政府端出近千億元的預算，希望降低弱勢產業對兩岸經濟合作架構協議（ECFA）和服務貿易協議的憂慮與反彈，但這其實只是一場數字遊戲。本刊特別採訪一位參與經費審查的委員，道出其中不為外界所知的原委。以下為他的沉重告白。

每次政府都宣布一個很大的金額，到底這個金額怎麼來？或者這筆錢到底存不存在？很少人去追蹤過，ECFA的九百五十二億元就是一例（編按：正式名稱為「因應貿易自由化產業調整支援方案」，服貿協議簽署後，經濟部建議加碼到九百八十億元）。

這是總統交辦的大案子??不必花的錢，砍掉了又加回來

這個預算就是東湊西湊，雖然政府宣布的是一個明確總額，但沒有一個獨立的科目，那怎樣去把九百多億搞出來？就是把很多原本就在做的預算統統包進來，否則不可能有這麼多。

經濟部和勞委會為了這個方案，每年都來跟國科會的「國家科學技術發展基金」（科發基金）要十億元，大部分是給經濟部用，這筆經費我是審查委員之一。經濟部要這個錢是去輔導傳統產業，輔導的方式包括座談啦、諮詢啦、找外國人來演講啦，各式各樣的活動；勞委會拿到這個錢是去找受害廠商，提供他們員工在職訓練等等。

他們每次來要都會被我們砍，十億元砍到六、七億元，但因為這是總統交辦的大案子，所以（砍了之後）就進入部會協商，會再折衷一下變成也許八億元左右；今年要的比較少，大約六億元，審查委員們砍到四億元，再協商變成五億多。

這些預算在審的時候，所有六位委員都認為是疊床架屋。例如很多傳統產業就是中小企業，在經濟部裡包括對傳產的輔導計畫、對中小企業的輔導計畫、ECFA的輔導計畫統統都有。

不同計畫都找上紡織業??每天騷擾業者說「我要輔導你」

其中，被輔導最多的就是紡織業，而且紡織業在工業局下還有專屬的輔導計畫。所以你就會看到很多紡織業者一天到晚都被工業局騷擾，說「我要輔導你」，「昨天不是才來過？」「那不一樣，是不同的案子……」這種事情就是經費一直投在很多相同的產業裡面，產業就這些嘛，錢就一直丟。

所謂因應方案，實際要做什麼，我們審查委員也不是很清楚。你想一個六億元的案子，不可能寫得很細，而且跟科發基金要錢的名目是「因應貿易自由化產業輔導計畫」之類的，它只要前面幾個字一樣，就可以發包出去各種案子。

像我的學界朋友也執行過勞委會的這種案子，名稱叫「因應貿易自由化在地訓練服務計畫」，要做什麼事呢？合約會要求必須做幾個職訓案件，其中要有可以做為示範的亮點，這種計畫都是這樣操作，因為拿到錢了要用掉，但很多錢都是浪費在找學者專家去開會、座談。

接著，要找出貿易自由化的受害者，先把產業篩選出來，為了要達成目標件數，就打電話去每一家廠商，問他們有沒有受到ECFA衝擊。

絕大部分的企業都說沒受什麼影響，結果找不到廠商，有可能這案子分配的地區受害廠商較少，也可能還沒受到衝擊，但錢已經下去啦，怎麼辦？勞委會就會搭它原本很多的職訓計畫，然後去找那些廠商，如果沒有受到ECFA損害也沒關係，我就去跟你介紹有這個（因應ECFA的）新計畫，可以用什麼樣的政府資源提升你的人力素質。

所以政府預算都是這樣，有一個目標，不一定找得到對應的對象，可是錢一定要花完，所以就找很多顧問啦，編預算去出差（看廠商）一次多少錢、至少去幾次……。政府有一個既定輔導廠商的模式，叫作TTQS（台灣訓練品質系統實施計畫），標準模式就是你要去三次，去輔導它取得認證，因應貿易自由化方案（的勞工輔導部分）大致上也是套用這個。所以你不能說政府沒做事，有預算，也下去執行完畢，對人力素質提升可能也有成效，但是，跟因應貿易自由化沒有關係。

消耗預算竟被當作績效??審查變喊價，想辦法把錢給出去

像科發基金的那筆錢，每年都來要，後來很多審查委員就開始質疑，這些事情不是第一年就（該）做好了嗎，為什麼第二年、第三年還來要這麼多錢？還有經費不是case by case（個別）列，看不出分項計畫各需多少錢，只會寫經常性費用多少、座談會幾場、演講幾場、廠商諮詢輔導幾場……，我們每年都抱怨他們寫得太籠統，但講也沒用。

後來甚至為了這個還由國科會副主委主持協調會，找經濟部、勞委會來講，結果委員還是沒有被說服。通常科發基金支援各部會有個總額的上限，只要在額度之內，主席就會勸委員接受，比較不會關心「該不該花」這件事，反正這筆錢本來就是要給出去的。原本很多委員看得很細，覺得有些項目沒必要，但最後變成喊價，談出一個總數，到頭來還是經濟部自己去運用，逐項審查變得沒有意義，你給了錢就變成沒辦法管。

經濟部宣傳這套方案的最大政績，是MIT（台灣製造）微笑標章，但我們在看的時候，委員共通的意見就是，這裡面沒有科學技術成分，理論上跟科發基金要錢的項目要有科技成分，要做研發、增加附加價值，但MIT標章是一個純粹的推廣、行銷。所以很多委員說，你們的輔導措施唯一還有業績的就是MIT標章，但是MIT標章不該跟科發基金要錢。

（記者問：這套方案實施三年來的數據顯示，工業局各項預算執行率都很高，勞委會卻很低，為何如此？）政府執行率要高很簡單啊，但看問題不能從執行率來看，台灣有個滿嚴重的問題就是，把消耗預算的比率（執行率）當作績效，這某種程度是我們財政惡化很重要的原因。

很多歐洲國家是鼓勵各機關在年度中間修正預算，如果評估不用花那麼多，繳回來是好事；但我們卻把沒有花光預算當作壞事，只好盡量花。所以某種程度反而要稱讚勞委會，就事論事嘛，如果失業沒有受到ECFA明顯衝擊就把錢丟下去，反而是很怪的事。就像明明沒有產業受到嚴重衝擊，你卻花了那麼多錢去輔導這些廠商，那我反而要質疑錢都花到哪裡去？

從實際操作的層面來講，要把錢花掉，對政府來講是太簡單的事，招標出去錢就花完不是嗎？績效要出來也很簡單，要輔導幾個產業、總共幾個案子，時間、地點、找了誰，寫報告上來就結束了，有沒有效果是另一回事。委員在審查時會想知道，比如產業升級計畫的KPI（關鍵績效指標），應該是附加價值率有沒有提高、出口金額有沒有增加等，但經濟部很多案子的KPI就是我辦了幾場座談會、完成幾份研究報告、輔導幾個產業，這些要做到還不容易？

「草莓企業」吃定政府??盲目維持低成本，競爭力快完蛋

政府的思維矛盾得要死，簽服貿時說不要怕，就跟人家競爭啊、「轉骨」啊，如果這樣那你就不要輔導、不要補貼啊！你到底是要推廠商出去跟人家競爭，還是保護它留在國內？政府自己的邏輯都不清楚，迷信錢砸下去就會有效果，去幫助廠商維持低成本的環境，現在的情況就是我們出口輸人家、競爭力快完蛋。政府難道不用坐下來想一想，不花錢（輔導產業）會不會更好？

住帝寶那些人如果是靠自己的能力，我佩服你，但很多是靠政府的錢去住帝寶，如果工商大老闆那麼有能力，怎麼會讓台灣薪資水準落後那麼多，都不給員工加薪，然後自己還可以住帝寶？廠商都吃定政府，你不優惠他就不投資，不給外勞就要走了……，過去用了那麼多優惠政策，結果卻是這樣。如果因為高成本就不做，那就算了嘛，把資源留給有能力的（企業）。

就像有人在罵年輕人草莓族，我們也有很多「草莓企業」，沒有競爭力、不應該存在卻靠政府活下來。

霧霾高發，環境危機“以GDP 論英雄”的政績考核制度走到盡頭新遊戲規則是什麼？

◎ 本刊記者 王玲 實習記者 楊潔 張霞 文

使生

2 013年12月9日，中共中央組織部向全國發出重要通知——《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》（下稱《通知》），正式宣佈改革中國地方政府和官員的政績考核辦法。

12月10日，新華社刊發“中央組織部負責人就印發《通知》答記者問”（下稱“答記者問”）一文，闡述了《通知》的目的：要從制度層面糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，把不簡單以GDP 論英雄的導向真正樹立起來，引導（各級）領導幹部樹立正確的政績觀。

“答記者問”透露，印發《通知》“是中央的要求”，“今年以來，習近平總書記先後多次強調，‘再也不能簡單 以國內生產總值增長率來論英雄了’，並要求中組部抓緊研究提出落實意見。”國內生產總值即GDP（Gross Domestic Product），是指在一定時期內（一個季度或一年），一個國家或地區的經濟中所生產出的全部最終產品和勞務的價值。GDP 被世界各國公認為衡量國家經濟狀況的最佳指標之一，不但可反映一個國家的經濟表現，還可以反映一國的國力與財富。

全球範圍內，一國的地方政府和官員的政績考核辦法，被視為該國社會的“指揮棒”。在中國，以GDP 即國內生產總值為主要政績考核指標的歷史，已近30年。《通知》發出後，很快成為公衆熱議焦點：揮舞近30年的GDP“指揮棒”，為什麼會一朝發生變化？

細觀《通知》全文，不難發現環境惡化是這種考核變化的重要原因之一。

在《通知》中的8個要點中，有6點提到了生態或環境問題。事實上，中共十八大已經提出“五位一體”，首次將生態文明與經濟、政治、文化、社會等並列，成為中國的國家建設目標。

2013年是中國空氣質量嚴重惡化的標誌性一年。截至11月上旬，全國平均霧霾日數已為近52年來的歷史之最。12 月上旬，襲卷20多省的霧霾將紀錄刷至新高。前所未有的頻發霧霾為中國環境敲響警鐘。不僅是空氣，中國的水汙染、土壤汙染等，形勢均已十分嚴峻。

中組部《通知》發出後，多位接受財新記者採訪的專家學者給出高度好評。學者認為，中國官員的“唯GDP”現狀必須終結，未來應是經濟考核與生態考核等並重。中國需要儘快扭轉環境繼續整體惡化的趨勢，盡早迎來環境從惡化向好轉的拐點。

終結“唯GDP”固為好事，但知易行難。現實的挑戰是，“GDP 崇拜”慣性強大，如何真正扭轉？新的考核制度尤其是生態考核是新事物，如何科學實施？

GDP 失寵？

未來的幹部政績考核，將從五個方面體現“不以GDP 論英雄”“答記者問”中，中組部負責人一針見血地指出了當前中國政績考核評價制度的“一個普遍問題”，即“過分偏重經濟指標的考核，考核評價指標體系片面、單一，沒有很好地解決政績評價‘唯GDP’的傾向”。

中組部負責人解釋說，未來的幹部政績考核，將從五個方面體現“不以GDP 論英雄”，一是考核不能“唯GDP”，二是不能搞GDP 排名，三是限制開發區域不再考核GDP，四是要加強對政府債務狀況的考核，五是考核結果使用不能簡單以GDP 論英雄。

在《通知》的最後，中組部要求各地區各部門抓緊清理和調整考核評價指標，廢止不符合中央要求的制度規定。

而在“答記者問”的最後部分，中組部負責人提出更緊迫的時間表，稱“目前已值歲末”，各地區各部門要按《通知》要求，著手調整即將開始的年度考核。

但歷史也許可以告訴現實，放棄GDP 政績考核並不容易做到。

1985年，中國實行改革開放的第七個年頭，開始核算GDP，如今已過28 年。可以說，GDP 記錄了中國改革開放30多年的經濟騰飛。

在國際上，曾有兩大國民經濟核算體系：前蘇聯、東歐計劃經濟國家的物質產品平衡表體系（System of Material Product Balance，MPS），以及西方市場經濟國家的國民賬戶體系（System of National Accounts，SNA）。前者的核心指標是國民收入，後者的核心指標正是GDP。

1949年後的很長一段時間，受前蘇聯影響，中國國民經濟核算一直採用MPS 體系。伴隨改革開放的深入，MPS 體系日益不能滿足中國宏觀經濟管理工作的需要，國家統計局遂從上世紀80年代初著手研究SNA 的核心指標——GDP。1985年開始核算GDP 以後，中國不斷對國民經濟核算進行完善。

目前，中國GDP 核算主要基於《中國國民經濟核算體系（2002）》。

浙江省生態文明研究中心主任、浙江理工大學副校長沈滿洪告訴財新記者一組數據：1978年，全國人均GDP 為 190美元，1990年為370美元， 現在為7000美元左右。“這組數據說明瞭GDP 為什麼會受重視，‘文革’剛結束時，中國是窮瘋了的狀態，國民經濟在崩潰的邊緣，沒有GDP 怎麼行？”35年來，中國從未中斷對“以經濟建設為中心”的堅持。曆數這一期間中國國民經濟和社會發展的五年計劃，尤其2000年以來的三次計劃，不難感受到其中GDP 的分量，“翻一番”等字眼更是奪人眼球。中國幾十年來寵愛GDP 的慣性，也可從各地的“十二五”規劃略見一斑。據統計，全國31個省份的“十二五”規劃中，明確預期GDP 年均增長率達12% 或12% 以上的省份有12個，山西和海南更是提出GDP 年均增長13% 左右的目標。

種瓜得瓜，種豆得豆。中國對經濟建設的重視，的確換來了舉世矚目的經濟成就。這一過程中，將GDP 等經濟指標納入地方黨政領導人的政績考核，在某種程度上順理成章。

盡管從書面的幹部考核規則看，GDP 從來不是中國幹部考核的惟一指標，但從其進入考核內容起，無疑是最重要的指標。

目前，中國並無全國統一的黨政領導人政績考核體系，而是存在多種政績考核實踐。2009年，中共中央黨校出版社出版了《中國政府績效評估報告》。

這一報告被認為是中國第一本政府績效評估報告。報告明確指出，長期以來，中國政府績效評估考核有片面追求GDP 的傾向。報告以廈門市為例，指出政府績效考核體系中，經濟型指標如GDP、招商引資任務等過多。

多位學者指出，在“顯規則”之外，“潛規則”也是官員GDP 崇拜存在的根本原因之一。多位學者稱，盡管不完全是經濟發展好的地方的官員提拔機會越多，但確實長期存在抓經濟工作、短期見效的政績工程易升遷，而抓環保工作，抓長期見效的民生工程難升遷的現象。

清華大學公共管理學院政府研究所副所長楊永恒即持此論。他還表示，“推動GDP，地方最常用的手段就是上大量的投資項目，這對於部分官員來說，增加了尋租空間和牟取私利的機會，這是我們看不見的規則。”楊永恒當下的擔心是，即使降低GDP 在政績考核中的比重，但如果潛規則不改，最終想有所改變也很難。

環境倒逼

在“唯GDP”的指揮棒下，中國環境付出了前所未有的沉重代價無論是生態環境專家，還是公共管理和政府政策專家均表示，政績考核改變是重大進步，但這也是形勢所迫：資源耗竭的壓力，環境汙染的壓力，公衆關注的壓力。在清華大學公共管理學院社會政策研究所執行所長李楯看來，壓力也是一種機制，能轉變就好。

凡事皆有代價，在“唯GDP”的指揮棒下，中國經濟飛速發展，但環境付出了前所未有的沉重代價。

從2011年年末起，中國多個大中城市多發、持續的霧霾引起全民關注。這種關注直接引發中國空氣監測領域的變革。2012年，中國衆多大中城市開始監測並公佈PM2.5（空氣中直徑2.5微米以下的細顆粒物）指標。

PM2.5數據的公佈， 讓公衆客觀地看到了中國城市中的空氣到底有多糟糕。與西方發達國家城市每立方米十幾微克的PM2.5相比，中國衆多大中小城市的數據普遍在五六十微克以上，包括北京、天津、石家莊在內的京津冀城市，多數時間數據為每立方米90微克以上，在汙染天氣里，數據可達300微克以上。

2013年12月9日，就在中組部發出《通知》的同時，中央氣象台終於解除霧、霾預警。在此之前，該台已連續七天發佈霧、霾雙預警。據此前環保部數據，這場霧霾中全國20個省份104個城市空氣質量達到重汙染的狀況。

2013年11月1日，中國氣象局召開新聞發佈會稱，2013年以來全國平均霧霾日數較常年同期偏多2.3天，為1961 年以來最多的一年。安徽、湖南、湖北、浙江、江蘇等13地均創下“歷史記錄”。

霧霾緣何多發？“中國絕大部分區域汙染物的排放量都足夠大，只要有合適的天氣條件就會出現重汙染。” 國家環境保護城市空氣顆粒物汙染防治重點實驗室主任、南開大學環境科學與工程學院教授馮銀廠一語道破。

並不是只有空氣如此糟糕。中國工程院和環保部近年編寫的《中國環境宏觀戰略研究》指出，2007年前，全國地表水國控斷面中有26％為劣五類水質，基本喪失使用功能。遼河、淮河、黃河、松花江水質較差，海河汙染嚴重，劣五類占53％。2002年75% 的湖泊呈現富營養化。此外，局部近岸海域汙染嚴重。

翻看2012年環保部發佈的中國環境狀況公報，中國水環境有所改善，但仍有31.1% 的地表水國控斷面水質在三類以下，其中10.9% 地表水斷面為劣五類。

值得一提的是，地表水的汙染已波及地下水。據環保部2011年下半年公開發佈的數字，初步調查顯示，全國地下水資源三類水質標準的占37%。

土壤汙染是中國環境的又一個重災區。2013年7月10日，在廣東籍全國人大代表出席的土壤汙染治理專題調研會議上，廣東省農業廳稱，珠三角部分地市開展的土壤重金屬汙染抽查結果顯示，珠三角地區28% 土壤重金屬超標，汞超標最多，其次為鎘、砷。

全國層面上有多少土地被汙染，還沒有最新數據。據環保部2006年公佈的上世紀90年代不完全調查得出的數據，中國受汙染的耕地約有1.5億畝，另有汙水灌溉耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。三者合計1.85億畝，占中國耕地總量十分之一以上。

財新記者調查發現，上述空氣、水和土壤的多年汙染，已在中國局部地區引發較嚴重的食品安全問題和環境疾病。如湖南省的“鎘米”問題（詳見本刊2013年第20期封面報道“拯救大米”）和淮河流域的消化道癌症（詳見本刊2013年第38期封面報道“淮河癌症”）。

替代GDP ？

在環保部等政府部門下設研究機構中，早有學者研究新指標“ 我們希望‘ 生態GDP’ 指標取代GDP 指標。”端坐在財新記者對面的中國林科院研究員王兵說。王兵同時是中國林科院森林生態環境與環保研究所生態系統定位觀測學科組的首席專家。

事實上，近十年間，中國官方已認識到GDP 政績考核之路不可能走太久，必須作出改革。在環保部、國家林業局等與環境生態相關的政府部門下設研究機構中，早有學者研究新指標。有的想取代GDP，有的欲與GDP 共存，還有的想作為政府決策參考。

王兵團隊牽頭研究的生態GDP 指標，正是在國家林業局的支持下進行的。

他所言要取代GDP 的考核指標，正是他2012年底提出的生態GDP 概念，即在現行GDP 的基礎上減去環境退化價值（如草地退化等），減去資源消耗價值（如木材的消耗等），再加上生態效益（如涵養水源等），最後得出的值。

環保部環境規劃院行動更早。從2004年起，該院副院長兼總工程師王金南及其團隊，就開始核算一項名為“綠色GDP” 的指標。綠色GDP， 簡而言之就是從傳統GDP 中減掉資源消耗成本和環境損失成本之後的剩餘GDP。

不過王金南表示，他們一直未核算資源部分，故是不完全的核算，還有待改進。

另一個最新指標是GEP， 即生態系統生產總值（Gross Ecosystem Product）。這一指標由世界自然保護聯盟（IUCN）駐華代表朱春全和中國科學院生態環境研究中心副主任歐陽志雲共同研究，于2012年被提出。

朱春全告訴財新記者，生態系統為人類福祉和經濟社會可持續發展提供的產品與價值服務的總和，GEP 包括生態系統產品價值（如木材）、生態調節服務功能（如大氣淨化）和生態文化服務價值（如休閒旅遊）。

顯然， 生態GDP、GEP 和綠色GDP 三個新指標的共同點，均是將經濟發展與生態代價相關聯。財新記者瞭解到，三個指標均得到了中國部分地方政府的支持。

多位受訪者認為，不管未來指標如何變化，生態考核進入官員政績且佔有重要比重，應無懸念據王兵介紹，目前黑龍江和吉林等東北地區都在做生態GDP 的核算。這位來自東北的學者，也因此戲稱自己為中國生態核算研究領域的“東北軍”。

目前，GEP 的概念受到廣東歡迎，且貴州被GEP 選為論文的研究省份。

據朱春全透露，廣西也曾同他們接洽。

GEP 可謂生態核算領域的“華南軍”。

三個指標中，綠色GDP 獲得過中央政府的重視。據第一次綠色GDP 報 告，綠色GDP 的概念首次由聯合國統計署出版的《綜合環境經濟核算手冊》正式提出。時任國家主席胡錦濤在2004 年的全國人口資源環境中央座談會上明確提出，要研究綠色文明核算體系，探索將資源消耗、環境損失以及環境效益納入經濟發展水平的評價體系。

與其他兩個指標的創始人相比，綠色GDP 的推動者王金南顯得更為低調。

他告訴財新記者，“傳統的GDP 核算已經是一二百年的產品，肯定有它自己的科學性，全部否定不合適。但社會是發展的，同樣的GDP，不同的結構和不同的質量，對老百姓的經濟福利表現出來是不一樣的。”關於綠色GDP 的最終用途，王金南不讚成將綠色GDP 納入政府政績考核，“GDP 核算這麼多年，相對來說，結構、質量上都還有問題。綠色GDP 的核算，同樣面臨數據支撐問題、誰來核算的問題。”但王金南表示，綠色GDP 還有其他政策用途，如作為生態補償的依據。

在2013年12月10日的“答記者問”中，中組部負責人也強調，中央強調不簡單以GDP 論英雄，並“不是不要GDP，不是不要經濟增長”，中國仍然將堅持以經濟建設為中心，但地方可以不再為GDP 糾結，而把主要精力放到轉方式、調結構、促改革、惠民生上，不搞“政績工程”“形象工程”，不靠盲目舉債搞投資拉動，不以高投入、高排放、高汙染換取經濟增長速度。

生態考核猜想

沈滿洪認為，中國政績考核的重要一步是向分類的“綠色GDP 論英

雄”過渡

多位受訪者認為，不管未來指標如何變化，生態考核進入官員政績且佔有重要比重，應無懸念。然而，生態考核是一個新事物，如何考核？

北京大學環境科學與工程學院教授黃藝認為，中國短期內出現全國統一的生態核算體系並不現實。瞭解上述三家生態指標研究情況的專家認為，短期內三家可能將各自辟出“根據地”，或許還有新的核算評估體系被提出。

王兵也認為，31個省份中，有的可能還會搞自己的一套生態考核辦法，所以可能會有許多種做法，但“做起來總比不做強”，他堅信全國最終會選擇一套指標進行統一考核。

中組部《通知》提出，對限制開發區域不再考核地區生產總值。對限制開發的農產品主產區和重點生態功能區，分別實行農業優先和生態保護優先的績效評價，不考核GDP、工業等指標。

對禁止開發的重點生態功能區，全面評價自然文化資源原真性和完整性保護情況。對生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核，重點考核扶貧開發成效。

限制開發區域、禁止開發區域是中國重要的國土規劃概念，其最終的國土比例可能占到中國國土的20% 至40%。

2011年正式發佈的《全國主體功能區規劃》，將中國國土分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四個類型，自然保護區、風景名勝區、森林公園等系列生態用地便被列于禁止開發區名下。依據該規劃，中國力圖在2014年底在全國劃定生態紅 線。業界認為，紅線內的限制開發區域和禁止開發區域將最高可能達到國土面積的40% 左右。

沈滿洪據此認為，中國政績考核機制改革的重要一步是向分類的“綠色GDP 論英雄”過渡。根據主體功能區規劃，建立同類項的政績考核體系，比如限制開發區內的政府之間，要競爭保護生態第一名，而優化開發區、重點開發區的政府之間，則要競爭發展經濟的第一名。

在具體政績考核上，沈滿洪認為未來各地仍將採取指標打分制，或許，重點開發區可以經濟發展指標占60%，社會發展指標占25%， 環境保護指標占15% ；但限制開發區則倒過來，環保占60%，經濟占15%。

楊永恒分析稱，若要通過績效考核改善環境，首先要強化生態考核的作用，比如能否實施生態考核一票否決制；其次考核結果要公開，接受公衆和輿論的監督，考核結果的應用也要落到實處；此外，考核監督主體應該相對獨立，比如能否由人大負責，充分發揮人大監督政府的作用，也可以建立集政府例行評價、公衆評價和社會評價為一體的多元化監督評價體系。

對於生態指標納入政績考核，諾貝爾經濟學獎評委會前主席、斯德哥爾摩大學國際經濟研究所教授佩尓松（Torsten Persson）建議，具體哪些指標納入生態考核，受汙染影響地區的公衆應該享有一定發言權，因為是他們在承受後果。

綠色GDP 鏡鑒

“綠色GDP 在2006年從巔峰一下子

遭遇斷崖式跌落”

學者有共識的另一個看法是，生態考核的技術和方法等問題不是最重要的，只要真想考核，總能找到辦法，哪怕開始的時候辦法並不完美。他們不約而同地提到綠色GDP 的遭遇。

中國綠色GDP 某種程度上是個舶來品。聯合國統計署等國際組織合作研究界定了環境資源核算的概念，並于1994年出版《綜合環境與經濟核算手冊》（System of Integrated Environmental and Economic Accounting，簡稱SEEA 1993），提出了經濟環境核算的基本框架。這一框架正是中國綠色GDP 核算所遵循的。

2004年可謂中國綠色GDP 的開端。當年3月10日，時任中國國家主席胡錦濤在中央人口資源環境工作會議上，指出“要研究國民經濟綠色核算方法”。當時的環保總局和國家統計局積極響應，提出爭取在未來三到五年內建立中國的綠色GDP 體系框架的目標，並于2006年9月，聯合發佈了中國第一份綠色GDP——《中國綠色國民經濟核算研究報告（2004）》。 之後，將綠 色GDP 納入地方黨政領導政績考核的聲音不絕於耳，不僅來自環保人士的期待，更是來自政府高官的表態。

外界觀察發現， 除了2006年第一次由政府兩部門聯合高調發佈，綠色GDP 的報告再也沒有享受到這樣的政府層面待遇。目前為止，以環保部環境規劃院為代表的技術組完成了2004年到2010年的七次報告，但並未全部對外公佈，即使部分公佈報告的也是刪節版。

“ 綠色GDP 在2004年到2006年達到高潮，也出了評估報告，但2006年從巔峰一下子遭遇斷崖式的跌落。”王兵評價說。

綠色GDP 課題組成員、原湖北省高級人民法院副院長呂忠梅向財新記者回憶說，課題組希望對全國進行綠色GDP 核算，開始有一些省份不願意參加；過程中，又有不少省份要求退出；核算結果出來後，僅剩的幾個省份都明確要求不要對外發佈。

呂忠梅認為，綠色GDP 課題組之所以陷入尷尬，原因在於這種核算只會給地方官員帶來“負政績”（詳見輔文“使生態追責可操作”）。

多位接受財新記者採訪的學者認為，其實只要中央下定決心執行“不以GDP 論英雄”的政績考核，並且未來在幹部提拔上也能做到此點，地方政府的政績觀應該能儘快扭轉過來。

關鍵看新遊戲規則能否在現實中真正落地。

本刊實習記者汪飛對此文亦有貢獻



被「婉君」封為賴神的台南市長賴清德，在九合一選舉獲得超高得票率，設下「賴清德障礙」。除了貼近民意，他採取內科療法，花四年在台南做看不見的基礎建設，讓台南從文化古都蛻變成具有競爭力的城市，政治行情也扶搖直上。

撰文‧郭淑媛

一些在網路上被廣推的消息，成就台南市長賴清德「賴神」封號，一些刻意的「作為」與「不作為」，也讓他在二○一四年九合一選舉，拿下七二．九％的最高得票率，甚至一度成為與民進黨主席蔡英文競爭總統初選的熱門人選。

造就「賴神」形象，源自於一二年天秤颱風來襲，賴清德一大早借助成大防災研究中心提供的氣象資料，獨排眾議，做出不放颱風假的決定，事後證明他「決策英明」而獲網友大讚封「神」；加上他搭高鐵幫突發病人看病、在路上看到車禍下車關切等，點點滴滴被po上網，讓賴清德在「婉君」眼中的地位扶搖直上。

但除此之外，賴清德到底在台南做了什麼事？似乎，就沒有前面兩件事讓人印象深刻。

出身內科醫師的他，做事風格實事求是，講究科學數據的性格一樣延伸到他從政。有別於多數縣市長搞硬體建設求表現，賴清德有自己一套看法，選擇政治人物眼中「吃力不討好」的項目做。

談財政：預算歸零重編

零舉債，讓財政轉普通病房譬如，賴清德十分重視財政紀律，四年前出任市長時，市府負債九六四億元，他採「零基預算」模式，將預算歸零重編，拿掉沒必要的項目，要做的則排定優先順序，還大膽地在第一任未推出重大建設，只做治水防洪等基礎建設，到一三年做到零舉債，還了一二七億元的債，讓大台南財政從加護病房轉入普通病房。

「人希望身體健康強壯，但沒有醫師會開補藥，一定會先治病，當疾病控制好，只要睡眠足營養夠有充分的運動，就會健康。城市也一樣，為何過去四年我沒有舉債，沒有設定遙不可及的目標，因為那不可能讓城市發展。」賴清德接受《今周刊》專訪時說。

他對市政採取內科療法，挑戰盤根錯節的病根，一步一步來。搞財政健全，專家學者都會拍手叫好，但民眾感受可能是市長沒有作為，賴清德居然還能維持高人氣，無怪乎政界人士羨慕他，「果真是賴神！」賴清德說，債務已到頂，中央補助款沒有給台南直轄市待遇，縣市合併升格千頭萬緒，在此狀況下，「只能啟動行政革新，把錢花在刀口上。」賴清德在台南革新政治文化，先從自身做起。「他很少跟同事共餐，傍晚開會只提供點心而非便當，認為大家只要不餓就好，可以回家再吃晚餐，他認為公務上只要不要虧待（公務員）就好，公帑花用應在市民身上。」台南市觀旅局長王時思說。

談治水：完成十年防洪標準抗旱防澇，省七千萬噸水賴清德還規定市府直屬單位的小額採購，如紙筆，雖然金額很小但量很大，一年下來要幾百萬元，購買的費用、規格與廠商，都要上市府內部的小額採購網登錄，其至還會問筆為何不買十元要買二十元？登錄比較之下，自然集中往便宜的廠商購買，省下不少公帑。

賴清德的革新之刀還動到市議會身上，上一屆民進黨占多數下，他取消議員小型工程款建議權，不理會議員人事關說，這一屆雖因議長選舉民進黨五位議員跑票，被開除黨籍而無法過半，他也不妥協，在議長李全教涉嫌賄選案發後，即宣布不進議會，成為他上任後最大爭議。

賴清德強調，過去四年施政秉持的原則，是發揮醫師看診治療病人的精神，面對問題先診斷，找出問題的所在，再提出方法來解決；再者就是「馬蓋先」精神，手頭上有限的資源，用創新的方法來解決問題，不會因為客觀條件不足就放棄。

過去四年，賴清德先做基本功，包括治水、土地通盤檢討、公車捷運化、工業區更新，「條件帶上來，外來的人才有信心來投資，過去四年共有八千四百多億元投資案，創造了將近八萬個工作機會。」賴清德說。

抗旱與防澇，是他得意之作。台灣淹水潛勢面積有三分之一在台南市，他把治水當首要任務，花六十幾億元完成十年防洪標準。面對今年大旱，台南地區一期農作持續耕種，台南市還未進入第三階段停水計畫，主要是嘉南農田水利會設「掌水工」，每天到農田巡視，省了七千萬噸水，市府同時力推工廠四省（省水電紙油）。

「媒體應該稱讚我們的抗旱作法，我們不斷在做節水與開發水源工作。」賴清德說。

台南城市風貌與文化特質形成特殊魅力，漫步在台南吃吃喝喝，成為不少國人眼中「小確幸」的經典圖像。經過四年行銷，台南觀光蓬勃發展，根據台南市觀旅局統計，主要遊憩據點遊客數，從縣市合併升格第一年（一一年）約一千九百萬人，至一四年約二千六百萬人。賴清德說希望把台南打造成文化首都，讓任何人來台南就知道台灣，也讓市民感到光榮，才有辦法團結往前走。

不過，第一任的基礎建設，也有綠營議員認為「無感」，認為賴清德必須加把勁，包括區域整合未做到位，如何解決城鄉落差，讓居民生活便利，都是課題。

進入第二任，賴清德擴大建設步伐，「這一任我要推新的十大旗艦計畫。」「每一天都當從政最後一天。」賴清德常常把這句話掛在嘴邊，他也如此要求行政團隊。由於他四年前當選市長是首度進入行政系統，沒有班底，台南的資源又無法與北高相比，外地人才難覓，必須善用原來台南縣市官員，少部分自中央求才，因此賴團隊不少人是事務官出身，市府祕書長陳美伶曾任行政院副祕書長，深受倚重。

談用人：分權授責

抓大方向，將計畫分工執行談到用人之道，賴清德說：「授權啊，我怎可能比局處首長還專業呢？而且若凡事要自己決定，在我這位置上會產生行政效率的瓶頸，一定要分權授責，十大旗艦計畫是與各局處一起討論出來的，我抓大方向，設定目標，授權執行，每年滾動檢討。」王時思說，賴清德對清廉有強烈的執著，重視團隊成員操守，要求大家盡量少應酬。

賴清德的高人氣，與他十分重視民眾陳情以及互動有關。「市府每年至少辦一次區里座談，所有首長都到場，一年有一千多件列管處理，他擔心只有幕僚與二手資訊，施政會有偏頗，故會自己跑到第一線。」王時思說。採訪當天，有民眾到市府大廳向他攔路陳情，他立即請幕僚接手了解問題。

賴清德與民眾互動溫文儒雅，講話不溫不火，在台南擁有不少粉絲，市議員邱莉莉就形容，今年農曆大年初九去天公廟上香，不少民眾一看到賴清德竟然尖叫，彷彿看到明星一般。

儘管在綠色的土壤上執政，仍會出現波折，賴清德第一任時鐵路地下化拆遷問題就鬧得滿城風雨。但他強調，這是台南各界爭取二十年的建設，至○九年行政院才核定，不是從他開始，他的責任是落實中央在地方的重大建設，配合土地徵收，照顧民眾，目前照顧住宅已動土，希望能無縫接軌。台南市新聞處長吳堂成透露，為了解決紛爭，賴清德逐一進行家戶拜訪，了解民眾困境並思考如何解決，還未有共識的就持續對話。

此外，四月二十二日市議會開議，賴清德仍堅持不進議會，沒讓步打算。國民黨籍市議員王家貞批評，賴清德從政一路順遂，原本議會民進黨過半，完全沒料到議長選舉會輸，「見笑轉生氣」，「用民粹挾持台南鄉親，這是賴市長由盛而衰的關鍵點。」民進黨籍邱莉莉說，黨內也有人不以為然，︽地方制度法︾未規定市長一定要進議會備詢，不進議會可凸顯問題，但對他的政治生命也賭很大。

賴清德則說，李全教是台灣地方自治史上，第一位因議員選舉涉嫌賄選而被地檢署提起當選無效之訴，更在議長選舉涉嫌賄選，「在司法未釐清前，我不排除在當選無效之訴民事二審定讞前，約一年的時間不進入議會。」他強調，市府今年預算去年已經審過，明年度預算明年初再審就行，且連續性的預算可先用八○％，施政不受影響，「局處首長會出席議會委員會，我會讓市府成公開透明的開放政府，接受人民的監督。」這場政治豪賭，替賴清德政治之路埋下變數，在堅持與妥協之間，如何說清道理，做他口中「對的事」，考驗這位政治金童智慧。以下為訪問重點。

︽今周刊︾問（以下簡稱今）：你任內一定要完成最重要的三件事是？

賴清德答（以下簡稱賴）：應該說要大部分落實完成或開始做的，包括打造五大文化主題園區、市立美術館等六大指標建設、七大景觀改造計畫；還要完成八項投資招商案，促進民間參與公共建設，完成鐵路地下化等九大交通建設，並推動南台南副都心等十大土地開發案，將土地通盤檢討，預計可帶動台南繁榮發展，也可挹注台南財政二百億元。

談定位：﹁看見未來﹂

發展平衡，創造就業機會今：你給自己第二任市長的定位是什麼？

賴：我過去四年是打基礎，擬定文化首都、觀光樂園、科技新城、低碳城市等四大城市發展願景，也擬定了「十大旗艦計畫」。未來四年台南要大步向前，我有一個核心價值：「吃飯皇帝大」，要讓市民安居樂業。

發展中還要推三個永續，環境、發展、財政永續，發展綠色能源、生物科技等產業，持續招商創造就業機會，嚴守財政紀律。

今：你因議長涉嫌賄選案不進市議會，引起極大爭議，想要改變什麼？

賴：我如果進去議會低聲下氣是比較容易，說不定能得到社會更多的支持與同情，但我不能這樣，我應捍衛台南的尊嚴。我希望開啟地方政治文化革新，把問題掀開來，讓陽光照進來。

以往談改革焦點都在中央，但地方任其腐敗，一開始視而不見，久了視為理所當然，不從地方開始，台灣政治革新不會有成功的一天。既然碰到了，我就應堅持崗位，承擔責任不計毀譽，只求掃除地方政治黑金，也可以把台南的危機轉變成台灣的契機。

賴清德

出生：1959年

現職：台南市長

經歷：成大附設醫院主治醫師、第三屆國大代表、第四至八屆立法委員學歷：美國哈佛大學公共衛生學院碩士家庭：已婚，育有二子推建設，40項工程完工—— 賴清德連任百天的市政成績單敲定「新十大旗艦計畫」，推動建設大步向前，包括５大文化主題園區、６大指標建設、７大景觀改造計畫、８項投資招商案、９大交通建設、10大土地開發案11項工程動工、40項工程完工，當中涵蓋642案基礎建設工程，總金額達到５億6000多萬元，這其中包含抗旱、防汛的準備工作將競選時的政見化為政策，不管是執掌分工、預算安排，甚至期程設定都已經完成。總計45項重大建設，大部分可以在未來４年任內完工資料來源：台南市政府 整理：郭淑媛

從政二十一年來，林全對財政紀律與法律專業的堅持，體現在他經手的重大議題上； 個人仕途與政黨立場，從來不是他做決策時優先考慮的事項。 也因為這種政治超脫性，可以讓他橫跨扁、英時代，備受重視。

一月十五日，蔡英文的選前造勢晚會，三百多名智庫學者頂著細雨走上舞台，站在前排代表眾人發言的，是民進黨智庫「新境界基金會」執行長林全。「我們有一個共同的理想，就是希望把台灣的公共政策做得更好，解決台灣的問題。」林全這段談話，在一片喧囂中也許並不起眼，卻精確詮釋了他過去四年的身分：蔡英文的政策規畫師。

自一九九五年接任台北市財政局長踏入政壇，一直到成為新政府的行政院長，林全二十一年來曾多次變換身分，但他期盼用學術影響政策的信念，始終沒有改變。「財政不只是理論，還會接觸到更實際的層面和制度問題，進入政府部門，應該有相當大的空間做事。」這句話，是林全二十一年前的從政理由，就算放在今天，也沒有一絲違和。

在台灣最艱困的時刻接下重任，林全能端出什麼政績，目前仍無從得知；回顧林全政治路上做過的重大決策，大概是理解這位新閣揆施政風格的最佳途徑。

一九九五年擔任台北市財政局長，反對加發敬老津貼，與陳菊意見相左

堅持繳庫

守住沒用完的預算

陳水扁當選台北市長後，為兌現競選支票，著手對所有六十五歲以上市民發放五千元敬老津貼，一次發放六個月，市府編列九十二億元預算。然而，在發放期限截止前，有三分之一符合資格的長者未登記申領，留下二十九．五億元的未支出預算。

時任台北市社會局長的陳菊建議，基於照顧長者與弱勢原則，市府可針對已申領的長者，再加發一萬元津貼；林全卻當場反駁，強調依《預算法》精神，市府不能因高估領取人數，或得享福利者放棄領取，就將經費全部轉發給已領取的長者，剩餘預算應全數繳庫。

由於林全態度強硬，陳菊回應，她並不堅持一定要將敬老津貼預算全數發完，但全案應交由市長裁示；陳水扁最終也選擇尊重林全專業，核准預算全數繳庫。

一九九六年擔任台北市財政局長，松山農會總幹事潛逃迅速公開訊息 兩天平息擠兌潮在《農業金融法》立法前，全國各地農會信用部經營貸放款業務，但逾放比過高，甚至超貸的情況時有所聞，一旦信用部財務狀況不佳的消息曝光，往往直接引起存戶恐慌性擠兌。一九九六年六月，貸放比超過二二％、早已被台北市政府盯上的松山農會，突然傳來總幹事顏明宗棄職潛逃中國的消息。

儘管事件尚未曝光，但林全立刻要求松山農會在當天選出代理總幹事，安定員工軍心；同一時間，他立刻聯繫台北市其他農會與中央存保公司等單位支援，在一天之內，準備了超過松山農會總存款五十五億元的現金。一切準備就緒後，財政局就在隔天一早發布新聞稿，宣布農會總幹事逃亡消息。

當時外界對台北市府主動宣布這項「利空」消息十分意外，林全解釋：「金融事件的處理原則就是迅速公開，因為越是不公布訊息，外界猜疑就越多。擠兌通常都是信心不夠造成的，只要籌足可以應付擠兌的資金，讓民眾知道情勢已經被控制住，擠兌就不會再發生了。」事件發展如林全所料，松山農會確實出現擠兌潮，但在兩天之內就獲得控制，連財政部都十分讚賞林全明快的處置手段。

二○○○年擔任主計長，面對執政黨不執行核四預算為核四賭上仕途 讓政治力向專業低頭二○○○年政黨輪替後，核四停建與否，挑動朝野，甚至民進黨政府內部的敏感神經。

民進黨中央與立法院黨團主張，行政院以不執行一千兩百億元的核四預算，達成停建核四目標。但此舉不僅遭在野的國民黨強力撻伐，時任行政院長唐飛也公開表示反對。

主管預算的主計長林全在立法院備詢時直言：「以行政權力量消極不執行預算的作法並不可行，除非立法院制定新法，否則舊有預算就應執行。就算陳水扁總統親自宣布停建核四，也不適當。」這段發言，形同直接「打臉」民進黨，讓黨籍立委大為光火，批評林全不應該「把話說死」，有人直接要求「不合作」的林全辭職下台。

面對立委圍剿，林全表現得不亢不卑，先強調如果總統或行政院長認為他不適任，他隨時做好下台準備；但同時表示，自己對核四興建與否沒有立場，只是秉持主計處人員專業學養，避免行政院遭監察院糾正或彈劾，並提出由大法官釋憲的解套方式。

最終，行政院仍宣布停止執行核四預算，但就爭議聲請釋憲。大法官釋字五二○號指出，有關核四預算，「應本行政院對立法院負責之《憲法》意旨，尊重立法院對國家重要事項之參與決策權。」立法院表決結果，核四預算應繼續執行，行政院於○一年二月同意核四復工。

二○○二年擔任主計長，策動《財劃法》覆議案親上火線辯論 策反國親暗助行政院○一年底，中央與地方政府競爭有限財政收入的矛盾來到高峰。時任台北市長馬英九與在立法院占絕對多數的國民黨團合作，在○二年一月第四屆立委任期結束前夕，通過了「把餅做大」的《財政收支劃分法》（簡稱《財劃法》）修正案。根據修法版本，中央統籌分配稅款將由原本的一千五百億元，倍增至三千億元以上；中央政府預算與可自由運用的地方補助款金額，則隨之被大幅壓縮。

修法過關後，林全立刻公開表示，若依據新法，中央政府將面臨編不出預算的窘境，並批評馬英九版《財劃法》是「政治化立法」。當時適逢立委選後內閣改組，林全也密集與新任閣揆游錫堃等人討論，是否針對修法提出「覆議案」。

依《憲法》規定，行政院提出覆議案後，若立法院討論後有超過二分之一立委同意維持原案，行政院長就只能接受立法院決議。由於當時在野的「國親聯盟」，擁有國會過半席次，稍有不慎，《財劃法》就再無挽回餘地，因此有人建議設定「日出條款」，讓行政院有緩衝時間，也有人提議行政院再提修法解決困境。

但林全堅持，設立日出條款與再提修法，都無法解決行政院編不出預算的窘境，說服行政院提出覆議案。覆議案提出後，林全也站上火線，參與多場立委舉辦的《財劃法》公聽會，甚至與馬英九同台辯論，說明馬版修法為何不可行。

在林全與行政部門努力下，少數國親立委在表決時未支持原修法決議，覆議案以四票之差驚險過關。《財劃法》議案，堪稱民進黨少數執政下罕見的重大勝利。

二○○五年擔任財政部長，推動最低稅負制先發制人減少反彈 順利推動加稅最低稅負制，指的是企業或收入達到一定標準的個人，無論享受多少租稅減免，都必須繳納一定比率的稅負。林全自從接任財政部長以來，就一直認為這是租稅公平正義的重要指標。

○四年起，林全開始密集對外說明最低稅負制的政策理念，爭取輿論支持；但同一時間，財政部並不急著推出修法版本，反而廣邀企業座談，溝通租稅改革意見，逐漸凝聚共識。

林全也不斷釋出善意，表示「最低稅負制可以扭轉民眾認為『企業不願繳稅』的錯誤觀念。」儘管如此，林全將企業與個人都納入最低稅負範圍，仍讓企業家有些疑慮，例如鴻海集團董事長郭台銘就說：「政府用二分法分化有錢人和沒有錢的人，作法和共產黨沒有兩樣。」為了強化社會支持，林全在○五年公布了台灣收入前四十名富豪的納稅紀錄，結果顯示，名單中有八人前一年完全沒有繳稅，另有十五人稅額不及所得一％，以具體數據點出台灣租稅制度的漏洞。

「這項資料並沒有公布納稅人姓名，卻成功壓制了反對實施最低稅負制者的聲音。因為當某個人反彈得很大力，外界自然就會猜想『你會不會就是那個沒繳稅的人？』所以，林全推動政策，是很有手段的。」一位曾實際參與最低稅負制政策的前政府官員這麼分析。

最終，財政部在二○○五年七月，推出最低稅負制版本，並在同年底順利完成立法。儘管為降低企業反彈，修法過程中財政部仍有些許讓步，但終究完成了促進租稅公平的初衷。蔡英文競選總統時，也多次拿最低稅負制，強調民進黨政府追求公平正義的立場。

撰文 / 鄭閔聲

貨運清淡，金門人苦中作樂簽樂透，最夯的號碼是九與二，若小英沒開出九二牌，就怕盼不到好日子了……。

四月四日，金門酒廠傳來捷報，其所生產的五十八度高粱酒，在舊金山世界烈酒大賽中，從全球一千八百九十九支酒品中脫穎而出，打敗中國茅台、水井坊等名酒，勇奪全球白酒界的最高殊榮——最佳白酒獎（Best Baijiu）。

四月二十八日，我們走進金門酒廠，一陣陣酒香撲鼻而來。「金門擁有全世界獨有的坑道儲酒技術，」金門酒廠董事長陳永明說。做為捍衛台海的戰地前線，金門廢棄坑道多，常年恆溫、溼度適中，是天然的儲酒聖地，才造就出香、醇、甘、冽的金門高粱，是遊客必買的伴手禮之一。

就在金門高粱得到

世界大獎肯定的同時，

卻發現金酒銷往中國的

出口量，在短短兩年間大幅衰退七成四。金酒

主要是受中國打奢政策

影響，然而在另一頭，

《商業周刊》採訪團隊來

到金門港務處，小三通出

口貨運量與最高峰的鼎盛

時期相比，大幅衰退六成，業界紛傳小三通即將「走入歷史」。

小三通是在扁政府時代，蔡英文擔任陸委會主委時開放的，象徵雨岸開啟人貨往來的新局面。然而就在小英總統就職前夕，小三通貨運量腰斬，不免讓人聯想，難道這就是中國要給小英總統的一份就職大禮？

「九二共識」不僅是小三通未來命運之所繫，也牽動兩岸關係的敏感神經，金門小三通更是「前哨站」，江水冷暖，金門人感受最是深刻。

中國關口，查驗變嚴格貨櫃從高峰一週5000個，到剩十幾個我們到的時間點，距離蔡英文總統五二〇就職演說不到一個月時間，當地業者已面臨長達一年多以來貨運量清淡的日子，苦中作樂說，最近金門人家家戶戶都去簽注大樂透，五二〇那期金門人都會簽「九」、「二」號碼，然後當天守在電視機前，大家一起喊「開!開!開!」因為如果不開出「九二牌」，恐怕金門會更慘，小三通的業務不會太樂觀。

業者分析，小三通原本就不是單純的經濟往來，而是政治，充滿了高度不確定性，所以金門人頭上都有兩塊雲，一塊是中華民國政府，一塊是中國，小三通業務正像是一隻手掐住金門人的咽喉;五二〇演說如果中國不滿意，金門人都有心理準備，掐住咽喉的手大概不會鬆開了。

這種翻臉比翻書快的處理模式，直接反映在小三通貨運數字上。依據金門港務處的統計資料：金門小三通的出口噸數，從鼎盛時期的五十八萬九千一百三十六噸，銳減至去年的二十三萬三千九百七十九噸，大減六成，衰退幅度十分驚人。

每逢週四和週日，高金輪的貨船從台灣駛進金門港區料羅碼頭，工人忙著操作吊車，把十多個二十呎貨櫃卸下。四月二十八日正好週四，我們人在料羅灣，碼頭卻異常冷清。

「小三通最高峰時，一週有五百個貨櫃，現在剩下十幾、二十個，」在金門港務處服務三十餘年的課長陳定傑說。中國海關並未明文下令關閉小三通，但以貿易正規化、風險管控為由，嚴格查驗小三通貨物的通關作業。

金門港口，產業鏈快瓦解千噸貨輪空置，為保航權還在苦撐車子穿過雜亂的樹林，我們轉進金湖鎮。昇恆昌斥資近新台幣八十億元，打造亞洲最大免稅商場「金湖廣場」，以及金門首座國際型觀光飯店「金湖大飯店」。

就在去年五月，各界矚目的「夏張會」在此地盛大舉行。

記者走進大陸國台辦主任張志軍下榻的套房，窗外一望無際的金湖波瀾不興，但與我們在此訪談的小三通業者們，內心卻都波濤洶湧。

雖然說小三通貨運量大減，這筆帳未必都和政治有關，但是這種說開就開、說關就關的操作模式，讓業者很難容忍，不小心就爆了粗口：「什麼小三通，通三小

咧!」

主要是因為正常貿易往來，業者都得投資船、貨櫃、裝卸器具還有人，如今一緊縮，每個人都掉落了「生死線」。

「中國片面說關就關，」金門當地船東難掩氣憤說，小三通越來越沒利潤，船只好走走停停。走到水頭碼頭一瞧，至少有六艘一千噸以上的貨輪停泊在此，「大家都在苦撐。」既然苦，為何不轉行？陳定傑向我們解釋，小三通共有十一個試點口岸，如果沒有貨運往來，奸不容易談下的航權將因而中斷，為了保住航線，船東即使虧本也要苦撐。而且廈門當地的海關各項人員編制都因小三通而設，如果業者就此就沒有貨運往來，很可能人全部都撤了，那就很難再救起來了。

部分貨輪停駛期間至少持續一年半以上，「船停駛還要養船員，一個月幾十萬的薪水要照發，」束手無策的船東們哀嘆：「以前賺的錢，在這一、兩年都搞光了。」還在苦撐的船東，只好和船員協商減薪或放無薪假，「撐不下去的，乾脆把船賣了。」出口卡關，大咖業者難挨攬貨業減薪、裁員，倒的倒逃的逃多年來，小三通已在兩岸發展出完整的產業鏈，東、西兩邊各有台灣的攬貨業者和中國清關業者對接。台灣的貨主如公司行號、工廠或個人，向攬貨業者下訂，貨品再循小三通路線運送至中國。

近午時分，金門當地的餐廳裡，聚集著不同業別的業界領袖。小三通的持續萎縮，讓他們將高粱一飲而盡，自嘲說是「苦酒滿杯」，原因在於貨運量大幅衰退，導致小三通業者「倒的倒、逃的逃」。

據了解，一家全台排名前五大的海空運承攬業者、走小三通出口布料的大咖，因不堪長期虧損，去年十一月驚傳結束小三通出口業務，旗下百餘名員工都「回家吃自己」。

另一個裁員因應的例子，還有被外界稱為「物流大鱷」的攬貨業者，去年告訴友人，小三通越來越難做，即使一路裁員來降低營運成本，也只打算觀望到今年六、七月，「如果情況沒改善，就準備要收了。」隨著中國檢驗通關變嚴，知名牛軋糖業者糖村，也曾因小三通卡關飽嘗苦頭。

糖村行銷部經理許凱莉指出，二〇一三年春節過年前，正值訂單旺季，但小三通突然卡關，說不通就不通，眼看貨品全卡在金門、廈門，「進也不是、退也不是」，最後貨物延遲，只好賠錢給客戶，貨物被退回也已過保存期限，最終只能銷毀。

許凱莉說，這次卡關經驗，讓糖村下定決心全然捨棄小三通，即使物流成本多了一倍，租稅成本多了三成，也寧可「照步來」，改走正常貿易管道，以免失信於客戶，讓公司蒙受不必要的損失。

陸拱平潭，大推免稅優惠當地老人、村民，變免稅人頭戶小三通貨物出口量的緊縮，實非偶然，另一個關鍵因素，則是平潭綜合實驗區的崛起。

中國國家主席習近平二〇一四年出訪平潭，賦予平潭對台工作的責任，以通關和租稅優惠措施，吸引台商進駐。「平潭一天一個億的弄，至少已投資人民幣三千億元，」金門信用合作社理事主席陳松泉說。平潭做為對台統戰最重要基地，中央投資大把資源建設，

但始終「只有一個味

道」：台商還是仰賴小

三通。

不過，中國關口是各自為政，廈門、福州、

平潭等口岸各有各的業

績目標，彼此搶稅、較勁得凶，台商繼續走小三通，逼得中國使出政策手段，將小三通貨物導向平潭，讓兩岸的小三通業者躺著也中槍。

在習近平力挺下，平潭被外界視為，是中國對台統戰的重要碉堡，也是繼廈門大嶝島後，

中國第二個對台小額商

品免稅交易市場，入閩

遊客和福建居民購買糧

油食品、土產畜產等六

大類商品，享有每人每

日人民幣六干元的免稅

優惠。

平潭物流業者指出，因為有每人免稅額度的漏洞，業者乾脆幫台商找好人頭，只見到每天早上，當地老人、村民就到免稅區泡茶、下棋，等到台商的貨一到，拿著身分證到關口排隊檢驗，靠著這三、五百個人頭，台灣貨「整車進、整車出」，省下大把稅金。

這項平潭對台灣「量身訂做」的優惠政策，吸引不少台灣貨主開始選擇平潭，做為在中國貨物集散的大站，被外界稱之為「變形小三通」。

依據平潭出入境檢驗檢疫局的統計，二〇一五年該區入境檢驗檢疫貨物進口值達二億六千五百萬美元(約合新台幣八十六億元)，較前一年度大幅成長一七八.一％。在習近平大力撐腰下，平潭對台小額貿易大幅成長，對比平潭的崛起，小三通出口貨量及貿易金額的萎縮，也就不足為奇。

透過實地走訪，本刊採訪團隊發現，中國基於稅收、航運貿易管理及對台統戰的種種考慮，以實施其海西計畫中的對台政策，而在乎潭綜合實驗區保留對台小額商品交易市場，供台灣貨物流通。從現有的跡象來看，未來不排除全面弱化小三通試點口岸。

業者自救，籲轉型物流島水果、水產走綠色通關，刁難較少面對一夕風雲變色，小三通業者的出路究竟為何？

金門商會理事長蔡育仁表示，以金門的樞紐位置，若能爭取貨物中轉業務，善用台海聯運轉型成為物流島，在距離和時效上仍有優勢。

「金門小三通的條件，還是比平潭來得好，」物流業者指出，台商的貨拉到平潭入關，雖然有免稅優惠，但平潭距離廈門還有一段距離，反而多了內陸運輸的成本。

部分當地業者開始變通，轉而經營水果、水產品的進出口業務，這類單一貨品裝櫃，又能走綠色通關的貨品，不受中國海關技術性刁難，貨櫃隨到隨放。依據海關統計，去年水果、水產品的出口比重，已占小三通整體貨量的三分之二，成為這波嚴打中逆勢成長者。

「小三通的未來，不是我們單方面能決定，也要看對岸怎麼做，」蔡育仁語帶無奈表示，小三通一直是台商往返兩岸的便道，「但如果民進黨再鎖國，這條路等於又斷了。」立委楊鎮浯表示，小三通是在特定時空背景下開通，並在當時的兩岸關係中扮演了一定的角色，即將就任總統的蔡英文每每被問到兩岸議題時，總不忘將小三通拿出來當成自己的政績，並據以證明自己會務實面對處理兩岸問題。

楊鎮浯說，期待蔡英文在就任之際，對於兩岸政策能更務實的展現善意，讓她口中的驕傲政績「小三通」能有新局與活路，讓大、小三通有更好的環境發展。

新總統上任前夕，中國有動作平潭關口關閉，是否恢復要等520後清關業者憂心說，小三通剩下水果、水產品能走，但貨主也怕萬一蔡英文的就職演說講得不好，「怕水果、水產品要去中國，都會有變數，」目前台灣水果享有的零關稅、隨到隨放的綠色通關等優惠措施，恐成泡影。

然而，就在截稿前夕，平潭傳來關口關閉的訊息，貨物至少要等上三週至四週才能通關，包括台籍的美峰、中國籍的泰中寶等物流業者，均已發布停駛航運公告。

「平潭能不能走，要等到五二〇之後才能明朗，」當地的物流業者推測，是中國想對新政權施加壓力，才突然宣布閉關。

小三通這條原本貨暢其流、「全世界最寬鬆」的兩岸貿易之路，在中國海關的嚴打政策下，一夕之間轉變為「全世界最嚴格」的通關作業，讓當地業者心灰意冷。

這趟金門行，我們見識了中國的臉色陰晴不定，如果有一天，中國對小三通路線「喊收就收」，包括貨櫃船、陸上運輸貨車、貨物集散站、碼頭等種種投資，將在一夕之間化為幻影，這不能說的秘密，已經是金門人內心最大的恐懼。

伴手禮，少不了金高中國打奢讓高梁酒外銷出口量暴跌，但陸客仍大舉在免稅商店採買，可見高粱仍是陸客眼中的熱門伴手禮。

貨不來，陸大媽照來小三通瀕臨停擺，陸客赴金門旅遊人潮卻逆勢成長，料羅碼頭可見許多返鄉陸客，帶著大包小包滿載而歸。

撰文者林淑慧