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新三司改革前傳：螺旋式回歸 重構環保部

來源: http://www.infzm.com/content/115946

環保部成立新三司，按大氣、水、土等環境要素進行管理。（勾犇/圖）

2012年，美國環保局的預算是90億美元，中國環保部只有6億元；美國環保局總人數是17106人，中國環保部在編人員只有311人。

1973年，國務院環境保護領導小組辦公室成立，彼時已與國際接軌，按照環境要素設置了處室，包括水、氣、固廢與化學品處等。

“打包”的汙染防治管理建制一直延續，這讓官員的“專業化”變得“不專一”：光懂氣的治理還不行，得各個類型汙染物管理都輪崗一遍。

如今，土司不僅是面包，還是環保部一個部門的簡稱。

2016年3月3日上午，一張“水、氣、土三司成立暨幹部任職宣布大會”的照片和司長名單在網上傳開。下午，環保部發布消息，稱在2015年2月，中央有關部門批複同意環保部機構編制作部分調整，不再保留汙染防治司、汙染物排放總量控制司（以下分別簡稱汙防司、總量司），設置水、大氣、土壤三個環境管理司。

這是年初環保部宣布環保機構監測監察執法垂直管理之後，再次對自身管理體系動大手術。

據南方周末記者了解，三司設立後，因“暫不提拔”的考慮，除大氣司司長由現任總量司司長劉炳江擔任外，水司和土司暫由兩位副司長主持工作。三司中氣司的編制最多，並按照空氣汙染來源進一步細分，如管理機動車的移動源、稭稈焚燒的面源和企業排放的固定源等，噪聲也將屬於氣司。

關於更具體的設置，環保部通報稱，由於機構調整涉及面廣，內部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程，待整個工作完成後再向媒體發布。

相較於外界的熱切關註，在環保部門內部，新三司好似水到渠成，是一種回歸，而非新聞。

水到渠成

當被問起最早何時聽到新三司風聲時，多位接近環保部的人士回答都是“記不清了”，甚至是“提了二十多年了”。

水、大氣、土壤、生物……這些環境要素構成了人類生活環境，也是人類汙染物的排放地。廢氣容易擴散，廢水可以流動，廢渣留在土里降解很慢，不同環境要素的管理差別很大，按照環境要素進行管理是國際經驗，國內也呼籲了多年。

提建議的有民間智庫。2013年初，中國清潔空氣聯盟成立，第一批報告中就有《灰霾防治需要多少“錢”和“人”》。報告提出：2012年，美國環保局的預算是90億美元，中國環保部只有6億元；人員差別則更大，美國環保局的總人數是17106人，中國環保部在編人員只有311人。

“那時候我們探討了多種方案，其中就包括學習美國，按照介質把大氣、水等問題分類管理，有些專家還提出希望中央層面針對大氣問題設立專門的協調小組，比現在的大氣司級別更高一些。”上述聯盟主任解洪興說。

環保部官員也發現了這個差距。2013年，時任汙防司司長趙華林（現任國有重點大型企業監事會主席）牽頭制定“氣十條”，赴美國考察時發現，美國擁有一支龐大的專業化大氣環境管理隊伍，大氣和輻射辦公室就有1400名公務人員，加州地方也有上千人專門管理大氣環境。

而當時環保部汙防司大氣處只有3個編制，還借調了十多人。“怪不得外國人說‘中國是環境汙染非常嚴重的，管理大氣的人又最少’，我們是以一當千啊。”趙華林說。

之後，恰逢中編辦到環保部開展黨日活動，趙華林就和中編辦工作人員說起，如果以後希望孩子早點呼吸清潔的空氣，環保部需要增加人手，專門管理空氣質量。

不只是學習國外，出於城市特點和“氣十條”“水十條”的執行需要，地方實踐則走得更早。

北京、廣東、山東等省級環保部門早已按照水、氣、土/固廢劃分了處室。在蘇州，2007年啟動藍天工程時，就成立了“藍天辦”，當時由分管環境的副市長負責。在2013年“氣十條”推出之後，又成立“大氣辦”，已升格為市長負責。在被環保部視為治霾榜樣的太原，這種協調機制的級別則高至省級：省長任全面改善省城環境質量指導協調小組的組長。

地市級層面，也有和三司完全對應的三處。2015年，常州市環保局新成立了水處、大氣處和土處。2016年3月10日，常州市環保局相關人員告訴南方周末記者，市編辦已經同意增加編制，正在安排人員到位。

從要素管理到“打包”管理

“歷史發展到現在，環保部門經歷了螺旋式的變化，最終還是回歸到了最初的要素管理。”環保部原總工程師楊朝飛感慨，他1978年即進入環保系統工作。

在老環保人看來，三司成立是一種回歸，提起環境要素管理，他們都不約而同地從1970年代中國剛開始成立環保部門說起。

1973年，簡稱國環辦的國務院環境保護領導小組辦公室成立，彼時已與國際接軌，按照環境要素設置了處室，包括水、氣、固廢與化學品處等。

1982年，環境保護局成立，但一直隸屬於城鄉建設環境保護部。1988年獨立出來，成為副部級的國務院直屬機構。這是環保部門第一次升格，級別提高了，機制也需要調整。楊朝飛記得，環保局要從二十多個處並成九個司。在時任局長曲格平領導下進行了機構改革。

和規劃司、人事司等並列，囊括了水、氣、聲、渣等環境要素汙染防治的汙染管理司成立了，成為局里最大的司級部門。“當時覺得都是汙染物，就歸到一起吧，沒有意識到不同環境要素的汙染都是不一樣的，沒有充分重視環境保護要精細化管理。”楊朝飛說。

1998年，國家環保局升為正部級的國家環保總局，2008年升為環保部，“打包”的汙染防治管理建制卻一直延續。這讓汙防系統的官員的“專業化”變得“不專一”：要當汙防處處長，光懂氣的治理還不行，得各個類型汙染物管理都輪崗一遍。

1988年的機構劃分還給土壤汙染防治留下了問題。由於汙染管理司承擔了太多的職能，土壤汙染中，只有工業場地汙染劃給了汙染管理司。因為農村既有生態保護的問題，也有土壤汙染問題，農村土壤汙染就交給了剛剛成立、工作量略小的生態司。

直到現在，從環保部的網站仍可看出：城區土地汙染防治工作設在汙防司固體廢物管理處，農村土壤汙染防治則在生態司農村環境保護處。

“土壤汙染不能按照城市和農村割裂開來，也分不清。農村的很多汙染是城市汙染、垃圾、煙氣排放造成的，得從源頭解決。”楊朝飛說。

從1993年起，楊朝飛擔任了十多年的生態司司長。他認為，這種割裂的機制對於即將出臺的“土十條”，乃至土壤汙染防治立法都是阻礙。

新三司成立後，城鄉土壤防治都將納入土司，土司的處室也將按照土壤、固體和化學品管理等分開管理。

反思總量制度

2016年3月11日，環保部部長陳吉寧在全國人大答記者問時，回應三司改革的目的：要強化以環境質量改善為環保工作的核心，通過水、土、氣三個有明確質量要求的環境介質作為核心業務司。

三司成立的同時，汙防司和總量司也隨之撤銷。這也意味著，我國環境管理的重心從總量控制轉向環境質量改善，從粗放走向精細。

作為曾經的總量司司長和汙防司司長，趙華林表示撤銷這兩個司並非說明這兩個司的工作不好，而是因為成立三司後，原來兩個司的職能剛好可以合並。

趙華林察覺到，雖然一直“打包”在一個司，但汙防部門的名字也經歷了“汙染管理-汙染控制-汙染防治”的變化，代表著汙防工作從建立規章制度到開展汙染控制措施，從被動走向主動的過程。防治對象也從過去是常規汙染物、向高毒的難降解汙染物轉變。

總量控制制度早在1988年就被提起，1996年開始實施。因“十五”的汙染減排目標沒有完成，“十一五”期間，二氧化硫和COD這兩項汙染物第一次被列入約束性指標，環保總局與各地簽訂了責任書，由此開啟了總量控制受到地方政府高度重視、環保系統傾力而為的減排歷程。

為何總量減排任務完成，但是公眾卻不能感受到環境質量改善？趙華林表示，總量控制的工作並非不管環境質量，在考核總量控制的四個標準中，其中一條就是改善環境質量。

“在一個人快要不行的時候，先要穩住心率。對於環保而言，先抓COD和二氧化硫兩種主要汙染物。”趙華林打了一個比喻，“等到心率穩定了，再增加血壓、血糖等指標，比如PM2.5。不能說穩住心率就和治療沒有掛鉤，總量控制就和質量沒有掛鉤。”

關於總量制度的得失，環保系統有多篇論文進行了探討。“十三五”期間，總量制度並沒有被拋棄，探索區域、流域、行業的總量控制模式、實行以許可證為載體的企事業單位總量控制已是業內共識。而三司改革正是這種共識的一個體現。“歷史發展到這個階段，這樣的改革是比較好的選擇。”趙華林說。

錢不是問題，人少才是問題

談及三司改革時，盡管美國環保局的機構設置被提到的最多，目前我國的三司機構設置和美國仍有很大區別。

首先是機構和法律的對應關系。美國環保局的機構設置由法律授權而來，比如大氣與輻射辦公室是主要為了執行清潔空氣法案和原子能法案，水辦公室主要為了執行清潔水法案和安全飲用水法案。

雖然三司設立後更有利於“氣十條”“水十條”和“土十條”三大戰役的落實，目前的三司機構設置跟法律的對應關系並沒有那麽清晰。

“中美的環境管理差距不在機構改革，而在依法治理環境。如果能夠嚴格執法，環保部改不改問題還真不大。”加州大學聖地亞哥分校副教授張俊傑說，“在當前的法治環境下，也只能進行政府機構打補丁的改革方式，改進政府效能，彌補法治的缺失。”

另一個區別則是人的數目。除了國家級環保局的環境要素管理部門，美國在波士頓、舊金山等地設置了10個區域辦公室，劃片管理各州的環境問題。比如管理加州的第9區辦公室，其中也設置了水、氣、土等職能部門。

相較於美國上千人的規模，環保部新三司目前的人員數目並未增加多少。在地方上，雖然多地早設立了大氣處，但人員數目乃至專業素養還遠遠不夠。“很多大氣辦只是解決了領導重視的問題。並沒有解決人員緊缺的問題。”解洪興說，“領導重視，大氣處處長要匯報的次數多了，真正幹活的人依然不多。”

例如在落實“氣十條”的行動措施時，讓各地負責大氣汙染的處長處處長心里沒底的是，做了這麽多工作，PM2.5到底能降多少？結論可以通過源清單、模型模擬等預測得出，但計算過程相當專業，大氣處很難辦到，只能委托高校和環科院、環規院等專業的技術團隊來做。

“目前看，相比”錢不夠”不是問題，人少才是更嚴峻的問題。專業人才不足，問題研究不清楚，不知道如何做才能有效果，如何才能成本效益最大化就不敢花錢。應該把更多的資金放在‘軟件’建設上，幫助省市形成專業團隊，把落實方案做好讓更多的專業人把錢花出去，做方案。”解洪興說。在無法擴充政府的專業人員的前提下，這些工作可以放開給更多的環境服務公司來做。

設立三司只是捋順職能的第一步。如陳吉寧答記者問時所言，這項工作涉及面非常廣，不僅僅是兩個司變三個司的問題，還涉及一些流程的重構、與其他改革的銜接，比如環評制度改革的銜接。

據南方周末記者了解，三司的職能也將包含更多的內容，例如原屬於科技標準司的行業標準制定也將按要素劃歸給三司。

PMI回升帶動市場人氣 A股螺旋式上漲挑戰前高

在10月PMI回升至51.2%的兩年高位的消息刺激之下，11月1日滬深兩市股指雙雙出現反彈回升走勢，股指上漲態勢仍保持良好，兩市成交量也有小幅增加。市場主流觀點認為，盡管短期仍有風險因素擾動，但從中期角度布局A股已可開始!

11月1日，從市場全天的走勢來看，滬深兩市股指在開盤小幅回調之後，即在股權轉讓、恒大系等板塊強勢上漲的帶動下出現回升，市場走勢隨即全面回暖，普漲格局明顯。上證指數最後報收3122.44點，上漲21.95點，漲幅0.71%，成交1958億元;深成指報收10796.14點，上漲91.84點，漲幅0.86%，成交2880億元;創業板指數報收2176.45點，上漲16.69點，漲幅0.77%，成交819億元。兩市全天合計成交4838億，較上一交易日小幅增加。

平安證券策略分析師魏偉認為，股票市場在當前政策的引導下正在逐漸積聚機會，綜合看待供給側改革中去杠桿的思路和混合所有制改革的落地進程，政策的動向意味著股票類資產的配置價格未來將得到提升。市場需要對低利率時代的資產配置做好準備，考慮到前期監管政策趨嚴的變化已經將近半年(市場對於監管政策影響的吸收已較為明顯)，固定收益類投資品的回報率仍在持續下降，房地產市場在10月政策全面趨嚴以抑制價格進一步上漲。市場的資金面正重新修正風險收益預期，同時可能需要進一步加大對權益資產的配置比例。

宏觀流動性在較長的一段時間內不會出現拐點，貨幣政策在2017年仍然有進一步寬松的余地。短期宏觀經濟則趨於平穩，使得政策的可騰挪空間有所增加。當前的整體環境對於金融資產價格仍然較為有利。市場會自行調整對於風險的判斷，如人民幣匯率和資本外流的問題，在短期內較為嚴格的監管政策有助於實現匯率在小幅貶值過程中保持相對穩定，對於美聯儲加息則不必過度擔憂，市場已經有較為充足的預期準備。

從短期來看，平安證券認為股票市場的機會將圍繞政策主線，混合所有制改革、供給側改革、去杠桿政策等是政策發力點所在，也是前期資本市場估值相對較為合理的板塊。當然市場當前尚不具備快速上漲的條件，整體市場風險偏好仍較為低迷，監管當局對於資產泡沫的警惕性仍然非常高，緩慢震蕩上行將是市場運行的主要特征。

興業證券首席策略分析師王德倫則認為，市場風險溢價有所下降，短期風險有所鈍化但未消除，立足中期進行布局，因為中長期預期更明確，有助於風險溢價下降和風險偏好提升。並且，從中長期全球大類資產配置的視角，A股在全球及國內均是性價比較優的資產。

而短期風險雖然影響鈍化，但仍未消除，後續不排除在市場放松警惕時再次暴露，擾動風險偏好。年底前指數依舊是"螺螄殼"。三季度以來，市場被海內外風險輪番侵襲，當前這些風險點影響已逐漸鈍化，但仍未消除，後續人民幣連續貶值、美國大選尚未落地、國內資金面偏緊以及股市減持壓力等因素對A股或仍有擾動。因此，雖然短期風險偏好有改善跡象，但仍受制於這些風險因素而上行空間有限，年底前指數仍是"螺螄殼"。

不過，興業證券認為，此時若過度聚焦於當下，容易錯失機會或損耗收益，不妨把目光放長遠一些，立足中期進行布局。A股有看長做短的傳統，但此前市場對中長期"看不清"，只能選擇在短期因素間糾結。今年2月起，A股投資者心態從大起大落中調整修複，大半年中經歷了各類事件(退歐、加息、金融監管)的風險測試後，目前投資者情緒已較為冷靜淡定，對短期擾動的免疫力增強。並且已有不少投資者敢於忽略甚至利用短期波動，以中期的維度和邏輯選股持股。

众新生：“螺旋式上升”拷问

1 : GS(14)@2011-01-09 13:15:39

http://www.21cbh.com/HTML/2011-1-10/0NMDAwMDIxNTE0NA.html
2010年的最后一天，“冬眠”多时的分众（NASDAQ：FMCN）又动了一下。
选择在中国人辞旧迎新的2010年12月31日，分众传媒宣布将以6100万美金投资华视传媒（NASDAQ:VISN），约占后者15%股份。华视传媒创始人、董事长兼首席执行官李利民拥有的实体公司Front Lead仍为华视最大股东。
这是分众在“自我反省”系列收购兼并组合拳之错后的首次较大资本动作，也是其史上仅有的两起非全资收购案之一。此前的2008年1月，分众曾以500万美元现金收购炎黄健康传媒有限公司20%股份。
1月4日，德意志银行在纳斯达克盘后给出分众维持“持有”的评级，目标价22.20美元；1月5日，分众高开高走收涨4.22%，报23.71美金。
这个中国最大的户外数字媒体公司，是否已经峰回路转？
分众传媒的2010年，似乎是“颇为矛盾”的一年。几个月前，分众首席执行官江南春面对媒体否定自我，在更早的几个月他对公司几百名员工进行了“归零启始”的年会演说，从自我否定到接受媒体批判，从大故事大概念的销声匿迹到剥离非核心业务的做减法工作，外界反馈回公司内部的情绪，可谓灰头土脸。不过在不被公众广泛关注的另一沉默之地——客户市场，记者却获悉了不同声音。
与后者相呼应，分众最新发布的2010年三季度财报显示其利润持续回升业绩上涨：按照非美会计准则，分众当季总营收超过10亿元人民币，主营业务同比增长超46%，净利润减去出售互联网业务好耶所得为5180万美金，核心业务业绩达到历史最好水平。分众在此前两季度的净利润分别为约2320万美金和4430万美金。而据其对四季度的预测，分众2010年全年净利润在1.7亿美金左右。
“客户体验”是个被说滥了的平淡无奇的词，或许换个说法更为直接——客户不会经历一个公司的战略，但会经历公司产品的质量和成本。当媒体忙于给江南春过去两年的旧故事打分，市场却已在检验企业家裂变后的新进程。
对客户而言，这永远不会单纯是个对与错的概念界定，而只有“不好”、“好”或“更好”的更替。与此同时，无论是互联网还是手机应用都是分众绕不过去的将来，如果这曾是个错误，新分众又将如何重新开始？
蛰伏两年的新资本动作，伴随着曾执迷资本魔术的分众进入2011。而江南春痛定思痛后的“生意论”与“因果论”也意味着，新分众在“三年级”讲述的注定将是跟其“二年级”完全不同的故事。
24个月的加减法
据分众2010年12月31日公告，华视传媒已进入23个经济发达城市，拥有中国最大公交地铁电视广告联播网，占中国车载无线数字信号发射电视终端总量76.8%，覆盖已开通地铁电视终端总量近100%。分众预计，此次整合将实现媒体网络日覆盖3至4亿城市消费者，占据都市人平均每天广告收视总时长的1/3，亦为分众在终点传播与移动过程传播的对接。
这是分众过去24个月沉默后的首次出手。
过去两年，多少让听惯了分众资本布局故事的外界有点不太适应。此时，曾将公司交与谭智打理的江南春已重归CEO一职，而在更早的两年间，他主导了分众从“生活圈媒体”到“中国最大数字媒体集团”的大跃进，其间分众收购9家手机广告公司并为系列交易支付将近1亿美元，对互联网广告公司的系列收购成本则更为高昂，分众支付将近5亿美金，所涉公司达到7家。
事后江南春谨慎表示，24个月的沉默是“埋头一场保存实力的自我加减法”——2008年底爆发的金融危机是分众灾难的催化剂，真正的决定性反思却始于两条导火索：其一，当年央视“3.15”晚会对垃圾短信的曝光；其二，同期对“亏本买卖”玺城收购的反思，江南春承认在玺城上市、因亏损而导致股价降低之后，再出手收购才是最好方法。
如果说第一导火索更像桩“偶然性”事件，那么第二导火索则直接促成了江南春的内心裂变。
“我们开始做减法，把其它业务剥离回归至主营业务，其实楼宇、卖场和框架这三个业务本身市场很强在不断增长，因为这几个业务已得到客户认可，不会认为还是需再讨论的媒体，除受金融风暴客户的预算收缩的影响，2010年情况恢复业务马上反弹回至强势和稳固。”江南春说。
分众的三年级故事似乎重归起点，但没有二年级的大跃进，江南春似乎也无法看到这个起点。于去年三季度卖出的好耶是分众2009年来系列重组、关停或剥离动作的尾声。出售好耶，分众由此获7900万美元利润，而两年前它为其支付的收购成本是7000万美金现金外加1.55亿美金分众传媒普通股。
       分众财务副总徐舸同时告诉记者，此前2008年和2009年分众实已陆续抛售好耶部分有形及无形资产，目前出售价也高于好耶净账面价值，“所以我们出售好耶会实现资产盈利”。
与财报尚能隐现的减法净身行为相比，江南春的加法动作则外界知之不多。
据江南春透露，2010年分众进行了围绕产品战略的四大运动：首先，在一二线城市开展屏幕高清化运动；其次，三四线城市推行屏幕倍增化、扩大覆盖范围；再次，推进广告的内容化和娱乐化；最后，增强媒体互动性，联手新浪、中移动展开与互联网、手机无线广告合作以通过增强与受众的互动力推进广告销售。
“高清化等带给我们更大议价能力，增长至三、四线城市也与广告客户下沉需求相吻，第三是客户需要也是分众需要，第四则是对RFID技术的挺进。”江南春说，分众希望通过四个变化，让客户感觉到更高的投资回报率。
与此逻辑相似，江南春在刚刚完成的新资本动作后表示：此次少数股权投资吻合分众已确立的发展策略，即在减持公司非核心业务的同时集中致力于扩展和投资分众的核心业务。
新媒体业务再追问
江南春价值观的转变，是分众从投资者、股东驱动到客户驱动的转变，但“自我否定”四个字却绝非字面意思这么简单，它至少包含了两层追问。
第一，收购没有对错永远只是中性手段，如果分众过去的系列收购兼并是个错误，那么这一错究竟错在哪里？第二，无论是互联网还是手机应用都是分众绕不过去的将来，如果过去是个错误，那么分众将如何重新开始？
针对第一个问题，江南春反思：过去分众在互联网与无线业务上是陷入了一个“概念性前进”，即因为“我要包揽互联网或无线，所以我要进入互联网或无线”，直接出发点是满足企业家的野心，收购兼并的确带来了资本报表的延展，但事实上，“我们没有办法去有机整合这些媒体，因为它们与我们原有的业务连接点不强，它们都是独立的，与我们核心业务没有协同效应”。
江南春说，如果再往深层次里看，“分众在这两个领域进入的价值点上同时发生了选择性错误，因为我们所有其它业务都是媒体，比如进入互联网我们选择的价值点是代理而非媒体业务，如果当时新浪和分众合并成功，那么这个生意的思路是对的，我们没有选择在互联网领域最强势的媒体和分众做一个组合，如果当时选择的就是一个最强势媒体，那么分众今天就是一个无所不包的东西”。
换言之，旧分众选择了一个错误的价值链进入新数字领域。但事实上，分众在这两个新兴领域也很难进入对其所谓“真正正确”的价值链。
分众在过去两年曾为挽救市值缩水发起的“新浪分众”交易于2009年因未获审批最终失败；与此类似，无线领域的最大媒体实是运营商，而分众在无线价值链选择的错误也意味着其商业模式面临了一个“手机推送能力很强，但手机广告许可性不强”的天然隐患。
对于第二个问题的回答，江南春同样谨记了第一问得以厘清的思路：分众曾在扩张中没有走向原生业务的延展，那么未来，分众也将永记这一教训。
据中国传媒大学广告主研究所的最新报告显示，超过60%的广告主正准备大幅增加数字化媒体预算，其中互联网、户外电视成为广告预算转移最主要的方向。“互联网或无线的确是我们绕不过去的话题，但我们的这个延展一定要与分众主营业务有关，我们不要成为别人，我们还是我们自己，但是一个更强大的自己。”江南春说。
其举例，“如手机业务，将来有了RFID技术后，用户在楼宇广告等分众大屏幕场所看到感兴趣的广告后马上用手机对照一下，那么相关信息就会马上传递到用户手机，如果这是个希腊旅游局广告，它会告诉你，希腊最值得玩的五个地方、哪些旅行社可以办旅行、有哪些折扣优惠券等。”
江南春强调，与二年级故事不同，类似业务与分众的数字户外业务具备相关性，“分众会从数字户外媒体向整个数字化媒体前进，但前进过程中必须保证，分众所有业务的延展是与我们的主营业务具备协同效应，因为分众的基石永远是主营业务。”
他反问，分众去做互联网或其它领域一定会比别人做得更好吗？“不见得，不一定有这个核心竞争力，但如果今天有人模仿我的RFID，他没有分众的这些屏幕。”江南春说。
据江南春透露，分众内部已为此做好相关布局，不过相关人士预计，用户手中的手机终端要变成RFID，在中国环境下估计还需两年时间。

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