| ||||||
霧霾高發，環境危機“以GDP 論英雄”的政績考核制度走到盡頭新遊戲規則是什麼？ ◎ 本刊記者 王玲 實習記者 楊潔 張霞 文 使生 2 013年12月9日，中共中央組織部向全國發出重要通知——《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》（下稱《通知》），正式宣佈改革中國地方政府和官員的政績考核辦法。 12月10日，新華社刊發“中央組織部負責人就印發《通知》答記者問”（下稱“答記者問”）一文，闡述了《通知》的目的：要從制度層面糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，把不簡單以GDP 論英雄的導向真正樹立起來，引導（各級）領導幹部樹立正確的政績觀。 “答記者問”透露，印發《通知》“是中央的要求”，“今年以來，習近平總書記先後多次強調，‘再也不能簡單 以國內生產總值增長率來論英雄了’，並要求中組部抓緊研究提出落實意見。”國內生產總值即GDP（Gross Domestic Product），是指在一定時期內（一個季度或一年），一個國家或地區的經濟中所生產出的全部最終產品和勞務的價值。GDP 被世界各國公認為衡量國家經濟狀況的最佳指標之一，不但可反映一個國家的經濟表現，還可以反映一國的國力與財富。 全球範圍內，一國的地方政府和官員的政績考核辦法，被視為該國社會的“指揮棒”。在中國，以GDP 即國內生產總值為主要政績考核指標的歷史，已近30年。《通知》發出後，很快成為公衆熱議焦點：揮舞近30年的GDP“指揮棒”，為什麼會一朝發生變化？ 細觀《通知》全文，不難發現環境惡化是這種考核變化的重要原因之一。 在《通知》中的8個要點中，有6點提到了生態或環境問題。事實上，中共十八大已經提出“五位一體”，首次將生態文明與經濟、政治、文化、社會等並列，成為中國的國家建設目標。 2013年是中國空氣質量嚴重惡化的標誌性一年。截至11月上旬，全國平均霧霾日數已為近52年來的歷史之最。12 月上旬，襲卷20多省的霧霾將紀錄刷至新高。前所未有的頻發霧霾為中國環境敲響警鐘。不僅是空氣，中國的水汙染、土壤汙染等，形勢均已十分嚴峻。 中組部《通知》發出後，多位接受財新記者採訪的專家學者給出高度好評。學者認為，中國官員的“唯GDP”現狀必須終結，未來應是經濟考核與生態考核等並重。中國需要儘快扭轉環境繼續整體惡化的趨勢，盡早迎來環境從惡化向好轉的拐點。 終結“唯GDP”固為好事，但知易行難。現實的挑戰是，“GDP 崇拜”慣性強大，如何真正扭轉？新的考核制度尤其是生態考核是新事物，如何科學實施？ GDP 失寵？ 未來的幹部政績考核，將從五個方面體現“不以GDP 論英雄”“答記者問”中，中組部負責人一針見血地指出了當前中國政績考核評價制度的“一個普遍問題”，即“過分偏重經濟指標的考核，考核評價指標體系片面、單一，沒有很好地解決政績評價‘唯GDP’的傾向”。 中組部負責人解釋說，未來的幹部政績考核，將從五個方面體現“不以GDP 論英雄”，一是考核不能“唯GDP”，二是不能搞GDP 排名，三是限制開發區域不再考核GDP，四是要加強對政府債務狀況的考核，五是考核結果使用不能簡單以GDP 論英雄。 在《通知》的最後，中組部要求各地區各部門抓緊清理和調整考核評價指標，廢止不符合中央要求的制度規定。 而在“答記者問”的最後部分，中組部負責人提出更緊迫的時間表，稱“目前已值歲末”，各地區各部門要按《通知》要求，著手調整即將開始的年度考核。 但歷史也許可以告訴現實，放棄GDP 政績考核並不容易做到。 1985年，中國實行改革開放的第七個年頭，開始核算GDP，如今已過28 年。可以說，GDP 記錄了中國改革開放30多年的經濟騰飛。 在國際上，曾有兩大國民經濟核算體系：前蘇聯、東歐計劃經濟國家的物質產品平衡表體系（System of Material Product Balance，MPS），以及西方市場經濟國家的國民賬戶體系（System of National Accounts，SNA）。前者的核心指標是國民收入，後者的核心指標正是GDP。 1949年後的很長一段時間，受前蘇聯影響，中國國民經濟核算一直採用MPS 體系。伴隨改革開放的深入，MPS 體系日益不能滿足中國宏觀經濟管理工作的需要，國家統計局遂從上世紀80年代初著手研究SNA 的核心指標——GDP。1985年開始核算GDP 以後，中國不斷對國民經濟核算進行完善。 目前，中國GDP 核算主要基於《中國國民經濟核算體系（2002）》。 浙江省生態文明研究中心主任、浙江理工大學副校長沈滿洪告訴財新記者一組數據：1978年，全國人均GDP 為 190美元，1990年為370美元， 現在為7000美元左右。“這組數據說明瞭GDP 為什麼會受重視，‘文革’剛結束時，中國是窮瘋了的狀態，國民經濟在崩潰的邊緣，沒有GDP 怎麼行？”35年來，中國從未中斷對“以經濟建設為中心”的堅持。曆數這一期間中國國民經濟和社會發展的五年計劃，尤其2000年以來的三次計劃，不難感受到其中GDP 的分量，“翻一番”等字眼更是奪人眼球。中國幾十年來寵愛GDP 的慣性，也可從各地的“十二五”規劃略見一斑。據統計，全國31個省份的“十二五”規劃中，明確預期GDP 年均增長率達12% 或12% 以上的省份有12個，山西和海南更是提出GDP 年均增長13% 左右的目標。 種瓜得瓜，種豆得豆。中國對經濟建設的重視，的確換來了舉世矚目的經濟成就。這一過程中，將GDP 等經濟指標納入地方黨政領導人的政績考核，在某種程度上順理成章。 盡管從書面的幹部考核規則看，GDP 從來不是中國幹部考核的惟一指標，但從其進入考核內容起，無疑是最重要的指標。 目前，中國並無全國統一的黨政領導人政績考核體系，而是存在多種政績考核實踐。2009年，中共中央黨校出版社出版了《中國政府績效評估報告》。 這一報告被認為是中國第一本政府績效評估報告。報告明確指出，長期以來，中國政府績效評估考核有片面追求GDP 的傾向。報告以廈門市為例，指出政府績效考核體系中，經濟型指標如GDP、招商引資任務等過多。 多位學者指出，在“顯規則”之外，“潛規則”也是官員GDP 崇拜存在的根本原因之一。多位學者稱，盡管不完全是經濟發展好的地方的官員提拔機會越多，但確實長期存在抓經濟工作、短期見效的政績工程易升遷，而抓環保工作，抓長期見效的民生工程難升遷的現象。 清華大學公共管理學院政府研究所副所長楊永恒即持此論。他還表示，“推動GDP，地方最常用的手段就是上大量的投資項目，這對於部分官員來說，增加了尋租空間和牟取私利的機會，這是我們看不見的規則。”楊永恒當下的擔心是，即使降低GDP 在政績考核中的比重，但如果潛規則不改，最終想有所改變也很難。 環境倒逼 在“唯GDP”的指揮棒下，中國環境付出了前所未有的沉重代價無論是生態環境專家，還是公共管理和政府政策專家均表示，政績考核改變是重大進步，但這也是形勢所迫：資源耗竭的壓力，環境汙染的壓力，公衆關注的壓力。在清華大學公共管理學院社會政策研究所執行所長李楯看來，壓力也是一種機制，能轉變就好。 凡事皆有代價，在“唯GDP”的指揮棒下，中國經濟飛速發展，但環境付出了前所未有的沉重代價。 從2011年年末起，中國多個大中城市多發、持續的霧霾引起全民關注。這種關注直接引發中國空氣監測領域的變革。2012年，中國衆多大中城市開始監測並公佈PM2.5（空氣中直徑2.5微米以下的細顆粒物）指標。 PM2.5數據的公佈， 讓公衆客觀地看到了中國城市中的空氣到底有多糟糕。與西方發達國家城市每立方米十幾微克的PM2.5相比，中國衆多大中小城市的數據普遍在五六十微克以上，包括北京、天津、石家莊在內的京津冀城市，多數時間數據為每立方米90微克以上，在汙染天氣里，數據可達300微克以上。 2013年12月9日，就在中組部發出《通知》的同時，中央氣象台終於解除霧、霾預警。在此之前，該台已連續七天發佈霧、霾雙預警。據此前環保部數據，這場霧霾中全國20個省份104個城市空氣質量達到重汙染的狀況。 2013年11月1日，中國氣象局召開新聞發佈會稱，2013年以來全國平均霧霾日數較常年同期偏多2.3天，為1961 年以來最多的一年。安徽、湖南、湖北、浙江、江蘇等13地均創下“歷史記錄”。 霧霾緣何多發？“中國絕大部分區域汙染物的排放量都足夠大，只要有合適的天氣條件就會出現重汙染。” 國家環境保護城市空氣顆粒物汙染防治重點實驗室主任、南開大學環境科學與工程學院教授馮銀廠一語道破。 並不是只有空氣如此糟糕。中國工程院和環保部近年編寫的《中國環境宏觀戰略研究》指出，2007年前，全國地表水國控斷面中有26％為劣五類水質，基本喪失使用功能。遼河、淮河、黃河、松花江水質較差，海河汙染嚴重，劣五類占53％。2002年75% 的湖泊呈現富營養化。此外，局部近岸海域汙染嚴重。 翻看2012年環保部發佈的中國環境狀況公報，中國水環境有所改善，但仍有31.1% 的地表水國控斷面水質在三類以下，其中10.9% 地表水斷面為劣五類。 值得一提的是，地表水的汙染已波及地下水。據環保部2011年下半年公開發佈的數字，初步調查顯示，全國地下水資源三類水質標準的占37%。 土壤汙染是中國環境的又一個重災區。2013年7月10日，在廣東籍全國人大代表出席的土壤汙染治理專題調研會議上，廣東省農業廳稱，珠三角部分地市開展的土壤重金屬汙染抽查結果顯示，珠三角地區28% 土壤重金屬超標，汞超標最多，其次為鎘、砷。 全國層面上有多少土地被汙染，還沒有最新數據。據環保部2006年公佈的上世紀90年代不完全調查得出的數據，中國受汙染的耕地約有1.5億畝，另有汙水灌溉耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。三者合計1.85億畝，占中國耕地總量十分之一以上。 財新記者調查發現，上述空氣、水和土壤的多年汙染，已在中國局部地區引發較嚴重的食品安全問題和環境疾病。如湖南省的“鎘米”問題（詳見本刊2013年第20期封面報道“拯救大米”）和淮河流域的消化道癌症（詳見本刊2013年第38期封面報道“淮河癌症”）。 替代GDP ？ 在環保部等政府部門下設研究機構中，早有學者研究新指標“ 我們希望‘ 生態GDP’ 指標取代GDP 指標。”端坐在財新記者對面的中國林科院研究員王兵說。王兵同時是中國林科院森林生態環境與環保研究所生態系統定位觀測學科組的首席專家。 事實上，近十年間，中國官方已認識到GDP 政績考核之路不可能走太久，必須作出改革。在環保部、國家林業局等與環境生態相關的政府部門下設研究機構中，早有學者研究新指標。有的想取代GDP，有的欲與GDP 共存，還有的想作為政府決策參考。 王兵團隊牽頭研究的生態GDP 指標，正是在國家林業局的支持下進行的。 他所言要取代GDP 的考核指標，正是他2012年底提出的生態GDP 概念，即在現行GDP 的基礎上減去環境退化價值（如草地退化等），減去資源消耗價值（如木材的消耗等），再加上生態效益（如涵養水源等），最後得出的值。 環保部環境規劃院行動更早。從2004年起，該院副院長兼總工程師王金南及其團隊，就開始核算一項名為“綠色GDP” 的指標。綠色GDP， 簡而言之就是從傳統GDP 中減掉資源消耗成本和環境損失成本之後的剩餘GDP。 不過王金南表示，他們一直未核算資源部分，故是不完全的核算，還有待改進。 另一個最新指標是GEP， 即生態系統生產總值（Gross Ecosystem Product）。這一指標由世界自然保護聯盟（IUCN）駐華代表朱春全和中國科學院生態環境研究中心副主任歐陽志雲共同研究，于2012年被提出。 朱春全告訴財新記者，生態系統為人類福祉和經濟社會可持續發展提供的產品與價值服務的總和，GEP 包括生態系統產品價值（如木材）、生態調節服務功能（如大氣淨化）和生態文化服務價值（如休閒旅遊）。 顯然， 生態GDP、GEP 和綠色GDP 三個新指標的共同點，均是將經濟發展與生態代價相關聯。財新記者瞭解到，三個指標均得到了中國部分地方政府的支持。 多位受訪者認為，不管未來指標如何變化，生態考核進入官員政績且佔有重要比重，應無懸念據王兵介紹，目前黑龍江和吉林等東北地區都在做生態GDP 的核算。這位來自東北的學者，也因此戲稱自己為中國生態核算研究領域的“東北軍”。 目前，GEP 的概念受到廣東歡迎，且貴州被GEP 選為論文的研究省份。 據朱春全透露，廣西也曾同他們接洽。 GEP 可謂生態核算領域的“華南軍”。 三個指標中，綠色GDP 獲得過中央政府的重視。據第一次綠色GDP 報 告，綠色GDP 的概念首次由聯合國統計署出版的《綜合環境經濟核算手冊》正式提出。時任國家主席胡錦濤在2004 年的全國人口資源環境中央座談會上明確提出，要研究綠色文明核算體系，探索將資源消耗、環境損失以及環境效益納入經濟發展水平的評價體系。 與其他兩個指標的創始人相比，綠色GDP 的推動者王金南顯得更為低調。 他告訴財新記者，“傳統的GDP 核算已經是一二百年的產品，肯定有它自己的科學性，全部否定不合適。但社會是發展的，同樣的GDP，不同的結構和不同的質量，對老百姓的經濟福利表現出來是不一樣的。”關於綠色GDP 的最終用途，王金南不讚成將綠色GDP 納入政府政績考核，“GDP 核算這麼多年，相對來說，結構、質量上都還有問題。綠色GDP 的核算，同樣面臨數據支撐問題、誰來核算的問題。”但王金南表示，綠色GDP 還有其他政策用途，如作為生態補償的依據。 在2013年12月10日的“答記者問”中，中組部負責人也強調，中央強調不簡單以GDP 論英雄，並“不是不要GDP，不是不要經濟增長”，中國仍然將堅持以經濟建設為中心，但地方可以不再為GDP 糾結，而把主要精力放到轉方式、調結構、促改革、惠民生上，不搞“政績工程”“形象工程”，不靠盲目舉債搞投資拉動，不以高投入、高排放、高汙染換取經濟增長速度。 生態考核猜想 沈滿洪認為，中國政績考核的重要一步是向分類的“綠色GDP 論英 雄”過渡 多位受訪者認為，不管未來指標如何變化，生態考核進入官員政績且佔有重要比重，應無懸念。然而，生態考核是一個新事物，如何考核？ 北京大學環境科學與工程學院教授黃藝認為，中國短期內出現全國統一的生態核算體系並不現實。瞭解上述三家生態指標研究情況的專家認為，短期內三家可能將各自辟出“根據地”，或許還有新的核算評估體系被提出。 王兵也認為，31個省份中，有的可能還會搞自己的一套生態考核辦法，所以可能會有許多種做法，但“做起來總比不做強”，他堅信全國最終會選擇一套指標進行統一考核。 中組部《通知》提出，對限制開發區域不再考核地區生產總值。對限制開發的農產品主產區和重點生態功能區，分別實行農業優先和生態保護優先的績效評價，不考核GDP、工業等指標。 對禁止開發的重點生態功能區，全面評價自然文化資源原真性和完整性保護情況。對生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核，重點考核扶貧開發成效。 限制開發區域、禁止開發區域是中國重要的國土規劃概念，其最終的國土比例可能占到中國國土的20% 至40%。 2011年正式發佈的《全國主體功能區規劃》，將中國國土分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四個類型，自然保護區、風景名勝區、森林公園等系列生態用地便被列于禁止開發區名下。依據該規劃，中國力圖在2014年底在全國劃定生態紅 線。業界認為，紅線內的限制開發區域和禁止開發區域將最高可能達到國土面積的40% 左右。 沈滿洪據此認為，中國政績考核機制改革的重要一步是向分類的“綠色GDP 論英雄”過渡。根據主體功能區規劃，建立同類項的政績考核體系，比如限制開發區內的政府之間，要競爭保護生態第一名，而優化開發區、重點開發區的政府之間，則要競爭發展經濟的第一名。 在具體政績考核上，沈滿洪認為未來各地仍將採取指標打分制，或許，重點開發區可以經濟發展指標占60%，社會發展指標占25%， 環境保護指標占15% ；但限制開發區則倒過來，環保占60%，經濟占15%。 楊永恒分析稱，若要通過績效考核改善環境，首先要強化生態考核的作用，比如能否實施生態考核一票否決制；其次考核結果要公開，接受公衆和輿論的監督，考核結果的應用也要落到實處；此外，考核監督主體應該相對獨立，比如能否由人大負責，充分發揮人大監督政府的作用，也可以建立集政府例行評價、公衆評價和社會評價為一體的多元化監督評價體系。 對於生態指標納入政績考核，諾貝爾經濟學獎評委會前主席、斯德哥爾摩大學國際經濟研究所教授佩尓松（Torsten Persson）建議，具體哪些指標納入生態考核，受汙染影響地區的公衆應該享有一定發言權，因為是他們在承受後果。 綠色GDP 鏡鑒 “綠色GDP 在2006年從巔峰一下子 遭遇斷崖式跌落” 學者有共識的另一個看法是，生態考核的技術和方法等問題不是最重要的，只要真想考核，總能找到辦法，哪怕開始的時候辦法並不完美。他們不約而同地提到綠色GDP 的遭遇。 中國綠色GDP 某種程度上是個舶來品。聯合國統計署等國際組織合作研究界定了環境資源核算的概念，並于1994年出版《綜合環境與經濟核算手冊》（System of Integrated Environmental and Economic Accounting，簡稱SEEA 1993），提出了經濟環境核算的基本框架。這一框架正是中國綠色GDP 核算所遵循的。 2004年可謂中國綠色GDP 的開端。當年3月10日，時任中國國家主席胡錦濤在中央人口資源環境工作會議上，指出“要研究國民經濟綠色核算方法”。當時的環保總局和國家統計局積極響應，提出爭取在未來三到五年內建立中國的綠色GDP 體系框架的目標，並于2006年9月，聯合發佈了中國第一份綠色GDP——《中國綠色國民經濟核算研究報告（2004）》。 之後，將綠 色GDP 納入地方黨政領導政績考核的聲音不絕於耳，不僅來自環保人士的期待，更是來自政府高官的表態。 外界觀察發現， 除了2006年第一次由政府兩部門聯合高調發佈，綠色GDP 的報告再也沒有享受到這樣的政府層面待遇。目前為止，以環保部環境規劃院為代表的技術組完成了2004年到2010年的七次報告，但並未全部對外公佈，即使部分公佈報告的也是刪節版。 “ 綠色GDP 在2004年到2006年達到高潮，也出了評估報告，但2006年從巔峰一下子遭遇斷崖式的跌落。”王兵評價說。 綠色GDP 課題組成員、原湖北省高級人民法院副院長呂忠梅向財新記者回憶說，課題組希望對全國進行綠色GDP 核算，開始有一些省份不願意參加；過程中，又有不少省份要求退出；核算結果出來後，僅剩的幾個省份都明確要求不要對外發佈。 呂忠梅認為，綠色GDP 課題組之所以陷入尷尬，原因在於這種核算只會給地方官員帶來“負政績”（詳見輔文“使生態追責可操作”）。 多位接受財新記者採訪的學者認為，其實只要中央下定決心執行“不以GDP 論英雄”的政績考核，並且未來在幹部提拔上也能做到此點，地方政府的政績觀應該能儘快扭轉過來。 關鍵看新遊戲規則能否在現實中真正落地。 本刊實習記者汪飛對此文亦有貢獻 | ||||||