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地方政府突進PPP模式


2014-04-07  NCW  
 

 

政府向社會購買服務成為推進市場化的突破口, 「舊瓶新酒」 始於立法、

重在機制

◎ 財新記者 霍侃 文huokan.blog.caixin.com 最近 幾 個 月,PPP(Public- Private Partnership,公私合作模式)成為很多地方政府官員關注的熱點,培訓、研討、出國學習,都圍繞於此。

致力於推廣 PPP模式的亞洲城市發展中心(CDIA) ,在春節後不到兩個月的時間裡,已經在北京、洛陽、哈爾濱舉辦幾場培訓,來聽課的多是財政系統官員。根據CDIA 與財政部的初步合作意向,下半年 CDIA 將面向更多地方財政廳局人員開展培訓。

財政部部長樓繼偉稱,推廣使用PPP模式,不僅是一次微觀層面的 「操作方式升級」 ,更是一次宏觀層面的「體制機制變革」 。PPP 模式已經被提升到國家治理現代化、市場發揮決定性作用、快速轉變政府職能、建立現代財政制度和推進城鎮化健康發展等機制變革的高度。

PPP 在中國並非新鮮事,為何突然被提到如此高度?這主要源於中央態度和政策導向的變化。

去年7月31日的國務院常務會議,討論加強城市基礎設施建設時指出,利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式,吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。9月初,國務院出台《關於加強城市基礎設施建設的意見》 。

「政府向社會購買服務,就是 PPP的概念。這是新一屆政府開始推 PPP的信號。 」清華大學建設管理系教授王守清告訴財新記者。

政策導向變化的背景,則是地方政府面臨債務激增和城鎮化仍需大量資金的矛盾,亟須尋找新的基礎設施和公用事業融資運營模式。

財政部財科所所長賈康和研究員孫 潔近期的報告指出,PPP 將助推新型城鎮化,也在治理地方政府債務方面潛力可觀。

主體要平等

結合中國國情,PPP最終被稱為「政府與社會資本合作模式」 。這一提法最早公開出現於2014年財政預算報告中。

財政部是 PPP 模式的積極推動者。

去年底的全國財政工作會上,樓繼偉專 門要求召開PPP專題會議。

今年3月17日至18日,財政部舉行PPP 培訓班。財政部副部長王保安在培訓班上說,財政部正在從制度、機構、項目和能力建設等多方面著手推廣 PPP 模式。

王守清說,過去也曾出現過讓社會資本參與基礎設施和公用事業建設的政策信號,例如2004年的投資體制改革、2005年和2010年的新舊「非公經濟36 條」 ,但都是雷聲大雨點小,關鍵是缺乏 PPP的立法、指南、機構和制度。

財新記者獲悉,立法方面,發改委正在牽頭推進PPP相關的立法調研和初稿起草;工作機制和機構方面,財政部正在醞釀成立 PPP中心。

PPP 的試點正在推進。洛陽和哈爾濱被選為亞洲開發銀行(下稱亞行)PPP 項目試點,這兩個城市將分別獲得亞行1億美元的長期優惠貸款。

財政部已請部分地方和部門提供一些備選項目。王保安說,要儘快篩選出合適的項目先行先試,將通過中央基建預算投資、外國政府貸款、保險資金和養老金等多種渠道給予融資支持。

據悉,江蘇省已被財政部確定為建設省級PPP 試點中心的省份之一。湖南、浙江等省份仍在爭取 PPP模式在當地率先試點。

PPP 的概念在上世紀90年代由英國最先提出。中國從90年代末開始在公路、水務和城市軌道交通建設中採用這一模式。北京地鐵4號線被視為 PPP 模式成功的範例。然而,也有過不少失敗的嘗試,甚至扭曲變形,導致風險。那麼,目前力推的PPP模式與過去相比有什麼不同,是只變了中文叫法,還是會有本質差異?

「我覺得本質不一樣。 」王守清告訴財新記者,首先,大環境不同,目前政府強調簡政放權和市場化方向;其次,重大突破是強調公平,即政府和企業是平等的主體。

過去,政府與企業的合作中,很難真正做到平等。往往是如果作為 「私」方的企業違約,政府可以追究企業;但如果作為 「公」方的政府變卦推諉,企業基本無計可施。

王守清認為,這次應該從立法和政策理念上,把政府和企業作為平等主體,如果政府違約也要追究,包括追究主要領導的責任。雙方的合同應屬於民商法範疇,而非行政訴訟合同。

3月18日,財政部金融司司長孫曉霞在培訓班上講話時闡述了這一理念。

她說,在實施一個 PPP 項目時,作為政府的財政部門,首先要事先訂立「經濟性」合同,通過「合同條款」而不是「行政權力」 ,來約束政企雙方的行為;其次,要嚴格按照合同辦事,PPP 項目需要政府與企業長達十幾年甚至數十年的合作,政府要樹立契約精神,嚴格按契約規則辦事。

此前,地方政府在基礎設施建設中資金不足時,主要的解決方式是與融資平台簽訂BT(建設 - 移交)協議。BT 模式因政府與債務的關係不明晰而備受爭議,當前地方政府的大量或有債務即由此所致。

「千萬不要把 PPP 理解成只是融資。 」財科所研究員孫潔強調,BT 只是為了給項目融資,而 PPP是一種管理模式,強調項目管理,融資只是其中一個環節。

王守清認為,今後應從立法上明確規定,PPP 合同只有政府能簽,職能部門不能簽;如果職能部門簽,必須得到政府授權。這樣,將來出了事政府就得擔著,而且必須列入財政預算。

孫潔說,跟過去的做法相比,現在提的 PPP 更強調規範性,重視項目公司(也叫特殊目的公司,SPV) ,融資平台可以作為 SPV 中的政府一方,持有一些股份,代表政府一方來參與部分管理,但不需要通過融資平台融資,也就不會形成債務。

PPP中的「私」方企業,擔心的是未來經濟收益的不確定性和政策風險。

賈康和孫潔的文章指出,PPP 有三大特徵,即夥伴關係、利益共享和風險共擔。

孫潔認為,PPP 項目都是帶有公益性的項目,不能以利潤最大化為目的。

共享利益包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。

對於如何激發社會資本的積極性,王保安在培訓會上指出,要通過建立動態調整的收費定價或政府補貼機制,對社會資本產生足夠的吸引力,形成長期穩定的投資回報預期。

風險共擔機制方面,孫潔認為,原則是應該讓更有能力、更有優勢的一方承擔相應風險,每一種風險都由最善於應對該風險的合作方承擔,進而實現整體風險最小化。根據風險的性質分,政策風險應由政府來承擔,市場風險則主要由企業承擔。

運作有機制

「舊瓶」裡要真能裝上「新酒」 ,關鍵在於制度。

王守清認為,所需的制度建設包括,推動 PPP 立法;設立中央和省級 PPP 機構,負責政策、評估、監管和知識管理;建立項目信息發佈機制;建立公眾參與和監督機制。

去年12月公佈的「十二屆全國人大常委會立法規劃」 ,將「基礎設施和公用事業特許經營法」列為二類立法項目,即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議 的法律草案。

國家發改委的信息顯示,發改委法規司從2007年起就著手研究立法,在總結國際國內實踐經驗的基礎上形成了初稿。目前,將按照在2014年上報國務院、2015年完成國務院審查並提請全國人大常委會審議、本屆人大任期內出台的目標,倒排工作進程。

3月13日,發改委法規司在全國工商聯法律部調研,聽取商會和企業對非公有企業進入特許經營領域立法的建議。

財新記者獲悉,目前發改委已經成立工作小組和專家小組,法律草案初稿已經在討論修改中。

財政部則正在著手建立PPP工作機制,並推動設立 PPP管理機構。王保安說,要加強對風險分擔、競爭機制、政府合理承諾、後續合同管理等方面的統一指導。

從過去的經驗教訓看,PPP 項目需由多個同級職能部門審批,週期長、不規範,加之不夠透明,還可能造成各部門尋租。 「所以我一直建議設立透明的一站式審批機構。 」王守清說。

國際上的PPP實踐中,多數國家都成立了名為 PPP Unit 的機構。王守清說,這類機構可以是有形的實體,也可以是無形的,有牽頭部門可以在必要時協調相關部門。

孫潔認為,如果能設立高級別的PPP 管理機構,推動會更有力。而且,在這個管理機構中,財政部應起決定性作用,因為PPP事實上是增加了財政的長期債務。但是,設立管理機構比較複雜,涉及到是設什麼級別的機構、人員編制如何安排等。

財新記者獲悉,財政部有可能先在財政部內部設立PPP中心。

財政部下屬的中國清潔發展機制基金管理中心(下稱清潔發展中心)成立三年多來,摸索出了通過PPP模式動員社會資金參與節能減排項目的路子。

財政部副部長史耀斌提出,希望清潔發展中心放大 PPP發展模式,提高基金影響力,提高管理科學化、規範化、專業化水平。

王守清認為,在初期 PPP中心可以定位為全國的知識中心,在技術層面制定PPP的規章制度、操作指南,總結和推廣經驗,並統計 PPP 項目的開展情況,涉及到具體行業領域的 PPP 項目,仍由各部委主管。

地方政府也在嘗試建立 PPP 中心。

2月11日,史耀斌在深化與國際金融組織合作部分省份專題座談會上稱,還在探討在一些地方財政部門建立PPP中心的可行性, 「一些省市已經表示了強烈興趣」 。

風險早防範

中央力推之下,嗅覺靈敏的地方政府正積極響應。但過去中國很多領域「一放就亂」的教訓,不免令人擔心各地一哄而上可能帶來的風險。

「如果債台高築的地方政府,只是想用PPP來解決債務問題,就又念歪經了。 」王守清說,PPP 一方面是解決地方沒錢的問題,更重要是一種新的治理模式,其本質是政府不再是向企業購買 一項資產,而是按規則和條件購買一整套服務。

3月23日,亞洲開發銀行行長中尾武彥在 「中國發展高層論壇上」指出,PPP 模式有助於幫助地方政府轉變職能,但應警惕其對地方政府隱含的潛在風險和財政成本。

孫潔認為,PPP 是化解當前地方政府存量債務和防範新的債務發生的有效方法。但如果過度採用PPP,也會導致新的風險。如果地方政府不顧自身財力及項目現金流量,一味選擇PPP模式來建設基礎設施,可能造成更為嚴重的潛在政府債務。

「現在最重要的是,不能讓地方政府亂來,要控制地方政府的衝動,特別是主管一把手的衝動。 」王守清認為,應該 先定規矩,明確劃定那條線不能越,在此框架之內,地方可以發揮能動性。

但從 PPP的實際進展看,今年應該 就會出現不少PPP項目,實踐會遠遠走在立法之前。

王守清寄希望於,通過中央釋放出的政策信號和專業化的培訓,改變地方官員的想法, 「特別是,地方政府官員更看重上級的態度,弄不好烏紗帽就要丟的。 」過去一些PPP項目失敗,是因為簽 訂合同時,地方政府由於不完全懂或處於短期考慮,隨意做出承諾,但最終卻無法兌現。

對此,王保安強調,要借鑑「物有所值」評價方法,在項目選擇時進行全面評估,對不同採購方式所對應的資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析,重點關注財政承諾、定價機制、風險分擔、項目效率、運營成本等要素。

財新實習記者蘇石偉對此文亦有貢獻

 
PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=95879

幹貨|全面解析BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式

來源: http://www.guuzhang.com/portal.php?mod=view&aid=810

本帖最後由 晗晨 於 2014-12-1 14:28 編輯

幹貨|全面解析BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式




政府市政建設中引進社會資本的模式比較

項目

新建

在建

已建

軌道交通

公共私營合作制

股權融資或股權融資+委托運營

融資租賃、資產證券化、股權轉讓

城市道路

建設—移交(BT)

綜合交通樞紐

交通樞紐和經營性開發項目一體化捆綁建設

汙水處理

建設—經營—移交(BOT)模式

委托運營或移交—經營—移交(TOT)

委托運營或移交—經營—移交(TOT)

固廢處置

公共私營合作制(PPP)、股權合作等

移交—經營—移交(TOT)模式

移交—經營—移交(TOT)模式

鎮域供熱

建設—經營—移交(BOT)


什麽叫BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式

1BOTBulid-Operate-Transfer)即建造-運營-移交方式

這種方式最大的特點就是將基礎設施的經營權有期限的抵押以獲得項目融資,或者說是基礎設施國有項目民營化。在這種模式下,首先由項目發起人通過投標從委托人手中獲取對某個項目的特許權,隨後組成項目公司並負責進行項目的融資,組織項目的建設,管理項目的運營,在特許期內通過對項目的開發運營以及當地ZF給予的其他優惠來回收資金以還貸,並取得合理的利潤。特許期結束後,應將項目無償地移交給ZF。在BOT模式下,投資者一般要求ZF保證其最低收益率,一旦在特許期內無法達到該標準,ZF應給予特別補償。




2BTBuild Transfer)即建設-移交

是基礎設施項目建設領域中采用的一種投資建設模式,系指根據項目發起人通過與投資者簽訂合同,由投資者負責項目的融資、建設,並在規定時限內將竣工後的項目移交項目發起人,項目發起人根據事先簽訂的回購協議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。



3TOTTransfer-Operate-Transfer)即轉讓-經營-轉讓模式

是一種通過出售現有資產以獲得增量資金進行新建項目融資的一種新型融資方式,在這種模式下,首先私營企業用私人資本或資金購買某項資產的全部或部分產權或經營權,然後,購買者對項目進行開發和建設,在約定的時間內通過對項目經營收回全部投資並取得合理的回報,特許期結束後,將所得到的產權或經營權無償移交給原所有人。



4TBT模式

TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來,以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中,TOT的實施是輔助性的,采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下:ZF通過招標將已經運營一段時間的項目和未來若幹年的經營權無償轉讓給投資人;投資人負責組建項目公司去建設和經營待建項目;項目建成開始經營後,ZF從BOT項目公司獲得與項目經營權等值的收益;按照TOT和BOT協議,投資人相繼將項目經營權歸還給ZF。實質上,是ZF將一個已建項目和一個待建項目打包處理,獲得一個逐年增加的協議收入(來自待建項目),最終收回待建項目的所有權益。



5PPP Public-Private-Partnerships)模式

一般而言,PPP 融資模式主要應用於基礎設施等公共項目。首先,ZF針對具體項目特許新建一家項目公司,並對其提供扶持措施,然後,項目公司負責進行項目的融資和建設,融資來源包括項目資本金和貸款;項目建成後,由ZF特許企業進行項目的開發和運營,而貸款人除了可以獲得項目經營的直接收益外,還可獲得通過ZF扶持所轉化的效益。 項目管理者



BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式詳解


PPP

20世紀90年代後,一種嶄新的融資模式-PPP模式(Public-Private-Partnership,即“公共部門-私人企業-合作”的模式)在西方特別是歐洲流行起來,在公共基礎設施領域,尤其是在大型、一次性的項目,如公路、鐵路、地鐵等的建設中扮演著重要角色。


PPP模式是一種優化的項目融資與實施模式,以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念,其典型的結構為:ZF部門或地方ZF通過ZF采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般是由中標的建築公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司),由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。ZF通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議,這個協議不是對項目進行擔保的協議,而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定,這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是:ZF通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。PPP模式的內涵主要包括以下4個方面:


第一,PPP是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動,是項目融資的一種實現形式,主要根據項目的預期收益、資產以及ZF扶持的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過ZF扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源,項目公司的資產和ZF給予的有限承諾是貸款的安全保障。


第二,PPP融資模式可以使更多的民營資本參與到項目中,以提高效率,降低風險。這也正是現行項目融資模式所鼓勵的。ZF的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程合作,雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP融資模式的操作規則使民營企業能夠參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來,這不僅降低了民營企業的投資風險,而且能將民營企業的管理方法與技術引入項目中來,還能有效地實現對項目建設與運行的控制,從而有利於降低項目建設投資的風險,較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期,降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。


第三,PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目,無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式,ZF可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償,如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。


第四,PPP模式在減輕ZF初期建設投資負擔和風險的前提下,提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下,公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營,由民營企業負責項目融資,有可能增加項目的資本金數量,進而降低資產負債率,這不但能節省ZF的投資,還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業,從而減輕ZF的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標,更好地為社會和公眾提供服務。


PPP模式的組織形式非常複雜,既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織,同時還可能包括公共非營利性組織(如ZF)。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任上的分歧。只有ZF與私人企業形成相互合作的機制,才能使得合作各方的分歧模糊化,在求同存異的前提下完成項目的目標。


PPP模式的機構層次就像金字塔一樣,金字塔頂部是ZF,是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。ZF對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略,對項目的建設和運營過程的各參與方進行指導和約束。金字塔中部是ZF有關機構,負責對ZF政策指導方針進行解釋和運用,形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者,通過與ZF的有關部門簽署一個長期的協議或合同,協調本機構的目標、政策目標和ZF有關機構的具體目標之間的關系,盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是ZF或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間的相互協調及其在項目建設中發揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但並不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是ZF、營利性企業和非營利性企業基於某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果,其運作思路如圖所示。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益即社會效益卻是最大的,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。


PPP模式案例

北京地鐵4號線在國內首次采用PPP模式,將工程的所有投資建設任務以7∶3的基礎比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設,由ZF投資方負責;B部分包括車輛、信號等設備資產的投資、運營和維護,吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。ZF部門與PPP公司簽訂特許經營協議,要根據PPP項目公司所提供服務的質量、效益等指標,對企業進行考核。在項目成長期,ZF將其投資所形成的資產,以無償或象征性的價格租賃給PPP項目公司,為其實現正常投資收益提供保障;在項目成熟期,為收回部分ZF投資,同時避免PPP項目公司產生超額利潤,將通過調整租金(為簡便起見,其後在執行過程中采用了固定租金方式)的形式令ZF投資公司參與收益的分配;在項目特許期結束後,PPP項目公司無償將項目全部資產移交給ZF或續簽經營合同。


深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運營及沿線開發權。根據深圳市ZF和港鐵公司簽署的協議,港鐵公司在深圳成立項目公司,以BOT方式投資建設全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時,深圳市ZF將已於2004年底建成通車的全長4.5km的4號線一期工程在二期工程通車前(2007年)租賃給港鐵深圳公司,4號線二期通車之日始,4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統一運營,該公司擁有30年的特許經營權。此外,香港地鐵還獲得4號線沿線290萬m2建築面積的物業開發權。在整個建設和經營期內,項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經營、自負盈虧,運營期滿,全部資產無償移交深圳市ZF。


BOT

我國第一個BOT基礎設施項目是1984年由香港合和實業公司和中國發展投資公司等作為承包商在深圳建設的沙頭角B電廠。之後,我國廣東、福建、四川、上海、湖北、廣西等地也出現了一批BOT項目。如廣深珠高速公路、重慶地鐵、地洽高速公路、上海延安東路隧道複線、武漢地鐵、北海油田開發等。


1、什麽是BOT

BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫,即“建設-經營-轉讓”。實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式,以ZF和私人機構之間達成協議為前提,由ZF向私人機構頒布特許,允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施並管理和經營該設施及其相應的產品與服務。ZF對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制,但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由ZF和私人機構分擔。當特許期限結束時,私人機構按約定將該設施移交給ZF部門,轉由ZF指定部門經營和管理。



2BOT的歷史

近些年來,BOT這種投資與建設方式被一些發展中國家用來進行其基礎設施建設並取得了一定的成功,引起了世界範圍廣泛的青睞,被當成一種新型的投資方式進行宣傳,然而BOT遠非一種新生事物,它自出現至今已有至少300年的歷史。


17世紀英國的領港公會負責管理海上事務,包括建設和經營燈塔,並擁有建造燈塔和向船只收費的特權。但是據專家調查,從1610年到1675年的65年當中,領港公會連一個燈塔也未建成,而同期私人建成的燈塔至少有十座。這種私人建造燈塔的投資方式與現在所謂BOT如出一轍。即:私人首先向ZF提出準許建造和經營燈塔的申請,申請中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利並且表示願意支付過路費;在申請獲得ZF的批準以後,私人向ZF租用建造燈塔必須占用的土地,在特許期內管理燈塔並向過往船只收取過路費;特權期滿以後由ZF將燈塔收回並交給領港公會管理和繼續收費。到1820年,在全部46座燈塔中,有34座是私人投資建造的。可見BOT模式在投資效率上遠高於行政部門。


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3BOT的特點

BOT具有市場機制和ZF幹預相結合的混合經濟的特色。


一方面,BOT能夠保持市場機制發揮作用。BOT項目的大部分經濟行為都在市場上進行,ZF以招標方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制。作為可靠的市場主體的私人機構是BOT模式的行為主體,在特許期內對所建工程項目具有完備的產權。這樣,承擔BOT項目的私人機構在BOT項目的實施過程中的行為完全符合經濟人假設。


另一方面,BOT為ZF幹預提供了有效的途徑,這就是和私人機構達成的有關BOT的協議。盡管BOT協議的執行全部由項目公司負責,但ZF自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段,ZF的意願起著決定性的作用。在履約階段,ZF又具有監督檢查的權力,項目經營中價格的制訂也受到ZF的約束,ZF還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。


4BOT的主要參與人

一個典型的BOT項目的參與人有ZF、BOT項目公司、投資人、銀行或財團以及承擔設計、建設和經營的有關公司。


ZF是BOT項目的控制主體。ZF決定著是否設立此項目、是否采用BOT方式。在談判確定BOT項目協議合同時ZF也占據著有利地位。它還有權在項目進行過程中對必要的環節進行監督。在項目特許到期時,它還具有無償收回該項目的權利。


BOT項目公司是BOT項目的執行主體,它處於中心位置。所有關系到BOT項目的籌資、分包、建設、驗收、經營管理體制以及還債和償付利息都BOT項目公司由負責,同設計公司、建設公司、制造廠商以及經營公司打交道。


投資人是BOT項目的風險承擔主體。他們以投入的資本承擔有限責任。盡管原則上講ZF和私人機構分擔風險,但實際上各國在操作中差別很大。發達市場經濟國家在BOT項目中分擔的風險很小,而發展中國家在跨國BOT項目中往往承擔很大比例的風險。


銀行或財團通常是BOT項目的主要出資人。對於中小型的BOT項目,一般單個銀行足以為其提供所需的全部資金,而大型的BOT項目往往使單個銀行感覺力不從心,從而組成銀團共同提供貸款。由於BOT項目的負債率一般高達70-90%,所以貸款往往是BOT項目的最大資金來源。



5BOT項目實施過程

BOT模式多用於投資額度大而期限長的項目。一個BOT項目自確立到特許期滿往往有十幾年或幾十年的時間,整個實施過程可以分為立項、招標、投標、談判、履約五個階段。


立項階段。在這一階段,ZF根據中、長期的社會和經濟發展計劃列出新建和改建項目清單並公諸於眾。私人機構可以根據該清單上的項目聯系本機構的業務發展方向做出合理計劃,然後向ZF提出以BOT方式建設某項目的建議,並申請投標或表明承擔該項目的意向。ZF則依靠咨詢機構進行各種方案的可行性研究,根據各方案的技術經濟指標決定采用何種方式。


招標階段。如果項目確定為采用BOT方式建設,則首先由ZF或其委托機構發布招標廣告,然後對報名的私人機構進行資格預審,從中選擇數家私人機構作為投標人並向其發售招標文件。


對於確定以BOT方式建設的項目也可以不采用招標方式而直接與有承擔項目意向的私人機構協商。但協商方式成功率不高,即便協商成功,往往也會由於缺少競爭而使ZF答應條件過多導致項目成本增高。


投標階段。BOT項目標書的準備時間較長,往往在6個月以上,在此期間受ZF委托的機構要隨時回答投標人對項目要求提出的問題,並考慮招標人提出的合理建議。投標人必須在規定的日期前向招標人呈交投標書。招標人開標、評標、排序後,選擇前2-3家進行談判。


談判階段。特許合同是BOT項目的核心,它具有法律效力並在整個特許期內有效,它規定ZF和BOT項目公司的權力和義務,決定雙方的風險和回報。所以,特許合同的談判是BOT項目的關鍵一環。ZF委托的招標人依次同選定的幾個投標人進行談判。成功則簽訂合同,不成功則轉向下一個投標人。有時談判需要循環進行。


履約階段。這一階段涵蓋整個特許期,又可以分為建設階段、經營階段和移交階段。BOT項目公司是這一階段的主角,承擔履行合同的大量工作。需要特別指出的是:良好的特許合約可以激勵BOT項目公司認真負責地監督建設、經營的參與者,努力降低成本提高效率。


6BOT項目中的風險

BOT項目投資大,期限長,且條件差異較大,常常無先例可循,所以BOT的風險較大。風險的規避和分擔也就成為BOT項目的重要內容。BOT項目整個過程中可能出現的風險有五種類型:政治風險、市場風險、技術風險、融資風險和不可抵抗的外力風險。


政治風險。政局不穩定,社會不安定會給BOT項目帶來政治風險,這種風險是跨國投資的BOT項目公司特別考慮的。投資人承擔的政治風險隨項目期限的延長而相應遞增,而對於本國的投資人而言,則較少考慮該風險因素。


市場風險。在BOT項目長長的特許期中,供求關系變化和價格變化時有發生。在BOT項目回收全部投資以前市場上有可能出現更廉價的競爭產品,或更受大眾歡迎的替代產品,以致對該BOT項目的產出的需求大大降低,此謂市場風險。通常BOT項目投資大都期限長,又需要ZF的協助和特許,所以具有壟斷性,但不能排除由於技術進步等原因帶來的市場風險。此外,在原材料市場上可能會由於原材料漲價從而導致工程超支,這是另一種市場風險。


技術風險。在BOT項目進行過程中由於制度上的細節問題安排不當帶來的風險,稱為技術風險。這種風險的一種表現是延期,工程延期將直接縮短工程經營期,減少工程回報,嚴重的有可能導致項目的放棄。另一種情況是工程缺陷,指施工建設過程中的遺留問題。該類風險可以通過制度安排上的技術性處理減少其發生的可能性。


融資風險。由於匯率、利率和通貨膨脹率的預期外的變化帶來的風險,是融資風險。若發生了比預期高的通貨膨脹,則BOT項目預定的價格(如果預期價格約定了的話)則會偏低;如果利率升高,由於高的負債率,則BOT項目的融資成本大大增加;由於BOT常用於跨國投資,匯率的變化或兌現的困難也會給項目帶來風險。


不可抗拒的外力風險。BOT項目和其他許多項目一樣要承擔地震、火災、江水和暴雨等不可抵抗而又難以預計的外力的風險。


7BOT風險的規避和分擔

應付風險的機制有兩種。一種機制是規避,即以一定的措施降低不利情況發生的概率;另一種機制是分擔,即事先約定不利情況發生情況下損失的分配方案。這是BOT項目合同中的重要內容。國際上在各參與者之間分擔風險的慣例是:誰最能控制的風險,其風險便由誰承擔。


政治風險的規避。跨國投資的BOT項目公司首先要考慮的就是政治風險問題。而這種風險僅憑經濟學家和經濟工作者的經驗是難以評估的。項目公司可以在談判中獲得ZF的某些特許以部分抵消政治風險。如在項目國以外開立項目資金帳戶。此外,美國的海外私人投資公司(OPIC)和英國的出口信貸擔保部(ECGD)對本國企業跨國投資的政治風險提供擔保。


市場風險的分擔。在市場經濟體制中,由於新技術的出現帶來的市場風險應由項目的發起人和確定人承擔。若該項目由私人機構發起則這部分市場風險由項目公司承擔;若該項目由ZF發展計劃確定,則ZF主要負責。而工程超支風險則應由項目公司做出一定預期,在BOT項目合同簽訂時便有備無患。


技術風險的規避。技術風險是由於項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴或監督不力造成的,所以項目公司應完全承擔責任。對於工程延期和工程缺陷應在分包合同中做出規定,與承包商的經濟利益掛鉤。項目公司還應在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工後質量保證金,以便順利解決工程缺陷問題。對於影響整個工程進度和關系整體質量的控制工程,項目公司還應進行較頻繁的期間監督。


融資風險的規避。工程融資是BOT項目的貫穿始終的一個重要內容。這個過程全部由項目公司為主體進行操作,風險也完全由項目公司承擔。融資技巧對項目費用大小影響極大。首先,工程過程中分步投入的資金應分步融入,否則大大增加融資成本。其次,在約定產品價格時應預期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目,應考慮貨幣兌換問題和匯率的預期。


不可抵抗外力風險的分擔。這種風險具有不可預測性和損失額的不確定性,有可能是毀滅性損失。而ZF和私人機構都無能為力。對此可以依靠保險公司承擔部分風險。這必然會增大工程費用,對於大型BOT項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中ZF和項目公司還應約定該風險的分擔方法。


綜上所述,在市場經濟中,ZF可以分擔BOT項目中的不可抵抗外力的風險,保證貨幣兌換,或承擔匯率風險,其他風險皆由項目公司承擔。


西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內融資方式,其優點之一便是徹底回避了ZF風險和當代浮動匯率下尤為突出的匯率風險。另一個趨勢是ZF承擔的風險愈來愈少。這當然有賴於市場機制的作用和經濟法規的健全。從這個意義上講,推廣BOT的途徑,不是依靠ZF的承諾,而是深化經濟體制改革和加強法制建設。


BT


1、什麽是BT

BT投資是BOT的一種變換形式,即Build-Transfer(建設—轉讓),ZF通過特許協議,引入國外資金或民間資金進行專屬於ZF的基礎設施建設,基礎設施建設完工後,該項目設施的有關權利按協議由ZF贖回。


通俗地說,BT投資也是一種“交鑰匙工程”,社會投資人投資、建設,建設完成以後“交鑰匙”,ZF再回購,回購時考慮投資人的合理收益。標準意義的BOT項目較多,但類似BOT項目的BT卻並不多見。


在市場經濟條件下,BT模式是從BOT模式轉化發展起來的新型投資模式。采用“BT”模式建設的項目,所有權是ZF或ZF下屬的公司;ZF將項目的融資和建設特許權轉讓投資方;投資方是依法註冊的國有建築企業或私人企業;銀行或其他金融機構根據項目的未來收益情況為項目提供融資貸款。ZF(或項目籌備辦)根據當地社會和經濟發展的需要,對項目進行立項,進行項目建議書、可行性研究、籌劃報批等前期準備工作,委托下屬公司或咨詢中介公司對項目進行BT招標;與中標人(投資方)簽訂BT投資合同(或投資協議);中標人(投資方)組建BT項目公司,項目公司在項目建設期行使業主職能,負責項目的投融資、建設管理,並承擔建設期間的風險。項目建成竣工後,按照BT合同(或協議),投資方將完工的項目移交給ZF(ZF下屬的公司)。ZF(或ZF下屬的公司)按約定總價(或完工後評估總價)分期償還投資方的融資和建設費用。ZF及管理部門在BT投資全過程中行使監管、指導職能,保證BT投資項目的順利融資、建成、移交。


2BT投資模式的缺陷

BT項目建設費用過大。采用BT方式必須經過確定項目、項目準備、招標、談判、簽署與BT有關的合同、移交等階段,涉及ZF許可、審批以及外匯擔保等諸多環節,牽扯的範圍廣,複雜性強,操作的難度大,障礙多,不易實施,最重要的是融資成本也因中間環節多而增高。


BT方式中的融資監管難度大。


BT項目的分包情況嚴重。由於BT方式中ZF只與項目總承包人發生直接聯系,建議由項目企業負責落實,因此,項目的落實可能被細化,建設項目的分包將愈顯嚴重。


BT項目質量得不到應有的保證。在BT項目中,ZF雖規定督促和協助投資方建立三級質量保證體系,申請ZF質量監督,健全各項管理制度,抓好安全生產。但是,投資方出於其利益考慮,在BT項目的建設標準、建設內容、施工進度等方面存在問題,建設質量得不到應有的保證。


3、如何解決BT投資模式缺陷

面對這些缺陷,各地ZF的掌控能力是比較差的,ZFBT投資建設項目在由計劃經濟向市場經濟的轉軌的過程中,仍不同程度地存在著一部分項目管理在ZF有關部門內封閉運作,有時甚至出現違反建設程序的操作。在具體項目的建設實施過程中,也不同程度地存在著對項目功能與方案審核不力、政企不分、專業技術人員缺乏、管理粗放、地方壟斷和地方保護、缺乏競爭,甚至出現“尋租”腐敗等問題。實際上,人們很容易發現,一些地方ZF的BT項目,明顯沒有按照已有的招投標和ZF特許經營的有關法規和政策辦理。


4、完善BT投資已是當務之急

除了完善BT運行機制,強化ZF對BT項目的監督之外,建立BT應對風險機制,確定風險種類,擬定相應的風險回避對策也顯得非常重要。另外,ZF運作BT應考慮引入獨立第三方的中介服務。目前,國內外著名投資工程咨詢和設計單位都有很強的BT投資專業知識和技能,如中國國際工程咨詢公司等。在融資和資本運作上可以聘請證券公司或著名投資咨詢公司為其服務。


由於我國BT誕生的時間短、經驗少,是新生事物,因此,最基本、最重要的是要有明確的合同法律保護,同時,在管理上,對項目的投資概算、設計方案的確定,工程質量的檢驗以及財務審計都應從法律上確定ZF權力。但目前,我國尚沒有關於BT的專門立法,所以更應加快立法步伐。


5BT項目融資案例。下面以我國第一條采用BT模式正處於建設中的山西陽侯高速公路為案例詳細介紹BT投資模式。


A、項目簡況

近年來山西省ZF加大公路建設資力度,目前已經貸款1600多億元投資高速公路,今後幾年還將繼續增加投資1600多億元,進一步投入高速公路建設,徹底改變山西省公路交通落後的現狀。


山西陽侯高速公路是山西晉侯高速公路的主要部分,全長130.578公里,項目總投資54億元人民幣,其中建安投資43.4億元。在開發中西部的大好形勢下,山西省交通廳轉變投資理念,改變長期由ZF負債,向銀行貸款修建高速公路的單一模式,批準山西中昌集團有限公司采用BT模式,投融資、建設、移交山西陽侯高速公路。通過競爭性投標,中國港灣建設(集團)總公司中標,以15.55億元人民幣獲得陽侯高速公路一期工程關門至侯馬段的BT投融資、建設主體,建設工期2年。


B、融資、回購與提供保函

經山西省交通廳審核、批複,業主對山西陽侯高速公路項目資金來源要求BT模式的投融資、建設主體(以下簡稱“BT投資主體”)具有不低於35%的自有資金,其余65%的建設資金通過融資方式解決;從項目建成移交驗收後次日起,業主分3年等額回購。建設期和回購期的全部資金(包括資本金和貸款)均按中國人民銀行總行同期貸款利率計息(即不上浮也不下浮),計入回購款中。回購利息的計息方式為發生一筆,計息一筆,余額計息。


山西陽侯高速公路有限公司為BT中標人提供回購承諾函和國有商業銀行或股份商業銀行的省級分行以上級別的銀行出具的包括建設期和回購期在內的為期6年的全額回購履約保函。


C、結論

綜合以上分析,可以認為BT融資模式,具有許多優勢,主要有:


(一)BT模式風險小。對於公共項目來說,采用BT方式運作,由銀行或其他金融機構出具保函,能夠保證項目投入資金的安全,只要項目未來收益有保證,融資貸款協議簽署後,在建設期項目基本上沒有資金風險。


(二)BT模式收益高。BT模式的收益高體現在三個方面:首先,BT投資主體通過BT投資為剩余資本找到了投資途徑,獲得可觀的投資收益;其次,金融機構通過為BT項目融資貸款,分享了項目收益,能夠獲得穩定的融資貸款利息;最後,BT項目順利建成移交給當地ZF(或ZF下屬公司),可為當地ZF和人民帶來較高的經濟效益和社會效益。


(三)BT模式能夠發揮大型建築企業在融資和施工管理方面的優勢。采用BT模式建設大型項目,工程量集中、投資大,能夠充分發揮大型建築企業資信好、信譽高、易融資及善於組織大型工程施工的優勢。大型建築企業通過BT模式融資建設項目,可以增加在BT融資和施工方面的業績,為其提高企業資質和今後打入國際融資建築市場積累經驗。


(四)BT模式可以促進當地經濟發展。基本建設項目特點之一是資金占用大,建設期和資金回收過程長,銀行貸款回收慢,投資商的投資積極性和商業銀行的貸款積極性不高。而采用BT模式進行融資建設未來具有固定收益的項目,可以發揮投資商的投資積極性和項目融資的主動性,縮短項目的建設期,保證項目盡快建成、移交,能夠盡快見到效益,解決項目所在地就業問題,促進當地經濟的發展。


在我國采用BT模式融資建設公共項目剛剛興起,這種新興起的融資、建設、移交模式還處於摸石過河、總結經驗、不斷完善之中,也許在運作中會逐漸發現風險和不足之處,但是從目前運作情況看,已經采用BT模式建設的項目普遍運作良好,解決了項目建設資金緊缺問題,推動了項目所在地經濟的可持續發展。


TBT

TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來,以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中,TOT的實施是輔助性的,采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下:ZF通過招標將已經運營一段時間的項目和未來若幹年的經營權無償轉讓給投資人;投資人負責組建項目公司去建設和經營待建項目;項目建成開始經營後,ZF從BOT項目公司獲得與項目經營權等值的收益;按照TOT和BOT協議,投資人相繼將項目經營權歸還給ZF。實質上,是ZF將一個已建項目和一個待建項目打包處理,獲得一個逐年增加的協議收入(來自待建項目),最終收回待建項目的所有權益。這可用圖1直觀地說明:




TBT模式兩大特點其一,從ZF的角度講,TOT盤活了固定資產,以存量換增量,可將未來的收入現在一次性提取。ZF可將TOT融得的部分資金入股BOT項目公司,以少量國有資本來帶動大量民間資本。眾所周知,BOT項目融資的一大缺點就是ZF在一定時期對項目沒有控制權,而ZF入股項目公司可以避免這一點。


其二,從投資者角度來講,BOT項目融資的方式很大程度上取決於ZF的行為。而從國內外民營BOT項目成敗的經驗看,ZF一定比例的投資是吸引民間資金的前提。在BOT的各個階段ZF會協調各方關系,推動BOT項目的順利進行,這無疑減少了投資人的風險,使投資者對項目更有信心,對促成BOT項目融資極為有利。TOT使項目公司從BOT特許期一開始就有收入,未來穩定的現金流入使BOT項目公司的融資變得較為容易。


現有融資環境支持TOT

中國目前經濟收益良好穩定的鐵路支線、專用線為數不少,而且還有少量城市間高速鐵路,這些現金流量可觀而且已經基本明朗化的項目對投資者來說極具吸引力。通過前面分析TBT融資模式的突破口在於TOT中項目的轉出,既然中國有這麽多對投資者有很大吸引力的鐵路項目,那麽,項目轉出就有了可能,從而將TBT融資模式實踐於客運專線建設就有了可能。


中國民間資本總額十分龐大,2005年12月末,中國城鄉居民儲蓄存款已超過10萬億元人民幣。一直以來,由於缺少豐富的投資渠道和金融產品,加上近年來股票市場的低迷,大量的民間資金滯留銀行,同時在國際市場上仍有數千億美元的遊離資本在尋找投資對象。這些都表明中國客運專線建設項目實施TBT項目融資模式有充分的資金保障。


TBT融資模式中,ZF通過TOT一次性融得資金後,會在BOT項目中入股,甚至主導項目的實施。這樣,其他投資人就不用擔心財務上和ZF履行合同上的問題,而且有了ZF的強力參與,又有了資金的保證,就大大增加了項目實施的成功率。


從國家的政治環境上講,中國已經在很長一段時間內保持政治穩定,經濟穩定快速發展,投資環境逐步改觀,ZF誠信也在逐步提升,相關法律體系越來越完善。


通過上面幾方面的分析可以看出,在中國客運專線建設項目中實施TBT融資模式是可行的。


正視兩大敏感問題

雖然以BOT為主的TBT項目融資模式,兼備了兩種融資方式的優點,可廣泛在投資規模大、經營周期長、風險大的客運專線建設項目中應用,但在實施中還有兩個關鍵問題必須解決。


第一,TOT轉出項目的經營權如何定價?


TOT中項目的轉出是TBT融資模式得以實施的突破口,而轉出項目的經營權的合理定價則是轉出協議達成的關鍵。如果轉讓價格過低,會使轉讓方遭受財產損失;如果轉讓價格過高,則會降低受讓方的預期投資收益,導致轉讓協議難以達成,或者項目產品價格過高。在後一種情況下,如果轉讓方為了達成協議,則需要在其他方面做出較多的讓步和承諾,而過多的讓步和承諾對於轉讓方而言同樣會造成一定的損失。


相對於賬面價值法、重置成本法、現行市價法,收益現值法可以比較真實地反映擬轉讓項目經營權的真實價值。它通過估算TOT項目融資標的未來預期收益並折算成現值,來確定TOT項目融資標的價值的一種評估方法,其基本原理是期望價值理論,是基於標的的預期收益角度對其價格所作的評估。


但由於中國國內鐵路投資環境,尤其是投資軟環境如法律環境、行政環境方面的問題,加大了受讓方在經營期間的預期風險,受讓方一般比較難以接受收益現值法評估出來的經營權價格,或者會對出讓方和ZF提出比較苛刻的條件,導致TOT協議難以達成。所以,給TOT轉出項目的經營權定價時,要在收益現值法的基礎上,充分考慮各種風險因素,進行修正,使價格趨於合理、可行。目前,國際上比較認同的方法是美國西北大學教授阿爾費雷德·巴拉特創立的巴拉特評估法。


第二,擬轉讓經營權的已建TOT項目要與待建客運專線建設項目相匹配。


TBT項目融資模式是以BOT項目為中心進行的,是以建設BOT項目為最終目的,所以,選擇與BOT項目相匹配的擬轉讓經營權的已建項目也是至關重要的。


首先,擬轉讓經營權的已建項目的規模、凈現金流,即其經營權在特許期的估價要與待建客運專線建設項目相匹配,有專家認為還要盡可能選擇運營成本較低,不需要作較大的固定資產更新換代的已建項目為好。


其次,為了促成某待建客運專線建設項目的BOT融資建設計劃,業主或者是宗主國可選擇的擬轉讓經營權的已建項目不應該局限於鐵路項目,也可以是其他項目,如:火電廠,某高速公路段,等等;只要是與待建項目相匹配,或者說更符合潛在投資人的期望要求就行。


另外,擬轉讓經營權的項目可不止一個,可以是幾個項目的一部分打包,不過,這就會給接手經營的BOT項目公司的管理帶來不便,可以視具體情況而定。作者不詳 請認領


(來源:中國資本聯盟



PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=121534

簡評:PPP風口如期至,環保直接受益

來源: http://www.gelonghui.com/forum.php?mod=viewthread&tid=4549&page=1&extra=#pid8741

本帖最後由 港仙 於 2014-12-5 13:30 編輯

簡評:PPP風口如期至,環保直接受益
作者:中證範凱

2014年12月4日,財政部印發《財政部關於政府和社會資本合作示範項目實施有關問題的通知》,公布30個政府和社會資本合作模式(PPP)示範項目,總投資規模約1800億元,涉及供水、供暖、汙水處理、垃圾處理、環境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫療、體育等多個領域。近日,國家發改委印發了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》。2014年至少有40個文件提到PPP,現在則意味著進入實操階段。

PPP重大利好公用事業企業。財政部公示30個項目中,環保相關項目有15個,占據了半壁江山,說明環保是政府工作重中之重。各地政府開始PPP項目推介,例如安徽710億元、福建1478億元、江蘇875億元,更多優質環保項目將放出。財政部利用現有專項轉移資金投入示範項目,真金白銀推動PPP項目,社會資本參與收益有保障。環保最大問題是資金來源,PPP模式打破了資金束縛,政府不增加額外負債,社會資本出資享受優質項目,政府從購買“環保工程”向購買“環境服務”過渡。

30個示範項目水務直接受益。在“水十條”即將出臺之際,財政部力推14個水務PPP項目,占比環保項目90%以上,受益最為直接。後續,“水十條”是堪比“大氣十條”的重磅產業政策,將催化2萬億的水治理市場。30個PPP示範項目中,涉及環保上市公司:首創股份參與徐州市駱馬湖水源地PPP,總投資21.9億元;碧水源參與南京市城東汙水處理廠、仙林汙水處理廠PPP,總投資18.31億元;桑德環境參與吉林第六供水廠、撫順市三寶屯汙水處理廠PPP項目。


(源自:CleantechWatch )

PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=122237

PPP指導意見出爐 政企合作拉開大幕

來源: http://wallstreetcn.com/node/211553

今天國家發展改革委發布新聞稿稱近日印發了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》,從項目適用範圍、部門聯審機制、合作夥伴選擇、規範價格管理、開展績效評價、做好示範推進等方面,對開展政府和社會資本合作(PPP)提出具體要求。

《指導意見》指出,開展政府和社會資本合作是創新投融資機制的重要舉措,對拓寬社會資本投資渠道、促進投資主體多元化、發展混合所有制經濟、加快政府職能轉變具有重要意義。

文件還要求,各地可根據當地實際及項目特點,通過授予特許經營權、政府補貼或購買服務等措施,靈活運用BOT、BOO、BOOT等多種模式,切實提高項目運作效率。

同時,隨《指導意見》一並印發了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》,按照平等合作、互惠互利、依法合規等原則,針對不同模式合作項目的投融資、建設、運營、移交等階段,從合同各方的權責配置、風險分擔、違約處理、政府監管、履約保證等方面,提出合同編制的註意事項及有關要求,供PPP項目參與各方參考借鑒。

上周三(11月26日),國務院還發布了關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見,鼓勵社會資本參與水利工程電力建設、電網建設、油氣管網、儲存設施和煤炭儲運建設運營,引入社會資本參與核電項目投資。此外,政府還將向社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權。

更新中

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PPP分力前行

2014-12-15  NCW
 

PPP絕非一部門之力可推動,但財政部、發改委缺乏協調,各行其事,或讓實際操作者無所適從◎ 財新記者 邢昀 霍侃 文

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PPP 模式(Publ i c -Pr i va t e Partnership,政府和社會資本合作)在中國並非新鮮事,但當前被認為是破解城市建設資金不足之困、替代地方融資平台債務、不增加政府存量債務的一種更規範的模式,引起各方熱捧。今年以來,國務院層面從地方政府性債務管理到創新重點領域投融資機制,均強調了PPP模式的重要作用。發改委和財政兩大系統從立法、實踐指南到項目具體遴選、試點,都積極參與,12月4日兩部委都發佈樂各自制定的操作指南和指導意見。一位中部省份財政廳負責 PPP工作的官員對財新記者表示,PPP 不是某個具體部門的事情,光靠一個部門也推不起來,涉及整個政府部門。項目選擇是由當地人民政府確定,不是財政部門或者發改部門單獨確定。該省的項目實施方案是授權行業主管部門來牽頭,即住建、水利、農業、交通等,財政和發改部門只是一個牽頭管理部門。不少參與兩部門PPP政策起草和討論的專家表示,積極出台文件值得肯定,而且此次發佈的相關文件並無原則性差異,君合律師事務所合伙人劉世堅稱,對 PPP 的一些核心理念,兩部委已有共識。簡言之,PPP 模式首先強調的是政企合作、風險共擔及合理回報,在評估階段講究的是公平競爭、擇優選擇、物有所值,而在實施階段則注重績效評價、信息公開和契約精神。但是,由於部門法規的法律層級較低,在實踐中的指導意義值得擔憂。同時由於缺乏協調,各行其事,兩個部門出台的文件在具體條款存異,未免會讓PPP項目的實際操作者感到困惑和無所適從。兩部委並進據財新記者瞭解,今年7月財政部即開始著手 PPP操作指南的立項工作,在借鑒國際實踐和國內過去PPP應用經驗教訓的基礎上,多次修改指南草稿,並且下發地方財政部門,幾次在部內司局徵求意見。最終,財政部網站12月4日發佈《政府和社會資本合作模式操作指南(試行) 》(財金[2014]113號) ,同時公佈的還有財政部確定的30個PPP示範項目名單。在11月25日至27日財政部舉行的第三期全國性PPP培訓班中,財政部金融司司長孫曉霞表示,在試點初期,最好是選取價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定,並且以“使用者付費”為基礎的優質、典型項目,這類項目的運作方式和合同式樣相對標準,實踐起來相對“好上手”一些,也可以為後續推廣工作積累實踐經驗。此次公佈的30個 PPP 示範項目主要集中在汙水處理、軌道交通、供水、環境綜合治理等方面,市場化程度都比較高,而且具有良好的“使用者付費”基礎,其中新建項目8個,地方融資平台存量項目22個。為了有效化解地方融資平台債務風險,財政部強調,各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平台公司存量項目以 TOT(轉讓 - 運營 - 移交)等方式轉型為 PPP項目。同日,發改委網站也掛出了PPP相關文件: 《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》 (發改投資 [2014]2724號)以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版) 》 。此前發改委的重心一直是牽頭研究、調研並起草“基礎設施和公用事業特許經營法” (下稱“特許經營法” ) 。財新記者獲悉,由於立法進程緩慢,分歧明顯,今年9月國務院領導的最新批示是,由於條件並不成熟,很多事項並未確定,可能先由國務院法制辦牽頭制定暫行條例,待條件成熟時再上升為法。一位參與“特許經營法”起草的專家對財新記者表示,在完成第八稿之後,發改委轉變了思路,覺得立法的事情不著急,可以緩一緩,先弄一個辦法出台。 “這個辦法主要是把第八稿中尚存爭議的部分拿掉而形成的,最後基本上呈現出一個沒有原則問題的大致框架。 ”該專家表示。12月8日,國家發改委投資司巡視員歐鴻在接受中國政府網專訪時指出,目前發改委正在會同有關部門,制定多個涉及PPP模式細則。而9月28日財政部 PPP 工作領導小組辦公室第三次會議透露,國務院已同意財政部PPP工作思路,財政部牽頭做好 PPP工作責任重大。立法工作也取得有效突破,國務院已同意將財政部和發改委列為特許經營權法共同起草部門。多位 PPP 領域的專業人士評價道,兩大部委對 PPP 模式的基本理念和原則認識已大致趨同,在大方向上共識已有。同時參與了兩部委相關文件起草的大岳咨詢公司總經理金永祥對財新記者表示,兩個文件都只是技術操作層面的指導,本身約束力並不強,沒有根本利益和原則方面的衝突,只是需要在具體操作層面進行協調。 “兩部委都支持PPP工作,這不是壞事。 ” 在 PPP模式的主體資格方面,兩大部委表述存異。發改委在合同指南中對社會資本主體的界定為, “符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業,或其他投資、經營主體” 。而在財政部的操作指南中,社會資本則為 “已建立現代企業制度的境內外企業法人” ,並明確 “不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業” 。異同國有企業參與 PPP,如何理解 PPP 中所謂 “Private”的含義呢?清華大學建設管理系教授王守清一直參與“特許經營法”立法工作,他對財新記者稱,這是此前的一個爭議點,在中國如果不讓國企、央企參與進來不現實,但若對這些企業不施加一些限制,又跟過去沒有什麼大區別,還是體制內運作。最後研討的結果為,如果一個國有企業,是受簽約政府直接操控的,該企業和該政府簽訂的合同就不能算作PPP。他舉例道,如果武漢市城投和武漢市政府簽訂一個項目,那就不能算PPP,但如果武漢市城投去和上海市政府簽約,這可以算作 PPP。 “這次財政部文件中正是強調了這種情況,但發改委的文件裡面沒有明確。 ”王守清表示。從PPP的工作機制來看,財政部的操作指南中按照項目識別、準備、採購、執行和移交五環節,制定了一整套PPP項目工作機制與流程,財政部及下屬PPP合作中心在其中發揮重要作用。而基於國內現有的項目審批基本流程,發改委提出了項目儲備和項目遴選的兩個工作環節,並要求各省區市發改委建立PPP項目庫,從2015年1月起相關項目進展情況按月報送。發改委還首次提出要會同相關部門建立PPP項目聯審機制。 劉世堅表示,今後各地實施的 PPP項目,特別是財政系統推行的 PPP試點項目,究竟應該同時遵循上述兩套 PPP項目工作流程,還是二者選其一,目前還沒有確定的答案。對於非財政系統推行的PPP項目,如果未能遵循操作指南的規定,是否還能夠申請並享受財政部門有關PPP項目的優惠政策。從兩部委的文件可以看出,財政部把PPP項目的推動與政府採購服務緊密聯繫起來,以《政府採購法》框定PPP運作基礎。而實踐中,由發改委牽頭起草的 《招標投標法》和由財政部牽頭起草的《政府採購法》常年 “打架”的狀況在PPP項目上也再度體現。金永祥表示,應用到PPP項目的具體執行中, 《招標投標法》和《政府采購法》各自有缺陷,給操作帶來不便。他表示,例如根據 《招標投標法》的相關規定,投標人提交投標文件後幾乎無權對文件進行修改,而在 PPP 項目里面,複雜程度和運用模式各異,確定合作方和各種方案都得多輪協商,恰恰就是需要談判。此次財政部在操作指南中認定,項目採購應根據 《政府採購法》及現相關規章制度執行,採購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源採購。財政部除了《政府採購法》中明確規定的方式,還結合PPP項目特點,首次引入“競爭性磋商”的方法。對此,濟邦咨詢有限公司董事長張燎對財新記者表示,這是不容小視的制度創新,安排多種採購程序和方法來應對不同複雜程度的PPP項目需求非常必要。發改委則在指導意見中明確,按照《招標投標法》 《政府採購法》等法律法規,通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式,公開擇優選擇社會資本作為合作伙伴。對具體實踐中可能產生的困惑,張燎稱,表面上看發改委和財政部文件有不同說法,但是這兩個文件的交集也是明確的,這個交集肯定是都能適用。此前財政部官員曾透露,即將出台的《政府採購法實施條例》明確將服務定義為政府自身需要的服務和政府向社會公衆提供的公共服務,特許經營屬於後者。同時財政部還要求,抓緊研究制訂PPP項目採購管理辦法。目前地方具體實踐中採用招投標法的更多。金永祥透露,此前雖然沒有指導意見、操作指南這些文件,但在具體項目操作上也無大爭執。有的地方發改委強勢一些,就按照招標投標法;如果財政負責牽頭具體工作,就根據政府采購法來。他表示,因為地方上在做項目這一條上目標一致,都可以協調。在當前情況下,王守清認為, “比較實際的是,在地方項目層面,由具體辦事的市政府成立協調機構,比如副市長牽頭,把PPP項目所涉及的機構都納入進來,工作展開都經過這個協調機構。 ”但究其根本,還需要有統一的基礎性法律出台做保障,不僅解決部門之間的分工不明、協調不足、重複審批、監管缺失等諸多問題,更是給試圖進入的社會資本吃一顆 “定心丸” ,在規範的法律框架下可以安心匯入PPP大潮。同信證券副總經理馬寶華就對財新記者表示,雖然對開展PPP項目的融資業務很看好,現在處在研究、培訓,與政府接觸的階段,但是目前參與 PPP項目的難度還很大,一方面資金成本降不下來,另外券商資管投入也沒有放開。最關鍵的是,目前公佈的文件法律層級較低,這種指導性、原則性意見無法保證社會資本利益。他表示, “沒有一個明確的法律框架保障項目現金流,僅憑股東協議去保證投資人的利益,恐怕不太令人放心。 ”財政支持之困不少從事PPP研究及參與相關項目的專家認為,財政部推動PPP項目的重要抓手在於提供財政資金支持。從目前的進展來看,宏觀層面財政部尚未出台具體方案。此次培訓材料中透露,財政部有意設立中央財政 PPP融資支持基金,對列入示範範圍的重點項目墊付前期開發費用,通過債權、擔保、股權等形式,為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持,在項目條件改善後擇機退出,對市場不產生擠出效應。張燎表示,做一個 PPP 開發基金,從國際經驗來看比較常見,就是對項目前期開發階段進行資金準備,實現一個資金支持,在項目開發成功之後,還是要由投資人來買單,把前期墊付的費用再補償回來,回到資金池裡面,相當于資金形成一個循環使用。王守清對此則表示,這個基金涉及到國家預算的整個大盤子,可以拿出多少錢來,給什麼項目,具體操作程序,現在都還不明確。關於完善PPP融資支持政策,除了設立中央財政PPP融資支持基金,財政部還提出另外三點:抓緊修訂完善現有專項資金管理辦法,將 PPP項目納入支持範圍;鼓勵金融機構創新融資管理方式和融資產品,更好地匹配 PPP 項目需求;建立 PPP 項目投資交流機制,由財政部聯合金融監管部門,邀請商業銀行、保險公司等金融機構,以及有意向的地方政府參加,定期組織PPP項目交流對接,不定期開展聯合現場調研和研討交流等活動。財政部9月24日發佈的 《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》曾表示,地方各級財政部門可以結合自身財力狀況,因地制宜地給予示範項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。10月2日發佈的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》稱,將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。上述中部省份負責PPP工作的財政廳官員對財新記者表示,目前該省還沒有明確如何利用財政資金支持 PPP 項目。他強調,支持 PPP項目的財政資金也是分散在各個業務處室,如何統籌協調,還沒有個系統文件。福建省政府9月初出台的 PPP 試點指導意見曾明確,將根據全省 PPP項目實施進展情況,逐步安排5億元專項資金,成立風險池,為地方 PPP項目貸款提供增信支持。道和律師事務所合伙人律師劉敬霞直言,地方財政如有資金投入,這些項目早都做了,不會等財政部再出PPP文件。有了財政這個文,地方財政部門就會“望眼欲穿”地等著財政部撥款。孫曉霞也在第三期全國性PPP培訓班中表示,要從財政中長期可持續性的角度,從項目全生命周期的角度考慮問題,把顯性和隱形的補貼控制在財力可承受的範圍之內,不能為了多上幾個項目,不考慮未來的財政承受能力。財政部在操作指南中強調,每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。財政部關官員曾透露,財政部門還將出台財政可承受能力評估專項指南,以及標準化合同文本、 物有所值(VFM)評價指引。

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PPP模式在中國環保和市政基礎設施項目中的實踐-金永祥

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講座紀要:PPP模式在中國環保和市政基礎設施項目中的實踐-金永祥

作者:肖喆、董宜安


前言:
PPP:Public Private Partnership,政府與私人合作,政府監管,私人投資。
起源:上世紀80年代出現,中等發達國家債務危機,泰國、阿根廷、土耳其當時很富裕,借了外債還不起,然後就只能搞ppp。
以BOT的模式首次出現在土耳其。英國,撒切爾夫人時代,由於工黨長期執政,導致大量財富積累,撒切爾推進市場化,大規模私有化,基礎領域采取的是PPP模式。PPP比BOT定義更寬泛。

第一個問題:為什麽選擇PPP?因為財政沒錢。
PPP發展的五個階段:
  • 改革開放初期,外資首次進入中國,以深圳沙角壁電廠作為典型案例。
  • 1994年鄒家華出國訪問,從日本習得BOT項目經驗。回來做了5個項目,2個做成了:廣西來賓B電廠,成都第六自來水廠。沒做成的三個:君山長江大橋、長沙望城電廠、廣州電排高速公路。此後的項目經驗基本都是從廣西項目學到的,要搞ppp,一定要註入規範的基因。
  • 03-08年,ppp項目非常多,7000-8000個。
  • 2009-2013年,反複的階段。因為金融危機來了,中國搞四萬億項目,政府有錢了把ppp都了買回來,不但損害了ppp,民營經濟也被打擊。之後國家發現四萬億不行了,搞出民營36條想讓民營進來,2010年2011年,又來了個新民營經濟36條,繼續想讓民營進來,但效果不好,因為民營被打擊了沒緩過來。這個階段的ppp,變成政府和國企一起,市場變成了國企,而不是私企,ppp發生了變異。
  • 十八大以後,提出:讓市場在資源配置中發揮決定性作用。現在對ppp期待很高,因為輸不起,否則沒有未來。十八大提出新四化:新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化。ppp重點關註城鎮化,遇到的問題:   

  • 政府決策效率問題:因為政府控制資源最多,可以調動大資源做大事,所以決策很重要,因為國內沒有議會、立法、司法、行政、媒體等監管,主要是市委書記or市長一個人起作用,很容易做錯決定,造成資源利用效率低下。
  • 政府沒有錢:

  • 城市地下建設非常缺,但沒有錢
  • 環保問題:霧霾、垃圾圍城
  • 老齡化:未富先老,全國平均3個人養一個老人前
  • 政府沒錢,土地財政不能支撐經濟發展
  • 政府平臺公司欠債還不起,初步測算大概欠20萬億

    總之,現在財政已經不能支撐政府,雖然財政沒有錢,但老百姓有錢,因為銀行存款很多。
    政府無奈的選擇了ppp,引入社會資金。十八大以後,政府密集出臺文件,國家發改委和財政部出臺的文件,要轉變發展方式,現在具備條件,否則活不下去了。地方政府未來融資只有兩個選擇:1.公益性的項目:發債;2.非公益性的:ppp
    而且在ppp路上,我們只能成功,不能失敗。做好了,會變成英國,高速發展期,做不好,中等發達國家陷阱。樓繼偉:ppp是緩解重要手段,是市場在資源配置中的一個重要措施,上升成為國家戰略。

第二個問題:PPP常識,只要是不是財政出的錢,國企還是民企都可以。
    從我國國情來看, PPP中的private是不是國有或者民營並不重要,只要錢是從財政外面來的,可以帶動經濟,就可以。
    重點是:特許經營,項目融資。PPP很多都是特許經營,但並不是全部。地方政府用ppp,主要是因為缺錢,錢是ppp里面核心的問題,很多高大上的央企,債務都到80-90%了,很容易破產。未來央企在ppp里面起到的作用很小。要用項目本身的信用,完成融資。項目自己為自己擔保。銀行必須管控風險,才能讓ppp有很大的發展空間。
第三個問題:兩個案例
  • 導致PPP模式被大規模推廣的項目:北京第十水廠,在北京定福莊,1998年立項,占地180畝,總投資23億元,設計處理能力50萬噸/天,但拖至2012年底才動工,計劃2014年底建成通水。

    第一版水價方案:自來水公司和市政設計院測算水價:6.9元/噸。報給市長汪光燾因為太貴被打回來,打算引入市場競爭機制,五家機構競標:法國蘇伊士和香港新世界聯合體(蘇伊士聯合體),日本三菱和英國安格利安聯合體(安菱聯合體),法國威立雅,英國泰晤士和日本三井聯合體,以及意大利一家水務公司。開標結果1.15元/噸,安陵聯合體中標。
    巨大的差額導致汪之後去做建設部長,開始推行BOT模式大規模的建設汙水處理廠,所以現在的案例很多都是汙水處理廠。(日本大多是:醫院學校監獄,因為推行ppp的時候日本的水廠已經建設完了)。
    該項目經歷了五個重大事件造成16年後才建成:

    • 工業企業外遷造成用水量下降,(因為2000年之後工企業外遷造成用水量劇減,工業企業用水比民用大的多的多,但已經和外國人簽約,沒法說不幹,政府為了不違約,拖了7年,最後2005年外國人跑了)
    • 原水不夠,上遊截留。
    • 歐洲巨變,歐盟東擴,匈牙利,羅馬尼亞進入,英國投資者要回防擴大歐洲市場。
    • 奧運申辦成功,北京第三機場,跑道把飲水路由占了,沒2年時間根本選不出來。

  • 失敗案例如何走出困境。鄭州白廟水廠,和法國公司合作,TOT項目,簽的時候亂欠,之後政府發現吃虧了,違約不給錢,外國人上告(政府違約是ppp里面一大公害)。

    處理辦法:1.政府做財務上評估;2.商務條款是不是合理。
    發現:回報率達到30%多,風險和收益是對等的,保護外國人的都有,保護政府的沒有。談判,鬥而不破,黑白臉,外國人最後妥協,補上了保護政府的條款,回報率變成了10%。(來自節能環保那點事)
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【PPP系列一】2015年PPP慎亂入 哪省推廣方案最靠譜?

來源: http://wallstreetcn.com/node/213014

本文為微信公眾號“掃雷小組”* 授權華爾街見聞發表

PPP(政府和社會資本合作)已成為2014年最炙手可熱的概念之一。國家層級PPP相關文件目前有4個,分別由財政部和發改委下發。掃雷小組梳理了31省市的PPP政策情況,發現截至目前,共有7個省份發布了PPP相關文件。各省文件基本都在兩部委文件框架內,但也各有契合本省實際情況的細節及亮點。

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表二↓

1-6-2(4)

掃雷小組說明:

1、發文級別:四川、湖南、江蘇3省由財政廳發文,而河北、河南、福建3省則由省級人民政府發文,安徽由住房城鄉建設廳發文。

為何重點強調發文級別?財政部多位官員曾在公開場合表示,財政部門是推廣運用PPP模式的第一責任部門。不過掃雷小組認為,PPP項目涉及發改、住建、水利等多部門,是需要協同管理的,所以以省政府名義發布的文件從層級來講規格較高,也更有利於PPP統一管理。

2、發文詳盡程度:目前已發布操作指南的只有四川、安徽,江蘇的指導意見參考了財政部的操作指南。其他還暫時停留在指導意見上。

如需獲取文件鏈接,請關註微信公眾號“掃雷小組”。


*掃雷小組 | SWEEPING ANALYSIS 是一個開放的中國政府信用研究群組。

小組提供基於城投平臺、PPP、地方債券、財政部門動向、開發性金融等系列數據庫的輕量化分析。

歡迎在微信公眾號中搜索“掃雷小組”,或掃取以下二維碼,關註我們。

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PPP推廣大勢開啟,註入環保行業新活力

來源: http://www.guuzhang.com/portal.php?mod=view&aid=1476

本帖最後由 三杯茶 於 2015-2-26 11:34 編輯

PPP推廣大勢開啟,註入環保行業新活力


1.PPP定義:政府、社會資本深入合作,“同”享收益、“共”擔風險

PPP(public-private partnership)即“公私合營”模式,定義存廣義、狹義之分。廣義的PPP,包括了幾乎所有政府服務外包的各類形式,包括帶有融資功能的BOT、TOT、股權合作等,也包括不帶融資功能的DBO、委托運營。狹義的PPP,是指政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV),引入社會資本,共同設計開發、共擔風險、全過程合作的公共服務開發運營方式。


狹義PPP和傳統BOT存在區別。傳統BOT屬於廣義PPP範疇內模式的一種,但狹義的PPP與傳統BOT存在2方面的區別:1)BOT項目中的資本金投入基本來自社會資本,而PPP項目可能來自政府、社會資本合資;2)BOT項目前期由政府規劃、設計,後期由社會資本建設和運營,前、後期銜接不佳,導致項目前期規劃設計不夠優化、後期運營低效;PPP則使得社會資本更多地參與前端設計、政府更多參與後期運營,提高項目整體的質量和效率。



2.政策趨勢:2014年來多項PPP政策出爐,3方面體現本輪政策力度甚於以往

PPP非新概念,早在2005年,國務院即出臺PPP類的政策——非公經濟“36條”,此後2010、2012年分別再提。2014年以來,系列PPP政策出臺,與往年政策相比,我們發現主要區別體現在3方面:1)從措辭來看,對於引入社會資本,從早年的“允許”到“鼓勵”;2)從政策發文機構來看,早年國務院牽頭、住建部響應,到2014年以來,繼國務院發布定調政策後,發改委、財政部均有配套政策推出。3)從政策密度來看,2014年出臺PPP類政策4項,而2005、2010、2012年分別發布1、2、1項。



3.環保PPP空間:整體產能空間不變,但市場化運營比例提升

PPP是模式上的轉變:更多環保民企有望進入運營領域,弱化國企壟斷。1)歷史經驗來看,在市政環保設施的運營領域,民營企業因資源、資金“短板”,較難與國有企業匹敵,在資金要求相對較低、競爭激烈的工程領域,則民企眾多。一個側面證據是,在A股9家水務運營上市公司中,7家為國企背景。2)推廣PPP的大背景下,政府樂於開放市政設施的運營市場,而上市的環保民企因激勵機制靈活、融資實力增強,獲取運營資產的機會將明顯多於以往。


汙水、生活垃圾處理存量產能市場化運營比例整體約50%,有待提升。我國早年的市政環保設施采用政府投資、政府(或其下屬事業部門)運營的模式,市場化運營比例低。1)汙水處理:截至2013年底存量產能約1.49億噸/日、我們預計2014~2020年間需新建產能約4000萬噸/日;目前,存量產能占比近80%,其市場化運營比例約50%,新建汙水處理產能的市場化運營比例約為55%。2)生活垃圾處理:垃圾焚燒方面,截至2013年底,存量產能約15.5萬噸/日,我們預計2014~2020年新建產能約15~20萬噸/日;目前,存量產能占比近半,相當一部分由政府運營,新建產能的市場化運營比例約80%。垃圾填埋方面,我們估計截至2013年底的存量產能約為40萬噸/日,2014~2020年凈新增的產能較少;現有產能的絕大部分仍由政府運營。

(註:以上市場化運營比例數字來自:住建部、《水工業市場》、《汙水處理觀察》、中金公司研究部估算)



4.個股影響:PPP推廣大勢開啟,環保民企面臨新機會

新型商業模式推廣,各出資方有望“共贏”。1)對於政府出資方,一般以環保設施實物出資,一方面,社會資本按比例現金出資後,政府後續新建、改造環保設施的資金有了保障,另一方面,社會資本對於環保資產的運營市場化要求更高,促使環保設施的盈利水平比單純由政府運營時提升;2)作為社會資本出資方,一方面,可以分享市政環保設施運營的穩定回報,另一方面,依靠政府合資方的資源優勢,可優先獲取新建、改造環保設施的工程訂單;3)若PPP項目的中長期目標是實現上市(即,環保資產證券化),作為原始出資人,政府、社會資本均將受益於初始投資增值、甚至翻倍。碧水源的雲南項目、巴安水務的貴州項目,都是典型的例子,具體分析如下。



典型1:碧水源雲南水務PPP項目。1)PPP項目公司:雲南水務產業發展公司,下屬資產為雲南省優質水務運營資產;2)出資方:雲南水務(政府背景)、碧水源、私募基金、PPP公司29名員工,持股比例分別為42%、36%、18%、4%,其中雲南水務為水務資產(實物)出資,其余幾方現金出資;3)截至2014年底,PPP項目公司已完成股份制改制,預計於2015年實現港股上市。假定以2倍PB發行,則碧水源具備9億元的潛在投資收益;假定以2.5倍PB發行,則潛在投資收益為14億元。(參考:截至2015年2月25日,A股水務公司PB平均為3.5倍,H股平均為3.2倍)


(測算方法:假定雲南水務產業公司上市後,碧水源在二級市場出售其全部股權,根據處置長期股權投資相關最新會計準則規定,投資收益=PPP項目公司權益市值-長期股權投資賬面價值。截至2014年中報,碧水源持有雲南水務產業36%股權的賬面價值為7.9億元;截至2014年1季度末,雲南水務產業的凈資產為24億元;因此,潛在投資收益=24x發行PB倍數x36%-7.9)

典型2:巴安水務貴州水務PPP項目。1)PPP項目公司:貴州水務股份公司,下屬資產為貴州省優質水務運營資產;2)出資方:貴州水務(政府背景)、產業基金、巴安水務,持股比例分別為51%、39%、10%,其中貴州水務為水務資產(實物)出資,其余幾方現金出資;3)公告明確,PPP項目公司將在未來3~5年內爭取具備上市條件。



關註順應行業趨勢、積極拓展PPP業務的民營環保企業。推薦碧水源(借力再融資,有望通過PPP開展新一輪擴張),關註萬邦達(工業水處理龍頭,通過PPP模式進軍市政領域)、巴安水務(試水PPP項目,中長期業績彈性可期)、維爾利(垃圾滲濾液處理龍頭,有意涉足PPP模式助力轉型)。(來自電力環保小蜜蜂)



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銀行謹慎布局PPP

來源: http://www.infzm.com/content/107869

在PPP項目中,銀行就是維系社會資本、政府之間重要的紐帶。 (東方IC/圖)

“未來地方融資平臺肯定會被PPP取代,這是一個大趨勢。”

過去銀行發放平臺貸款,由政府財政兜底或者土地抵押擔保。失去了兩大還款保證,銀行如何玩轉PPP?

“抓住這個機遇”

“未來地方融資平臺肯定會被PPP取代,這是一個大趨勢。對銀行來說,PPP將來會成為銀行和政府合作的紐帶。”中信銀行PPP業務相關負責人告訴南方周末記者。

從2013年年底,國家開始重視,到2014年11月、12月財政部和國家發改委陸續發文,從政策層面鼓勵。PPP模式由此進入發展的“快車道”。

根據南方周末記者不完全統計,截至目前,2015年省級地方政府披露的PPP項目計劃投資總額達1.1萬多億。從國家層面到省級地方政府再到縣市級政府,PPP成為地方政府搞基建投資當下最“受寵”的模式。

今後如何跟地方政府合作,成為銀行下一步要考慮的首要問題。

“各大銀行都聞風而動,都在學,但是真正要做還是比較慎重,”多位銀行業內人士對南方周末記者稱,“現在真正落地的項目非常非常少。”

根據現有的“萬億”規模,業內人士則分析認為,PPP目前的市場容量在10萬億-12萬億。

銀行“行動”了

如此誘人的蛋糕,當然誰都想咬一口。一些銀行早早“行動”,希望搶占先機。

“十八大”提出要降低地方政府債務問題,“政府債務降低,肯定會有一方債務增加,當時我們就認為基礎設施的施工企業願意來做這個債務主體。”華夏銀行公司部副總經理吳健雄告訴南方周末記者,為此,華夏銀行推出了針對施工企業為核心的“工程通”,並在2014年6月份開始在全行推廣。

華夏銀行在新一屆政府提出清理和整頓政府融資平臺之後,於2014年推出了“工程通”,以項目建設方為融資主體,和過去政府融資平臺作為借款主體不同,政府不負有償債責任。“2014年下半年開始,總行批的規模74億多,到去年年底,一共放款22億多,做了四五個項目。”吳健雄介紹。

華夏銀行的“工程通”和PPP有異曲同工之處,只不過PPP項目中一般會成立特殊目的公司(SPV),但“工程通”有的成立了項目公司,有的沒有成立。從這個角度看,華夏銀行推出的“工程通”是PPP業務的初級版本。

不過,華夏銀行的行動雖然開始得早,但還不算在真正的PPP市場中“試水”。

當前,參與PPP項目的銀行主要是國家開發銀行,中信銀行、招商銀行、建設銀行、華夏銀行、工商銀行等商業銀行也都開始積極布局,力求在新市場中分得一杯羹。

在各大銀行中,中信銀行無疑是市場的先行者。它已經拿到了財政部第一批推出的新建項目——貴陽南明河治理二期工程。

實際上,2014年12月5日,財政部公布首批示範項目的第二天,中信集團就成立了以中信銀行、中信地產、中信建設、中信工程等10家子公司為成員的中信PPP聯合體。

中信銀行希望參與PPP項目的全過程,從最開始的項目設計,會進行財務、技術、財政可行性研究,其次還要撮合政府和社會資本“聯姻”,將政府的意向傳導到各種客戶;最後進行項目融資。

興業銀行相關負責人對南方周末記者說,“去年12月份,我們編寫了一個PPP業務營銷指引的文件。今年1月份又成立了一個PPP推動小組。”

該推動小組是由營銷管理部、機構業務部、投資銀行部、環境金融部等部門共同成立,共十人左右。

過去,各個銀行參與的多為BT、BOT等方式下的PPP項目。興業銀行過去做得較多的是燃氣、汙水及垃圾處理等市政基礎設施。上述負責人稱,興業銀行今後將重點在涉及環境治理的綠色領域選擇PPP項目。

積極並審慎地介入該領域,是目前各大銀行共同采取的措施。雖然項目繁多,但真正做起來還是需要有一段時間。“現在國家推出PPP業務的決心非常大、速度非常快,但銀行要設計相應的金融產品一般也需要較長時間,目前,我們正在抓緊時間,爭取將‘工程通’升級為符合政策導向的標準PPP融資業務。”吳健雄說。

風險在哪里

風險問題無疑是銀行介入首要考慮的因素。過去融資主體一般為政府融資平臺或大型國企,“背後都是政府的影子”,還款來源也有地方財政兜底,同時還有土地抵押擔保。但目前融資主體變成了新的項目公司,而地方政府也不再以財政兜底,對銀行來說無疑需要重新設計風險評估體系。

“過去給地方政府或者平臺融資,更多的是看政府的財政實力,以此評判借不借錢。”上述中信銀行人士說,“現在變成兩個方面,一個是PPP項目運營方的專業能力,二是政府的財政實力(政府會為一些項目進行補貼)。”

吳健雄指出,銀行在發放貸款時,會特別關註項目的現金流情況。除此之外,由於PPP項目時間較長,短則十年八年,長則二三十年,可以通過資產證券化的方式轉移一部分風險。“我們本身不太願意做期限太長的項目,因為期限錯配的風險較高,去年做的‘工程通’項目就把BT類列為重點,而不是BOT類。”吳健雄說。

但過去的BT項目是造成地方政府債務的重要因素。財政部這一輪推PPP模式,就是要化解地方政府龐大的債務問題。通過和社會資本合作,一方面將政府的新增支出納入到中長期預算中,另一方面,通過PPP模式化解地方政府的存量債務。

毫無疑問,對地方政府來說,過去大額的財政支出兩三年就投完了,以後就變成財政每年支出一部分,未來可能是二三十年每年出一點錢。上述銀行人士分析,“PPP模式熨平了財政支出。”

但政府將沈重的債務包袱卸下,並不那麽容易。過去地方政府常以土地進行抵押擔保,現在擔保抵押物也不一定會沒有,只不過它模式變了,比如高速路項目肯定要拿收費權做質押。

現金流比較穩定的項目,銀行更願意來做。“比如汙水處理這類項目,收費是和自來水捆綁在一起的,所以政府補貼的現金流就比較穩定。”

政府推出PPP項目,然後再進行招投標選擇社會資本。業內習慣用“婚姻”來比喻雙方之間的關系,而在二者之間,銀行就是維系二者之間重要的紐帶。但銀行選擇哪家的婚姻也是要多方考察的。

興業銀行的相關負責人稱,“對社會資本的考察方面,我們會選擇一些自己比較擅長領域的企業,這也是今後的方向。但就基建類項目而言,一些大型上市國企和央企本身就是各家銀行比較感興趣的企業。”

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地方“激進版”vs“漸進版” 萬億PPP里的誘惑與陷阱

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2013年11月召開的十八屆三中全會提出,“要通過改革讓社會資本進入公共服務基礎設施建設和運營”。 (CFP/圖)

“PPP以前是一條小道,現在大家都一下子湧到這條道上。”

PPP元年

面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力,地方政府亟須尋找新的融資模式。

“從項目落地看,2015年才是真正的PPP元年。”研究PPP模式十多年的清華大學建設管理系教授王守清對南方周末記者說。

PPP火了,王守清也火了,自2014年開始,他一直在路上。1月26日,王守清在微信朋友圈中寫道,“一周之內,從西北邊陲烏魯木齊經北京、杭州到東南沿海深圳,從零下19度到零上19度,從國企到大民企……不變的還是俺講PPP。”

2013年7月31日,國務院總理李克強提出,利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。作為新一輪城鎮化建設中的重大改革舉措,這被認為是PPP模式開啟的信號。

PPP模式Public-Private-Partnership,即政府和社會資本合作),簡而言之即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。

2014年以來,國務院、財政部、發改委接連發文倡導PPP模式。目前,從各省公布的地方政府報告來看,全國有19個省市自治區將PPP寫進了政府工作報告,“探索”、“鼓勵”、“積極推廣”PPP模式。

根據南方周末記者不完全統計,截至目前,2015年省級地方政府披露的PPP項目計劃投資總額達1.1萬多億。

一時間,各級地方政府忙著推出PPP項目,國企央企、民營企業、銀行、律師紛紛解讀政策、進行PPP培訓。

忙碌的不只是王守清。律師、咨詢機構、大學教授、離退休官員都加入到PPP授課隊伍中。

張燎是濟邦咨詢的董事總經理,2002年他創立了這家專門為基礎設施和公用事業提供投融資咨詢服務的公司。“從去年5月份開始,我去過十多個省級財政部門給政府和企業講PPP模式。”

作為PPP項目咨詢機構總經理,張燎用一種專門的APP統計了自己近三年的飛行記錄,2012年到2014年,他的飛行次數分別為55次、73次、120次,“朋友開玩笑說這個數可以作為指示中國PPP熱度的指針”。

名詞解釋

PPP模式(Public-Private-Partnership,即政府和社會資本合作),簡而言之即政府和社會資本合作共同提供基礎設施及公共服務。社會資本負責承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,並通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門主要制定公共物品的價格和質量監管。

2014年,國務院一紙“43號文”,結束了地方政府傳統的融資平臺和融資模式。但地方政府的償債壓力仍然巨大。審計署數據顯示,2013年6月底,全國各級政府負有償還責任的債務約為20.7萬億。

與此同時,中國的城鎮化進程並未完成,財政部網站刊登的財政部副部長王保安的講話稱,預計2020年城鎮化率達到60%,由此帶來的投資需求約為42萬億元。

面臨“缺錢”和“欠債”的雙重壓力,地方政府亟須尋找新的融資模式。而“43號文”的出臺為地方政府指明了路徑:發行政府債券和政府與社會資本合作(PPP)模式。

今後,以PPP模式由政府和社會資本合作提供公共產品,這意味著像高速公路、城市交通、汙水處理、供水、供熱等跟大眾密切相關的公共服務,在將來都可能由社會資本提供並運營,而服務的價格究竟如何變化,取決於政府和社會資本的合同設計。

對地方政府而言,這種模式不僅減輕了財政壓力,更重要的是,PPP模式實際上是對地方政府轉變職能、改革創新、依法行政的“倒逼”。

南方周末記者了解到,許多省份都選出了一批PPP試點項目,力爭在短時間之內上馬。

面對這一熱潮,不少專家和實務界人士也表示出了擔心。“感覺PPP這個彎轉得太大了,以前是一條小道,現在大家都一下子湧到這條道上了。”大嶽咨詢的董事長金永祥說。

收費公路是中國最早的PPP項目之一。 (CFP/圖)

30年運行經驗

“我曾見過一份只有3頁的BOT合同管一個二十幾年的項目”。

實際上,在中國,PPP模式並不是一個新名詞,也曾經遍地開花。

這種模式最早起源於1980年代的英國,此後傳入中國,最初在公路、水務、城市軌道交通建設中被部分采用,當時的社會資本方大多為國外資本,主要采用BOT(建設-運營-轉讓)模式。

從1990年到2000年,一批港商進入了中國高速公路建設領域,以合資企業的形式,與多個省市政府合作,在中國建造了至少80個合資高速公路項目。

2000年以後,全國各主要城市掀起了市政公用事業市場化的高潮,PPP被大規模運用到了汙水處理行業中。此外,采用PPP模式的還有自來水、地鐵、新城開發、開發區建設、燃氣、路橋等若幹項目。

雖然有成功的案例,但失敗的例子更多。其中的重要原因,就是公共利益和企業收益之間經常產生矛盾,在引入私人資本之初,由於缺乏相關的行業經驗,政府缺少跟私營企業簽訂公平合理合同的能力,也沒有一整套的制度設計,政府違約的情況屢見不鮮。

相比而言,歐美會根據當地經濟發展水平合理定價,同時又會隨時間等因素進行調整,有一個“利益分割帶”。另一方面,國外在設計一個項目時,會請專門的咨詢機構進行評估設計。

上海財經大學助理教授王茵介紹,在國外,由於項目周期長,中間變數多,從立項之初,就要充分考慮到各種問題,“招投標過程中企業的一份企劃書由設計方、施工方、金融機構、律師等專業團隊打磨幾輪完成,光是企劃書的造價就高達500萬-1000萬美金”。

國內則是先做了再說,問題都是在過程中才慢慢出現,並沒有一個合同能夠約定責任主體,這也是造成很多PPP項目最終“流產”的原因之一。“我曾見過一份只有3頁的BOT合同管一個二十幾年的項目。”張燎說。

2007年左右,中央要求清理此類項目。2008年推出“四萬億”後,地方政府“不差錢”了,PPP模式受了“冷遇”。但不久後,強刺激弊端開始顯現,PPP重回中央和地方政府的視線。

地方政府很著急

“如果報人大進行決議,半天就能搞定。”

2014年,全國各地紛紛推出PPP項目。據南方周末記者不完全統計,截至目前,已有四川、河南、福建等八省份共推出了469個PPP試點項目,總投資額共計8223億元。

2014年8月到9月,就有安徽、重慶、江蘇、福建、青海五省份推出共計175個項目,而在去年12月,四川公布了264個項目,總投資額達到2534億人民幣,是目前項目最多的省份,但已簽約的合作項目協議僅28個,總投資額約404億元。

“這一輪的參與方大大拓展了,行業也拓展了,不再局限於供水、垃圾處理等市政工程,拓展到幾乎所有公共產品和服務,養老、醫療、教育、旅遊、水利建設等。”君合律師事務所律師劉世堅透露。

“PPP成了目前地方政府重要的抓手。”君合的客戶中除了政府和行業投資人,還擴展到了財務投資人,券商、信托、基金。“我個人比較樂觀,估計高潮要持續5-10年左右。”

“地方政府對PPP這種模式非常熱情,如果報人大進行決議,半天就能搞定。”一位股份制銀行公司部老總對南方周末記者說。

但在張燎看來,“和BOT如火如荼地推進的形勢相比,地方政府對PPP的認識程度很讓人擔心,他們不知道PPP的關鍵點是什麽,采購流程怎麽搞,合同如何起草……”

國際上的PPP項目,一般根據不同的項目需要,設計成不同的方式,千差萬別,但企業都會參與PPP項目運營。

企業一旦參與運營,意味著企業和政府之間就形成一個長期的契約關系。多位專家都強調,這輪PPP模式和過去還有一個重大的差異,即企業和政府是平等的關系,需要利益共享,風險共擔,如果地方政府能力不強、水平不高,不能妥善設計和實施,可能導致項目失敗,帶來風險。

此外,社會資本的投資選擇非常敏銳,如果一個地方沒有良好的發展環境和發展潛力,沒有法治、高效的政府支撐體系,PPP項目無法落地,更無法生根。

“政府很難適應跟企業平起平坐,以前是由政府拍板,而今後政府說了還不算。”常年跟地方政府打交道的中信銀行機構業務部總經理張春中說。

但不管適不適應,行動已經開始了。地方政府出文件、上項目、成立專門的工作小組、培訓、開推介會……“政府目前很急,希望能夠盡快推進PPP項目的落實。”一位基層政府工作人員說。

而在實際操作中,則是五花八門,無奇不有。

“目前是省一級政府想得比較明白,但到了縣市級就不一定了!”張春中說,“哪負責的都有,不見得就是財政部門負責,有的甚至是政協、統戰部門!”

“有一次我問一個企業家,我說,你談成啦?他說,早就談成了,這已經是第三次簽約了!”王守清說,“好多項目的細節並沒談好,很多只是簽一個框架協議。”

“戴著PPP帽子做BT”

使用者付費項目普遍集中在高速公路、供水、燃氣等領域。

“很多地方政府宣傳的項目並不是PPP模式,只是戴著PPP的帽子做BT(建造-移交)。”常年在一線調研咨詢的張燎告訴南方周末記者。

在一個由專家、媒體等人組成的PPP微信群里,一條消息蹦出來得到很多人認同,“新建基礎設施市場如今充斥著滿腦子BT思維的工程承包商,面對如山洪般爆發奔湧的PPP項目,承包商不改變BT思維,將在新一輪PPP卡位戰中頻頻失分!”

王守清說,“2014年10月份,各省政府向財政部報了六七十個PPP示範項目,但是不少都是打著PPP旗號的BT項目,第一輪就刷掉近一半。”

張燎說,“我曾接到一個中部省份官員的電話,當地一個用BT模式做的商貿市場,現在做不下去了,想設計成PPP模式。這根本就不能做啊,商貿市場根本就不屬於公共服務產品。”

過去幾年,地方政府往往采用BT方式建造基礎設施,政府根據與企業簽訂的回購協議分期向其支付資金。

實際上,從廣義上來講,BT也屬於PPP模式的一種。但此輪重提PPP則排除了BT。

從中國城市基礎設施投資的運作情況來看,BT項目很多是由政府所屬融資平臺或其控股國有企業承擔;這種項目往往造成政府大量的債務問題,而且項目本身的質量也難以得到保證。

PPP和BT的主要區別是,第一,時間長短,BT項目時間一般在三到五年,而PPP項目時間一般都在10年以上;第二,也是很關鍵的一點就是企業有沒有參與到這個項目的運營維護中。

參與運營維護目的是要讓企業真正提供服務,提高效率。吸引社會資本來做項目是政府最迫切的願望。財政部力推的是“使用者付費”的項目。

從項目收入來源上劃分,PPP項目主要包括使用者付費、使用者付費與政府補貼相結合、政府付費購買服務三種方式。

相比之下,有固定現金流的“使用者付費”模式更能吸引企業。但一位東部省份的地方官員對南方周末記者說,“這類項目並不多,比較多的還是一些政府補貼的項目。”

使用者付費項目普遍集中在高速公路、供水、燃氣等領域,“這種項目就像是肉,需要政府補貼或付費的項目就像是骨頭,誰願意把肉扔出來,肯定是先把骨頭扔出來啊。”張燎說。

從目前各地推出的一些項目來看,主要涉及交通設施、市政基礎設施、生態環境治理、城鎮生活垃圾汙水處理、網管改造等領域。

目前推出的多數項目為準經營性項目和公益性項目,即政府補貼與使用者付費相結合、完全由政府補貼的方式。

但對企業來講,他們“優先選有現金流的項目,無論是百姓還是政府付費,另外還要選守信用的地方政府”。

根據目前財政部的文件,可以參與PPP項目的社會資本包括,除本級地方政府融資平臺和控股國企之外的所有企業。

當前,不管是國企、央企還是民企,都特別想參與到PPP這股大潮中。但是,“投資者因PPP項目時間太長、地方政府信用不好、融資成本高、對回報期望也高等因素,還比較謹慎。”王守清說。

一個正在負責PPP項目的地方政府官員對南方周末記者說,“我們目前還是考慮央企、國企為主。”

王守清告訴南方周末記者,“目前民營企業還有一些問題,與央企/大國企相比,一是融資能力不行,二是信用不行,第三是技術可能還不行,其中第一和第二是最重要的且相互關聯。但是不能永遠都讓它不行,要扶持它。真正讓民營企業動起來才是PPP本來的內涵,即政府(公)與民企(私)長期合作。”

張燎則擔心,“從經濟結構的調整上不會有太大的改變,無非是央企和地方國企之間利益格局重新洗牌而已。”

1990年代後,在高速公路、自來水、地鐵、新城開發、開發區建設、燃氣、路橋等多個領域,全國各主要城市都曾掀起市政公用事業市場化的高潮。 (CFP/圖)

戴著枷鎖前行

全世界做得最好的國家,PPP項目在所有公共物品提供里面只占到10%-20%。

“千萬不要把PPP模式當成地方政府解決地方債務的靈丹妙藥,不要作為地方政府推卸其提供公共產品/服務責任的借口,很多項目是不適合PPP的,而且如果PPP模式做砸了,後果比傳統模式更糟糕。全世界做得最好的國家,PPP項目在所有公共產品項目里也只占到10%-20%。”王守清說。

全國各地都在著急上項目,但真正如何運作,如何避免走過去的彎路,地方政府難說真正想清楚。

在王守清看來,當前面臨的主要問題是法制、地方政府信用、金融體系和公眾參與決策與監管(包括透明)機制等問題。2011年亞洲開發銀行對亞太地區15個國家及英國的PPP成熟度進行評估,結果顯示,雖然中國PPP操作成熟度排名首位,但法律環境和機構設置得分較低。

當前對於規範政府和社會資本雙方的權利,到底是究竟是用行政法來管還是合同法來管,目前在法律層面並無界定。

但常年在一線運作具體項目的金永祥認為,目前來看,在實踐過程中出現的問題,沒有哪個是找不到法律的。“目前的法律規章就已經足夠了,重要的是要去踐行。”

踐行過程中缺乏公開透明的機制,更缺少公眾和社會的監督。王守清說,“這次財政部的第一個示範項目——池州項目,合同、成本等什麽都不公布,這樣做PPP,公眾心里踏實嗎?”

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