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地方政府突進PPP模式


2014-04-07  NCW  
 

 

政府向社會購買服務成為推進市場化的突破口, 「舊瓶新酒」 始於立法、

重在機制

◎ 財新記者 霍侃 文huokan.blog.caixin.com 最近 幾 個 月,PPP(Public- Private Partnership,公私合作模式)成為很多地方政府官員關注的熱點,培訓、研討、出國學習,都圍繞於此。

致力於推廣 PPP模式的亞洲城市發展中心(CDIA) ,在春節後不到兩個月的時間裡,已經在北京、洛陽、哈爾濱舉辦幾場培訓,來聽課的多是財政系統官員。根據CDIA 與財政部的初步合作意向,下半年 CDIA 將面向更多地方財政廳局人員開展培訓。

財政部部長樓繼偉稱,推廣使用PPP模式,不僅是一次微觀層面的 「操作方式升級」 ,更是一次宏觀層面的「體制機制變革」 。PPP 模式已經被提升到國家治理現代化、市場發揮決定性作用、快速轉變政府職能、建立現代財政制度和推進城鎮化健康發展等機制變革的高度。

PPP 在中國並非新鮮事,為何突然被提到如此高度?這主要源於中央態度和政策導向的變化。

去年7月31日的國務院常務會議,討論加強城市基礎設施建設時指出,利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式,吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。9月初,國務院出台《關於加強城市基礎設施建設的意見》 。

「政府向社會購買服務,就是 PPP的概念。這是新一屆政府開始推 PPP的信號。 」清華大學建設管理系教授王守清告訴財新記者。

政策導向變化的背景,則是地方政府面臨債務激增和城鎮化仍需大量資金的矛盾,亟須尋找新的基礎設施和公用事業融資運營模式。

財政部財科所所長賈康和研究員孫 潔近期的報告指出,PPP 將助推新型城鎮化,也在治理地方政府債務方面潛力可觀。

主體要平等

結合中國國情,PPP最終被稱為「政府與社會資本合作模式」 。這一提法最早公開出現於2014年財政預算報告中。

財政部是 PPP 模式的積極推動者。

去年底的全國財政工作會上,樓繼偉專 門要求召開PPP專題會議。

今年3月17日至18日,財政部舉行PPP 培訓班。財政部副部長王保安在培訓班上說,財政部正在從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣 PPP 模式。

王守清說,過去也曾出現過讓社會資本參與基礎設施和公用事業建設的政策信號,例如2004年的投資體制改革、2005年和2010年的新舊「非公經濟36 條」 ,但都是雷聲大雨點小,關鍵是缺乏 PPP的立法、指南、機構和制度。

財新記者獲悉,立法方面,發改委正在牽頭推進PPP相關的立法調研和初稿起草;工作機制和機構方面,財政部正在醞釀成立 PPP中心。

PPP 的試點正在推進。洛陽和哈爾濱被選為亞洲開發銀行(下稱亞行)PPP 項目試點,這兩個城市將分別獲得亞行1億美元的長期優惠貸款。

財政部已請部分地方和部門提供一些備選項目。王保安說,要儘快篩選出合適的項目先行先試,將通過中央基建預算投資、外國政府貸款、保險資金和養老金等多種渠道給予融資支持。

據悉,江蘇省已被財政部確定為建設省級PPP 試點中心的省份之一。湖南、浙江等省份仍在爭取 PPP模式在當地率先試點。

PPP 的概念在上世紀90年代由英國最先提出。中國從90年代末開始在公路、水務和城市軌道交通建設中採用這一模式。北京地鐵4號線被視為 PPP 模式成功的範例。然而,也有過不少失敗的嘗試,甚至扭曲變形,導致風險。那麼,目前力推的PPP模式與過去相比有什麼不同,是只變了中文叫法,還是會有本質差異?

「我覺得本質不一樣。 」王守清告訴財新記者,首先,大環境不同,目前政府強調簡政放權和市場化方向;其次,重大突破是強調公平,即政府和企業是平等的主體。

過去,政府與企業的合作中,很難真正做到平等。往往是如果作為 「私」方的企業違約,政府可以追究企業;但如果作為 「公」方的政府變卦推諉,企業基本無計可施。

王守清認為,這次應該從立法和政策理念上,把政府和企業作為平等主體,如果政府違約也要追究,包括追究主要領導的責任。雙方的合同應屬於民商法範疇,而非行政訴訟合同。

3月18日,財政部金融司司長孫曉霞在培訓班上講話時闡述了這一理念。

她說,在實施一個 PPP 項目時,作為政府的財政部門,首先要事先訂立「經濟性」合同,通過「合同條款」而不是「行政權力」 ,來約束政企雙方的行為;其次,要嚴格按照合同辦事,PPP 項目需要政府與企業長達十幾年甚至數十年的合作,政府要樹立契約精神,嚴格按契約規則辦事。

此前,地方政府在基礎設施建設中資金不足時,主要的解決方式是與融資平台簽訂BT(建設 - 移交)協議。BT 模式因政府與債務的關係不明晰而備受爭議,當前地方政府的大量或有債務即由此所致。

「千萬不要把 PPP 理解成只是融資。 」財科所研究員孫潔強調,BT 只是為了給項目融資,而 PPP是一種管理模式,強調項目管理,融資只是其中一個環節。

王守清認為,今後應從立法上明確規定,PPP 合同只有政府能簽,職能部門不能簽;如果職能部門簽,必須得到政府授權。這樣,將來出了事政府就得擔著,而且必須列入財政預算。

孫潔說,跟過去的做法相比,現在提的 PPP 更強調規範性,重視項目公司(也叫特殊目的公司,SPV) ,融資平台可以作為 SPV 中的政府一方,持有一些股份,代表政府一方來參與部分管理,但不需要通過融資平台融資,也就不會形成債務。

PPP中的「私」方企業,擔心的是未來經濟收益的不確定性和政策風險。

賈康和孫潔的文章指出,PPP 有三大特徵,即夥伴關係、利益共享和風險共擔。

孫潔認為,PPP 項目都是帶有公益性的項目,不能以利潤最大化為目的。

共享利益包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。

對於如何激發社會資本的積極性,王保安在培訓會上指出,要通過建立動態調整的收費定價或政府補貼機制,對社會資本產生足夠的吸引力,形成長期穩定的投資回報預期。

風險共擔機制方面,孫潔認為,原則是應該讓更有能力、更有優勢的一方承擔相應風險,每一種風險都由最善於應對該風險的合作方承擔,進而實現整體風險最小化。根據風險的性質分,政策風險應由政府來承擔,市場風險則主要由企業承擔。

運作有機制

「舊瓶」裡要真能裝上「新酒」 ,關鍵在於制度。

王守清認為,所需的制度建設包括,推動 PPP 立法;設立中央和省級 PPP 機構,負責政策、評估、監管和知識管理;建立項目信息發佈機制;建立公眾參與和監督機制。

去年12月公佈的「十二屆全國人大常委會立法規劃」 ,將「基礎設施和公用事業特許經營法」列為二類立法項目,即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議 的法律草案。

國家發改委的信息顯示,發改委法規司從2007年起就著手研究立法,在總結國際國內實踐經驗的基礎上形成了初稿。目前,將按照在2014年上報國務院、2015年完成國務院審查並提請全國人大常委會審議、本屆人大任期內出台的目標,倒排工作進程。

3月13日,發改委法規司在全國工商聯法律部調研,聽取商會和企業對非公有企業進入特許經營領域立法的建議。

財新記者獲悉,目前發改委已經成立工作小組和專家小組,法律草案初稿已經在討論修改中。

財政部則正在著手建立PPP工作機制,並推動設立 PPP管理機構。王保安說,要加強對風險分擔、競爭機制、政府合理承諾、後續合同管理等方面的統一指導。

從過去的經驗教訓看,PPP 項目需由多個同級職能部門審批,週期長、不規範,加之不夠透明,還可能造成各部門尋租。 「所以我一直建議設立透明的一站式審批機構。 」王守清說。

國際上的PPP實踐中,多數國家都成立了名為 PPP Unit 的機構。王守清說,這類機構可以是有形的實體,也可以是無形的,有牽頭部門可以在必要時協調相關部門。

孫潔認為,如果能設立高級別的PPP 管理機構,推動會更有力。而且,在這個管理機構中,財政部應起決定性作用,因為PPP事實上是增加了財政的長期債務。但是,設立管理機構比較複雜,涉及到是設什麼級別的機構、人員編制如何安排等。

財新記者獲悉,財政部有可能先在財政部內部設立PPP中心。

財政部下屬的中國清潔發展機制基金管理中心(下稱清潔發展中心)成立三年多來,摸索出了通過PPP模式動員社會資金參與節能減排項目的路子。

財政部副部長史耀斌提出,希望清潔發展中心放大 PPP發展模式,提高基金影響力,提高管理科學化、規範化、專業化水平。

王守清認為,在初期 PPP中心可以定位為全國的知識中心,在技術層面制定PPP的規章制度、操作指南,總結和推廣經驗,並統計 PPP 項目的開展情況,涉及到具體行業領域的 PPP 項目,仍由各部委主管。

地方政府也在嘗試建立 PPP 中心。

2月11日,史耀斌在深化與國際金融組織合作部分省份專題座談會上稱,還在探討在一些地方財政部門建立PPP中心的可行性, 「一些省市已經表示了強烈興趣」 。

風險早防範

中央力推之下,嗅覺靈敏的地方政府正積極響應。但過去中國很多領域「一放就亂」的教訓,不免令人擔心各地一哄而上可能帶來的風險。

「如果債台高築的地方政府,只是想用PPP來解決債務問題,就又念歪經了。 」王守清說,PPP 一方面是解決地方沒錢的問題,更重要是一種新的治理模式,其本質是政府不再是向企業購買 一項資產,而是按規則和條件購買一整套服務。

3月23日,亞洲開發銀行行長中尾武彥在 「中國發展高層論壇上」指出,PPP 模式有助於幫助地方政府轉變職能,但應警惕其對地方政府隱含的潛在風險和財政成本。

孫潔認為,PPP 是化解當前地方政府存量債務和防範新的債務發生的有效方法。但如果過度採用PPP,也會導致新的風險。如果地方政府不顧自身財力及項目現金流量,一味選擇PPP模式來建設基礎設施,可能造成更為嚴重的潛在政府債務。

「現在最重要的是,不能讓地方政府亂來,要控制地方政府的衝動,特別是主管一把手的衝動。 」王守清認為,應該 先定規矩,明確劃定那條線不能越,在此框架之內,地方可以發揮能動性。

但從 PPP的實際進展看,今年應該 就會出現不少PPP項目,實踐會遠遠走在立法之前。

王守清寄希望於,通過中央釋放出的政策信號和專業化的培訓,改變地方官員的想法, 「特別是,地方政府官員更看重上級的態度,弄不好烏紗帽就要丟的。 」過去一些PPP項目失敗,是因為簽 訂合同時,地方政府由於不完全懂或處於短期考慮,隨意做出承諾,但最終卻無法兌現。

對此,王保安強調,要借鑑「物有所值」評價方法,在項目選擇時進行全面評估,對不同採購方式所對應的資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析,重點關注財政承諾、定價機制、風險分擔、項目效率、運營成本等要素。

財新實習記者蘇石偉對此文亦有貢獻