢，不做政策調整，五到七年，到2020年左右，糧食就會衝破第二條防線， “到時候我們沒有辦法抵禦國外低價農產品的強勢衝擊” 。

程國強表示， “天花板”並不是固定的。然而，和國外相比，中國農業競爭力不強、 “ ‘地板’提升趨勢必然存在” ，農產品價格跟國內成本比並不高。

如此，一方面，農業比較收益可能進一步降低。一方面，中國顯然難以倚賴進一步提高價格補貼，保障農民增收。

中國農業還同時面臨結構和數量問題。在程國強看來，中國農產品目前“結構性短缺和過剩並存， “多的還是多，沒有的還是沒有” 。比如，玉米結構性過剩，大豆結構性短缺，小麥強筋麥和弱筋麥國內生產不出來，中筋麥又多了。

南方秈稻多了，但還在增產。 “糧食過了5億噸台階後，就應在提質增效上下功夫” ，而中國在糧食“九連增”之後，還是不斷提高托市收購價格， “必要性在哪裡”？他稱，在農業土地等資源不斷減少的情況下，糧食“11連增”是以化肥、農藥等投入增加、農業開發強度瀕臨極限、生態環境犧牲為代價的。

中長期而言，一個共識是，隨著中國城市化推進，肉蛋奶等消費量提高，玉米、大豆等飼料用糧將提升，必然更多轉向國際市場。官方對中國農產品仍堅持“緊平衡”的判斷，中國科學院農業政策研究中心主任黃季焜則提出， “中國農產品已經進入供需難以平衡，結構明顯短缺的新階段。 ”“按原來的方式，走不下去了。 ”陳錫文說，通過改革創新釋放紅利以及促進農業生產方式轉變，成為重要命題。

補貼政策遇阻

然而，十八屆三中全會後業已稱為方針、方向的改革體現在實操、力度等方面，則要複雜得多。去年，目標價格將擴大至食糖的消息一度盛傳。在經過研究討論後，最終中央決定，目標價格暫不擴圍，2015年，將繼續限于棉花以及大豆兩個品種試點。

一位政策制定者告訴財新記者，今年先行試點的大豆、棉花目標價格政策，執行起來發現很多問題，需要進一步研究、解決。

此番是農產品價格市場化再度闖關。從上世紀80年代起，中國農產品流通體制改革走走停停，幾度迂迴，形成市場波動改革就回收，矛盾難以化解又不得不再改循環往復的怪現象。上一輪糧棉等農產品流通體制改革中，中國在放開購銷和價格的同時，又引入了托市收購制度，2004年以來，陸續對稻穀、小麥、玉米、大豆、油菜籽、食糖、棉花實行托市收購。眼下困擾農業的價差問題，正與托市政策有關。

十八屆三中全會明確“凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預” ，完善農產品價格形成機制後，改革終於破冰。中央決定先行在新疆棉花、東北三省和內蒙古大豆實施試點，政府不再直接入市收購，將目標價格和市場價之間的差價補貼給農民。

據財新記者調查瞭解，目標價格試點第一年，確實出現許多複雜局面，使一些人士包括部分職能部門領導擔心改革的可執行性。

中央相關部門曾以棉花市場價格每噸1.6萬元做政策預測。但政府不再直接收儲後，在曆年積累的巨額庫存壓力和進口低價棉衝擊下，棉花價格出現大幅下跌。韓俊日前在“國研智庫論壇”上表示，新疆棉花市場銷售價格在1.3萬到1.4萬元之間，而目標價格1噸1.98萬元，按差額補貼農民，1噸棉花起碼補6000 元。黃季焜測算，僅棉花一個產品一個省，今年補貼就達260億元左右， “如擴大到31個省份主要農產品，做不下來。 ”核定面積等也花費巨大人力、財力。

當市場從“政策市”轉向時，棉農也受到衝擊。一位新疆石河子棉農告訴財新記者，2014年籽棉只賣到每公斤5.3 元左右，直接收入損失在四五十萬元。

到目前為止只拿到每畝191元的補貼，其他補貼發多少、什麼時候發，他心裡沒底。棉花價格下跌後，銀行惜貸，他目前只落實了四成生產貸款。更困難的是，由於補貼遲遲沒拿到，許多棉農還不上貸款，有的進入銀行黑名單。

而一位研究者透露，最為棘手的問題是，由於今年補貼金額過大，已經超過了中國加入WTO 時承諾的“黃箱”補貼不得超過產值8.5% 的限制。不過，有意見認為，可以調整部分補貼為不受限制的“綠箱”補貼。隨著國內庫存消化、內地棉花種植減少，價格也會回升。

中央仍總體肯定目標價格試點。 “棉花、大豆目標價格改革試點總體進展還是順利。試點中遇到的問題，設計方案的時候都想到，現在都有解決的預案。 ”韓俊說。在他看來，1噸棉花6000元補貼，則是此輪改革必須要付出的成本。

憑何實現規模效益

在內外壓力之下，據財新記者瞭解， “轉方式、調結構”將在今年“三農”工作中居於重要位置。

2013年“一號文”首次將解決“誰來種地” “地怎麼種”問題作為中心，系統提出促進土地適度規模經營、培育新型經營主體、構建新型農業經營體系。

至2014年11月底，全國已有家庭農場87.7萬家，平均種植規模200畝，種田大戶317萬家，農民合作社126.7萬家、龍頭企業12萬多家。至去年6月底，全國農村承包耕地流轉率為28.8%，比2012底提高7.3%。

以2014年11月出台的中共中央辦公廳、國務院《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》為標誌，中國在這一問題上的思考趨於成熟，基本形成完整框架體系。

張紅宇介紹，土地制度方面，三個穩定是基礎，即集體所有、家庭經營基礎地位、現有土地承包關係長久不變，在此基礎上，則通過所有權、承包權、經營權三權分離，放活經營權，提高土地資源配置效率。

針對實踐中出現的問題，中央對以下事項做了明確：首先即農民自願，強調“因地制宜、循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮” 。據財新記者瞭解，中央在承包地確權上也調整了思路。2014年“一號文件”曾提出可以“確股不確地” ，但現在中央則主張盡可能確權到地塊。

二即一定要適度。黃季焜等許多人士的研究都表示，就土地生產率而言，並不是規模越大越好，超過一定規模，就會出現邊際效率遞減。 “當時也有很多討論，什麼是‘適度’？要不要有一個具體數量，最後用了‘現階段，對土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當于當地二三產業務工收入的’的提法，對這類主體重點扶持。 ”張紅宇說。

三即加強土地流轉用途管制。堅決禁止擅自將耕地“非農化” 。

四即在一些關鍵和爭議問題上理清了態度。比如，工商資本。一方面，中央肯定其帶動農業農村發展、提升農業科技、管理水平等方面的作用，另一方面，又對其進行管控，提出加強工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防範。

據悉，農業部正在就工商企業租地管理問題進行研究，出台相關管理文件是2015年重點任務之一。

在繼續推動農業生產經營方式轉變的同時，中央亦實踐糧食安全新戰略，由過去的保全部、保所有向保重點、保口糧轉變，加之農產品補貼制度改革，促進農業從“生產導向”向“消費導向”轉變，並更加注重農業資源環境保護。

問題是，在部分“三農”學者以及經濟學家來看，目前“三權分離”產權 處理下，經營權流轉期限普遍存在過短問題，影響了農業投入。 “市場經濟是交易的經濟，交易以產權為前提，這是常識。 ”中歐國際工商學院經濟學與金融學教授許小年稱。

產權制度改革小步走

產權，無疑是農村改革的最核心問題，也成為農村改革中最複雜的部分。深化產權制度改革，成為十八屆三中全會後與構建農業新型經營體系並重的改革事項。不過，從新出台的兩份重要產權改革文件來看，步子都較保守，反映出在這一問題上的認識和利益分歧。

“從理論到實踐，都還有很多問題 沒厘清。中央目前還沒有形成清晰思路，更多需要地方繼續探索。 ”國務院發展研究中心研究員徐小青告訴財新記者。

但中共中央、國務院關於《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》 （下稱《股改方案》 ）以及《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》 （下稱《土改意見》 ）兩份試點方案，留給地方的空間不大。

集體產權改革既包括土地改革，即“三塊地”——農地、宅基地、集體建設用地的產權建設，也包括集體資產折股量化、股份合作制改革。

在全國大多數的地方，除了農地、宅基地、林權，其餘資產尚未量化確權外，面臨集體所有權主體缺位以及由此所造成的產權不清、村鎮幹部控制等一系列問題。

其中，很重要的一塊資產即集體建設用地。十八屆三中全會將農民股份合作製作為方向，並要求賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。

據財新記者瞭解，由於涉及對“集體”的界定以及關乎“集體”去留， 《股改方案》在賦予權能問題上非常謹慎。

目前，地方正在上報試點。 “包括試點本身，爭議都蠻大。目前決定，佔有、收益，可以充分開展試點。有償退出、繼承權，要有條件地試點。抵押、擔保，則要經過嚴格的審批。 ”一位參與這項工作的人士告訴財新記者。中央要求，試點各項工作嚴格限制在集體經濟組織內部。廣東等部分先行地區在實踐中產生打破集體封閉性進行股權流轉的需求，一些人士期望，在資產界定比較清楚的城市化地區，能允許嘗試。

“抵押、擔保、轉讓，必須謹慎，因為往前走會關係整個組織的存廢。 ”陳錫文在一個研討會上稱。

土地改革推進更是困難重重。國土資源部受命制定徵地制度改革、集體建設用地和宅基地改革方案，成立了方案制定小組，由於達不成共識，方案一拖再拖。臨近年底，最終吸納部門內部及中農辦等相關部門意見，降力度求共識。

《土改意見》雖明確公益徵地方向，在提出要縮小土地徵收範圍時，明確要探索制定土地徵收目錄，嚴格界定公共利益用地範圍。不過，徵地範圍能否實質縮小，還取決于在集體土地平等入市上的障礙能否掃除。

如何界定“農村集體經營性建設用地”成為關係可入市土地範圍的關鍵問 題。曾有“按入市後用途” “按現狀已作經營性使用” “允許整理閑置宅基地調整為經營性用地”等不同意見。國土資源部土改方案制定小組原先也為更好地盤活農村土地資源留出了空間。

據財新記者瞭解，由於中農辦等部門和領導堅持，此次可入市的土地仍然定為符合規劃的存量集體經營性建設用地（主要為原鄉鎮企業用地） ，比重不超過農村建設用地總量的10%。許多人士都表示，這既難以操作，也無法解決現實矛盾。

而宅基地方面，雖然閑置嚴重，地方也普遍出現宅基地靈活使用的現象，但《土改意見》並沒有從政策上肯定各地自發的探索。城里人到農村買房更是不被許可，僅允許“探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自願有償退出或轉讓宅基地” 。

對於此輪土改，中央一直強調要獲得法律授權，依法改革。國土資源部部長姜大明稱，要堅持小範圍試點。試點涉及突破相關法律條款，需要由國務院提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款，並強調“非試點地區不要盲目攀比，擅自行動。 ”根據部署，試點工作在2017 年底完成。如此，全面修法或是2017年底以後的事情。

此方案出台後，有地方實踐參與者告訴財新記者，地方上想主動改革更加困難。不少專家認為， 《土地管理法》等法律中明顯帶有歧視性以及不符合市場和實踐需求的條款，應該儘快得到清理，全面修法的時機早已成熟。

在黃季焜、經濟學家周其仁等人士看來，解決眼下矛盾，實現農業農村發展，中央和政府最應該發力的就是產權。

“政府還是應該跟30多年前一樣，從土地著手。產權非常重要，搞不好就不用談其他的。市場非常重要。 ”黃季焜說，這兩項做好了，不用擔心農民、不用擔心企業，他們自己會去做。