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地方政府突進PPP模式


2014-04-07  NCW  
 

 

政府向社會購買服務成為推進市場化的突破口, 「舊瓶新酒」 始於立法、

重在機制

◎ 財新記者 霍侃 文huokan.blog.caixin.com 最近 幾 個 月,PPP(Public- Private Partnership,公私合作模式)成為很多地方政府官員關注的熱點,培訓、研討、出國學習,都圍繞於此。

致力於推廣 PPP模式的亞洲城市發展中心(CDIA) ,在春節後不到兩個月的時間裡,已經在北京、洛陽、哈爾濱舉辦幾場培訓,來聽課的多是財政系統官員。根據CDIA 與財政部的初步合作意向,下半年 CDIA 將面向更多地方財政廳局人員開展培訓。

財政部部長樓繼偉稱,推廣使用PPP模式,不僅是一次微觀層面的 「操作方式升級」 ,更是一次宏觀層面的「體制機制變革」 。PPP 模式已經被提升到國家治理現代化、市場發揮決定性作用、快速轉變政府職能、建立現代財政制度和推進城鎮化健康發展等機制變革的高度。

PPP 在中國並非新鮮事,為何突然被提到如此高度?這主要源於中央態度和政策導向的變化。

去年7月31日的國務院常務會議,討論加強城市基礎設施建設時指出,利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式,吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。9月初,國務院出台《關於加強城市基礎設施建設的意見》 。

「政府向社會購買服務,就是 PPP的概念。這是新一屆政府開始推 PPP的信號。 」清華大學建設管理系教授王守清告訴財新記者。

政策導向變化的背景,則是地方政府面臨債務激增和城鎮化仍需大量資金的矛盾,亟須尋找新的基礎設施和公用事業融資運營模式。

財政部財科所所長賈康和研究員孫 潔近期的報告指出,PPP 將助推新型城鎮化,也在治理地方政府債務方面潛力可觀。

主體要平等

結合中國國情,PPP最終被稱為「政府與社會資本合作模式」 。這一提法最早公開出現於2014年財政預算報告中。

財政部是 PPP 模式的積極推動者。

去年底的全國財政工作會上,樓繼偉專 門要求召開PPP專題會議。

今年3月17日至18日,財政部舉行PPP 培訓班。財政部副部長王保安在培訓班上說,財政部正在從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣 PPP 模式。

王守清說,過去也曾出現過讓社會資本參與基礎設施和公用事業建設的政策信號,例如2004年的投資體制改革、2005年和2010年的新舊「非公經濟36 條」 ,但都是雷聲大雨點小,關鍵是缺乏 PPP的立法、指南、機構和制度。

財新記者獲悉,立法方面,發改委正在牽頭推進PPP相關的立法調研和初稿起草;工作機制和機構方面,財政部正在醞釀成立 PPP中心。

PPP 的試點正在推進。洛陽和哈爾濱被選為亞洲開發銀行(下稱亞行)PPP 項目試點,這兩個城市將分別獲得亞行1億美元的長期優惠貸款。

財政部已請部分地方和部門提供一些備選項目。王保安說,要儘快篩選出合適的項目先行先試,將通過中央基建預算投資、外國政府貸款、保險資金和養老金等多種渠道給予融資支持。

據悉,江蘇省已被財政部確定為建設省級PPP 試點中心的省份之一。湖南、浙江等省份仍在爭取 PPP模式在當地率先試點。

PPP 的概念在上世紀90年代由英國最先提出。中國從90年代末開始在公路、水務和城市軌道交通建設中採用這一模式。北京地鐵4號線被視為 PPP 模式成功的範例。然而,也有過不少失敗的嘗試,甚至扭曲變形,導致風險。那麼,目前力推的PPP模式與過去相比有什麼不同,是只變了中文叫法,還是會有本質差異?

「我覺得本質不一樣。 」王守清告訴財新記者,首先,大環境不同,目前政府強調簡政放權和市場化方向;其次,重大突破是強調公平,即政府和企業是平等的主體。

過去,政府與企業的合作中,很難真正做到平等。往往是如果作為 「私」方的企業違約,政府可以追究企業;但如果作為 「公」方的政府變卦推諉,企業基本無計可施。

王守清認為,這次應該從立法和政策理念上,把政府和企業作為平等主體,如果政府違約也要追究,包括追究主要領導的責任。雙方的合同應屬於民商法範疇,而非行政訴訟合同。

3月18日,財政部金融司司長孫曉霞在培訓班上講話時闡述了這一理念。

她說,在實施一個 PPP 項目時,作為政府的財政部門,首先要事先訂立「經濟性」合同,通過「合同條款」而不是「行政權力」 ,來約束政企雙方的行為;其次,要嚴格按照合同辦事,PPP 項目需要政府與企業長達十幾年甚至數十年的合作,政府要樹立契約精神,嚴格按契約規則辦事。

此前,地方政府在基礎設施建設中資金不足時,主要的解決方式是與融資平台簽訂BT(建設 - 移交)協議。BT 模式因政府與債務的關係不明晰而備受爭議,當前地方政府的大量或有債務即由此所致。

「千萬不要把 PPP 理解成只是融資。 」財科所研究員孫潔強調,BT 只是為了給項目融資,而 PPP是一種管理模式,強調項目管理,融資只是其中一個環節。

王守清認為,今後應從立法上明確規定,PPP 合同只有政府能簽,職能部門不能簽;如果職能部門簽,必須得到政府授權。這樣,將來出了事政府就得擔著,而且必須列入財政預算。

孫潔說,跟過去的做法相比,現在提的 PPP 更強調規範性,重視項目公司(也叫特殊目的公司,SPV) ,融資平台可以作為 SPV 中的政府一方,持有一些股份,代表政府一方來參與部分管理,但不需要通過融資平台融資,也就不會形成債務。

PPP中的「私」方企業,擔心的是未來經濟收益的不確定性和政策風險。

賈康和孫潔的文章指出,PPP 有三大特徵,即夥伴關係、利益共享和風險共擔。

孫潔認為,PPP 項目都是帶有公益性的項目,不能以利潤最大化為目的。

共享利益包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。

對於如何激發社會資本的積極性,王保安在培訓會上指出,要通過建立動態調整的收費定價或政府補貼機制,對社會資本產生足夠的吸引力,形成長期穩定的投資回報預期。

風險共擔機制方面,孫潔認為,原則是應該讓更有能力、更有優勢的一方承擔相應風險,每一種風險都由最善於應對該風險的合作方承擔,進而實現整體風險最小化。根據風險的性質分,政策風險應由政府來承擔,市場風險則主要由企業承擔。

運作有機制

「舊瓶」裡要真能裝上「新酒」 ,關鍵在於制度。

王守清認為,所需的制度建設包括,推動 PPP 立法;設立中央和省級 PPP 機構,負責政策、評估、監管和知識管理;建立項目信息發佈機制;建立公眾參與和監督機制。

去年12月公佈的「十二屆全國人大常委會立法規劃」 ,將「基礎設施和公用事業特許經營法」列為二類立法項目,即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議 的法律草案。

國家發改委的信息顯示,發改委法規司從2007年起就著手研究立法,在總結國際國內實踐經驗的基礎上形成了初稿。目前,將按照在2014年上報國務院、2015年完成國務院審查並提請全國人大常委會審議、本屆人大任期內出台的目標,倒排工作進程。

3月13日,發改委法規司在全國工商聯法律部調研,聽取商會和企業對非公有企業進入特許經營領域立法的建議。

財新記者獲悉,目前發改委已經成立工作小組和專家小組,法律草案初稿已經在討論修改中。

財政部則正在著手建立PPP工作機制,並推動設立 PPP管理機構。王保安說,要加強對風險分擔、競爭機制、政府合理承諾、後續合同管理等方面的統一指導。

從過去的經驗教訓看,PPP 項目需由多個同級職能部門審批,週期長、不規範,加之不夠透明,還可能造成各部門尋租。 「所以我一直建議設立透明的一站式審批機構。 」王守清說。

國際上的PPP實踐中,多數國家都成立了名為 PPP Unit 的機構。王守清說,這類機構可以是有形的實體,也可以是無形的,有牽頭部門可以在必要時協調相關部門。

孫潔認為,如果能設立高級別的PPP 管理機構,推動會更有力。而且,在這個管理機構中,財政部應起決定性作用,因為PPP事實上是增加了財政的長期債務。但是,設立管理機構比較複雜,涉及到是設什麼級別的機構、人員編制如何安排等。

財新記者獲悉,財政部有可能先在財政部內部設立PPP中心。

財政部下屬的中國清潔發展機制基金管理中心(下稱清潔發展中心)成立三年多來,摸索出了通過PPP模式動員社會資金參與節能減排項目的路子。

財政部副部長史耀斌提出,希望清潔發展中心放大 PPP發展模式,提高基金影響力,提高管理科學化、規範化、專業化水平。

王守清認為,在初期 PPP中心可以定位為全國的知識中心,在技術層面制定PPP的規章制度、操作指南,總結和推廣經驗,並統計 PPP 項目的開展情況,涉及到具體行業領域的 PPP 項目,仍由各部委主管。

地方政府也在嘗試建立 PPP 中心。

2月11日,史耀斌在深化與國際金融組織合作部分省份專題座談會上稱,還在探討在一些地方財政部門建立PPP中心的可行性, 「一些省市已經表示了強烈興趣」 。

風險早防範

中央力推之下,嗅覺靈敏的地方政府正積極響應。但過去中國很多領域「一放就亂」的教訓,不免令人擔心各地一哄而上可能帶來的風險。

「如果債台高築的地方政府,只是想用PPP來解決債務問題,就又念歪經了。 」王守清說,PPP 一方面是解決地方沒錢的問題,更重要是一種新的治理模式,其本質是政府不再是向企業購買 一項資產,而是按規則和條件購買一整套服務。

3月23日,亞洲開發銀行行長中尾武彥在 「中國發展高層論壇上」指出,PPP 模式有助於幫助地方政府轉變職能,但應警惕其對地方政府隱含的潛在風險和財政成本。

孫潔認為,PPP 是化解當前地方政府存量債務和防範新的債務發生的有效方法。但如果過度採用PPP,也會導致新的風險。如果地方政府不顧自身財力及項目現金流量,一味選擇PPP模式來建設基礎設施,可能造成更為嚴重的潛在政府債務。

「現在最重要的是,不能讓地方政府亂來,要控制地方政府的衝動,特別是主管一把手的衝動。 」王守清認為,應該 先定規矩,明確劃定那條線不能越,在此框架之內,地方可以發揮能動性。

但從 PPP的實際進展看,今年應該 就會出現不少PPP項目,實踐會遠遠走在立法之前。

王守清寄希望於,通過中央釋放出的政策信號和專業化的培訓,改變地方官員的想法, 「特別是,地方政府官員更看重上級的態度,弄不好烏紗帽就要丟的。 」過去一些PPP項目失敗,是因為簽 訂合同時,地方政府由於不完全懂或處於短期考慮,隨意做出承諾,但最終卻無法兌現。

對此,王保安強調,要借鑑「物有所值」評價方法,在項目選擇時進行全面評估,對不同採購方式所對應的資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析,重點關注財政承諾、定價機制、風險分擔、項目效率、運營成本等要素。

財新實習記者蘇石偉對此文亦有貢獻

 
地方 政府 突進 PPP 模式
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幹貨|全面解析BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式

來源: http://www.guuzhang.com/portal.php?mod=view&aid=810

本帖最後由 晗晨 於 2014-12-1 14:28 編輯

幹貨|全面解析BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式




政府市政建設中引進社會資本的模式比較

項目

新建

在建

已建

軌道交通

公共私營合作制

股權融資或股權融資+委托運營

融資租賃、資產證券化、股權轉讓

城市道路

建設—移交(BT)

綜合交通樞紐

交通樞紐和經營性開發項目一體化捆綁建設

汙水處理

建設—經營—移交(BOT)模式

委托運營或移交—經營—移交(TOT)

委托運營或移交—經營—移交(TOT)

固廢處置

公共私營合作制(PPP)、股權合作等

移交—經營—移交(TOT)模式

移交—經營—移交(TOT)模式

鎮域供熱

建設—經營—移交(BOT)


什麽叫BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式

1BOTBulid-Operate-Transfer)即建造-運營-移交方式

這種方式最大的特點就是將基礎設施的經營權有期限的抵押以獲得項目融資,或者說是基礎設施國有項目民營化。在這種模式下,首先由項目發起人通過投標從委托人手中獲取對某個項目的特許權,隨後組成項目公司並負責進行項目的融資,組織項目的建設,管理項目的運營,在特許期內通過對項目的開發運營以及當地ZF給予的其他優惠來回收資金以還貸,並取得合理的利潤。特許期結束後,應將項目無償地移交給ZF。在BOT模式下,投資者一般要求ZF保證其最低收益率,一旦在特許期內無法達到該標準,ZF應給予特別補償。




2BTBuild Transfer)即建設-移交

是基礎設施項目建設領域中采用的一種投資建設模式,系指根據項目發起人通過與投資者簽訂合同,由投資者負責項目的融資、建設,並在規定時限內將竣工後的項目移交項目發起人,項目發起人根據事先簽訂的回購協議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。



3TOTTransfer-Operate-Transfer)即轉讓-經營-轉讓模式

是一種通過出售現有資產以獲得增量資金進行新建項目融資的一種新型融資方式,在這種模式下,首先私營企業用私人資本或資金購買某項資產的全部或部分產權或經營權,然後,購買者對項目進行開發和建設,在約定的時間內通過對項目經營收回全部投資並取得合理的回報,特許期結束後,將所得到的產權或經營權無償移交給原所有人。



4TBT模式

TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來,以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中,TOT的實施是輔助性的,采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下:ZF通過招標將已經運營一段時間的項目和未來若幹年的經營權無償轉讓給投資人;投資人負責組建項目公司去建設和經營待建項目;項目建成開始經營後,ZF從BOT項目公司獲得與項目經營權等值的收益;按照TOT和BOT協議,投資人相繼將項目經營權歸還給ZF。實質上,是ZF將一個已建項目和一個待建項目打包處理,獲得一個逐年增加的協議收入(來自待建項目),最終收回待建項目的所有權益。



5PPP Public-Private-Partnerships)模式

一般而言,PPP 融資模式主要應用於基礎設施等公共項目。首先,ZF針對具體項目特許新建一家項目公司,並對其提供扶持措施,然後,項目公司負責進行項目的融資和建設,融資來源包括項目資本金和貸款;項目建成後,由ZF特許企業進行項目的開發和運營,而貸款人除了可以獲得項目經營的直接收益外,還可獲得通過ZF扶持所轉化的效益。 項目管理者



BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式詳解


PPP

20世紀90年代後,一種嶄新的融資模式-PPP模式(Public-Private-Partnership,即“公共部門-私人企業-合作”的模式)在西方特別是歐洲流行起來,在公共基礎設施領域,尤其是在大型、一次性的項目,如公路、鐵路、地鐵等的建設中扮演著重要角色。


PPP模式是一種優化的項目融資與實施模式,以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念,其典型的結構為:ZF部門或地方ZF通過ZF采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般是由中標的建築公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司),由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。ZF通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議,這個協議不是對項目進行擔保的協議,而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定,這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是:ZF通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。PPP模式的內涵主要包括以下4個方面:


第一,PPP是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動,是項目融資的一種實現形式,主要根據項目的預期收益、資產以及ZF扶持的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過ZF扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源,項目公司的資產和ZF給予的有限承諾是貸款的安全保障。


第二,PPP融資模式可以使更多的民營資本參與到項目中,以提高效率,降低風險。這也正是現行項目融資模式所鼓勵的。ZF的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程合作,雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP融資模式的操作規則使民營企業能夠參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來,這不僅降低了民營企業的投資風險,而且能將民營企業的管理方法與技術引入項目中來,還能有效地實現對項目建設與運行的控制,從而有利於降低項目建設投資的風險,較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期,降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。


第三,PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目,無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式,ZF可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償,如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。


第四,PPP模式在減輕ZF初期建設投資負擔和風險的前提下,提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下,公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營,由民營企業負責項目融資,有可能增加項目的資本金數量,進而降低資產負債率,這不但能節省ZF的投資,還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業,從而減輕ZF的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標,更好地為社會和公眾提供服務。


PPP模式的組織形式非常複雜,既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織,同時還可能包括公共非營利性組織(如ZF)。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任上的分歧。只有ZF與私人企業形成相互合作的機制,才能使得合作各方的分歧模糊化,在求同存異的前提下完成項目的目標。


PPP模式的機構層次就像金字塔一樣,金字塔頂部是ZF,是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。ZF對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略,對項目的建設和運營過程的各參與方進行指導和約束。金字塔中部是ZF有關機構,負責對ZF政策指導方針進行解釋和運用,形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者,通過與ZF的有關部門簽署一個長期的協議或合同,協調本機構的目標、政策目標和ZF有關機構的具體目標之間的關系,盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是ZF或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間的相互協調及其在項目建設中發揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但並不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是ZF、營利性企業和非營利性企業基於某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果,其運作思路如圖所示。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益即社會效益卻是最大的,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。


PPP模式案例

北京地鐵4號線在國內首次采用PPP模式,將工程的所有投資建設任務以7∶3的基礎比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設,由ZF投資方負責;B部分包括車輛、信號等設備資產的投資、運營和維護,吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。ZF部門與PPP公司簽訂特許經營協議,要根據PPP項目公司所提供服務的質量、效益等指標,對企業進行考核。在項目成長期,ZF將其投資所形成的資產,以無償或象征性的價格租賃給PPP項目公司,為其實現正常投資收益提供保障;在項目成熟期,為收回部分ZF投資,同時避免PPP項目公司產生超額利潤,將通過調整租金(為簡便起見,其後在執行過程中采用了固定租金方式)的形式令ZF投資公司參與收益的分配;在項目特許期結束後,PPP項目公司無償將項目全部資產移交給ZF或續簽經營合同。


深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運營及沿線開發權。根據深圳市ZF和港鐵公司簽署的協議,港鐵公司在深圳成立項目公司,以BOT方式投資建設全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時,深圳市ZF將已於2004年底建成通車的全長4.5km的4號線一期工程在二期工程通車前(2007年)租賃給港鐵深圳公司,4號線二期通車之日始,4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統一運營,該公司擁有30年的特許經營權。此外,香港地鐵還獲得4號線沿線290萬m2建築面積的物業開發權。在整個建設和經營期內,項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經營、自負盈虧,運營期滿,全部資產無償移交深圳市ZF。


BOT

我國第一個BOT基礎設施項目是1984年由香港合和實業公司和中國發展投資公司等作為承包商在深圳建設的沙頭角B電廠。之後,我國廣東、福建、四川、上海、湖北、廣西等地也出現了一批BOT項目。如廣深珠高速公路、重慶地鐵、地洽高速公路、上海延安東路隧道複線、武漢地鐵、北海油田開發等。


1、什麽是BOT

BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫,即“建設-經營-轉讓”。實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式,以ZF和私人機構之間達成協議為前提,由ZF向私人機構頒布特許,允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施並管理和經營該設施及其相應的產品與服務。ZF對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制,但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由ZF和私人機構分擔。當特許期限結束時,私人機構按約定將該設施移交給ZF部門,轉由ZF指定部門經營和管理。



2BOT的歷史

近些年來,BOT這種投資與建設方式被一些發展中國家用來進行其基礎設施建設並取得了一定的成功,引起了世界範圍廣泛的青睞,被當成一種新型的投資方式進行宣傳,然而BOT遠非一種新生事物,它自出現至今已有至少300年的歷史。


17世紀英國的領港公會負責管理海上事務,包括建設和經營燈塔,並擁有建造燈塔和向船只收費的特權。但是據專家調查,從1610年到1675年的65年當中,領港公會連一個燈塔也未建成,而同期私人建成的燈塔至少有十座。這種私人建造燈塔的投資方式與現在所謂BOT如出一轍。即:私人首先向ZF提出準許建造和經營燈塔的申請,申請中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利並且表示願意支付過路費;在申請獲得ZF的批準以後,私人向ZF租用建造燈塔必須占用的土地,在特許期內管理燈塔並向過往船只收取過路費;特權期滿以後由ZF將燈塔收回並交給領港公會管理和繼續收費。到1820年,在全部46座燈塔中,有34座是私人投資建造的。可見BOT模式在投資效率上遠高於行政部門。


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3BOT的特點

BOT具有市場機制和ZF幹預相結合的混合經濟的特色。


一方面,BOT能夠保持市場機制發揮作用。BOT項目的大部分經濟行為都在市場上進行,ZF以招標方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制。作為可靠的市場主體的私人機構是BOT模式的行為主體,在特許期內對所建工程項目具有完備的產權。這樣,承擔BOT項目的私人機構在BOT項目的實施過程中的行為完全符合經濟人假設。


另一方面,BOT為ZF幹預提供了有效的途徑,這就是和私人機構達成的有關BOT的協議。盡管BOT協議的執行全部由項目公司負責,但ZF自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段,ZF的意願起著決定性的作用。在履約階段,ZF又具有監督檢查的權力,項目經營中價格的制訂也受到ZF的約束,ZF還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。


4BOT的主要參與人

一個典型的BOT項目的參與人有ZF、BOT項目公司、投資人、銀行或財團以及承擔設計、建設和經營的有關公司。


ZF是BOT項目的控制主體。ZF決定著是否設立此項目、是否采用BOT方式。在談判確定BOT項目協議合同時ZF也占據著有利地位。它還有權在項目進行過程中對必要的環節進行監督。在項目特許到期時,它還具有無償收回該項目的權利。


BOT項目公司是BOT項目的執行主體,它處於中心位置。所有關系到BOT項目的籌資、分包、建設、驗收、經營管理體制以及還債和償付利息都BOT項目公司由負責,同設計公司、建設公司、制造廠商以及經營公司打交道。


投資人是BOT項目的風險承擔主體。他們以投入的資本承擔有限責任。盡管原則上講ZF和私人機構分擔風險,但實際上各國在操作中差別很大。發達市場經濟國家在BOT項目中分擔的風險很小,而發展中國家在跨國BOT項目中往往承擔很大比例的風險。


銀行或財團通常是BOT項目的主要出資人。對於中小型的BOT項目,一般單個銀行足以為其提供所需的全部資金,而大型的BOT項目往往使單個銀行感覺力不從心,從而組成銀團共同提供貸款。由於BOT項目的負債率一般高達70-90%,所以貸款往往是BOT項目的最大資金來源。



5BOT項目實施過程

BOT模式多用於投資額度大而期限長的項目。一個BOT項目自確立到特許期滿往往有十幾年或幾十年的時間,整個實施過程可以分為立項、招標、投標、談判、履約五個階段。


立項階段。在這一階段,ZF根據中、長期的社會和經濟發展計劃列出新建和改建項目清單並公諸於眾。私人機構可以根據該清單上的項目聯系本機構的業務發展方向做出合理計劃,然後向ZF提出以BOT方式建設某項目的建議,並申請投標或表明承擔該項目的意向。ZF則依靠咨詢機構進行各種方案的可行性研究,根據各方案的技術經濟指標決定采用何種方式。


招標階段。如果項目確定為采用BOT方式建設,則首先由ZF或其委托機構發布招標廣告,然後對報名的私人機構進行資格預審,從中選擇數家私人機構作為投標人並向其發售招標文件。


對於確定以BOT方式建設的項目也可以不采用招標方式而直接與有承擔項目意向的私人機構協商。但協商方式成功率不高,即便協商成功,往往也會由於缺少競爭而使ZF答應條件過多導致項目成本增高。


投標階段。BOT項目標書的準備時間較長,往往在6個月以上,在此期間受ZF委托的機構要隨時回答投標人對項目要求提出的問題,並考慮招標人提出的合理建議。投標人必須在規定的日期前向招標人呈交投標書。招標人開標、評標、排序後,選擇前2-3家進行談判。


談判階段。特許合同是BOT項目的核心,它具有法律效力並在整個特許期內有效,它規定ZF和BOT項目公司的權力和義務,決定雙方的風險和回報。所以,特許合同的談判是BOT項目的關鍵一環。ZF委托的招標人依次同選定的幾個投標人進行談判。成功則簽訂合同,不成功則轉向下一個投標人。有時談判需要循環進行。


履約階段。這一階段涵蓋整個特許期,又可以分為建設階段、經營階段和移交階段。BOT項目公司是這一階段的主角,承擔履行合同的大量工作。需要特別指出的是:良好的特許合約可以激勵BOT項目公司認真負責地監督建設、經營的參與者,努力降低成本提高效率。


6BOT項目中的風險

BOT項目投資大,期限長,且條件差異較大,常常無先例可循,所以BOT的風險較大。風險的規避和分擔也就成為BOT項目的重要內容。BOT項目整個過程中可能出現的風險有五種類型:政治風險、市場風險、技術風險、融資風險和不可抵抗的外力風險。


政治風險。政局不穩定,社會不安定會給BOT項目帶來政治風險,這種風險是跨國投資的BOT項目公司特別考慮的。投資人承擔的政治風險隨項目期限的延長而相應遞增,而對於本國的投資人而言,則較少考慮該風險因素。


市場風險。在BOT項目長長的特許期中,供求關系變化和價格變化時有發生。在BOT項目回收全部投資以前市場上有可能出現更廉價的競爭產品,或更受大眾歡迎的替代產品,以致對該BOT項目的產出的需求大大降低,此謂市場風險。通常BOT項目投資大都期限長,又需要ZF的協助和特許,所以具有壟斷性,但不能排除由於技術進步等原因帶來的市場風險。此外,在原材料市場上可能會由於原材料漲價從而導致工程超支,這是另一種市場風險。


技術風險。在BOT項目進行過程中由於制度上的細節問題安排不當帶來的風險,稱為技術風險。這種風險的一種表現是延期,工程延期將直接縮短工程經營期,減少工程回報,嚴重的有可能導致項目的放棄。另一種情況是工程缺陷,指施工建設過程中的遺留問題。該類風險可以通過制度安排上的技術性處理減少其發生的可能性。


融資風險。由於匯率、利率和通貨膨脹率的預期外的變化帶來的風險,是融資風險。若發生了比預期高的通貨膨脹,則BOT項目預定的價格(如果預期價格約定了的話)則會偏低;如果利率升高,由於高的負債率,則BOT項目的融資成本大大增加;由於BOT常用於跨國投資,匯率的變化或兌現的困難也會給項目帶來風險。


不可抗拒的外力風險。BOT項目和其他許多項目一樣要承擔地震、火災、江水和暴雨等不可抵抗而又難以預計的外力的風險。


7BOT風險的規避和分擔

應付風險的機制有兩種。一種機制是規避,即以一定的措施降低不利情況發生的概率;另一種機制是分擔,即事先約定不利情況發生情況下損失的分配方案。這是BOT項目合同中的重要內容。國際上在各參與者之間分擔風險的慣例是:誰最能控制的風險,其風險便由誰承擔。


政治風險的規避。跨國投資的BOT項目公司首先要考慮的就是政治風險問題。而這種風險僅憑經濟學家和經濟工作者的經驗是難以評估的。項目公司可以在談判中獲得ZF的某些特許以部分抵消政治風險。如在項目國以外開立項目資金帳戶。此外,美國的海外私人投資公司(OPIC)和英國的出口信貸擔保部(ECGD)對本國企業跨國投資的政治風險提供擔保。


市場風險的分擔。在市場經濟體制中,由於新技術的出現帶來的市場風險應由項目的發起人和確定人承擔。若該項目由私人機構發起則這部分市場風險由項目公司承擔;若該項目由ZF發展計劃確定,則ZF主要負責。而工程超支風險則應由項目公司做出一定預期,在BOT項目合同簽訂時便有備無患。


技術風險的規避。技術風險是由於項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴或監督不力造成的,所以項目公司應完全承擔責任。對於工程延期和工程缺陷應在分包合同中做出規定,與承包商的經濟利益掛鉤。項目公司還應在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工後質量保證金,以便順利解決工程缺陷問題。對於影響整個工程進度和關系整體質量的控制工程,項目公司還應進行較頻繁的期間監督。


融資風險的規避。工程融資是BOT項目的貫穿始終的一個重要內容。這個過程全部由項目公司為主體進行操作,風險也完全由項目公司承擔。融資技巧對項目費用大小影響極大。首先,工程過程中分步投入的資金應分步融入,否則大大增加融資成本。其次,在約定產品價格時應預期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目,應考慮貨幣兌換問題和匯率的預期。


不可抵抗外力風險的分擔。這種風險具有不可預測性和損失額的不確定性,有可能是毀滅性損失。而ZF和私人機構都無能為力。對此可以依靠保險公司承擔部分風險。這必然會增大工程費用,對於大型BOT項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中ZF和項目公司還應約定該風險的分擔方法。


綜上所述,在市場經濟中,ZF可以分擔BOT項目中的不可抵抗外力的風險,保證貨幣兌換,或承擔匯率風險,其他風險皆由項目公司承擔。


西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內融資方式,其優點之一便是徹底回避了ZF風險和當代浮動匯率下尤為突出的匯率風險。另一個趨勢是ZF承擔的風險愈來愈少。這當然有賴於市場機制的作用和經濟法規的健全。從這個意義上講,推廣BOT的途徑,不是依靠ZF的承諾,而是深化經濟體制改革和加強法制建設。


BT


1、什麽是BT

BT投資是BOT的一種變換形式,即Build-Transfer(建設—轉讓),ZF通過特許協議,引入國外資金或民間資金進行專屬於ZF的基礎設施建設,基礎設施建設完工後,該項目設施的有關權利按協議由ZF贖回。


通俗地說,BT投資也是一種“交鑰匙工程”,社會投資人投資、建設,建設完成以後“交鑰匙”,ZF再回購,回購時考慮投資人的合理收益。標準意義的BOT項目較多,但類似BOT項目的BT卻並不多見。


在市場經濟條件下,BT模式是從BOT模式轉化發展起來的新型投資模式。采用“BT”模式建設的項目,所有權是ZF或ZF下屬的公司;ZF將項目的融資和建設特許權轉讓投資方;投資方是依法註冊的國有建築企業或私人企業;銀行或其他金融機構根據項目的未來收益情況為項目提供融資貸款。ZF(或項目籌備辦)根據當地社會和經濟發展的需要,對項目進行立項,進行項目建議書、可行性研究、籌劃報批等前期準備工作,委托下屬公司或咨詢中介公司對項目進行BT招標;與中標人(投資方)簽訂BT投資合同(或投資協議);中標人(投資方)組建BT項目公司,項目公司在項目建設期行使業主職能,負責項目的投融資、建設管理,並承擔建設期間的風險。項目建成竣工後,按照BT合同(或協議),投資方將完工的項目移交給ZF(ZF下屬的公司)。ZF(或ZF下屬的公司)按約定總價(或完工後評估總價)分期償還投資方的融資和建設費用。ZF及管理部門在BT投資全過程中行使監管、指導職能,保證BT投資項目的順利融資、建成、移交。


2BT投資模式的缺陷

BT項目建設費用過大。采用BT方式必須經過確定項目、項目準備、招標、談判、簽署與BT有關的合同、移交等階段,涉及ZF許可、審批以及外匯擔保等諸多環節,牽扯的範圍廣,複雜性強,操作的難度大,障礙多,不易實施,最重要的是融資成本也因中間環節多而增高。


BT方式中的融資監管難度大。


BT項目的分包情況嚴重。由於BT方式中ZF只與項目總承包人發生直接聯系,建議由項目企業負責落實,因此,項目的落實可能被細化,建設項目的分包將愈顯嚴重。


BT項目質量得不到應有的保證。在BT項目中,ZF雖規定督促和協助投資方建立三級質量保證體系,申請ZF質量監督,健全各項管理制度,抓好安全生產。但是,投資方出於其利益考慮,在BT項目的建設標準、建設內容、施工進度等方面存在問題,建設質量得不到應有的保證。


3、如何解決BT投資模式缺陷

面對這些缺陷,各地ZF的掌控能力是比較差的,ZFBT投資建設項目在由計劃經濟向市場經濟的轉軌的過程中,仍不同程度地存在著一部分項目管理在ZF有關部門內封閉運作,有時甚至出現違反建設程序的操作。在具體項目的建設實施過程中,也不同程度地存在著對項目功能與方案審核不力、政企不分、專業技術人員缺乏、管理粗放、地方壟斷和地方保護、缺乏競爭,甚至出現“尋租”腐敗等問題。實際上,人們很容易發現,一些地方ZF的BT項目,明顯沒有按照已有的招投標和ZF特許經營的有關法規和政策辦理。


4、完善BT投資已是當務之急

除了完善BT運行機制,強化ZF對BT項目的監督之外,建立BT應對風險機制,確定風險種類,擬定相應的風險回避對策也顯得非常重要。另外,ZF運作BT應考慮引入獨立第三方的中介服務。目前,國內外著名投資工程咨詢和設計單位都有很強的BT投資專業知識和技能,如中國國際工程咨詢公司等。在融資和資本運作上可以聘請證券公司或著名投資咨詢公司為其服務。


由於我國BT誕生的時間短、經驗少,是新生事物,因此,最基本、最重要的是要有明確的合同法律保護,同時,在管理上,對項目的投資概算、設計方案的確定,工程質量的檢驗以及財務審計都應從法律上確定ZF權力。但目前,我國尚沒有關於BT的專門立法,所以更應加快立法步伐。


5BT項目融資案例。下面以我國第一條采用BT模式正處於建設中的山西陽侯高速公路為案例詳細介紹BT投資模式。


A、項目簡況

近年來山西省ZF加大公路建設資力度,目前已經貸款1600多億元投資高速公路,今後幾年還將繼續增加投資1600多億元,進一步投入高速公路建設,徹底改變山西省公路交通落後的現狀。


山西陽侯高速公路是山西晉侯高速公路的主要部分,全長130.578公里,項目總投資54億元人民幣,其中建安投資43.4億元。在開發中西部的大好形勢下,山西省交通廳轉變投資理念,改變長期由ZF負債,向銀行貸款修建高速公路的單一模式,批準山西中昌集團有限公司采用BT模式,投融資、建設、移交山西陽侯高速公路。通過競爭性投標,中國港灣建設(集團)總公司中標,以15.55億元人民幣獲得陽侯高速公路一期工程關門至侯馬段的BT投融資、建設主體,建設工期2年。


B、融資、回購與提供保函

經山西省交通廳審核、批複,業主對山西陽侯高速公路項目資金來源要求BT模式的投融資、建設主體(以下簡稱“BT投資主體”)具有不低於35%的自有資金,其余65%的建設資金通過融資方式解決;從項目建成移交驗收後次日起,業主分3年等額回購。建設期和回購期的全部資金(包括資本金和貸款)均按中國人民銀行總行同期貸款利率計息(即不上浮也不下浮),計入回購款中。回購利息的計息方式為發生一筆,計息一筆,余額計息。


山西陽侯高速公路有限公司為BT中標人提供回購承諾函和國有商業銀行或股份商業銀行的省級分行以上級別的銀行出具的包括建設期和回購期在內的為期6年的全額回購履約保函。


C、結論

綜合以上分析,可以認為BT融資模式,具有許多優勢,主要有:


(一)BT模式風險小。對於公共項目來說,采用BT方式運作,由銀行或其他金融機構出具保函,能夠保證項目投入資金的安全,只要項目未來收益有保證,融資貸款協議簽署後,在建設期項目基本上沒有資金風險。


(二)BT模式收益高。BT模式的收益高體現在三個方面:首先,BT投資主體通過BT投資為剩余資本找到了投資途徑,獲得可觀的投資收益;其次,金融機構通過為BT項目融資貸款,分享了項目收益,能夠獲得穩定的融資貸款利息;最後,BT項目順利建成移交給當地ZF(或ZF下屬公司),可為當地ZF和人民帶來較高的經濟效益和社會效益。


(三)BT模式能夠發揮大型建築企業在融資和施工管理方面的優勢。采用BT模式建設大型項目,工程量集中、投資大,能夠充分發揮大型建築企業資信好、信譽高、易融資及善於組織大型工程施工的優勢。大型建築企業通過BT模式融資建設項目,可以增加在BT融資和施工方面的業績,為其提高企業資質和今後打入國際融資建築市場積累經驗。


(四)BT模式可以促進當地經濟發展。基本建設項目特點之一是資金占用大,建設期和資金回收過程長,銀行貸款回收慢,投資商的投資積極性和商業銀行的貸款積極性不高。而采用BT模式進行融資建設未來具有固定收益的項目,可以發揮投資商的投資積極性和項目融資的主動性,縮短項目的建設期,保證項目盡快建成、移交,能夠盡快見到效益,解決項目所在地就業問題,促進當地經濟的發展。


在我國采用BT模式融資建設公共項目剛剛興起,這種新興起的融資、建設、移交模式還處於摸石過河、總結經驗、不斷完善之中,也許在運作中會逐漸發現風險和不足之處,但是從目前運作情況看,已經采用BT模式建設的項目普遍運作良好,解決了項目建設資金緊缺問題,推動了項目所在地經濟的可持續發展。


TBT

TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來,以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中,TOT的實施是輔助性的,采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下:ZF通過招標將已經運營一段時間的項目和未來若幹年的經營權無償轉讓給投資人;投資人負責組建項目公司去建設和經營待建項目;項目建成開始經營後,ZF從BOT項目公司獲得與項目經營權等值的收益;按照TOT和BOT協議,投資人相繼將項目經營權歸還給ZF。實質上,是ZF將一個已建項目和一個待建項目打包處理,獲得一個逐年增加的協議收入(來自待建項目),最終收回待建項目的所有權益。這可用圖1直觀地說明:




TBT模式兩大特點其一,從ZF的角度講,TOT盤活了固定資產,以存量換增量,可將未來的收入現在一次性提取。ZF可將TOT融得的部分資金入股BOT項目公司,以少量國有資本來帶動大量民間資本。眾所周知,BOT項目融資的一大缺點就是ZF在一定時期對項目沒有控制權,而ZF入股項目公司可以避免這一點。


其二,從投資者角度來講,BOT項目融資的方式很大程度上取決於ZF的行為。而從國內外民營BOT項目成敗的經驗看,ZF一定比例的投資是吸引民間資金的前提。在BOT的各個階段ZF會協調各方關系,推動BOT項目的順利進行,這無疑減少了投資人的風險,使投資者對項目更有信心,對促成BOT項目融資極為有利。TOT使項目公司從BOT特許期一開始就有收入,未來穩定的現金流入使BOT項目公司的融資變得較為容易。


現有融資環境支持TOT

中國目前經濟收益良好穩定的鐵路支線、專用線為數不少,而且還有少量城市間高速鐵路,這些現金流量可觀而且已經基本明朗化的項目對投資者來說極具吸引力。通過前面分析TBT融資模式的突破口在於TOT中項目的轉出,既然中國有這麽多對投資者有很大吸引力的鐵路項目,那麽,項目轉出就有了可能,從而將TBT融資模式實踐於客運專線建設就有了可能。


中國民間資本總額十分龐大,2005年12月末,中國城鄉居民儲蓄存款已超過10萬億元人民幣。一直以來,由於缺少豐富的投資渠道和金融產品,加上近年來股票市場的低迷,大量的民間資金滯留銀行,同時在國際市場上仍有數千億美元的遊離資本在尋找投資對象。這些都表明中國客運專線建設項目實施TBT項目融資模式有充分的資金保障。


TBT融資模式中,ZF通過TOT一次性融得資金後,會在BOT項目中入股,甚至主導項目的實施。這樣,其他投資人就不用擔心財務上和ZF履行合同上的問題,而且有了ZF的強力參與,又有了資金的保證,就大大增加了項目實施的成功率。


從國家的政治環境上講,中國已經在很長一段時間內保持政治穩定,經濟穩定快速發展,投資環境逐步改觀,ZF誠信也在逐步提升,相關法律體系越來越完善。


通過上面幾方面的分析可以看出,在中國客運專線建設項目中實施TBT融資模式是可行的。


正視兩大敏感問題

雖然以BOT為主的TBT項目融資模式,兼備了兩種融資方式的優點,可廣泛在投資規模大、經營周期長、風險大的客運專線建設項目中應用,但在實施中還有兩個關鍵問題必須解決。


第一,TOT轉出項目的經營權如何定價?


TOT中項目的轉出是TBT融資模式得以實施的突破口,而轉出項目的經營權的合理定價則是轉出協議達成的關鍵。如果轉讓價格過低,會使轉讓方遭受財產損失;如果轉讓價格過高,則會降低受讓方的預期投資收益,導致轉讓協議難以達成,或者項目產品價格過高。在後一種情況下,如果轉讓方為了達成協議,則需要在其他方面做出較多的讓步和承諾,而過多的讓步和承諾對於轉讓方而言同樣會造成一定的損失。


相對於賬面價值法、重置成本法、現行市價法,收益現值法可以比較真實地反映擬轉讓項目經營權的真實價值。它通過估算TOT項目融資標的未來預期收益並折算成現值,來確定TOT項目融資標的價值的一種評估方法,其基本原理是期望價值理論,是基於標的的預期收益角度對其價格所作的評估。


但由於中國國內鐵路投資環境,尤其是投資軟環境如法律環境、行政環境方面的問題,加大了受讓方在經營期間的預期風險,受讓方一般比較難以接受收益現值法評估出來的經營權價格,或者會對出讓方和ZF提出比較苛刻的條件,導致TOT協議難以達成。所以,給TOT轉出項目的經營權定價時,要在收益現值法的基礎上,充分考慮各種風險因素,進行修正,使價格趨於合理、可行。目前,國際上比較認同的方法是美國西北大學教授阿爾費雷德·巴拉特創立的巴拉特評估法。


第二,擬轉讓經營權的已建TOT項目要與待建客運專線建設項目相匹配。


TBT項目融資模式是以BOT項目為中心進行的,是以建設BOT項目為最終目的,所以,選擇與BOT項目相匹配的擬轉讓經營權的已建項目也是至關重要的。


首先,擬轉讓經營權的已建項目的規模、凈現金流,即其經營權在特許期的估價要與待建客運專線建設項目相匹配,有專家認為還要盡可能選擇運營成本較低,不需要作較大的固定資產更新換代的已建項目為好。


其次,為了促成某待建客運專線建設項目的BOT融資建設計劃,業主或者是宗主國可選擇的擬轉讓經營權的已建項目不應該局限於鐵路項目,也可以是其他項目,如:火電廠,某高速公路段,等等;只要是與待建項目相匹配,或者說更符合潛在投資人的期望要求就行。


另外,擬轉讓經營權的項目可不止一個,可以是幾個項目的一部分打包,不過,這就會給接手經營的BOT項目公司的管理帶來不便,可以視具體情況而定。作者不詳 請認領


(來源:中國資本聯盟



幹貨 全面 解析 BOT BT TOT TBT PPP 投融資 模式
PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=121534

簡評:PPP風口如期至,環保直接受益

來源: http://www.gelonghui.com/forum.php?mod=viewthread&tid=4549&page=1&extra=#pid8741

本帖最後由 港仙 於 2014-12-5 13:30 編輯

簡評:PPP風口如期至,環保直接受益
作者:中證範凱

2014年12月4日,財政部印發《財政部關於政府和社會資本合作示範項目實施有關問題的通知》,公布30個政府和社會資本合作模式(PPP)示範項目,總投資規模約1800億元,涉及供水、供暖、汙水處理、垃圾處理、環境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫療、體育等多個領域。近日,國家發改委印發了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》。2014年至少有40個文件提到PPP,現在則意味著進入實操階段。

PPP重大利好公用事業企業。財政部公示30個項目中,環保相關項目有15個,占據了半壁江山,說明環保是政府工作重中之重。各地政府開始PPP項目推介,例如安徽710億元、福建1478億元、江蘇875億元,更多優質環保項目將放出。財政部利用現有專項轉移資金投入示範項目,真金白銀推動PPP項目,社會資本參與收益有保障。環保最大問題是資金來源,PPP模式打破了資金束縛,政府不增加額外負債,社會資本出資享受優質項目,政府從購買“環保工程”向購買“環境服務”過渡。

30個示範項目水務直接受益。在“水十條”即將出臺之際,財政部力推14個水務PPP項目,占比環保項目90%以上,受益最為直接。後續,“水十條”是堪比“大氣十條”的重磅產業政策,將催化2萬億的水治理市場。30個PPP示範項目中,涉及環保上市公司:首創股份參與徐州市駱馬湖水源地PPP,總投資21.9億元;碧水源參與南京市城東汙水處理廠、仙林汙水處理廠PPP,總投資18.31億元;桑德環境參與吉林第六供水廠、撫順市三寶屯汙水處理廠PPP項目。


(源自:CleantechWatch )

簡評 PPP 風口 如期 環保 直接 受益
PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=122237

PPP指導意見出爐 政企合作拉開大幕

來源: http://wallstreetcn.com/node/211553

今天國家發展改革委發布新聞稿稱近日印發了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》,從項目適用範圍、部門聯審機制、合作夥伴選擇、規範價格管理、開展績效評價、做好示範推進等方面,對開展政府和社會資本合作(PPP)提出具體要求。

《指導意見》指出,開展政府和社會資本合作是創新投融資機制的重要舉措,對拓寬社會資本投資渠道、促進投資主體多元化、發展混合所有制經濟、加快政府職能轉變具有重要意義。

文件還要求,各地可根據當地實際及項目特點,通過授予特許經營權、政府補貼或購買服務等措施,靈活運用BOT、BOO、BOOT等多種模式,切實提高項目運作效率。

同時,隨《指導意見》一並印發了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》,按照平等合作、互惠互利、依法合規等原則,針對不同模式合作項目的投融資、建設、運營、移交等階段,從合同各方的權責配置、風險分擔、違約處理、政府監管、履約保證等方面,提出合同編制的註意事項及有關要求,供PPP項目參與各方參考借鑒。

上周三(11月26日),國務院還發布了關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見,鼓勵社會資本參與水利工程電力建設、電網建設、油氣管網、儲存設施和煤炭儲運建設運營,引入社會資本參與核電項目投資。此外,政府還將向社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權。

更新中

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PPP 指導 意見 出爐 政企 合作 拉開 大幕
PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=122304

PPP分力前行

2014-12-15  NCW
 

PPP絕非一部門之力可推動,但財政部、發改委缺乏協調,各行其事,或讓實際操作者無所適從◎ 財新記者 邢昀 霍侃 文

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PPP 模式(Publ i c -Pr i va t e Partnership,政府和社會資本合作)在中國並非新鮮事,但當前被認為是破解城市建設資金不足之困、替代地方融資平台債務、不增加政府存量債務的一種更規範的模式,引起各方熱捧。今年以來,國務院層面從地方政府性債務管理到創新重點領域投融資機制,均強調了PPP模式的重要作用。發改委和財政兩大系統從立法、實踐指南到項目具體遴選、試點,都積極參與,12月4日兩部委都發佈樂各自制定的操作指南和指導意見。一位中部省份財政廳負責 PPP工作的官員對財新記者表示,PPP 不是某個具體部門的事情,光靠一個部門也推不起來,涉及整個政府部門。項目選擇是由當地人民政府確定,不是財政部門或者發改部門單獨確定。該省的項目實施方案是授權行業主管部門來牽頭,即住建、水利、農業、交通等,財政和發改部門只是一個牽頭管理部門。不少參與兩部門PPP政策起草和討論的專家表示,積極出台文件值得肯定,而且此次發佈的相關文件並無原則性差異,君合律師事務所合伙人劉世堅稱,對 PPP 的一些核心理念,兩部委已有共識。簡言之,PPP 模式首先強調的是政企合作、風險共擔及合理回報,在評估階段講究的是公平競爭、擇優選擇、物有所值,而在實施階段則注重績效評價、信息公開和契約精神。但是,由於部門法規的法律層級較低,在實踐中的指導意義值得擔憂。同時由於缺乏協調,各行其事,兩個部門出台的文件在具體條款存異,未免會讓PPP項目的實際操作者感到困惑和無所適從。兩部委並進據財新記者瞭解,今年7月財政部即開始著手 PPP操作指南的立項工作,在借鑒國際實踐和國內過去PPP應用經驗教訓的基礎上,多次修改指南草稿,並且下發地方財政部門,幾次在部內司局徵求意見。最終,財政部網站12月4日發佈《政府和社會資本合作模式操作指南(試行) 》(財金[2014]113號) ,同時公佈的還有財政部確定的30個PPP示範項目名單。在11月25日至27日財政部舉行的第三期全國性PPP培訓班中,財政部金融司司長孫曉霞表示,在試點初期,最好是選取價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定,並且以“使用者付費”為基礎的優質、典型項目,這類項目的運作方式和合同式樣相對標準,實踐起來相對“好上手”一些,也可以為後續推廣工作積累實踐經驗。此次公佈的30個 PPP 示範項目主要集中在汙水處理、軌道交通、供水、環境綜合治理等方面,市場化程度都比較高,而且具有良好的“使用者付費”基礎,其中新建項目8個,地方融資平台存量項目22個。為了有效化解地方融資平台債務風險,財政部強調,各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平台公司存量項目以 TOT(轉讓 - 運營 - 移交)等方式轉型為 PPP項目。同日,發改委網站也掛出了PPP相關文件: 《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》 (發改投資 [2014]2724號)以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版) 》 。此前發改委的重心一直是牽頭研究、調研並起草“基礎設施和公用事業特許經營法” (下稱“特許經營法” ) 。財新記者獲悉,由於立法進程緩慢,分歧明顯,今年9月國務院領導的最新批示是,由於條件並不成熟,很多事項並未確定,可能先由國務院法制辦牽頭制定暫行條例,待條件成熟時再上升為法。一位參與“特許經營法”起草的專家對財新記者表示,在完成第八稿之後,發改委轉變了思路,覺得立法的事情不著急,可以緩一緩,先弄一個辦法出台。 “這個辦法主要是把第八稿中尚存爭議的部分拿掉而形成的,最後基本上呈現出一個沒有原則問題的大致框架。 ”該專家表示。12月8日,國家發改委投資司巡視員歐鴻在接受中國政府網專訪時指出,目前發改委正在會同有關部門,制定多個涉及PPP模式細則。而9月28日財政部 PPP 工作領導小組辦公室第三次會議透露,國務院已同意財政部PPP工作思路,財政部牽頭做好 PPP工作責任重大。立法工作也取得有效突破,國務院已同意將財政部和發改委列為特許經營權法共同起草部門。多位 PPP 領域的專業人士評價道,兩大部委對 PPP 模式的基本理念和原則認識已大致趨同,在大方向上共識已有。同時參與了兩部委相關文件起草的大岳咨詢公司總經理金永祥對財新記者表示,兩個文件都只是技術操作層面的指導,本身約束力並不強,沒有根本利益和原則方面的衝突,只是需要在具體操作層面進行協調。 “兩部委都支持PPP工作,這不是壞事。 ” 在 PPP模式的主體資格方面,兩大部委表述存異。發改委在合同指南中對社會資本主體的界定為, “符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業,或其他投資、經營主體” 。而在財政部的操作指南中,社會資本則為 “已建立現代企業制度的境內外企業法人” ,並明確 “不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業” 。異同國有企業參與 PPP,如何理解 PPP 中所謂 “Private”的含義呢?清華大學建設管理系教授王守清一直參與“特許經營法”立法工作,他對財新記者稱,這是此前的一個爭議點,在中國如果不讓國企、央企參與進來不現實,但若對這些企業不施加一些限制,又跟過去沒有什麼大區別,還是體制內運作。最後研討的結果為,如果一個國有企業,是受簽約政府直接操控的,該企業和該政府簽訂的合同就不能算作PPP。他舉例道,如果武漢市城投和武漢市政府簽訂一個項目,那就不能算PPP,但如果武漢市城投去和上海市政府簽約,這可以算作 PPP。 “這次財政部文件中正是強調了這種情況,但發改委的文件裡面沒有明確。 ”王守清表示。從PPP的工作機制來看,財政部的操作指南中按照項目識別、準備、採購、執行和移交五環節,制定了一整套PPP項目工作機制與流程,財政部及下屬PPP合作中心在其中發揮重要作用。而基於國內現有的項目審批基本流程,發改委提出了項目儲備和項目遴選的兩個工作環節,並要求各省區市發改委建立PPP項目庫,從2015年1月起相關項目進展情況按月報送。發改委還首次提出要會同相關部門建立PPP項目聯審機制。 劉世堅表示,今後各地實施的 PPP項目,特別是財政系統推行的 PPP試點項目,究竟應該同時遵循上述兩套 PPP項目工作流程,還是二者選其一,目前還沒有確定的答案。對於非財政系統推行的PPP項目,如果未能遵循操作指南的規定,是否還能夠申請並享受財政部門有關PPP項目的優惠政策。從兩部委的文件可以看出,財政部把PPP項目的推動與政府採購服務緊密聯繫起來,以《政府採購法》框定PPP運作基礎。而實踐中,由發改委牽頭起草的 《招標投標法》和由財政部牽頭起草的《政府採購法》常年 “打架”的狀況在PPP項目上也再度體現。金永祥表示,應用到PPP項目的具體執行中, 《招標投標法》和《政府采購法》各自有缺陷,給操作帶來不便。他表示,例如根據 《招標投標法》的相關規定,投標人提交投標文件後幾乎無權對文件進行修改,而在 PPP 項目里面,複雜程度和運用模式各異,確定合作方和各種方案都得多輪協商,恰恰就是需要談判。此次財政部在操作指南中認定,項目採購應根據 《政府採購法》及現相關規章制度執行,採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。財政部除了《政府採購法》中明確規定的方式,還結合PPP項目特點,首次引入“競爭性磋商”的方法。對此,濟邦咨詢有限公司董事長張燎對財新記者表示,這是不容小視的制度創新,安排多種採購程序和方法來應對不同複雜程度的PPP項目需求非常必要。發改委則在指導意見中明確,按照《招標投標法》 《政府採購法》等法律法規,通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式,公開擇優選擇社會資本作為合作伙伴。對具體實踐中可能產生的困惑,張燎稱,表面上看發改委和財政部文件有不同說法,但是這兩個文件的交集也是明確的,這個交集肯定是都能適用。此前財政部官員曾透露,即將出台的《政府採購法實施條例》明確將服務定義為政府自身需要的服務和政府向社會公衆提供的公共服務,特許經營屬於後者。同時財政部還要求,抓緊研究制訂PPP項目採購管理辦法。目前地方具體實踐中採用招投標法的更多。金永祥透露,此前雖然沒有指導意見、操作指南這些文件,但在具體項目操作上也無大爭執。有的地方發改委強勢一些,就按照招標投標法;如果財政負責牽頭具體工作,就根據政府采購法來。他表示,因為地方上在做項目這一條上目標一致,都可以協調。在當前情況下,王守清認為, “比較實際的是,在地方項目層面,由具體辦事的市政府成立協調機構,比如副市長牽頭,把PPP項目所涉及的機構都納入進來,工作展開都經過這個協調機構。 ”但究其根本,還需要有統一的基礎性法律出台做保障,不僅解決部門之間的分工不明、協調不足、重複審批、監管缺失等諸多問題,更是給試圖進入的社會資本吃一顆 “定心丸” ,在規範的法律框架下可以安心匯入PPP大潮。同信證券副總經理馬寶華就對財新記者表示,雖然對開展PPP項目的融資業務很看好,現在處在研究、培訓,與政府接觸的階段,但是目前參與 PPP項目的難度還很大,一方面資金成本降不下來,另外券商資管投入也沒有放開。最關鍵的是,目前公佈的文件法律層級較低,這種指導性、原則性意見無法保證社會資本利益。他表示, “沒有一個明確的法律框架保障項目現金流,僅憑股東協議去保證投資人的利益,恐怕不太令人放心。 ”財政支持之困不少從事PPP研究及參與相關項目的專家認為,財政部推動PPP項目的重要抓手在於提供財政資金支持。從目前的進展來看,宏觀層面財政部尚未出台具體方案。此次培訓材料中透露,財政部有意設立中央財政 PPP融資支持基金,對列入示範範圍的重點項目墊付前期開發費用,通過債權、擔保、股權等形式,為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持,在項目條件改善後擇機退出,對市場不產生擠出效應。張燎表示,做一個 PPP 開發基金,從國際經驗來看比較常見,就是對項目前期開發階段進行資金準備,實現一個資金支持,在項目開發成功之後,還是要由投資人來買單,把前期墊付的費用再補償回來,回到資金池裡面,相當于資金形成一個循環使用。王守清對此則表示,這個基金涉及到國家預算的整個大盤子,可以拿出多少錢來,給什麼項目,具體操作程序,現在都還不明確。關於完善PPP融資支持政策,除了設立中央財政PPP融資支持基金,財政部還提出另外三點:抓緊修訂完善現有專項資金管理辦法,將 PPP項目納入支持範圍;鼓勵金融機構創新融資管理方式和融資產品,更好地匹配 PPP 項目需求;建立 PPP 項目投資交流機制,由財政部聯合金融監管部門,邀請商業銀行、保險公司等金融機構,以及有意向的地方政府參加,定期組織PPP項目交流對接,不定期開展聯合現場調研和研討交流等活動。財政部9月24日發佈的 《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》曾表示,地方各級財政部門可以結合自身財力狀況,因地制宜地給予示範項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。10月2日發佈的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》稱,將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。上述中部省份負責PPP工作的財政廳官員對財新記者表示,目前該省還沒有明確如何利用財政資金支持 PPP 項目。他強調,支持 PPP項目的財政資金也是分散在各個業務處室,如何統籌協調,還沒有個系統文件。福建省政府9月初出台的 PPP 試點指導意見曾明確,將根據全省 PPP項目實施進展情況,逐步安排5億元專項資金,成立風險池,為地方 PPP項目貸款提供增信支持。道和律師事務所合伙人律師劉敬霞直言,地方財政如有資金投入,這些項目早都做了,不會等財政部再出PPP文件。有了財政這個文,地方財政部門就會“望眼欲穿”地等著財政部撥款。孫曉霞也在第三期全國性PPP培訓班中表示,要從財政中長期可持續性的角度,從項目全生命周期的角度考慮問題,把顯性和隱形的補貼控制在財力可承受的範圍之內,不能為了多上幾個項目,不考慮未來的財政承受能力。財政部在操作指南中強調,每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。財政部關官員曾透露,財政部門還將出台財政可承受能力評估專項指南,以及標準化合同文本、 物有所值(VFM)評價指引。

PPP 分力 前行
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PPP模式在中國環保和市政基礎設施項目中的實踐-金永祥

來源: http://www.gelonghui.com/forum.php?mod=viewthread&tid=5210&page=1&extra=#pid9591

講座紀要:PPP模式在中國環保和市政基礎設施項目中的實踐-金永祥

作者:肖喆、董宜安


前言:
PPP:Public Private Partnership,政府與私人合作,政府監管,私人投資。
起源:上世紀80年代出現,中等發達國家債務危機,泰國、阿根廷、土耳其當時很富裕,借了外債還不起,然後就只能搞ppp。
以BOT的模式首次出現在土耳其。英國,撒切爾夫人時代,由於工黨長期執政,導致大量財富積累,撒切爾推進市場化,大規模私有化,基礎領域采取的是PPP模式。PPP比BOT定義更寬泛。

第一個問題:為什麽選擇PPP?因為財政沒錢。
PPP發展的五個階段:
  • 改革開放初期,外資首次進入中國,以深圳沙角壁電廠作為典型案例。
  • 1994年鄒家華出國訪問,從日本習得BOT項目經驗。回來做了5個項目,2個做成了:廣西來賓B電廠,成都第六自來水廠。沒做成的三個:君山長江大橋、長沙望城電廠、廣州電排高速公路。此後的項目經驗基本都是從廣西項目學到的,要搞ppp,一定要註入規範的基因。
  • 03-08年,ppp項目非常多,7000-8000個。
  • 2009-2013年,反複的階段。因為金融危機來了,中國搞四萬億項目,政府有錢了把ppp都了買回來,不但損害了ppp,民營經濟也被打擊。之後國家發現四萬億不行了,搞出民營36條想讓民營進來,2010年2011年,又來了個新民營經濟36條,繼續想讓民營進來,但效果不好,因為民營被打擊了沒緩過來。這個階段的ppp,變成政府和國企一起,市場變成了國企,而不是私企,ppp發生了變異。
  • 十八大以後,提出:讓市場在資源配置中發揮決定性作用。現在對ppp期待很高,因為輸不起,否則沒有未來。十八大提出新四化:新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化。ppp重點關註城鎮化,遇到的問題:   

  • 政府決策效率問題:因為政府控制資源最多,可以調動大資源做大事,所以決策很重要,因為國內沒有議會、立法、司法、行政、媒體等監管,主要是市委書記or市長一個人起作用,很容易做錯決定,造成資源利用效率低下。
  • 政府沒有錢:

  • 城市地下建設非常缺,但沒有錢
  • 環保問題:霧霾、垃圾圍城
  • 老齡化:未富先老,全國平均3個人養一個老人前
  • 政府沒錢,土地財政不能支撐經濟發展
  • 政府平臺公司欠債還不起,初步測算大概欠20萬億

    總之,現在財政已經不能支撐政府,雖然財政沒有錢,但老百姓有錢,因為銀行存款很多。
    政府無奈的選擇了ppp,引入社會資金。十八大以後,政府密集出臺文件,國家發改委和財政部出臺的文件,要轉變發展方式,現在具備條件,否則活不下去了。地方政府未來融資只有兩個選擇:1.公益性的項目:發債;2.非公益性的:ppp
    而且在ppp路上,我們只能成功,不能失敗。做好了,會變成英國,高速發展期,做不好,中等發達國家陷阱。樓繼偉:ppp是緩解重要手段,是市場在資源配置中的一個重要措施,上升成為國家戰略。

第二個問題:PPP常識,只要是不是財政出的錢,國企還是民企都可以。
    從我國國情來看, PPP中的private是不是國有或者民營並不重要,只要錢是從財政外面來的,可以帶動經濟,就可以。
    重點是:特許經營,項目融資。PPP很多都是特許經營,但並不是全部。地方政府用ppp,主要是因為缺錢,錢是ppp里面核心的問題,很多高大上的央企,債務都到80-90%了,很容易破產。未來央企在ppp里面起到的作用很小。要用項目本身的信用,完成融資。項目自己為自己擔保。銀行必須管控風險,才能讓ppp有很大的發展空間。
第三個問題:兩個案例
  • 導致PPP模式被大規模推廣的項目:北京第十水廠,在北京定福莊,1998年立項,占地180畝,總投資23億元,設計處理能力50萬噸/天,但拖至2012年底才動工,計劃2014年底建成通水。

    第一版水價方案:自來水公司和市政設計院測算水價:6.9元/噸。報給市長汪光燾因為太貴被打回來,打算引入市場競爭機制,五家機構競標:法國蘇伊士和香港新世界聯合體(蘇伊士聯合體),日本三菱和英國安格利安聯合體(安菱聯合體),法國威立雅,英國泰晤士和日本三井聯合體,以及意大利一家水務公司。開標結果1.15元/噸,安陵聯合體中標。
    巨大的差額導致汪之後去做建設部長,開始推行BOT模式大規模的建設汙水處理廠,所以現在的案例很多都是汙水處理廠。(日本大多是:醫院學校監獄,因為推行ppp的時候日本的水廠已經建設完了)。
    該項目經歷了五個重大事件造成16年後才建成:

    • 工業企業外遷造成用水量下降,(因為2000年之後工企業外遷造成用水量劇減,工業企業用水比民用大的多的多,但已經和外國人簽約,沒法說不幹,政府為了不違約,拖了7年,最後2005年外國人跑了)
    • 原水不夠,上遊截留。
    • 歐洲巨變,歐盟東擴,匈牙利,羅馬尼亞進入,英國投資者要回防擴大歐洲市場。
    • 奧運申辦成功,北京第三機場,跑道把飲水路由占了,沒2年時間根本選不出來。

  • 失敗案例如何走出困境。鄭州白廟水廠,和法國公司合作,TOT項目,簽的時候亂欠,之後政府發現吃虧了,違約不給錢,外國人上告(政府違約是ppp里面一大公害)。

    處理辦法:1.政府做財務上評估;2.商務條款是不是合理。
    發現:回報率達到30%多,風險和收益是對等的,保護外國人的都有,保護政府的沒有。談判,鬥而不破,黑白臉,外國人最後妥協,補上了保護政府的條款,回報率變成了10%。(來自節能環保那點事)
PPP 模式 中國 保和 市政 基礎 設施 項目 中的 實踐 永祥
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【PPP系列一】2015年PPP慎亂入 哪省推廣方案最靠譜?

來源: http://wallstreetcn.com/node/213014

本文為微信公眾號“掃雷小組”* 授權華爾街見聞發表

PPP(政府和社會資本合作)已成為2014年最炙手可熱的概念之一。國家層級PPP相關文件目前有4個,分別由財政部和發改委下發。掃雷小組梳理了31省市的PPP政策情況,發現截至目前,共有7個省份發布了PPP相關文件。各省文件基本都在兩部委文件框架內,但也各有契合本省實際情況的細節及亮點。

1-6-1(2)'

表二↓

1-6-2(4)

掃雷小組說明:

1、發文級別:四川、湖南、江蘇3省由財政廳發文,而河北、河南、福建3省則由省級人民政府發文,安徽由住房城鄉建設廳發文。

為何重點強調發文級別?財政部多位官員曾在公開場合表示,財政部門是推廣運用PPP模式的第一責任部門。不過掃雷小組認為,PPP項目涉及發改、住建、水利等多部門,是需要協同管理的,所以以省政府名義發布的文件從層級來講規格較高,也更有利於PPP統一管理。

2、發文詳盡程度:目前已發布操作指南的只有四川、安徽,江蘇的指導意見參考了財政部的操作指南。其他還暫時停留在指導意見上。

如需獲取文件鏈接,請關註微信公眾號“掃雷小組”。


*掃雷小組 | SWEEPING ANALYSIS 是一個開放的中國政府信用研究群組。

小組提供基於城投平臺、PPP、地方債券、財政部門動向、開發性金融等系列數據庫的輕量化分析。

歡迎在微信公眾號中搜索“掃雷小組”,或掃取以下二維碼,關註我們。

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PPP 系列 2015 慎亂 亂入 哪省 推廣 方案 最靠 靠譜
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PPP推廣大勢開啟,註入環保行業新活力

來源: http://www.guuzhang.com/portal.php?mod=view&aid=1476

本帖最後由 三杯茶 於 2015-2-26 11:34 編輯

PPP推廣大勢開啟,註入環保行業新活力


1.PPP定義:政府、社會資本深入合作,“同”享收益、“共”擔風險

PPP(public-private partnership)即“公私合營”模式,定義存廣義、狹義之分。廣義的PPP,包括了幾乎所有政府服務外包的各類形式,包括帶有融資功能的BOT、TOT、股權合作等,也包括不帶融資功能的DBO、委托運營。狹義的PPP,是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV),引入社會資本,共同設計開發、共擔風險、全過程合作的公共服務開發運營方式。


狹義PPP和傳統BOT存在區別。傳統BOT屬於廣義PPP範疇內模式的一種,但狹義的PPP與傳統BOT存在2方面的區別:1)BOT項目中的資本金投入基本來自社會資本,而PPP項目可能來自政府、社會資本合資;2)BOT項目前期由政府規劃、設計,後期由社會資本建設和運營,前、後期銜接不佳,導致項目前期規劃設計不夠優化、後期運營低效;PPP則使得社會資本更多地參與前端設計、政府更多參與後期運營,提高項目整體的質量和效率。



2.政策趨勢:2014年來多項PPP政策出爐,3方面體現本輪政策力度甚於以往

PPP非新概念,早在2005年,國務院即出臺PPP類的政策——非公經濟“36條”,此後2010、2012年分別再提。2014年以來,系列PPP政策出臺,與往年政策相比,我們發現主要區別體現在3方面:1)從措辭來看,對於引入社會資本,從早年的“允許”到“鼓勵”;2)從政策發文機構來看,早年國務院牽頭、住建部響應,到2014年以來,繼國務院發布定調政策後,發改委、財政部均有配套政策推出。3)從政策密度來看,2014年出臺PPP類政策4項,而2005、2010、2012年分別發布1、2、1項。



3.環保PPP空間:整體產能空間不變,但市場化運營比例提升

PPP是模式上的轉變:更多環保民企有望進入運營領域,弱化國企壟斷。1)歷史經驗來看,在市政環保設施的運營領域,民營企業因資源、資金“短板”,較難與國有企業匹敵,在資金要求相對較低、競爭激烈的工程領域,則民企眾多。一個側面證據是,在A股9家水務運營上市公司中,7家為國企背景。2)推廣PPP的大背景下,政府樂於開放市政設施的運營市場,而上市的環保民企因激勵機制靈活、融資實力增強,獲取運營資產的機會將明顯多於以往。


汙水、生活垃圾處理存量產能市場化運營比例整體約50%,有待提升。我國早年的市政環保設施采用政府投資、政府(或其下屬事業部門)運營的模式,市場化運營比例低。1)汙水處理:截至2013年底存量產能約1.49億噸/日、我們預計2014~2020年間需新建產能約4000萬噸/日;目前,存量產能占比近80%,其市場化運營比例約50%,新建汙水處理產能的市場化運營比例約為55%。2)生活垃圾處理:垃圾焚燒方面,截至2013年底,存量產能約15.5萬噸/日,我們預計2014~2020年新建產能約15~20萬噸/日;目前,存量產能占比近半,相當一部分由政府運營,新建產能的市場化運營比例約80%。垃圾填埋方面,我們估計截至2013年底的存量產能約為40萬噸/日,2014~2020年凈新增的產能較少;現有產能的絕大部分仍由政府運營。

(註:以上市場化運營比例數字來自:住建部、《水工業市場》、《汙水處理觀察》、中金公司研究部估算)



4.個股影響:PPP推廣大勢開啟,環保民企面臨新機會

新型商業模式推廣,各出資方有望“共贏”。1)對於政府出資方,一般以環保設施實物出資,一方面,社會資本按比例現金出資後,政府後續新建、改造環保設施的資金有了保障,另一方面,社會資本對於環保資產的運營市場化要求更高,促使環保設施的盈利水平比單純由政府運營時提升;2)作為社會資本出資方,一方面,可以分享市政環保設施運營的穩定回報,另一方面,依靠政府合資方的資源優勢,可優先獲取新建、改造環保設施的工程訂單;3)若PPP項目的中長期目標是實現上市(即,環保資產證券化),作為原始出資人,政府、社會資本均將受益於初始投資增值、甚至翻倍。碧水源的雲南項目、巴安水務的貴州項目,都是典型的例子,具體分析如下。



典型1:碧水源雲南水務PPP項目。1)PPP項目公司:雲南水務產業發展公司,下屬資產為雲南省優質水務運營資產;2)出資方:雲南水務(政府背景)、碧水源、私募基金、PPP公司29名員工,持股比例分別為42%、36%、18%、4%,其中雲南水務為水務資產(實物)出資,其余幾方現金出資;3)截至2014年底,PPP項目公司已完成股份制改制,預計於2015年實現港股上市。假定以2倍PB發行,則碧水源具備9億元的潛在投資收益;假定以2.5倍PB發行,則潛在投資收益為14億元。(參考:截至2015年2月25日,A股水務公司PB平均為3.5倍,H股平均為3.2倍)


(測算方法:假定雲南水務產業公司上市後,碧水源在二級市場出售其全部股權,根據處置長期股權投資相關最新會計準則規定,投資收益=PPP項目公司權益市值-長期股權投資賬面價值。截至2014年中報,碧水源持有雲南水務產業36%股權的賬面價值為7.9億元;截至2014年1季度末,雲南水務產業的凈資產為24億元;因此,潛在投資收益=24x發行PB倍數x36%-7.9)

典型2:巴安水務貴州水務PPP項目。1)PPP項目公司:貴州水務股份公司,下屬資產為貴州省優質水務運營資產;2)出資方:貴州水務(政府背景)、產業基金、巴安水務,持股比例分別為51%、39%、10%,其中貴州水務為水務資產(實物)出資,其余幾方現金出資;3)公告明確,PPP項目公司將在未來3~5年內爭取具備上市條件。



關註順應行業趨勢、積極拓展PPP業務的民營環保企業。推薦碧水源(借力再融資,有望通過PPP開展新一輪擴張),關註萬邦達(工業水處理龍頭,通過PPP模式進軍市政領域)、巴安水務(試水PPP項目,中長期業績彈性可期)、維爾利(垃圾滲濾液處理龍頭,有意涉足PPP模式助力轉型)。(來自電力環保小蜜蜂)



PPP 推廣 大勢 開啟 註入 環保 行業 活力
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銀行謹慎布局PPP

來源: http://www.infzm.com/content/107869

在PPP項目中,銀行就是維系社會資本、政府之間重要的紐帶。 (東方IC/圖)

“未來地方融資平臺肯定會被PPP取代,這是一個大趨勢。”

過去銀行發放平臺貸款,由政府財政兜底或者土地抵押擔保。失去了兩大還款保證,銀行如何玩轉PPP?

“抓住這個機遇”

“未來地方融資平臺肯定會被PPP取代,這是一個大趨勢。對銀行來說,PPP將來會成為銀行和政府合作的紐帶。”中信銀行PPP業務相關負責人告訴南方周末記者。

從2013年年底,國家開始重視,到2014年11月、12月財政部和國家發改委陸續發文,從政策層面鼓勵。PPP模式由此進入發展的“快車道”。

根據南方周末記者不完全統計,截至目前,2015年省級地方政府披露的PPP項目計劃投資總額達1.1萬多億。從國家層面到省級地方政府再到縣市級政府,PPP成為地方政府搞基建投資當下最“受寵”的模式。

今後如何跟地方政府合作,成為銀行下一步要考慮的首要問題。

“各大銀行都聞風而動,都在學,但是真正要做還是比較慎重,”多位銀行業內人士對南方周末記者稱,“現在真正落地的項目非常非常少。”

根據現有的“萬億”規模,業內人士則分析認為,PPP目前的市場容量在10萬億-12萬億。

銀行“行動”了

如此誘人的蛋糕,當然誰都想咬一口。一些銀行早早“行動”,希望搶占先機。

“十八大”提出要降低地方政府債務問題,“政府債務降低,肯定會有一方債務增加,當時我們就認為基礎設施的施工企業願意來做這個債務主體。”華夏銀行公司部副總經理吳健雄告訴南方周末記者,為此,華夏銀行推出了針對施工企業為核心的“工程通”,並在2014年6月份開始在全行推廣。

華夏銀行在新一屆政府提出清理和整頓政府融資平臺之後,於2014年推出了“工程通”,以項目建設方為融資主體,和過去政府融資平臺作為借款主體不同,政府不負有償債責任。“2014年下半年開始,總行批的規模74億多,到去年年底,一共放款22億多,做了四五個項目。”吳健雄介紹。

華夏銀行的“工程通”和PPP有異曲同工之處,只不過PPP項目中一般會成立特殊目的公司(SPV),但“工程通”有的成立了項目公司,有的沒有成立。從這個角度看,華夏銀行推出的“工程通”是PPP業務的初級版本。

不過,華夏銀行的行動雖然開始得早,但還不算在真正的PPP市場中“試水”。

當前,參與PPP項目的銀行主要是國家開發銀行,中信銀行、招商銀行、建設銀行、華夏銀行、工商銀行等商業銀行也都開始積極布局,力求在新市場中分得一杯羹。

在各大銀行中,中信銀行無疑是市場的先行者。它已經拿到了財政部第一批推出的新建項目——貴陽南明河治理二期工程。

實際上,2014年12月5日,財政部公布首批示範項目的第二天,中信集團就成立了以中信銀行、中信地產、中信建設、中信工程等10家子公司為成員的中信PPP聯合體。

中信銀行希望參與PPP項目的全過程,從最開始的項目設計,會進行財務、技術、財政可行性研究,其次還要撮合政府和社會資本“聯姻”,將政府的意向傳導到各種客戶;最後進行項目融資。

興業銀行相關負責人對南方周末記者說,“去年12月份,我們編寫了一個PPP業務營銷指引的文件。今年1月份又成立了一個PPP推動小組。”

該推動小組是由營銷管理部、機構業務部、投資銀行部、環境金融部等部門共同成立,共十人左右。

過去,各個銀行參與的多為BT、BOT等方式下的PPP項目。興業銀行過去做得較多的是燃氣、汙水及垃圾處理等市政基礎設施。上述負責人稱,興業銀行今後將重點在涉及環境治理的綠色領域選擇PPP項目。

積極並審慎地介入該領域,是目前各大銀行共同采取的措施。雖然項目繁多,但真正做起來還是需要有一段時間。“現在國家推出PPP業務的決心非常大、速度非常快,但銀行要設計相應的金融產品一般也需要較長時間,目前,我們正在抓緊時間,爭取將‘工程通’升級為符合政策導向的標準PPP融資業務。”吳健雄說。

風險在哪里

風險問題無疑是銀行介入首要考慮的因素。過去融資主體一般為政府融資平臺或大型國企,“背後都是政府的影子”,還款來源也有地方財政兜底,同時還有土地抵押擔保。但目前融資主體變成了新的項目公司,而地方政府也不再以財政兜底,對銀行來說無疑需要重新設計風險評估體系。

“過去給地方政府或者平臺融資,更多的是看政府的財政實力,以此評判借不借錢。”上述中信銀行人士說,“現在變成兩個方面,一個是PPP項目運營方的專業能力,二是政府的財政實力(政府會為一些項目進行補貼)。”

吳健雄指出,銀行在發放貸款時,會特別關註項目的現金流情況。除此之外,由於PPP項目時間較長,短則十年八年,長則二三十年,可以通過資產證券化的方式轉移一部分風險。“我們本身不太願意做期限太長的項目,因為期限錯配的風險較高,去年做的‘工程通’項目就把BT類列為重點,而不是BOT類。”吳健雄說。

但過去的BT項目是造成地方政府債務的重要因素。財政部這一輪推PPP模式,就是要化解地方政府龐大的債務問題。通過和社會資本合作,一方面將政府的新增支出納入到中長期預算中,另一方面,通過PPP模式化解地方政府的存量債務。

毫無疑問,對地方政府來說,過去大額的財政支出兩三年就投完了,以後就變成財政每年支出一部分,未來可能是二三十年每年出一點錢。上述銀行人士分析,“PPP模式熨平了財政支出。”

但政府將沈重的債務包袱卸下,並不那麽容易。過去地方政府常以土地進行抵押擔保,現在擔保抵押物也不一定會沒有,只不過它模式變了,比如高速路項目肯定要拿收費權做質押。

現金流比較穩定的項目,銀行更願意來做。“比如汙水處理這類項目,收費是和自來水捆綁在一起的,所以政府補貼的現金流就比較穩定。”

政府推出PPP項目,然後再進行招投標選擇社會資本。業內習慣用“婚姻”來比喻雙方之間的關系,而在二者之間,銀行就是維系二者之間重要的紐帶。但銀行選擇哪家的婚姻也是要多方考察的。

興業銀行的相關負責人稱,“對社會資本的考察方面,我們會選擇一些自己比較擅長領域的企業,這也是今後的方向。但就基建類項目而言,一些大型上市國企和央企本身就是各家銀行比較感興趣的企業。”

銀行 謹慎 布局 PPP
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地方“激進版”vs“漸進版” 萬億PPP里的誘惑與陷阱

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2013年11月召開的十八屆三中全會提出,“要通過改革讓社會資本進入公共服務基礎設施建設和運營”。 (CFP/圖)

“PPP以前是一條小道,現在大家都一下子湧到這條道上。”

PPP元年

面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力,地方政府亟須尋找新的融資模式。

“從項目落地看,2015年才是真正的PPP元年。”研究PPP模式十多年的清華大學建設管理系教授王守清對南方周末記者說。

PPP火了,王守清也火了,自2014年開始,他一直在路上。1月26日,王守清在微信朋友圈中寫道,“一周之內,從西北邊陲烏魯木齊經北京、杭州到東南沿海深圳,從零下19度到零上19度,從國企到大民企……不變的還是俺講PPP。”

2013年7月31日,國務院總理李克強提出,利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。作為新一輪城鎮化建設中的重大改革舉措,這被認為是PPP模式開啟的信號。

PPP模式Public-Private-Partnership,即政府和社會資本合作),簡而言之即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。

2014年以來,國務院、財政部、發改委接連發文倡導PPP模式。目前,從各省公布的地方政府報告來看,全國有19個省市自治區將PPP寫進了政府工作報告,“探索”、“鼓勵”、“積極推廣”PPP模式。

根據南方周末記者不完全統計,截至目前,2015年省級地方政府披露的PPP項目計劃投資總額達1.1萬多億。

一時間,各級地方政府忙著推出PPP項目,國企央企、民營企業、銀行、律師紛紛解讀政策、進行PPP培訓。

忙碌的不只是王守清。律師、咨詢機構、大學教授、離退休官員都加入到PPP授課隊伍中。

張燎是濟邦咨詢的董事總經理,2002年他創立了這家專門為基礎設施和公用事業提供投融資咨詢服務的公司。“從去年5月份開始,我去過十多個省級財政部門給政府和企業講PPP模式。”

作為PPP項目咨詢機構總經理,張燎用一種專門的APP統計了自己近三年的飛行記錄,2012年到2014年,他的飛行次數分別為55次、73次、120次,“朋友開玩笑說這個數可以作為指示中國PPP熱度的指針”。

名詞解釋

PPP模式(Public-Private-Partnership,即政府和社會資本合作),簡而言之即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。社會資本負責承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,並通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門主要制定公共物品的價格和質量監管。

2014年,國務院一紙“43號文”,結束了地方政府傳統的融資平臺和融資模式。但地方政府的償債壓力仍然巨大。審計署數據顯示,2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的債務約為20.7萬億。

與此同時,中國的城鎮化進程並未完成,財政部網站刊登的財政部副部長王保安的講話稱,預計2020年城鎮化率達到60%,由此帶來的投資需求約為42萬億元。

面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力,地方政府亟須尋找新的融資模式。而“43號文”的出臺為地方政府指明了路徑:發行政府債券和政府與社會資本合作(PPP)模式。

今後,以PPP模式由政府和社會資本合作提供公共產品,這意味著像高速公路、城市交通、汙水處理、供水、供熱等跟大眾密切相關的公共服務,在將來都可能由社會資本提供並運營,而服務的價格究竟如何變化,取決於政府和社會資本的合同設計。

對地方政府而言,這種模式不僅減輕了財政壓力,更重要的是,PPP模式實際上是對地方政府轉變職能、改革創新、依法行政的“倒逼”。

南方周末記者了解到,許多省份都選出了一批PPP試點項目,力爭在短時間之內上馬。

面對這一熱潮,不少專家和實務界人士也表示出了擔心。“感覺PPP這個彎轉得太大了,以前是一條小道,現在大家都一下子湧到這條道上了。”大嶽咨詢的董事長金永祥說。

收費公路是中國最早的PPP項目之一。 (CFP/圖)

30年運行經驗

“我曾見過一份只有3頁的BOT合同管一個二十幾年的項目”。

實際上,在中國,PPP模式並不是一個新名詞,也曾經遍地開花。

這種模式最早起源於1980年代的英國,此後傳入中國,最初在公路、水務、城市軌道交通建設中被部分采用,當時的社會資本方大多為國外資本,主要采用BOT(建設-運營-轉讓)模式。

從1990年到2000年,一批港商進入了中國高速公路建設領域,以合資企業的形式,與多個省市政府合作,在中國建造了至少80個合資高速公路項目。

2000年以後,全國各主要城市掀起了市政公用事業市場化的高潮,PPP被大規模運用到了汙水處理行業中。此外,采用PPP模式的還有自來水、地鐵、新城開發、開發區建設、燃氣、路橋等若幹項目。

雖然有成功的案例,但失敗的例子更多。其中的重要原因,就是公共利益和企業收益之間經常產生矛盾,在引入私人資本之初,由於缺乏相關的行業經驗,政府缺少跟私營企業簽訂公平合理合同的能力,也沒有一整套的制度設計,政府違約的情況屢見不鮮。

相比而言,歐美會根據當地經濟發展水平合理定價,同時又會隨時間等因素進行調整,有一個“利益分割帶”。另一方面,國外在設計一個項目時,會請專門的咨詢機構進行評估設計。

上海財經大學助理教授王茵介紹,在國外,由於項目周期長,中間變數多,從立項之初,就要充分考慮到各種問題,“招投標過程中企業的一份企劃書由設計方、施工方、金融機構、律師等專業團隊打磨幾輪完成,光是企劃書的造價就高達500萬-1000萬美金”。

國內則是先做了再說,問題都是在過程中才慢慢出現,並沒有一個合同能夠約定責任主體,這也是造成很多PPP項目最終“流產”的原因之一。“我曾見過一份只有3頁的BOT合同管一個二十幾年的項目。”張燎說。

2007年左右,中央要求清理此類項目。2008年推出“四萬億”後,地方政府“不差錢”了,PPP模式受了“冷遇”。但不久後,強刺激弊端開始顯現,PPP重回中央和地方政府的視線。

地方政府很著急

“如果報人大進行決議,半天就能搞定。”

2014年,全國各地紛紛推出PPP項目。據南方周末記者不完全統計,截至目前,已有四川、河南、福建等八省份共推出了469個PPP試點項目,總投資額共計8223億元。

2014年8月到9月,就有安徽、重慶、江蘇、福建、青海五省份推出共計175個項目,而在去年12月,四川公布了264個項目,總投資額達到2534億人民幣,是目前項目最多的省份,但已簽約的合作項目協議僅28個,總投資額約404億元。

“這一輪的參與方大大拓展了,行業也拓展了,不再局限於供水、垃圾處理等市政工程,拓展到幾乎所有公共產品和服務,養老、醫療、教育、旅遊、水利建設等。”君合律師事務所律師劉世堅透露。

“PPP成了目前地方政府重要的抓手。”君合的客戶中除了政府和行業投資人,還擴展到了財務投資人,券商、信托、基金。“我個人比較樂觀,估計高潮要持續5-10年左右。”

“地方政府對PPP這種模式非常熱情,如果報人大進行決議,半天就能搞定。”一位股份制銀行公司部老總對南方周末記者說。

但在張燎看來,“和BOT如火如荼地推進的形勢相比,地方政府對PPP的認識程度很讓人擔心,他們不知道PPP的關鍵點是什麽,采購流程怎麽搞,合同如何起草……”

國際上的PPP項目,一般根據不同的項目需要,設計成不同的方式,千差萬別,但企業都會參與PPP項目運營。

企業一旦參與運營,意味著企業和政府之間就形成一個長期的契約關系。多位專家都強調,這輪PPP模式和過去還有一個重大的差異,即企業和政府是平等的關系,需要利益共享,風險共擔,如果地方政府能力不強、水平不高,不能妥善設計和實施,可能導致項目失敗,帶來風險。

此外,社會資本的投資選擇非常敏銳,如果一個地方沒有良好的發展環境和發展潛力,沒有法治、高效的政府支撐體系,PPP項目無法落地,更無法生根。

“政府很難適應跟企業平起平坐,以前是由政府拍板,而今後政府說了還不算。”常年跟地方政府打交道的中信銀行機構業務部總經理張春中說。

但不管適不適應,行動已經開始了。地方政府出文件、上項目、成立專門的工作小組、培訓、開推介會……“政府目前很急,希望能夠盡快推進PPP項目的落實。”一位基層政府工作人員說。

而在實際操作中,則是五花八門,無奇不有。

“目前是省一級政府想得比較明白,但到了縣市級就不一定了!”張春中說,“哪負責的都有,不見得就是財政部門負責,有的甚至是政協、統戰部門!”

“有一次我問一個企業家,我說,你談成啦?他說,早就談成了,這已經是第三次簽約了!”王守清說,“好多項目的細節並沒談好,很多只是簽一個框架協議。”

“戴著PPP帽子做BT”

使用者付費項目普遍集中在高速公路、供水、燃氣等領域。

“很多地方政府宣傳的項目並不是PPP模式,只是戴著PPP的帽子做BT(建造-移交)。”常年在一線調研咨詢的張燎告訴南方周末記者。

在一個由專家、媒體等人組成的PPP微信群里,一條消息蹦出來得到很多人認同,“新建基礎設施市場如今充斥著滿腦子BT思維的工程承包商,面對如山洪般爆發奔湧的PPP項目,承包商不改變BT思維,將在新一輪PPP卡位戰中頻頻失分!”

王守清說,“2014年10月份,各省政府向財政部報了六七十個PPP示範項目,但是不少都是打著PPP旗號的BT項目,第一輪就刷掉近一半。”

張燎說,“我曾接到一個中部省份官員的電話,當地一個用BT模式做的商貿市場,現在做不下去了,想設計成PPP模式。這根本就不能做啊,商貿市場根本就不屬於公共服務產品。”

過去幾年,地方政府往往采用BT方式建造基礎設施,政府根據與企業簽訂的回購協議分期向其支付資金。

實際上,從廣義上來講,BT也屬於PPP模式的一種。但此輪重提PPP則排除了BT。

從中國城市基礎設施投資的運作情況來看,BT項目很多是由政府所屬融資平臺或其控股國有企業承擔;這種項目往往造成政府大量的債務問題,而且項目本身的質量也難以得到保證。

PPP和BT的主要區別是,第一,時間長短,BT項目時間一般在三到五年,而PPP項目時間一般都在10年以上;第二,也是很關鍵的一點就是企業有沒有參與到這個項目的運營維護中。

參與運營維護目的是要讓企業真正提供服務,提高效率。吸引社會資本來做項目是政府最迫切的願望。財政部力推的是“使用者付費”的項目。

從項目收入來源上劃分,PPP項目主要包括使用者付費、使用者付費與政府補貼相結合、政府付費購買服務三種方式。

相比之下,有固定現金流的“使用者付費”模式更能吸引企業。但一位東部省份的地方官員對南方周末記者說,“這類項目並不多,比較多的還是一些政府補貼的項目。”

使用者付費項目普遍集中在高速公路、供水、燃氣等領域,“這種項目就像是肉,需要政府補貼或付費的項目就像是骨頭,誰願意把肉扔出來,肯定是先把骨頭扔出來啊。”張燎說。

從目前各地推出的一些項目來看,主要涉及交通設施、市政基礎設施、生態環境治理、城鎮生活垃圾汙水處理、網管改造等領域。

目前推出的多數項目為準經營性項目和公益性項目,即政府補貼與使用者付費相結合、完全由政府補貼的方式。

但對企業來講,他們“優先選有現金流的項目,無論是百姓還是政府付費,另外還要選守信用的地方政府”。

根據目前財政部的文件,可以參與PPP項目的社會資本包括,除本級地方政府融資平臺和控股國企之外的所有企業。

當前,不管是國企、央企還是民企,都特別想參與到PPP這股大潮中。但是,“投資者因PPP項目時間太長、地方政府信用不好、融資成本高、對回報期望也高等因素,還比較謹慎。”王守清說。

一個正在負責PPP項目的地方政府官員對南方周末記者說,“我們目前還是考慮央企、國企為主。”

王守清告訴南方周末記者,“目前民營企業還有一些問題,與央企/大國企相比,一是融資能力不行,二是信用不行,第三是技術可能還不行,其中第一和第二是最重要的且相互關聯。但是不能永遠都讓它不行,要扶持它。真正讓民營企業動起來才是PPP本來的內涵,即政府(公)與民企(私)長期合作。”

張燎則擔心,“從經濟結構的調整上不會有太大的改變,無非是央企和地方國企之間利益格局重新洗牌而已。”

1990年代後,在高速公路、自來水、地鐵、新城開發、開發區建設、燃氣、路橋等多個領域,全國各主要城市都曾掀起市政公用事業市場化的高潮。 (CFP/圖)

戴著枷鎖前行

全世界做得最好的國家,PPP項目在所有公共物品提供里面只占到10%-20%。

“千萬不要把PPP模式當成地方政府解決地方債務的靈丹妙藥,不要作為地方政府推卸其提供公共產品/服務責任的借口,很多項目是不適合PPP的,而且如果PPP模式做砸了,後果比傳統模式更糟糕。全世界做得最好的國家,PPP項目在所有公共產品項目里也只占到10%-20%。”王守清說。

全國各地都在著急上項目,但真正如何運作,如何避免走過去的彎路,地方政府難說真正想清楚。

在王守清看來,當前面臨的主要問題是法制、地方政府信用、金融體系和公眾參與決策與監管(包括透明)機制等問題。2011年亞洲開發銀行對亞太地區15個國家及英國的PPP成熟度進行評估,結果顯示,雖然中國PPP操作成熟度排名首位,但法律環境和機構設置得分較低。

當前對於規範政府和社會資本雙方的權利,到底是究竟是用行政法來管還是合同法來管,目前在法律層面並無界定。

但常年在一線運作具體項目的金永祥認為,目前來看,在實踐過程中出現的問題,沒有哪個是找不到法律的。“目前的法律規章就已經足夠了,重要的是要去踐行。”

踐行過程中缺乏公開透明的機制,更缺少公眾和社會的監督。王守清說,“這次財政部的第一個示範項目——池州項目,合同、成本等什麽都不公布,這樣做PPP,公眾心里踏實嗎?”

地方 激進 vs 漸進 萬億 PPP 誘惑 陷阱
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PPP落地有多難?盤點那些活躍的“社會資本”(上)

來源: http://wallstreetcn.com/node/214886

本文由微信公號“掃雷小組”(saoleixiaozu007)授權發表

掃雷小組盤點了2014年9月至2015年2月15日期間公開報道和上市公司公告披露的PPP項目簽約情況,今日為您奉上幹貨。結尾有彩蛋,不關心基本面的,可以直接拉到最後一部分。

如需獲取簽約項目清單,請關註“掃雷小組”(saoleixiaozu007)。

 

1、簽約數

1)國家試點:

財政部12月4日公布的30個PPP示範項目,截至2月底,2個項目簽約,均為汙水處理項目:1)池州市主城區汙水處理及市政排水設施購買服務項目;2)南明河水環境綜合整治二期項目。

兩個項目引入的社會資本方分別為深圳水務和中信水務。前者是地方國企,後者是央企。需要註意的是,南明河綜合整治項目是在2014年11月,也就是財政部示範名單發布前簽約的。

2)地方:

湖南、四川是PPP項目推進較為強力的省份。四川在12月的推介會上曾推介264個PPP項目,投資額2534億元。簽約率約10%,為28個,投資額404億。

重慶則屬於步伐靠前,別的省份項目還沒發布,人2014年8月就已經落地千億,並且各領域都有所涉及。

從公開信息看,湖南長沙市長沙縣、四川宜賓市是兩個PPP推進比較活躍的市縣。當然不排除其他地方存在一些“光練不說、埋頭苦幹”的主兒。

2014年12月,長沙縣推出21個項目,投資額408億,其中5個項目簽約,簽約金額146億。

宜賓推出47個項目,投資額493.46億元,簽約6個,數量居全省之首,不過總投資僅26.51億。同樣在四川,涼州同期推出19個項目,但最終僅西昌繞城公路1個項目成功簽約。

我們來看一下西昌市財政局內部人士是如何分析原因的——“收益預期是關鍵”。“其他很多項目都詳細介紹了項目情況,但科學的收益分析內容較少,而西昌繞城公路有比較現實、客觀的收益論證。”

 

2、項目分布

1)110個項目中,特許經營類(地鐵、供氣、供熱、供水、汙水處理、垃圾處理等市政公用事業類,及高速公路等)共53個,占簽約項目總數的48%。

這一大類在過去數年中擁有大量操作實踐,模式相對成熟,也是最適合、且相對容易打包成PPP項目的。

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2)掃雷君過去一段時間與地方政府、律所、投資機構交流發現,大家普遍對新城及園區、保障房等項目及其可拓展的操作空間有更強烈的興趣。

在上述簽約項目中,有23個項目屬於新城、園區類,3個項目屬於保障房類,占比約23.6%。

這部分項目大多暫時仍處於簽訂合作協議的階段。掃雷小組未來將保持對這一類項目的重點關註。

3)上市公司或其子公司披露的參與簽約的PPP項目共60個,具體項目分布見下圖。特許經營類項目共36個,占約60%;新城及園區項目,10個,占比約16.7%。

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3、社會資本方性質

1)在93個社會資本確定、屬性明晰的項目中,有上市民企、央企及國企、非上市民企參與的項目數量分別為49、26和13個,具體分布見下圖。

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2)在市政公用特許經營領域和新城、園區等領域,各類社會資本參與程度呈現較大分化。市政公用領域幾乎以上市民企為主,占比74%;而新城、園區類,央企、國企,與上市民企分庭抗禮。具體見下圖。

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3)非本轄區內融資平臺作為社會資本,出現在兩個保障房項目中。從掃雷君掌握的情況看,均為上一級的融資平臺。如下圖。

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4、八一八那些活躍的社會資本方

今天為您盤點的是新城、園區、保障房片區改造領域:

1) 最霸氣:央企

除了之前在汕頭已經大幹一場、並開始進入隧道建設的中信地產,還有諸多央企兄弟:中鐵股份、中國鐵建、中國建築、光大國際、中冶。見下圖:

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2)最專註:太平洋建設、卓達股份、華夏幸福基業

一些環保行業上市公司會將汙水處理、環境綜合整治等項目包,與新區土地開發等打包簽約。比如,東方園林與北京房山合作的房山區域生態城市開發建設項目,合作內容就包括生態景觀系統投資與建設、區域土地開發建設合作、產業運營合作、生態林建設合作。

掃雷君需要簡單提一下卓達股份和華夏幸福基業。這兩家早些年就開始做新城或園區的整體運營。

卓達集團老板楊卓舒,黑龍江人,1993年創辦卓達,主業房地產,現在在往城市運營商方向發展。掃雷小組的掃描結果看,不久前卓達簽約了建德市大慈巖生態產業新城和新安江智慧健康雙半島,以及鹹寧的卓達鹹嘉生態產業新城項目。

根據公司自己的說法:

目前黑龍江樂安新城、湖北鹹嘉新城、安徽江南集中區、福建寧德屏南新城等地地方政府已經與卓達完成投融資平臺搭建。2015年2月份以前將完成邯鄲、張家口、濟南、濰坊、啟東、南京、黃山、張家界、張掖等30多個城市的融資平臺搭建。

另一家大家應該不陌生。根據掃雷小組的掃描,過去半年,作為“產業新城運營商”,華夏幸福基業簽約或啟動的新城項目主要有與保定整體合作建設經營白洋澱科技城。2014年5月,浙江嘉善高鐵新城啟動建設。

在白洋澱科技城的項目中,與保定市政府合資成立項目公司。掃雷君帶你簡單看一下華夏幸福基業與保定政府簽訂的這份協議是如何約定的:

核心區內可出讓建設用地的面積占核心區總面積的比例原則上不低於60%,可出讓建設用地中商業服務及住宅開發用地的比例不低於50%。

1)就市政基礎設施建設、公益及公共設施建設項目,甲方應向乙方支付建設費用,具體包括建設成本和建設利潤兩部分,建設利潤按建設項目的總投資額的15%計算。

2)就土地整理投資,甲方應向乙方支付土地整理費用,具體包括土地整理成本和土地整理收益兩部分,土地整理收益按土地整理成本的15%計算。

3)就產業發展服務,甲方應向乙方支付產業發展服務費用。當年產業發展服務費的總額,按照委托區域內當年入區項目新增落地投資額的45%計算(不含銷售類住宅項目)。

4)規劃設計、咨詢等服務費由雙方按照成本費用的110%計算,具體以審計報告為準。

5)物業管理、公共項目維護及公用事業服務等按照國家定價執行;無國家定價,按照政府指導價或經甲方審計的市場價確定。

最後,掃雷君默默地曬一下9月以來華夏幸福基業的股價走勢:

華夏幸福股價

3)最不差錢:國開金融

掃雷小組掃描發現,國開金融及其旗下各子公司、基金在PPP浪潮中正悄悄布局,並且基本都是大手筆。

僅在過去半年,國開金融的國開城市交通投資發展基金就與重慶巴南區政府簽約。作為先期合作項目,雙方將對重慶巴南共2758畝儲備土地的整體開發項目進行開發建設。按照“投建協同,投貸協同,產融結合”的模式,立足巴南區城市綜合開發領域,對區域內土地一級開發、土地二級開發、棚戶區改造、基礎設施建設、園區建設、產業發展等項目,進行共同投資和開發建設。這一項目預計投資30億.

2014年,國開金融旗下國開南京投資發展有限公司、中國新城鎮控股有限公司又和政府方南京軟件谷資產管理有限公司、南京軟件谷文化旅遊發展有限公司”合資成立南京國開雨花城市更新發展有限公司,進行“鐵心橋—西善橋地區城市更新改造暨中國(南京)軟件谷南園建設發展”,預計砸錢337億。

過去一段時間,有一些地方政府跟掃雷君交流,說正在跟金融機構談,想讓銀行之類作為主要的社會資本進入項目,但發現困難重重。

掃雷君掃描發現,在福建和廈門,一些專門針對PPP的產業基金已經設立。興業基金全資子公司興業財富資產管理有限公司通過設立專項資管計劃設立“興業廈門城市產業發展投資基金”,資管計劃募集資金作為優先級、廈門軌道交通集團作為劣後方,杠桿比例3:10。

在廣東,廣州產業投資基金管理有限公司與廣州增城政府合作設立“新型產業投融資平臺”——“南粵基金”,投資範圍包括健康養老、文化旅遊、城市基建、掛綠湖水利綜合整治工程、新農村建設、新城大道建設等。

根據基金自己的說法,南粵基金正對接大型金融機構及產業單位30余家,達成合作意向單位20家,2015年1月底簽約項目18個,第一批已到位資金55億元,1月29日當天簽約資金規模630億元。

其中,南粵基金與嶽陽市政府簽訂的戰略合作協議涉300億資金規模,與城投集團、平安銀行等金融和產業機構的合作協議均涉及數十億至100億的資金規模。

4)最匪氣:北京東方紅城市建設集團有限公司

從現有公開資料看,各地區選擇PPP的社會資本方過程並不透明,結果也並非完全公開。比如四川稱已簽約28個PPP項目,但只披露了部分項目名稱,也並未披露引入了哪些社會資本方。一些項目在引入地方民企的過程中或存在灰色地帶。

以河南澗西區一拖棚戶區改造項目為例,社會資本方由一拖集團、市城投集團、北京東方紅城市建設集團有限公司構成。掃雷君覺得這家遠在北京的城建公司有點突兀,於是就隨手八了一下。

這家北京東方紅有三個自然人股東:劉振敏、劉明陽、劉曉丹。掃雷君檢索發現,劉振敏正是洛陽信昌建設集團董事長,而東方紅城市建設集團的簡報也出現在信昌建設的網站上。

掃雷君在繼續八的過程中發現,長沙市中級人民法院的信息顯示,2003年初至2005年初,時任河南省洛陽市建委主任、洛陽市人民政府市長助理的高元池利用職務便利,收受洛陽市信昌建設集團有限公司董事長劉振敏的賄賂5次,共計18萬元人民幣。

 

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PPP 落地 多難 盤點 那些 活躍 社會 資本
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環保行業深度研究報告:PPP模式的投資大機會

來源: http://www.gelonghui.com/portal.php?mod=view&aid=1558

環保行業深度研究報告:PPP模式的投資大機會

作者:東方證券 楊寶峰


重大投資要素


我們區別於市場的觀點

市場認為,環保本質還是公用事業,對環保企業的盈利性及商業模式存在擔憂,過多關註企業短期業績增長,糾結於短期收益與政策時點的不確定性。從“十八大”生態文明,治霾的力度已空前加大,但效果並不盡人意,而從企業的業績端看受累於地方政府的支付能力,項目的推進速度並不理想。因此市場對於環保仍相對悲觀,從多次的一日遊行情可以顯現,環保板塊人氣並不高。

但我們認為,環境治理是一個系統性工程,將歷經10年的長周期,實現環境質量的徹底改善,如果將十八大作為開始看,現在還處於治理周期的最初期,因此要看的長遠一些,15年是十三五的開端,新一輪的大規模投資、新的商業模式均將從此開始。自上而下看,我們的環境治理工具在發生改變,除了加大治理力度外,一方面推行市場化、激勵社會資本參與、推動國有企業改革,提高治理效率,如PPP、第三方治理;另一方面,推動環境稅、排汙權等機制措施,推動有效治理。而自下而上看,環保企業經歷了13、14年的成長,上市企業無論從數量還是規模均有巨大發展。

我們認為,“十三五”是一個完整的周期,是習總推動生態文明治理落地的第一個五年,大概率會在環境治理上有重大舉措,新的環保部部長(清華大學前校長,曾任清華大學環境系系統所所長,政策專家)的高調上任是信號,政策專家身份是推動改革重要的推手。

2015年是十三五的開端,除了“水十條”等重大政策將在近期出臺外,“十三五”的布局將是重中之重,新一輪大規模的環保投資即將展開,同時也將湧現更多新的商業模式,當下就是擁抱環保大時代的最佳契機。


核心邏輯/核心變量

核心邏輯:15年是十三五的開端,新一輪投資的起點,新領導的上臺是重要推手,新的政策預期正在形成:看“水十條”並展望“十三五”。而從治理手段上看,市場化與信息化是必然趨勢,看好民營企業參與,看好監測系統升級,並看好資源循環利用。核心變量:政策出臺的時點,政策的執行力


股價催化因素

“水十條”、“土壤修複”相關政策的出臺,排汙權、環境稅等機制落地、推進,“十三五”規劃的吹風。新環保部部長的上任具有推動作用。


投資建議與投資標的

建議關註:巴安水務(300262,未評級)、碧水源(300070,增持)


新的政策預期在形成,新領導值得期待


(一)行業高度景氣,2014年上市公司利潤增速達15.91%

2014年前三季度,A股上市環保公司總收入規模達到545億元,根據萬得一致預期,預計2014年全年收入規模將達到791億元,較13年增速達到14.51%;全年利潤規模將達134億元,同比增速為15.91%。而2013年收入、利潤增速僅為11.95%、13.34%,行業景氣度在提高。

工程類企業增速較快,運營類企業增速平穩。前三季度,環保工程企業營業收入同比增加19.65%,年增速預計達19.33%;環保運營企業營業收入年增速預計達2.57%。從行業凈利潤來看,工程企業增速較快,前三季度達19.65%,年增速將達27.18%,遠高於2013年的16.88%;運營企業基數大,增速在回落,年增速預期為2.75%。

綜合來看,由於2013年以霧霾為代表的環境事件的爆發,國家環保投入的增加和執法加嚴後企業環保投資的增加雙重因素推動下,環保行業處於高度景氣。而從目前環境投入需求角度看,環保欠賬太多,霧霾依舊、水源性與水質性缺水嚴重、土壤、流域水等萬億級市場仍未啟動,未來環保投入需求仍將繼續加大。

從15年來看,“水十條”、“十三五”規劃、排汙權交易等機制的深化、優化能源結構等相關政策的刺激下,未來2-3年環保產業仍將呈加速發展態勢。





(二)產業整合與跨領域拓展促企業加速成長

環保產業的發展呈兩大趨勢:1)產業初具規模、技術要求提升、優勢企業已具備整合能力等因素促進相對成熟領域的資源整合;2)土壤、流域水、農村水等新領域的快速發展,帶來行業的擴容。在近幾年行業的快速發展下,已有一批優秀的環保公司成長起來,形成規模,並具備行業整合能力,外延擴張意願強烈,同時也尋求擴領域拓展,為公司進一步成長打開空間。近幾年,上市公司依靠資本市場融資能力,憑外延擴張實現規模迅速增長將成主要形式。

整合趨勢在2013年已開始顯現,2014年在加速。根據我們對上市公司環保資產整合的統計,2014年環保行業並購項目共有47個,總資金規模超過190億元(截至11月底)。對比2012年、2013年,涉及環保公司的並購項目分別為17個和39個;資金規模分別為12億和155億;行業並購在加速,市場在集聚。從並購領域來看,今年依舊以較成熟的水務和固廢為主,達總資金規模53%;非環保企業的跨界收購,達總資金規模25%。

展望15年,隨著市場化的推進,相對壟斷的環保市場中伴隨國企改革等因素,會有更多的資產實現證券化,並購將成為未來企業成長的重要動力。




(三)政策端疲軟致14年板塊表現平淡,為15年留空間


1、14年板塊表現平淡,政策端低預期。

回顧環保板塊走勢,2013年受生態文明、霧霾、大氣十條、兩高司法解釋等政策、事件因素強刺激下,環保行業迎來大行情,指數漲幅超過50%,但盈利端,利潤增速僅為15%,行業PE處於歷史最高水平。

2014年,環境投資加速,業績開始釋放,行業利潤平均增速達到25%;但政策端,相對亮點較少,在估值較高下環保股票整體表現平淡,平均漲幅10%。同時,在環保執法力度上,整體低於預期。




2、15年政策預期再起,新領導值得期待。

2015年,作為十二五收官年,仍有規劃任務需要完成,投資仍將保持高增長;同時政策層面,延期的“水十條”、“土壤行動計劃”等重量級政策有望出臺,14年出臺的排汙權交易、水權交易試點等相關機制有望深化、落地。下任環保部部長陳吉寧已到位,該領導為環境專業出身、水處理行業專家,並為環境系統論專家,應擅長制度設計,新領導的入主對於政策的出臺具有促進作用。下一個五年規劃的政策預期正在形成,在業績端仍將保持快增長的情況下,有望迎來多點開花的板塊新行情。我們看好三機會:1)受益於水十條、PPP模式、水權交易的水處理板塊;2)依法治國、排汙權交易、環境稅等多項機制驅動下,以機制促環保的基調確定,重點關於智慧環保、第三方監測;3)15年政策加碼、行業進入加速周期下的再生資源領域。同時,自下而上看,關註企業產業整合與擴領域拓展的標的。


PPP模式推動下民營企業參與度的提升


(一)“水權交易”促水價的市場化,水務項目盈利能力提升

14年7月份水利部發布了《關於開展水權試點工作的通知》,要求在7個省區開展不同類型的水權試點工作,力爭用2-3年在水資源使用權確權登記、水權交易流轉、相關制度建設等方面率先取得突破。水權交易在我國從21世紀初就已經開始嘗試,發展至今有過很多實踐和政策,不過一直沒能大規模實施。實施水權交易制度依然有很多困難,制度建設不完善、水權確認難度大、水權交易市場亟待建設都是目前需要解決的。結合之前國家的相關水政策,水資源市場化勢在必行,水權交易是實現水資源市場化的重要手段。《通知》的發布對水權交易的發展具有巨大推動作用,有望引領新一輪發展。


1、水權交易概況

水權包括水資源的所有權和使用權,這里的水權交易主要是指水資源使用權的交易。水權交易是指擁有水權的主體,包括國家或政府,用水地區、部門、單位,用水戶,將水資源的使用權全部或者部分轉讓給用戶,用戶根據經濟效益最大化的原則對擁有的水資源使用權做出決策和選擇。水權交易一般包含兩層含義:水權初始分配和水權再分配。在我國,水資源的所有權歸國家所有,因此水權初始分配由政府按照各地區、各行業之間的差別合理分配,優化水資源配置,提高社會用水總效率。水權交易是以“水權人”為主體。水權人可以是的水使用者協會、水區、自來水公司、地方自治團體、個人等,凡是水權人均有資格進行水權的買賣。水權交易制度下,當“用水人”的水資源配額用完後,新增水量將來自水權流轉或使用非常規水源,如再生水。

水權的發展:近些年來,隨著國家政策的推動以及各地水資源問題更加嚴重,一些省份開始了水權交易的實踐,並取得了諸多成果和經驗。縱觀之前的水權交易實踐,大多是采取的“國家-行政區域-用水戶”的模式,由政府主導,地區間的水權交易,最後分配到用水戶手里,很少引入市場機制,這也是目前為止水權制度還未能廣泛發展的重要原因。此次《通知》主要涉及水資源使用權確權登記、水權交易流轉、相關制度建設三方面,這也正是水權交易最核心的內容。從最近的相關政策可以看出,國家開始重視水權交易的發展,將水資源的配置逐步交由市場來解決,減少政府的控制,處理好政府配置與市場機制之間的關系。



2、水權交易的主要目的是為了解決水資源匱乏

我國水資源極度稀缺,主要體現在人均占有量少、地區分布不均。同時,水資源汙染浪費情況嚴重,造成看似多水的南方諸省也會出現水資源不足的情況。水權交易可以再水資源配置上消除部分由於地理環境帶來的水資源不足的問題,促進水資源流動。水權交易的實施可以有效增加水資源使用成本以及水資源的經濟效益,促進汙水處理、海水淡化等“開源”措施,節水灌溉等“節流”措施。

水源性缺水與水質性缺水:我國水資源總量占世界水資源總量的7%,居第6位。但人均占有量僅有2,400立方米,為世界人均水量的25%,居世界第119位。在快速城市化的進程中,隨著人口和經濟的集聚,水資源短缺在城市中更加嚴重。同時,我國地表水、地下水資源均受到了嚴重的汙染,據《全國地下水汙染防治規劃(2011-2020年)》報道,按照《地下水質量標準》(GB/T14848-93)進行評價,目前全國地下水資源符合I-III類水質標準的僅占63%,符合IV-V類水質標準的占37%。平原地區的淺層地下水汙染嚴重,水質普遍較差。很多城市飲用水水源水質超標因子除常規化學指標外,出現了致癌、致畸、致突變汙染指標。

因此,我國存在著極其嚴重的水資源性與水質性缺水。水源性缺水是由我們的資源稟賦決定的,無法改變,只能緩解,但水質性缺水缺要歸因於我們的環境汙染。通過水權交易可促進節水,緩解水源性缺水;同時可促進汙水處理和再生水利用



3、水權交易可助“開源節流”,水務板塊廣泛受益

水權交易使得水權成為可以流通的市場資源,市場化機制將會實現水資源配置最優化,從而達到節約用水、提高社會效益的目的,也將促進非常規水(如再生)的發展,起到“開源節流”的作用。同時,隨著階梯水價的落實,常規水價格的上漲,也將促進用水單位選擇“開源節流”。在水權交易制度下,一旦地方或者企業用完了自己的配額,將會向其他水擁有者購買水權或者使用非常規水,例如再生水、海水淡化等,這都將促使企業增加用水成本,有利用推進水的資源化。同時,具有再生水資源的汙水處理公司,有望通過水的流轉獲得額外收益,其資產價值有望提升。同時,水權交易也有望促進水的市場化進程,促進水資源提價,將利好整個水務板塊。



(二)“PPP模式”促水務產業的市場化,民營企業參與度提升

相較於水權交易這一影響水務板塊長期發展的機制創新,“水十條”、PPP模式短期影響更大,三大政策將推動我國水處理行業進入加速發展階段。


1、“水十條”臨近,水處理產業投入保持高增長

由環保部編制的《水汙染防治計劃》即將出臺,預計新增水汙染治理投資2萬億,根據國家環保部環境規劃院、國家信息中心的分析預測,“十一五”、“十二五”我國的汙水治理投入合計分別為1.06萬億、1.40萬億。基於水十條,我國預計“十三五”汙水治理投規模將超2萬億,較“十二五”增速達到42.86%。水十條的頒布,將催生巨大的汙水處理市場機遇。



2、PPP模式推行解決項目融資問題,項目落地加速

近期,國務院頒布了《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》,明確將積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營,建立健全PPP模式,鼓勵社會資本投資汙水處理等市政基礎設施項目。

PPP的概念可以分為廣義和狹義。廣義PPP(Public-Private-Partnership)即公私合作模式,是公共基礎設施一種項目融資模式。在該模式下,鼓勵私營企業與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。通過這種合作方式,合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV),引入社會資本,共同設計開發,共同承擔風險,全過程合作,期滿後再移交給政府的公共服務開發運營方式。

廣義PPP模式包括了環保行業常見的BOT、BT等運營模式。與BOT相比,狹義PPP的主要特點是,政府對項目中後期建設管理運營過程參與更深,企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與,雙方合作的時間更長,信息也更對稱。




PPP模式的推廣,將解決“水十條“帶來的2萬億新增投資的來源,有效引入社會資本,促項目落地加速,且行業市場集中度將提高。有技術、資本實力強的民營企業最受益。一方面,政府通過水務資產的投入緩解自身的資金緊張問題;另一方面,民營企業以及社會資金通過資金與技術的投入獲得建設運營收益,以及日後優先獲取訂單的優勢,企業同時還從長期提高了自身的市場占有率,並幫助政府實現水汙染治理的最終目標。PPP模式幫助雙方達到互惠互利的雙贏局面。


3、PPP模式有效促進了行業的市場化,民營企業獲得壯大最大契機

PPP模式影響巨大,除了融資角度之外,我們認為該模式本質上解決了水務產業的市場化問題。水務產業相對壟斷,民營企業大部分只能已乙方的形式參與水務資產建設,而本次通過PPP模式,民營企業成為國有水務公司的合夥人,同時借助上市公司平臺,可以通過社會融資迅速實現自身壯大。因此,我們認為,這是民營企業發展的絕佳契機。



基於以上分析,我們認為在水權交易驅動下,水資源化進程加速,再生水、節水等“開源節流”促使將被推崇,同時水務資產在水資源重估下價值將提升;同時,在“水十條”、PPP模式推行下,水務產業投資增速將加速。在此驅動下,具有技術、資本優勢的上市公司,市場份額有望提升。我們建議關註PPP模式領先者巴安水務、碧水源。(來自i投資)

環保 行業 深度 研究 報告 PPP 模式 投資 機會
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PPP模式:有待挖掘的主題金礦

來源: http://www.gelonghui.com/portal.php?mod=view&aid=1571

本帖最後由 晗晨 於 2015-3-9 08:29 編輯

PPP模式:有待挖掘的主題金礦
作者:孫金鉅 王永輝

導讀:PPP模式是投融資改革的利器,將撬開萬億市場空間。建議把握兩條主線,推薦新築股份、延華智能、華夏幸福和碧水源。



摘要:


  • 政策加碼,PPP迎來爆發期。PPP模式的推廣正契合了穩增長和管制放松的要義,其核心是政府和社會資本共擔風險、分享收益。從2014年下半年以來,財政部力推PPP項目,尤其是2014年9月76號文《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》發布之後,財政部將PPP作為一項重要的模式予以推廣。我們認為PPP模式將是未來城鎮化建設的主流投融資渠道之一。政府的動力來源:(1)緩解地方債務,改變政府投融資方式;(2)壟斷行業管制放松,發揮市場力量,提高建設和運營效率,降低成本;(3)撬動基建投資,增加地方財政收入。企業的動力來源:(1)撬開更大的市場,除基礎設施外,還有公益事業、軍工等其他領域可以進入;(2)解決BT、BOT等投資金額大、投資周期長、回款難等問題。


  • PPP撬開萬億市場空間。安徽、重慶、四川等10個省市已經公布了各自的PPP示範或試點項目。此外,山東省、廣東省、廣西省等地區也將陸續啟動項目試點。從已公布項目的各省PPP示範項目來看,交通基礎設施類項目和環境保護類項目個數占比較大。簡單匡算PPP的市場空間,按省來看,已經公布PPP示範項目各省的投資規模都在千億級別,簡單加總將是萬億規模。如果按地方政府總的融資需求減去新增地方債發行量來推算,估計也將達到萬億級別。


  • 我們建議PPP主題投資重點把握兩條主線。主線一:已參與PPP項目的龍頭公司,這類公司積累了較多的經驗,未來有望繼續通過PPP模式異地擴張。主線二:我國PPP重點涉及領域的細分行業或區域龍頭。公用事業重點關註供水、供暖、供氣以及環保等。房地產重點關註保障房建設。建築建材重點關註城市地下管網建設。交通運輸行業重點關註軌道交通領域。醫療行業重點關註醫療服務和養老服務設施領域。TMT行業重點關註智慧城市和在線教育領域。軍工行業重點關註軍工企業民品領域。PPP主題推薦組合:新築股份(002480)、延華智能(002178)、華夏幸福(600340)、碧水源(300070)。


  • 風險提示:合同風險、地方政府換屆風險。


1.前言:管制放松,PPP項目市場廣闊



我們在“壟斷行業管制放松”主題系列報告中指出,管制放松是穩增長的有力抓手。在目前國內經濟存在下行壓力的背景下,壟斷行業管制放松的必要性和迫切性加強。特別是在十八屆三中全會確認市場在資源配置中起決定性作用以來,政策支持力度變大,管制放松正迎來黃金機遇期。

PPP(Public-Private-Partnership)模式的推廣正契合了穩增長和管制放松的要義,其核心是政府和社會資本共擔風險、分享收益。從2014年下半年以來,財政部力推PPP項目,尤其是2014年9月76號文《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》發布之後,財政部將PPP作為一項重要的模式予以推廣。我國大力推廣PPP模式,表明基礎設施、公共事業等傳統壟斷行業將面臨管制放松,以往強勢的政府和相對弱勢的企業在項目的主導權和話語權上將趨向於平衡。這對於涉足PPP的企業來說,不但意味著業務量的激增,還預示著相關項目的收益將有進一步提升。這里要解決兩個問題:第一,政府為什麽推PPP模式?(1)緩解地方債務,改變政府投融資方式;(2)壟斷行業管制放松,發揮市場力量,提高建設和運營效率,降低成本;(3)撬動基建投資,增加地方財政收入。第二,企業為什麽願意參與PPP投資?(1)撬開更大的市場,除基礎設施外,還有公益事業、軍工等其他領域可以進入;(2)解決BT、BOT等投資金額大、投資周期長、回款難等問題。

本文是我們“壟斷行業管制放松”主題報告的延續,主要從國家大力推進PPP模式以撬起民營資本的角度出發,重點解析PPP模式下的主題投資機會。我們建議PPP主題投資重點把握兩條主線:主線一,已參與PPP項目的龍頭公司,這類公司積累了較多的經驗,未來有望繼續通過PPP模式異地擴張。主線二:我國PPP重點涉及領域的細分行業或區域龍頭。我們認為,PPP主題的另一條投資主線是從行業或區域龍頭來篩選潛在能獲得PPP訂單的公司。公用事業重點關註供水、供暖、供氣以及環保等。房地產重點關註保障房建設。建築建材重點關註城市地下管網建設。交通運輸行業重點關註軌道交通領域。醫療行業重點關註醫療服務和養老服務設施領域。TMT行業重點關註智慧城市和在線教育領域。軍工行業重點關註軍工企業民品領域。

PPP主題推薦組合:新築股份(002480)、延華智能(002178)、華夏幸福(600340)、碧水源(300070)。


2.政策加碼,PPP迎來爆發期


2.1.政策加碼PPP落地

2014年下半年以來政府將PPP作為一項重要的模式予以推廣,PPP模式或將是未來城鎮化建設的主流融資渠道之一。從2014年下半年以來,財政部力推PPP項目,尤其是76號文《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》發布之後,財政部將PPP作為一項重要的模式予以推廣。2014年10月財政部發布《地方政府性存量債務清理處置辦法》(征求意見稿)和《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(財預351號文),暗示PPP模式可能會是未來政府大力推廣的融資模式,對緩解地方政府財政壓力、減輕地方債務風險的作用不可低估。2014年11月和12月,財政部和發改委相繼發布PPP操作指南和指導意見,分別從政策層面和實際操作層面上對PPP 推廣予以指導。


PPP模式的英文全稱為Public-Private-Partnership,有廣義和狹義之分。廣義的PPP為公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系(政企合作),又可以分為外包、特許經營和私有化三大類:外包類由政府投資,私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能,並通過政府付費實現收益;特許經營類需要私人參與部分或全部投資,並通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益;私有化類需要私人部門負責項目的全部投資,在政府的監管下,通過向用戶收費收回投資實現利潤。其中外包類和特許經營類較常用,BOT模式就屬於特許經營類。


狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV),其原理與BOT有相似之處,但更加強調公私部門的全程合作,當前政府所推廣的就是狹義的PPP模式。與廣義PPP相比,狹義PPP模式下的政府和企業合作更加緊密和深入,信息更加對稱。政府和社會資本組成的項目公司,針對特定項目,與政府簽訂特許經營合同,並由項目公司負責項目設計、融資、建設、運營。等到特許經營期滿後,項目公司終結並將項目移交給政府。狹義的PPP模式最早在英國誕生,應用領域十分廣泛,既包括公路、鐵路等經濟基礎設施項目,也包括醫院、學校等社會基礎設施項目。


2.2.全國各地PPP項目有序推進

在財政部和發改委發布PPP操作指南和指導意見之後,全國各地PPP項目有序推進。截至目前,安徽省、重慶市、四川省、江蘇省、福建省、湖南省、青海省、河南省、浙江省、江西省等10個省市已經公布了各自的PPP示範或試點項目。此外,山東省、廣東省、廣西省等地區也將陸續啟動項目試點。

分省市來看。2014年8月,重慶市公布了10個項目,總投資額約1018億元;青海省公布了80個項目,總投資額約1025億元。9月,安徽省公布了42個項目,總投資額約709.53億元;江蘇省公布了15個項目,總投資額約875億元;福建省公布了28個項目,總投資額約1479億元。12月,四川省公布了264個項目,總投資額約2534億元;湖南省公布了30個項目,總投資額約583億元。2015年1月,河南省公布了87個項目,總投資額約1401億元。




分項目來看。各省市公布的PPP示範項目重點領域略有差異。通過以上分析可見,各省市公布的項目雖然側重點略有差異,但總體來說,交通基礎設施類項目和環境保護類項目個數占比較大,而交通基礎設施類項目投資金額占據了總投資的較大部分。


四川省:環境保護項目個數有93個,約占總項目的35%;道路交通項目投資金額約1393億元,約占投資總額的55%。

福建省:交通項目和市政項目個數均有9個,分別約占總項目的32%;交通項目投資金額約1153億元,約占投資總額的78%。

江蘇省:交通基礎設施項目個數有6個,約占總項目的40%;對應的投資金額約794億元,約占投資總額的91%。

安徽省:生活汙水處理項目個數有17個,約占總項目的40%;城市交通設施項目投資金額約540億元,約占投資總額的76%。

湖南省:交通市政基礎設施項目個數有13個,約占總項目的43%;對應的投資金額約377億元,約占投資總額的65%。







3.PPP模式撬起萬億投資

3.1.PPP模式拓寬地方融資渠道
從PPP融資模式的一般運行流程可以清晰看出(如圖9),單個PPP項目涉及政府部門、民營投資者、以及金融機構等參與多方。


PPP模式如何實現政府部門、民營投資者、以及金融機構等參與各方受益是PPP模式有效推行的最本質問題。我們以下從三個重要參與方角度分析其各自的受益邏輯:

政府受益:(1)緩解地方債務,改變政府投融資方式;(2)壟斷行業管制放松,發揮市場力量,提高建設和運營效率,降低成本;(3)撬動基建投資,增加地方財政收入。

企業受益:(1)撬開更大的市場,除基礎設施外,還有公益事業、軍工等其他領域可以進入;(2)解決BT、BOT等投資金額大、投資周期長、回款難等問題。

金融機構受益:(1)以PPP這類新的金融創新模式參與國家基礎建設投資中;(2)在10~30年較長期的特許經營期內獲得穩定的投資回報。

3.2.PPP模式助推基礎設施建設

財政部和發改委等部門發布的文件中圈定PPP模式涉及的行業略有差異,綜合來看主要涉及城市基礎設施及公共服務領域,包括城市供水、供暖、供氣、供電、汙水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、公路、鐵路、機場、旅遊、教育培訓、水利、醫療和養老服務設施、以及資源環境和生態保護等。


簡單匡算PPP的市場空間,按省來看,已經公布PPP示範項目各省的投資規模都在千億級別,簡單加總將是萬億規模。如果按地方政府總的融資需求減去新增地方債發行量來推算,估計也將達到萬億級別。從PPP模式在各行業落地和投資角度講,我們推薦投資者重點關註以下領域。

3.2.1.公用事業:重點關註供水、供暖、供氣以及環保等

PPP模式作為國家解決城市基礎設施及公共服務項目資金問題的重要途徑之一,我們認為應首要重點關註與公共事業最相關的供水、供暖、供氣、以及環保等領域。



案例:池州市汙水處理及市政排水設施項目


以財政部PPP示範項目中的池州市汙水處理及市政排水設施政府購買服務項目為例,一期項目采用“廠網一體”運營模式,將汙水處理廠和排水管網項目整合打捆,采取PPP模式運營,通過招標選擇合作夥伴,購買市政公用設施運營維護管理服務。項目最終由深圳水務集團中標。汙水處理廠的具體經營模式是TOT,管網的模式是政府購買服務,特許經營期為26年。期滿終止時,項目公司將設施的所有權、使用權無償交還政府。政府每年支付汙水處理服務費和排水設施服務費。項目公司(SPV)實行混合所有制,社會資本占80%,政府指定機構持股20%。安徽省住建廳已經補助池州2950萬元,其中包括200萬元前期費用。在26年的特許期內,政府將每年提供700萬元的資金支持。

3.2.2.房地產:重點關註保障房建設

我國提出“十二五”時期將建設3600萬套保障房,約是過去10年保障房建設規模總和的兩倍。保障房建設作為我國一項重要的民生工程,目前建設的主要資金來源包括政府財政撥款、土地出讓金凈收益、住房公積金、以及保障房租金收入等四個方面。隨著我國保障房建設規模的擴大,保障房建設的主要問題在於資金短缺。而PPP模式能夠有效解決保障房資金缺口,擴大資金來源。

案例:萬科保障房項目

萬科曾於2010年參與建設當時深圳最大的保障房項目——龍華保障房項目,項目總建築面積約21萬平方米,總投資約7.6億元。該項目定位為公共租賃房。而早在2006年,萬科就投資4600萬元建設了廉租房——廣州萬匯樓項目,其交付後的出租率接近100%。

3.2.3.建築建材:重點關註城市地下管廊建設

我國在2014年陸續出臺《國務院辦公廳關於加強城市地下管線建設管理的指導意見》等政策加碼地下管網建設,並明確提出建設目標,其一:管網普查:2015年底前,完成城市地下管線普查;其二:管網建設和改造:力爭用5年時間,完成城市地下老舊管網改造;其三:管網信息系統升級:用10年左右時間,建成較為完善的城市地下管線體系。同時,政策明確提出開展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會資本合作機制(PPP)試點。

由於我國地下管網總體規模巨大(截止2012年底,我國地下管網總體長度達150~160萬公里),管網建設將產生巨大的投資機會。我們認為,PPP模式在地下管網建設中開展試點將給民營企業帶來發展機遇。

3.2.4.交通運輸行業:重點關註軌道交通領域

與BT和BOT模式相比,PPP契合了軌道交通準公共產品的經濟特點,將有效彌補財政資金不足。我們認為,PPP模式在軌交領域的應用重點關註現代有軌電車和地鐵兩個領域。(1)現代有軌電車:我國現代有軌電車已進入爆發期。根據規劃目前已開通運營線路約145km,在建線路約263km,同時,約65座城市正在規劃或準備發展有軌電車網絡,保守預計到2020年規劃總里程約3000km(總投資約4000億元)。而PPP模式或將在現代有軌電車網絡建設中發揮重要作用,目前典型案例包括新築股份擬建的新津現代有軌電車項目;(2)地鐵:PPP模式在地鐵建設中的應用已經較為成熟,典型案例包括北京地鐵4號線項目等。

案例:新津現代有軌電車項目

2014年12月,新築股份擬與新津縣政府通過PPP模式合作開展新津現代有軌電車項目,項目起點於新津城區,對接天府新區和成都主城區(總里程約20公里,總投資額約21.5億元)。

案例:北京地鐵4號線項目

北京地鐵4號線引入港鐵股份,參與軌道交通的建設運營。地鐵項目的收入結構主要分為三大部分:票款收入、站內商業經營收入和政府財政補貼。經初步測算,北京地鐵4號線每年票款收入約為4億元,商業經營收入近1億元,政府每年的財政補貼達到6~7億元。港鐵集團的年化投資回報率超過10%。

3.2.5.醫療行業:重點關註醫療服務和養老服務設施領域

PPP是醫療服務和養老服務產業引入社會資本的新模式。依照我國現行政策,醫療服務屬於政府實行的社會公益事業,但在一些經濟欠發達地區,政府難以一次性負擔公立醫院的新建或重建費用,利用PPP模式建設醫療服務設施也成為政府的備選方案。

我們認為醫療行業重點關註公私合營醫院及養老服務設施等領域。(1)公私合營醫院:PPP是公立醫院引入社會資本的新模式,可以幫助政府解決公立醫院新建和重建的較大費用;(2)養老服務:2014年,國家發改委等10部委聯合下發《關於加快推進健康與養老服務工程建設的通知》,要求新增健康與養老服務項目優先考慮社會資本。在公立資源豐富的地區,鼓勵社會資本通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等途徑,采取政府和社會資本合作(PPP)等方式,參與醫療、養老等項目。地方財政資金可對養老機構按床位給予運營補貼。

案例:鳳凰醫療河北保定醫療項目

鳳凰醫療(01515.HK)2015年1月發布公告,宣布與河北省保定市政府簽訂框架協議,擬設立鳳凰醫療保定投資公司,通過PPP為主的多種合作模式與保定市政府進行公立醫院機構和醫療教育機構合作。預計於2021年前對投資公司總投入不低於3億美元,建成覆蓋養老、護理、醫療教育等的健康服務產業集群。

3.2.6.TMT行業:重點關註智慧城市和在線教育領域

從公共基礎設施建設和民營資本結合角度看,我們認為,PPP模式在TMT領域應用落地應重點關註智慧城市和在線教育兩個領域。典型的案例包括易華錄的智慧城市項目和立思辰的在線教育項目。

案例:易華錄智慧城市項目

根據易華錄2014年10月公告,公司目標在3年簽訂100個城市推廣智慧城市相關業務。從智慧城市業務開展方式上,公司擬與政府一起投資成立PPP公司,成為政府平臺層面的唯一合作夥伴,進而進入項目運營。

案例:立思辰安慶在線教育項目

立思辰2014年12月發布公告,公司與安徽省安慶市教育局、安慶市發展投資有限公司簽署了《在線教育戰略合作協議》,公司將在1-3年內計劃在安慶投資3-5億元人民幣,分期分項推進安慶在線教育的建設、實施、服務運營。雙方擬探索以PPP模式深化在線教育項目的合作。

3.2.7.軍工行業:重點關註軍工企業民品領域

PPP模式在軍工領域應用落地應重點關註軍工民品企業轉型。我們認為,在軍工企業中推行PPP模式是民用產業轉型升級的重要途徑之一。主要原因來自於三方面,其一, PPP模式可將軍工高科技專業技術註入公共基礎設施建設;其二,推動軍工民品企業由制造型向服務型的轉變;其三,推動軍工民品企業實現“從銷售產品到銷售服務”的商業模式創新。


4.投資策略:分享PPP主題機會

4.1.兩主線挖掘PPP主題機會
兩條主線挖掘PPP主題機會。我們認為應該從兩條主線挖掘PPP浪潮下上市公司的投資機會。

主線一,已參與PPP項目的龍頭公司,這類公司積累了較多的經驗,未來有望繼續通過PPP模式異地擴張。如新築股份(002480)、碧水源(300070)等。


主線二:我國PPP重點涉及領域的細分行業或區域龍頭。我們認為,PPP主題的另一條投資主線是從行業或區域龍頭來篩選潛在能獲得PPP訂單的公司。公用事業重點關註供水、供暖、供氣以及環保等。房地產重點關註保障房建設。建築建材重點關註城市地下管廊建設。交通運輸行業重點關註軌道交通領域。醫療行業重點關註醫療服務和養老服務設施領域。TMT行業重點關註智慧城市和在線教育領域。軍工行業重點關註軍工企業民品領域。


4.2.PPP主題推薦股票組合

新築股份(002480):PPP機遇下的軌交區域新貴。我們認為,PPP契合了軌道交通準公共產品的經濟特點,將有效彌補財政資金不足,減輕政府負擔,撬開軌交市場。而PPP模式的推行也將為從事與政府相關的軌交建設的公司帶來發展機遇。新築股份近年來制定了向現代有軌電車系統方案解決商發展的戰略,通過與長春軌道客車(成立“成都北車”)和鐵三院等簽署戰略合作協議以布局軌交業務。未來有軌電車宜賓項目(總投資約30億元)、新津項目(總投資約21.5億元)、以及其他省內訂單的逐步落地將進一步夯實公司區域地位,打造利潤增長極。

延華智能(002178):智慧城市醫療先行,優勢互補加速擴張。延華智能借助資本外延擴張搶占先機,有望成為醫療先行的智慧城市龍頭企業。通過收購成電醫星,公司在醫療信息化產業鏈上逐步完善。公司的銷售能力與成電醫星的銷售能力將形成互補。公司銷售體系主要在一線城市,而成電醫星主要布局二三線城市,客戶資源也將優勢互補。借助成電醫星的資源補充,延華“三位一體”的綠色智能醫院建設模式的推廣將更具競爭力,“智城模式”在醫療領域的拓展將更加迅速。

華夏幸福(600340):園區開發模式獨特,PPP模式之標桿;企業資源豐富,與政府議價能力強,未來多元拓展儲備資源多;超過40%的ROE水平行業領先。1)公司園區開發利潤率水平高,產業發展回報為落地投資額的45%,毛利率達95%以上。2)招商能力卓越,企業資源豐富,固安園區標桿效應明顯,與政府談判能力強。3)設立美國矽谷孵化器、清華大學中試孵化基地等,創新孵化或成為新的增長極。

碧水源(300070):PPP模式順應政策導向,為募投項目亮點。2014年12月,公司公布非公開發行預案,向不超過5名合格投資者發行股票,募集不超過78.86億元,此次募投項目中包括5個PPP項目,總計資金需求18.1億元。在地方政府負債逐漸受到限制後,PPP模式已經成為中央提倡的公用事業投資模式。在ppp模式推廣初期,公司的5個項目能夠起到樣板示範作用,有利於公司後續推廣PPP模式,獲取訂單。



(國泰君安中小市值團隊)






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萬億PPP盛宴漸入高潮,誰來分羹?

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本帖最後由 jiaweny 於 2015-4-4 14:23 編輯

萬億PPP盛宴漸入高潮,誰來分羹?
作者:管清友

導讀:在省市級地方政府共推出總額約為2萬億元的PPP項目,其中有9000億項目公布了具體的項目投資額。到目前為止,簽約的項目約為3350億元,占總額的1/6。在未簽約項目中,主要為交通設施、社會事業、水利工程、汙水處理和垃圾處理等項目。

一、漸入高潮的PPP盛宴

我們統計顯示,省市級地方政府共推出總額約為2萬億元的PPP項目,其中有9000億項目公布了具體的項目投資額。到目前為止,簽約的項目約為3350億元,占總額的1/6。在未簽約項目中,主要為交通設施、社會事業、水利工程、汙水處理和垃圾處理等項目。




鑒於PPP模式在治理地方債務中被寄予厚望,為吸引更多社會資本入場,政府將在改善PPP制度環境上做出政策調整。此外隨著地方政府和社會資本的論證蹉商,時滯因素對成功推廣PPP項目的負面影響正在減緩。PPP盛宴漸入高潮,未來將有更多的公司參與PPP項目。

二、萬億PPP盛宴,誰來分羹?

在《萬億PPP項目,為何簽約不多》報告中,我們分析了43號文後成功簽約的項目之間的一些共性:各領域的領頭羊在分享萬億PPP項目中極具優勢,擁有相關PPP項目經驗也是招標中的重要加分項,而上市公司、大型央企所擁有的財力與政府資源則是它們的天然優勢。

我們按照上述已簽約項目的三個共性,篩選出五個主要行業未來可能參與PPP盛宴的上市公司。

行業一:交通設施

這里的交通設施包括軌道交通、高速公路和鐵路等項目。已公布投資額的未簽約項目中,交通設施占比為78%,遠超其它領域項目投資之和。在已簽約的項目中,交通設施投資額占比也達63%。交通設施成為PPP盛宴中最重要的一道大菜。

通常而言,交通領域項目前期投資大,如浙江省紹興市軌道交通一號線項目,投資額高達200億元。回報周期長,而且受經濟形勢、產業政策影響大,這就對招標企 業的抵抗風險能力提出了很高要求。只有央企、大型民企這些實力強勁的企業有意願與能力去參與並得到政府的信任。在已簽約的交通設施項目中,社會資本方也的 確為上海綠地、太平洋建設、京港地鐵這些大型集團。



行業二:社會事業

社會事業項目數量最多,範圍極其廣泛,包括醫院、養老中心、體育中心、移民小區等。這些項目的服務通常具有公共品屬性,政府會平衡公眾與私人部門參與方之間 的利益。私人部門從PPP項目獲得利潤較低時,政府需根據合同對其進行補貼以保證項目的持續性,反之,若私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時,政府可根 據合同控制其利潤水平。

因此,社會事業項目具有不高但穩定的收入流,對於希望鎖定長期收益的企業而言,不失為一個選擇。在已簽約項目中,社會事業金額僅次於交通設施。考慮到養老、體育等產業未來具有蓬勃的發展空間,有些上市公司已參與這些公共服務的提供。



行業三:水利建設

2015年水利建設投資規模將超5000億元。3月5日,李克強總理做政府工作報告時稱,今年在建重大水利工程投資規模超過8000億元,並引導社會資本進入。在 建規模是該年在建項目計劃投資總額,包括過去累計已完成的投資和以後年度尚需完成的投資,因而新增投資將低於8000億元。2014年全國水利投資總規模 約5000億元,而水利建設是基建穩增長的重要領域之一,今年全年水利投資規模將在去年基礎上進一步增加。

3月31日,發改委、財政部、水利部聯合印發了《關於鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》。《意見》明確除法律、法規、規章特殊規定的 情形外,重大水利工程建設運營一律向社會資本開放。《意見》圍繞解決社會資本“進不來”、“不願進”和“不可持續”的問題展開,推動形成利益共享、風險分 擔的投融資體制機制。

隨著PPP項目投融資機制的完善,一些水利建設領域具有專業優勢的上市公司有望進入,分得PPP盛宴的一杯羹。



行業四:汙水處理

PPP模式下,汙水處理有望迎來新的發展機遇:

一方面,地方政府大力推廣汙水處理PPP項目,如2014年9月安徽省公布的首批42個項目中,汙水處理項目達17個。隨著2015年1月1日最嚴環保法的 實施,地方政府存在責罰風險,環保壓力增大。即將發布的“水十條”,將在汙水治理、工業廢水等多方面進行強力監管並啟動嚴格問責制,鐵腕治理汙水進入“新 常態”。地方債務限制了地方政府的投資空間,尋找合適的社會資本參與不失為其最優選擇。

另一方面,汙水處理項目具有穩定的現金流,適宜使用PPP模式運作,而未來各地汙水處理費的上調,使得汙水處理項目對社會資本更具吸引力。2015年1月 26日,發改委、財政部和住建部聯合下發《關於制定和調整汙水處理收費標準等有關問題的通知》,明確到2016年涉市城市汙水處理收費標準原則上每噸居民 用水應不低於0.95元、非居民不低於1.4元,縣城、重點建制鎮相應為0.85元和1.2元。但目前來看,全國除拉薩外的30個省會級城市中,只有6個 城市生活汙水處理費和6個城市的工業汙水處理費達到標準。



行業五:垃圾處理

在垃圾處理項目中,以焚燒發電項目為主。焚燒發電的單位產能前期投資成為約為填埋的2.5倍,但焚燒發電廠具有穩定的收入流,適宜運用PPP模式運作。考慮 到目前人均垃圾產生量為1.1公斤/天,與美國的2.6公斤/天和德國的2.1公斤/天相比相距甚遠。未來焚燒發電市場尚有一定增長空間,對社會資本也有吸引力。

2014年出臺了新的垃圾發電標準,與歐盟2000版本接軌。同舊版本相比,新的標準對汙染物排放進行了更為嚴格的標準,如二噁英排放標準為舊標準的10%,汞及 化合物排放標準為舊標準的25%。2014年7月1日後投入運營的垃圾發電廠必須滿足這一標準。中小企業可能缺乏資金和技術水平,達不到標準而倒閉或者被整合。在垃圾處理PPP項目中,上市公司的技術優勢使得其極具競爭力。




萬億 PPP 盛宴 漸入 高潮 誰來 來分 分羹
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為PPP立規矩

來源: http://www.infzm.com/content/109245

2013年11月召開的十八屆三中全會提出,“要通過改革讓社會資本進入公共服務基礎設施建設和運營”。 (東方IC/圖)

在“缺錢”和“發展”的雙重壓力下,目前PPP模式成了最受地方政府青睞的抓手。

但是,PPP的規則誰來制定?管錢、花錢部門一齊上陣,能否改變地方政府花錢、籌錢的固有模式?

部委“飆”文件

兩個實權部門在同一領域一齊“飆”文件,極為罕見。

2015年4月14日,財政部在官方網站上發布了關於印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知,這是財政部關於政府和社會資本合作(PPP)發布的最新政策。按照財政部的定義,所謂PPP項目財政承受能力,是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任,科學評估項目實施對當前及今後年度財政支出的影響,為PPP項目財政管理提供依據。

財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目,各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時,將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目,則不宜采用PPP模式。

換句話說,如果未通過財政承受能力論證,該項目將申請不到財政預算資金。

財政承受能力論證是財政部提出的PPP項目評價體系的兩大標準之一,另一標準是物有所值(VFM),其征求意見稿也已於2015年1月底發布。“評價體系是命門,VFM和財政承受能力測試掐住了地方政府的脖子。”君合律師事務所律師劉世堅評論說。

自2014年5月財政部PPP工作領導小組成立以來,財政部一直不斷地頒布為PPP立規矩的政策。但在過去,公共服務和基礎設施新增項目的審批權和主管權,是國家發改委的領地。

在十八屆三中全會上,財政部被中央選為“社會資本進入公共服務基礎設施建設和運營”改革的第一責任人。多位PPP業內人士認為,這是因為中央既想通過基礎設施建設來維持經濟增速,又想控制地方債風險,因此希望通過PPP讓社會資本取代財政資金,接力進行基礎設施投資。

“財政部是管錢的,發改委是花錢的。讓財政部來管這個事,主要是為了防止地方政府借此亂上項目欠一屁股債。”一位與這些部委多有交道的PPP專家對南方周末分析說,選擇對地方債負有“兜底”責任的財政部來主導PPP,可以從動力機制上解決地方債問題,並為存量項目解套。

但發改委似乎也並未放棄PPP的主導權。

2014年12月4日,財政部發布《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》,從項目識別、準備、采購、執行和項目移交五個方面對相關實務操作給出了具體的指導意見。同一天,國家發改委通過官網公布了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》,並要求各地發改委2015年1月起按月報送PPP項目,建立發改委的PPP項目庫。

2015年1月20日,國家發改委公布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》公開征求意見的公告。同一天財政部也公布了《關於規範政府和社會資本合作合同管理工作的通知》,並發布《PPP項目合同指南》。

一邊是有著7位正部級官員在任的“小國務院”,一邊是強勢部長領導的“錢袋子”,兩個實權部門在同一領域一齊“飆”文件,極為罕見。

名詞解釋

PPP模式(Public-Private-Partnership,即政府和社會資本合作),簡而言之即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。社會資本負責承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,並通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門主要制定公共物品的價格和質量監管。

財政部當仁不讓

在一個機構都不能增加的背景下,財政部PPP中心的編制獲得特批。

“這一輪PPP浪潮里財政部是弄潮兒。”劉世堅評論說。

2013年底,財政部副部長王保安在一次內部講話中指出,財政部將從組織建設、制度建設和試點推廣三個層面推動PPP。遵循這一路線圖,2014年財政部當仁不讓地行動起來。

2014年5月,財政部成立PPP工作領導小組,由王保安任領導小組組長,財政部金融司、經建司、條法司、預算司、國際司等相關負責人為小組成員。

12月3日,財政部網站發布消息稱其事業單位PPP中心正式獲批,“樓部長說PPP是個大活、硬活、細活,必須要有專業機構支持,所以在一個機構都不能增加的背景下,財政部PPP中心的編制獲得特批。”該中心一位人士透露。

財政部還聘請了法律和財務方面的兩家國際機構——英國律所品誠梅森和普華永道,作為自己的“外腦”。之所以選擇品誠梅森,據說是因為考慮到PPP起源於英國。

此外,財政部一邊會同國家發改委研究制定《基礎設施和公用事業特許經營法》,一邊還在擬定《政府采購法》修正案,以適應PPP模式。

但由於立法進程的緩慢,財政部更傾向於在既有法律框架內,用部門規章為PPP立規。

“如果你是法治國家,根本不用為PPP立法,就用合同法。法不宜多,要有通用性才能保證屁股不決定腦袋。”上述財政部人士說,“財政部更多的是推進指南,指南都是兩年有效,可不斷修正修改,像我們的PPP操作指南廣泛征求意見,修改了一百多次。”

但“特許經營法”起草小組成員、清華大學建設管理系教授王守清認為,在中國為PPP專門立法還是必要的,原因有三:一是我國現行法律制度中很多是有礙於PPP推進的,比如土地招拍掛制度、稅收制度、會計準則等,部委出的規章政策的法律效力不如這些法律;二是因為PPP項目周期一般長達10-30年,靠兩三年一修的短期文件來規範,在政府信用不足時加大了投資者風險;三是如果沒有一部法律,可能出現多個部委各自發文,若有沖突,反而是給地方政府和投資者出難題。

試點方面,財政部公布了30個PPP示範項目,總投資規模約1800億元,涉及供水供暖、汙水處理、垃圾處理等多個領域。這些項目中有22個是存量項目,8個是新建項目。

財政部還要求地方要新上PPP項目必須向財政部報批,實施文件要向財政部PPP中心報備,接受財政部門監管,進行績效考核。財政部還要設立PPP基金用於投資,參與項目退出等。

一位財政部PPP中心負責人近日在一次研討會上指出,從PPP的幾大屬性來說,它都應該屬於財政部的職能範圍之內。首先PPP項目需要政府來規劃管理,它是政府的資產,如果需要安排財政支出付費,最後PPP也是政府采購。在以上屬性中,規劃管理、資產管理、預算管理和政府采購,都屬於財政部的職能。“真的就是真的,假的就是假的,終歸有真理。”他說。

“按說財政部只應負責存量資產、地方債的處理,為增量部分立規矩已超出了它的傳統職權,最起碼應該是和發改委商量著來。”一位PPP專家說,“財政部想做的事情遠遠超出它說的。”

不同所在

在財政部頒布的關於PPP的規章和文件中,沒有一處提到招投標法。

財政部力推PPP做得風生水起時,國家發改委內部反腐正如火如荼。2013年原國家發改委副主任劉鐵男被調查,隨後2014年共有11名國家發改委官員涉案被查。

“發改委去年顧不上別的事,所以在PPP上比較‘低調’。”一位接近國家發改委的人士透露,發改委最早只有法規司受人大法工委和國務院法制辦的委托,在起草《基礎設施和公用事業特許經營法》。由於涉及多個部委包括發改委、建設部、財政部、交通部、水利部、環保部等的利益和權力劃分,特許經營法立法推進極其緩慢,2014年5月發布了征求意見稿第五稿,目前已改到第八稿,“改一個字,都要爭論幾小時”。

自從2014年年中國家發改委法規司一位負責起草法律的處長離職後,特許經營法的立法工作一度陷於停滯,目前最新的消息是可能要成立多個部委都參與的工作小組聯合起草,由於財政部的主張,法律的名稱可能也會向全國人大法工委申請調整。

4月21日,國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,多位專家告訴南方周末記者,該管理辦法就是特許經營法(征求意見稿)的刪減版,其刪去了爭議較大的條文。“管理辦法中的那套項目遴選和實施方案的報批、確定、監管這套體系,實際上發改委原來就有,只是這次為PPP進行了相應的調整。”一位專家說。

到2014年下半年,財政部要全面主導PPP的意圖顯現無遺時,發改委投資司和體改司才更多參與到PPP工作中。

從業界對兩家發布的PPP合同指南的反饋看,多位業內人士認為,財政部的指南“活兒更細”,有6萬多字,而發改委的只有1萬多字。

劉世堅告訴南方周末記者,財政部與世界銀行和亞開行素有淵源,在PPP制度引進方面做了紮實的工作,“他們出的東西不是外行做出來的。”他說,“但是否跟中國的實踐契合,還需要實踐檢驗。”

而國家發改委的文件則脫胎於住建部和幾十個地方政府的特許經營辦法/條例,相關行業監管部委、地方政府和投資者都比較熟悉。

發改委把能做PPP的項目分為三類,一類是經營性項目,其收入能覆蓋成本並盈利,以高速公路為代表;其次是準經營性,指有收入但不足以覆蓋成本,比如地鐵;最後是非經營性,比如濕地公園、河套治理等,這類項目的收入很少,收益主要是社會效益。

發改委認為,前兩類項目適合於搞PPP即特許經營,第三類則最好搞政府采購或委托經營。換句話說,在發改委眼中,除公益項目外的PPP應以特許經營為主。特許經營便適用於發改委或住建部、地方政府之前頒布的特許經營條例或辦法,按其規定,大多數特許經營項目都要走招投標流程。

而財政部則回避了特許經營,它認為PPP是政府采購行為,堅持PPP只能適用於政府采購法及相關法規。“在財政部頒布的關於PPP的規章和文件中,沒有一處提到招投標法。”一位PPP專家說。

“我們不太愛用特許經營這個詞,它有管理的色彩,實際上PPP是政府和市場之間基於合同的關系,長達二三十年的購買服務的合同關系。”上述財政部PPP中心人士說。

但據王守清介紹,發改委所指的特許經營與財政部所說的PPP並無實質區別。事實上特許經營法起草時爭論的第一個問題就是該法的名稱到底該叫特許經營法,還是PPP法,之所以沿襲了特許經營的提法,一是尊重歷史,二是因為PPP中的第二個“P”本意是私人資本,但在中國把國企央企排除在外不現實,後來財政部對第二個“P”的定義也是模糊的“社會資本”。

王守清不贊同政府采購可以替代特許經營的觀點,“財政部老說PPP不需要政府授權,但PPP是提供具有一定壟斷性的公共產品或服務,比如給老百姓供水,當然需要政府的同意和監管,否則出了事誰負責?”

兩套規矩

納入預算管理後,對地方政府有了更強的法律約束,有利於打消社會資本的疑慮。

由於規矩並未明晰,地方政府和PPP業者有點無所適從。

按傳統,項目的立項報批是發改委在管,但現在財政部在高調力推PPP,又管著錢袋子。“我告訴他們,在目前中央還沒有明確PPP的審批主管部門時,如果這個項目需要動用財政補貼或轉移支付的,必須聽財政部的。如果不需要,就聽發改委的。”王守清說。

但事實上也沒那麽簡單。劉世堅最近碰到一個醫院項目,投資人已經準備投資了,發改委反饋說建議這個項目搞PPP,投資人就“懵了”。按過去的模式,民營資本投資醫院,財政自然會給補貼,但現在想拿到財政資金的PPP項目,必須按照財政部的要求和流程進行報批。

“現在的情況就是,你要想做一套財政系統認可的PPP,實際上要報財政和發改兩條線。”劉世堅說,“兩個部門都各自有一套項目識別、準備、報批、確立的流程,各有各的規矩。”

對於地方政府來說,上述部委的各自發力也構成了直接的法規沖突。比如某地要上地鐵項目,如果它想申請成為財政部認可的PPP項目,得遵從財政部的規定適用於政府采購法,或財政部頒布的競爭性磋商管理辦法。但同時,它又不能回避和違背發改委的現行法規,即按照特許經營管理條例(或辦法)進行招標。

在過去發改委主導的特許經營項目中,其管理職能主要體現於劃定邊界條件,進行項目審批,立項後進行招投標。項目進入建設和運營階段之後,由相關職能部門管理。

而財政部則強調一種“全生命周期管理”,即從項目發起時政府就要實質性參與,項目實施過程中政府要監管,退出時要兜底。“過去我們設計、建設、運營分別是不同的部門,但通過我們搞全生命周期管理,政府的支出完全是按績效、質量付費,替代了過去的基本建設支出、人頭費、機構費、維修費,使PPP的業態發生變化。”財政部PPP中心人士說。

在一位PPP專家看來,財政部是想為PPP重新立一套自己的規矩,“PPP走招投標還是政府采購,只是形式之爭,最重要的是PPP的評價體系,即什麽項目才能做PPP。”

發改委的評價體系已經通用了很多年,但財政部提出兩個新標準——物有所值(VFM)和財政承受能力論證。VFM是指PPP方案必須證明該項目采用PPP模式,比政府自己做成本更低,這需要基於大量的歷史數據進行的風險定價和外部性價值的計算。

在最新發布的“財政承受能力論證指引”中,財政部規定“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%”,在之前的征求意見稿中,這一比例是5%。劉世堅認為之所以改為10%是因為5%偏低,“10%‘一刀切’成為財政系統自定天花板,接下來發改委如何應對成為焦點,部門協同依然是大問題。”

根據國務院提出的2015年中央和地方預算草案情況看,今年地方一般公共預算支出為145988億元,這意味著將有1.46萬億的PPP資金入市。

“指引”還規定,通過財政承受能力論證的PPP項目,其財政支出責任將納入預算統籌安排。這被業界視為該指引的一大亮點,PPP項目推廣的主要風險包括政府信用風險,包括地方政府換屆、法律法規環境變化、審批延誤、項目唯一性風險等。“納入預算管理後,對地方政府有了更強的法律約束,有利於打消社會資本的疑慮。”信用評級公司中債資信的一份報告說。

 

PPP 規矩
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收費公路領域PPP實施意見出臺

來源: http://www.yicai.com/news/2015/05/4614928.html

收費公路領域PPP實施意見出臺

一財網 陳益刊 2015-05-07 10:44:00

《意見》明確,收費公路項目實施PPP模式所涉及的收費公路權益包括收費權、廣告經營權和服務設施經營權。

5月7日,財政部網站披露《關於在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》(下稱《意見》),鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作(PPP)模式,參與收費公路投資、建設、運營和維護。

《意見》鼓勵收費公路推行PPP項目主要基於三種情況:社會效益突出但經營性收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源才能進行商業化運作的項目;確需建設但投入較大且預期收益穩定的公路建設項目。

收費公路領域政府負債較多。根據2014年12月交通部披露的數據,截至2013年底,全國收費公路債務余額為34308億元。其中,政府還貸公路19715億元,經營性公路14593億元,分別占全國收費公路債務余額的57.5%和42.5%。

在收費公路領域力推PPP模式,社會資本的介入有利於緩解政府舉債壓力,發揮政府和社會資本各自優勢,提高收費公路服務供給的質量和效率。

《意見》明確,收費公路項目實施PPP模式所涉及的收費公路權益包括收費權、廣告經營權和服務設施經營權。不同的項目可根據實際情況,將各項權益通過有效打包整合提升收益能力。

對於收費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報的項目,《意見》提出在依法給予融資支持,項目沿線一定範圍土地開發使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的,可考慮給予合理的財政補貼。

這里的融資支持將包括政策性、開發性金融機構可以給予特許經營項目差異化信貸支持,對符合條件的項目,貸款期限最長可達30 年等。

而對符合《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》要求的PPP項目,社會資本可以申請投資補助。

編輯:楊誌

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收費 公路 領域 PPP 實施 意見 出臺
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假PPP項目引警惕,只為融資?

來源: http://www.yicai.com/news/2015/07/4639924.html

假PPP項目引警惕,只為融資?

一財網 陳益刊 2015-07-02 12:25:00

由於地方政府新增債券供給不足,目前下達的2萬億置換債券也只能解決存量的項目,所以對地方新增項目來說,還有大量融資缺口。一些地方只想著借PPP模式能把錢弄過來,這是地方做假PPP的重要原因。

一年間,超2萬億元的PPP(政府和社會資本合作)項目相繼湧出,其中一些僅僅戴著PPP帽子的項目在引起投資者警惕之後,也被官方所重視。

6月下旬,PPP模式主推部委財政部發布一則通知,全稱是《關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知》(下稱“57號文”)。57號文強調“嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資,將項目包裝成PPP項目。”

“好在57號文及時出來,叫停了假PPP項目。”濟邦咨詢總經理張燎對《第一財經日報》記者稱。

他認為,厘清PPP項目真假問題直接關系到PPP模式在中國的健康發展。而對於如何識別假PPP項目,張燎給出四招:沒有公共屬性產品、交易雙方不是政府和社會資本、非長期合同關系、風險不共擔且政府承諾保本。

假PPP四大特征

PPP模式是指政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,明確責權利關系,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價,保證社會資本獲得合理收益。

因此,PPP模式一般適合在公共服務領域,比如能源、交通運輸、水利、環境保護、農業等。

“PPP項目一定是公共產品,具有公共屬性,是政府部門需要提供的產品。”張燎稱,一些打著PPP名號的商業地產項目顯然不符合這一特征。

PPP模式的第二大顯著特征,就是交易雙方需是政府和社會資本。

張燎介紹,一些電廠脫硫、工業汙水處理等一些第三方治理項目不是PPP項目,因為這些治理工作是企業自身的治汙責任,項目外包給其他企業做,反映的企業與企業之間的關系,而非政府和企業之間關系。

在中國特色的PPP模式下,社會資本不僅包括的私人資本,國有控股、參股、混合所有制企業也被納入其中,這當然也囊括了地方政府融資平臺公司。

去年底財政部文件明確,本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業不屬於PPP模式中的社會資本。不過,今年5月中旬出臺的國辦發【2015】42號文對這一條件有所放寬,即符合相應條件的融資平臺公司可以作為社會資本參與當地PPP項目。

張燎認為,PPP項目是政府和社會資本間合作,這樣做的好處是項目風險在政府和社會資本間合理分配共擔。“但若政府交易對手是當地的融資平臺公司,即親兒子,那這種風險共擔是假的,兒子破產老子還得救。現在42號文條件較之前有所放寬,釋放出危險信號。”

“如果這條底線(即本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業不屬於PPP模式中的社會資本)沒有守住,那這種PPP項目做出來會成為一個笑話。”張燎稱。

借PPP變相融資

PPP項目第三大特征,就是項目是長期合同關系。在57號文中,財政部對入選第二批PPP示範項目的基本條件之一,就是合作期限原則上不低於10年。

張燎認為,這一點也是區別於短期的BT(建設-移交)項目,因為長期契約的許多特點在BT項目中並不具備。“長期合約背後的道理是PPP項目需要整合實現項目全生命周期管理最優化,從而使得公共產品提供的效率最大化。”

張燎稱,PPP項目的最後一個特征就是合理的風險分配,政府保證社會資本有一定的盈利可能,但不保證一定盈利。

目前PPP項目回報機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。“現在有一種傾向,用政府可行性補貼來包裝明股實債的項目,即PPP項目的回報用項目運營收入加上政府可行性補貼,這兩部分收入實際上是給投資人一個固定回報。”

另外一種就是刻意的回購安排,地方政府借PPP模式騙來貸款,建好項目後然後回購,讓社會資本出局,讓當地的融資平臺公司來運營。

這些手法也被官方所了解,故57號文中強調,嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資,將項目包裝成PPP項目。

57號文還對第二批財政部PPP示範項目申請條件中明確,對采用建設-移交(BT)方式的項目,通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目,財政部將不予受理。

張燎告訴《第一財經日報》記者,地方政府做假PPP是簡單地把PPP模式看成一種替代平臺公司融資工具。

“43號文出臺後,原來地方政府融資平臺公司被剝離政府融資功能,地方融資只有兩個渠道,一個是地方政府債券,另一個是PPP模式。由於地方政府新增債券供給不足,目前下達的2萬億置換債券也只能解決存量的項目,所以對地方新增項目來說,還有大量融資缺口,因此地方融資只能通過PPP來做。所以一些地方只想著借PPP模式能把錢弄過來,管它真假PPP,我覺得這是地方做假PPP的重要原因。”張燎稱。

他認為,假PPP項目並不意味著項目不可以做,而是不適合采用PPP模式。

編輯:楊誌

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PPP 項目 警惕 只為 融資
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財政部第二批PPP示範項目來了 主要涉及水務交通業

來源: http://www.yicai.com/news/2015/09/4681199.html

財政部第二批PPP示範項目來了 主要涉及水務交通業

經濟觀察報 2015-09-06 10:35:00

財政部的第二批PPP(公私合作模式,是公共基礎設施中的一種項目融資模式)示範項目已經評審完畢,並將會於近期公布。

財政部的第二批PPP(公私合作模式,是公共基礎設施中的一種項目融資模式)示範項目已經評審完畢,並將會於近期公布。經濟觀察報了解到,對於第二批示範項目,財政部將會實施以獎代補的形勢進行獎勵。

相較於第一批示範項目,財政部對第二批項目設定了更為嚴格的申報流程和審批標準,從中也可以看到財政部對未來推廣PPP項目的整體思路。

相關人士告訴經濟觀察報,第二批示範項目是從700至800個上報項目中評選出來,主要涉及行業是水務、交通、市政、社會(公共)行業。與第一批示範項目最大的區別是,有了一套相對嚴格的標準和篩選流程,財政部出臺了十余條更加具體的項目打分標準,而且項目質量更高。

大嶽咨詢總經理金永祥對經濟觀察報表示,做示範項目從政府本意來說是形成一批規範的、具有可推廣可複制性的項目。這又在實踐中對PPP本身起到了積極作用,這也有助於解決PPP項目的老大難問題,對地方政府遵守契約也會起到很大的推動作用。

增設標準

經濟觀察報了解到,財政部給第二批PPP示範項目的評選設置了十余項標準。與第一次不同的是,這次在財政部附近找了一家酒店,將打分的專家在里面封閉了一個星期。據悉,這次第二批示範項目,大部分省市都報了,除去一個市和一個自治區。

今年6月底,財政部下發通知要求各地上報第二批示範項目,要求在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,篩選征集適宜采用PPP模式的項目,加快建立項目庫。

相較於第一批示範項目,第二批項目的要求更加細化,例如通知明確:合作期限原則上不低於10年。對采用建設-移交(BT)方式的項目,通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目,財政部將不予受理。

為此,財政部要求第二批PPP示範項目建立“能進能出”的項目示範機制,對已列入示範項目名單的項目,如項目交易結構發生重大變化不能采用PPP模式,或一年後仍未能進入采購階段的,將被調出示範項目名單。

8月31日,財政部在內蒙古呼和浩特召開政府和社會資本合作(PPP)示範項目督導會議,對第一批示範項目進行督導小結和經驗交流,對第二批示範項目進行動員部署。而在開會之前的兩周,關於PPP的評審工作已經完畢。“和第一次項目相比,這次PPP申報強調了PPP項目物有所值的定性評價,沒有再提定量評價,避免了PPP項目申報走形式的現象,從項目審批上有利於篩選優質項目。這是避免地方政府為了爭取優惠條件而刻意申請做PPP的現象。”金永祥對經濟觀察報表示。

經濟觀察報還了解到,第二批示範項目的標準之一是項目定性評審主要審查項目的合規性,具體包括主體合規性、客體合規性、程序合規性三部分內容。項目相關參與主體是否合規首先就是要看國有企業和融資平臺公司不能作為政府方簽署PPP項目合同的,其次對於未按國辦發42號文要求剝離政府性債務、並承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的,都不能選為示範項目。“國有企業和融資平臺作為政府方簽訂PPP合同的,這次是不能選為示範項目。”一位相關PPP人士告訴經濟觀察報,標準還有要看適用領域,是要看是否屬於公共產品或公共服務領域;對於采用建設-移交(BT)方式實施、合作期限低於10年、采用保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的也不能作為PPP示範項目。

在這次評審中還有增加了一項標準,那就是財政中長期的可持續性,也就是是否按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》進行財政承受能力論證,論證方法和過程是否科學;每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例是否超過10%。項目采用PPP模式的適用性。項目是否按要求開展物有所值評價,項目采用PPP模式與傳統政府投資模式相比是否能夠提高公共服務供給數量和效率,降低項目全生命周期成本。

不過,經濟觀察報了解到,其實在第二批上報的項目中也有不少的項目並沒有進行財政承受能力論證。

這次項目的篩選標準將PPP化解地方政府存量債務作為一個單獨指標——PPP存量項目是否能夠有效化解地方債務,對可化解地方政府債務的金額和占比等做出估算。

質量提高

財政部對於第二批示範項目的評選,與第一批相比,不論是項目標準、項目質量都有了非常大的進步。

金永祥參加了第一次示範項目的評選,他告訴經濟觀察報,第一批示範項目,一開始財政部征集了一批項目錄,但是地方政府上報項目並不踴躍,只上報了個66項目。“但是上報的質量不行,選了20個項目要求地方政府補充材料,同時繼續征集項目。後來一共征集了120個項目,在財政部的PPP中心選了一天,最終挑選了30個。”金永祥告訴經濟觀察報。

除了江蘇和安徽很積極外,第一批地方申報項目並不是很積極,而且項目的總體質量不高,文件的規範性也參差不齊。

財政部在第一批示範項目建設完成後,財政部將組織專家對前期實施情況進行驗收,重點審查示範項目是否符合PPP模式的必備特征。符合PPP模式特征的,將作為實施範例進行推廣。不符合PPP模式特征的,財政部將督促實施單位進行整改,或不再作為示範項目推廣。

此後,財政部對第一批示範項目進行了督導,財政部的督導小組由14個司局組成,共設立4個督導小組,進行分省督導。進行督導的10個省市為天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、安徽、青島、重慶、陜西;督導對象為財政部門及行業主管部門,PPP項目實施機構、項目社會資本參與方、中介機構和融資提供方等。

相較於第一批示範項目,財政部對第二批項目設定了更為嚴格的申報流程和審批標準,從中也可以看到財政部對未來推廣PPP項目的整體思路。

金永祥認為財政部第一次抓示範項目,更主要是依賴評選專家的經驗,這也某種程度上導致第一批示範項目中有些到現在都還沒啟動。“但是第一批示範項目對PPP的推動作用很大,這是為什麽第二批示範項目這麽積極,示範項目等於中央給予增信了,項目和金融機構都很踴躍。”金永祥說。

編輯:姚逸霄

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財政部 財政 第二 二批 PPP 示範 項目 來了 主要 涉及 水務 交通
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財政部醞釀主權貸款支持PPP正征求地方意見

來源: http://www.yicai.com/news/2015/09/4691281.html

財政部醞釀主權貸款支持PPP正征求地方意見

一財網 陳益刊 2015-09-25 11:17:00

湖南省財政廳也正扮演“紅娘”角色,通過非主權貸款的方式,給當地PPP示範項目和亞洲開發銀行“牽線搭橋”。亞洲開發銀行對我們一些PPP項目很感興趣,目前還在接洽中。

在新一輪PPP(政府和社會資本合作)熱潮中,PPP首批試點省份湖南頗為搶眼。

湖南省去年底和今年7月共推出兩批總共82個PPP項目,總投資額約1351億元。其中首批30個PPP項目中簽約率高達57%,走在全國前列。首屆PPP國際論壇也於6月在湖南長沙舉辦。

9月24日,湖南省長沙市舉辦了中國PPP沙龍(湖南)論壇。湖南省財政廳副廳長劉文傑向《第一財經日報》記者介紹了下一步湖南省將多招力推PPP,這包括設立100億元規模的湖南省PPP融資基金,以支持PPP項目融資需求。

她在采訪中透露,財政部正醞釀向世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融機構,以主權貸款的方式來解決PPP項目前期開發(非建設)的技術工作,以推動PPP項目進展。

劉文傑表示,這屬於財政部支持PPP的一個舉措,目前財政部正征求地方意見,湖南對這方面很積極。因為這不僅意味著低成本的國際資金解決PPP項目融資問題,而且國際金融機構也會把國外先進的理念和經驗帶入PPP項目中。

另外,劉文傑表示,湖南省財政廳也正扮演“紅娘”角色,通過非主權貸款的方式,給當地PPP示範項目和亞洲開發銀行“牽線搭橋”。亞洲開發銀行對我們一些PPP項目很感興趣,目前還在接洽中。

湖南省財政廳金融與債務處處長張利武告訴《第一財經日報》記者,為解決項目資金缺口,降低項目融資成本,湖南省將設立PPP融資基金,初步確定基金總規模為100億元,設想分三年到位。每期基金由省財政出資一部分,向銀行、保險等社會資本募集一部分,同時充分調動市州、縣市區的積極性。

另外,湖南省財政廳內部也在整合現有專項資金對口支持聯點PPP示範項目。“比如我們以貼息的方式支持PPP項目資金達到1340萬元。”劉文傑稱。

劉文傑表示,湖南財政廳還參照財政部支持海綿城市建設和地下綜合管廊試點工作的政策,優先支持采用PPP模式達到一定比例的示範項目。

此前,財政部明確,中央財政對地下綜合管廊試點城市給予3億~5億元不等的專項資金補助,其中對采用PPP模式達到一定比例的地方,將按上述補助基數獎勵10%。地方在海綿城市建設中PPP模式達到一定比例,也將獲得補助基數10%的獎勵。

財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌近期在召開的PPP示範項目督導會議上表示,財政部建立示範項目動態調整、專人督導、對口聯系人三項機制。

劉文傑表示,湖南財政廳正抓緊建立PPP聯絡點制度。根據業務對口情況,由各業務處室,選擇相應的示範項目進行對口聯系、對口指導、對口支持。各聯點處室應積極配合,並明確專人負責。

她還對本報記者表示,目前PPP合同中價格調整機制非常重要。國家發改委也來地方調研在PPP推進中如何確定合理的價格調整機制。

在國務院辦公廳發布的《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中,明確提出完善公共服務價格調整機制。

具體內容包括積極推進公共服務領域價格改革,按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則,加快理順公共服務價格。依據項目運行情況和績效評價結果,健全公共服務價格調整機制,完善政府價格決策聽證制度,廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見,確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息,提高定價調價的透明度。

編輯:楊誌

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財政部 財政 醞釀 主權 貸款 支持 PPP 正征 征求 地方 意見
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PPP項目簽約率提至31.5% “叫好不叫座”疑慮漸消

來源: http://www.yicai.com/news/2015/12/4725758.html

PPP項目簽約率提至31.5% “叫好不叫座”疑慮漸消

一財網 陳益刊 2015-12-15 13:23:00

半年之前PPP項目簽約率不足20%,而昨日發改委數據顯示,PPP項目簽約率已提至31.5%。PPP項目“叫好不叫座”的疑慮正在被逐漸打消,不過PPP落地難的諸多問題仍待解決。

半年之前PPP項目簽約率不足20%,而昨日發改委數據顯示,PPP項目簽約率已提至31.5%。PPP項目“叫好不叫座”的疑慮正在被逐漸打消,不過PPP落地難的諸多問題仍待解決。

今年5月,發改委建立了首個國家部委層面PPP項目庫,向社會公開推介1043個項目、總投資1.97萬億元。

12月14日,國家發改委披露了第一批PPP項目進展情況。截至11月底,已簽約項目329個,占推介項目數量的比例為31.5%。

《第一財經日報》記者了解到,民生證券研究院4月份一份研究報告推算出,當時PPP項目簽約率為13%。4月底,發改委固定資產投資司副司長羅國三在宏觀經濟形勢與政策發布會上表示,全國各地PPP項目簽約率大概在10%~20%。

根據發改委數據,簽約項目主要集中在市政設施、公共服務、交通設施等領域。在發改委PPP項目庫眾多領域中,這些領域項目數量排在前列。

具體來看,329個項目中,汙水、垃圾處理項目104個,占31.6%;供水、供熱、燃氣等項目61個,占18.5%;學校、醫院、體育等項目41個,占12.5%;鐵路、公路、港口等項目38個,占11.6%。

汙水、垃圾處理,供水供熱等項目因為項目本身有現金流,且模式成熟,簽約率明顯高於其他項目。

從投資規模看,1億元以下的項目65個,占簽約項目的比例為19.7%;1億~10億元項目177個,占53.8%;10億~50億元項目58個,占17.6%;50億元及以上項目29個,占8.9%。10億元以下項目占73.5%,由此可見,簽約的項目金額普遍在10億元以下。

當然,也有大項目簽約。比如北京地鐵16號線在11月底簽約,該項目總投資495億元,社會資本方北京京港地鐵有限公司拿下該項目。按照《北京地鐵16號線項目特許協議》,京港地鐵采用PPP模式參與16號線的投資、建設和運營,並獲得北京地鐵16號線30年的運營權。

如何看待PPP項目31.5%的簽約率?簽約率提高原因是什麽?

國家發改委表示,第一批公開推介的PPP項目簽約情況總體較好。這表明一是推介的項目質量較高;二是各地在積極推廣PPP模式方面做了大量工作;三是通過發改委集中推介提高了社會關註度和社會資本參與的積極性。

其實,發改委項目庫是以各地已公布的的項目為基礎,經認真審核篩選後納入PPP項目庫,集中向社會公開推介。因此發改委PPP項目質量較高。

而地方推出的PPP項目遠超發改委公布的數據。根據民生證券研究院執行院長管清友的估算,目前國家推出的示範、推介項目與已簽約但未納入中央項目庫的項目之和已經超過2400個,合計金額至少達5萬億元。

在地方財政收入大幅下滑,融資平臺公司被剝離政府融資職能之後,地方政府也愈加重視PPP模式,這也直接推動了PPP項目落地的進度。

一位地方財政人士曾對本報記者表示,現在基層忙著學習PPP模式,推介PPP項目。

不少地方如福建省也主動到北京、上海去推介PPP項目。

另外,入圍發改委PPP項目庫的項目在融資方面也有優勢。一些金融人士對本報記者表示,由於現在真假PPP項目難辨,為了降低風險,一些銀行給PPP項目融資的前提條件是必須進入國家發改委PPP項目庫或者列入財政部PPP示範項目。

由於PPP項目設計複雜,盡管“PPP叫好不叫座”說法失之偏頗,但PPP項目落地難的現象的確存在。

國開行上海分行規劃發展處處長於柢東近日在第一屆PPP融資論壇上表示,PPP難落地可能存在以下原因,首先是法律法規不盡完善,在實際操作層面存在包括稅收等一系列法規問題。其次,社會資本難以把控PPP項目的風險。再次,政企在PPP項目利益分配上沒有一個標準,難以達成共識。最後,社會資本和政府雙方在培育契約精神上還有待加強。

編輯:劉菁

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PPP 項目 簽約率 簽約 提至 31.5% 好不 叫座 疑慮 漸消
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