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宋太祖的立制智慧

來源: http://www.infzm.com/content/111530

宋太祖 (向春/圖)

以“漸進的改良”為建立制度之路徑,以“分權與制衡”為建立制度之宗旨,“自成一王之法”,這便是宋太祖趙匡胤表現出來的立制大智慧。如果與明太祖朱元璋的創制立法略作相比,我們更是可以發現宋太祖的高明。

錢穆先生對“宋學”評價甚高,但他對“宋制”卻給出了“差評”,認為若從政治制度上來看,宋朝是最沒有建樹的一個時代:“論中國政治制度,秦漢是一個大變動。唐之於漢,也是一大變動。但宋之於唐,卻不能說有什麽大變動。一切因循承襲。有變動的,只是迫於時代,迫於外面一切形勢,改頭換面,添註塗改的在變。”

錢先生進而提出,宋制之所以沿襲唐舊、毫無建樹,“只因宋初太祖太宗不知大體,立意把相權拿歸自己,換言之,這是小兵不放心大臣,這也罷了。他們種種措施,自始就不斷有人反對。但因宋初承襲五代積弊,社會讀書人少,學術中衰,反對的也只曉得唐制不如此而已,並未能通覽大局,來為有宋一代定制創法”。

趙宋立國,確實繼承了前唐舊制。但若說宋朝在政制上全無建樹、立國者缺乏創制之智慧,則未免有失公允。須知趙匡胤“黃袍加身”,從後周之手接過來的是一個無論政治現狀還是政治制度都混亂不堪的爛攤子。

就現實層面而言,且不說當時北方有大遼國虎視眈眈,周邊尚有後蜀、南漢、南唐、吳越、北漢諸多割據政權,單說趙宋立國之基的中原大地,也是藩鎮擁兵自重,兵變習慣性發作,五十年間已經走馬燈一般換了五代王朝:後梁、後唐、後晉、後漢與後周。宋太祖在建制上若無過人之智慧,只怕大宋已成“後宋”,五代湊為“六代”。

就制度層面而言,趙宋接手的政制也是如同一團亂麻,三省六部舊制、使職差遣制、各路軍閥私自設立的私制,交織在一起,良莠莫辨。後世學人總結的“唐宋變革”,在晚唐時已拉開序幕;殘唐五代更是制度亂變之時,朱溫建立的後梁,廢除舊唐之繁文縟節,焚毀前朝之《律令格式》,修訂新的律法制度;取而代之的後唐則以恢複唐朝舊制為標榜。

當此政制與時局均變動不居之際,“黃袍加身”的趙匡胤當如何收拾爛攤子,建立大宋王朝的基本制度?

漸進的改良:官制

擺在趙匡胤面前的,似乎有兩條路徑:

一是完全推倒唐—五代亂糟糟的政制,另起爐竈,重新設計一套全新的制度。但即便人有天縱之聖明,也是理性有限,如何可能設計出完美制度?考中西諸史,設計理想制度的沖動集中出現於“軸心時代”,在西方有柏拉圖之《理想圖》,在中國有托名周公創制的《周禮》。《周禮》並非現實制度之匯編,而是先哲基於理性想象設計出來的理想制度藍圖。歷史的經驗表明,將人為設計之理想制度強行施之現實,必致禍亂,新朝王莽仿《周禮》托古改制而天下大亂,便是深刻教訓。可知優良、合宜的制度,並非源於完美設計,而是來自傳統的損益演進。

二是因循承襲既有制度,蕭規曹隨。但如前所述,唐—五代之政制雜亂無章,為亂世產物,又如何能夠維持長治久安?

趙匡胤選擇了第三條道路:承認既成事實,沿用唐—五代形成的整體制度框架,並在內部作漸進之改良。

唐朝的經典政治制度為《唐六典》。《唐六典》規劃出一個整合的國家治理制度體系:三省、六部、九寺、五監,權責分明。但中唐之後,這一經典官制已為臨時差遣所動搖,“省、部、寺、監之官備員而已,無所職掌,別領內外任使,而省、部、寺、監別設主判官員額”,比如戶部尚書並無執掌戶部之權,而由另一位領有“判戶部事”差遣的官員管理戶部。本官與職事發生了分離。趙匡胤立國,官制襲用唐舊,官與差遣兩套系統並行,“官以寓祿秩、敘位著”;“而差遣以治內外之事”。但若僅僅如此,則不可言太祖有立制之智慧。趙匡胤的高明之處,是運用官與差遣相分離的唐朝舊制,巧妙化解了晚唐—五代的積弊。

自晚唐—五代以來,中央權威喪失,方鎮、武臣控制了一地軍政、民政、財政與司法大權,此為五代禍亂之源。建隆二年(961),趙匡胤曾問計謀臣趙普:“天下自唐季以來,數十年間,帝王凡易八姓,戰鬥不息,生民塗地,其故何也?吾欲息天下之兵,為國家長久計,其道何如?”趙普說:“此非他故,方鎮太重,君弱臣強而已。今所以治之,亦無他奇巧,惟稍奪其權,制其錢谷,收其精兵,則天下自安矣。”但如何“奪其權,制其錢谷,收其精兵”,也是一個問題。

許多人都知道“杯酒釋兵權”的故事,但歷史上是否真的有過這麽一場戲劇性十足的宴會,尚無定論;即使真有“杯酒釋兵權”,也僅僅是解決了侍衛親軍統官的權力隱患。五代積弊又表現為地方節度使權力太重——唐時節度使本為使職差遣,後逐漸坐大,成一方諸侯。趙匡胤的策略是繼續保留節度使的建制,“偽署並仍舊”,同時又將節度使的差遣性質轉為榮銜性質,“節度、承宣、觀察、團練、防禦、刺史,俱無職任,特以為武臣遷轉之次序”,朝廷另遣知州、知縣治理地方。知州、知縣均為宋朝差遣。於是唐—五代遺留下來的節度、觀察諸使,仍得以保持尊貴之地位、優厚之俸祿,權力卻收歸中央派遣之知州、知縣。

這是太祖對唐—五代制度遺產的不動聲色的改造,如此,新舊交替,自然過渡,不用推倒重來,避免了大破大立可能誘發的政治動蕩。

漸進的改良:司法

宋太祖對諸州“馬步院”的改造,更是堪稱中國司法制度上的“神來之筆”。按唐制,各州郡置司法參軍(或法曹參軍),掌一州司法,《唐六典》規定:“法曹、司法參軍掌律令格式,鞫獄定刑,督捕盜賊,糾逖奸非之事,……使人知所避而遷善遠罪。”但唐季以降,藩鎮專權,私設馬步院,遣派親信衙校出任馬步都虞侯、馬步判官,以控制地方司法。唐政府的司法參軍之司法權,遂被架空。馬步院以武人為司法官,立即就成為濫用酷刑、恣意殺人之所在,被逮捕入獄之人,“不問罪之輕重,理之是非,但雲有犯,即處極刑。枉濫之家,莫敢上訴。軍吏因之為奸,嫁禍脅人,不可勝數。”馬步院之設,可謂是五代最黑暗的制度之一。

宋太祖開國,卻沒有一舉廢除諸州已普遍設立的馬步院,而是保留下來,並加以改造:首先將其更名為司寇院,太宗時又改稱司理院;又選派及第進士取代武人出任司理參軍;重新劃定司理參軍的權限:“專於推鞫研核情實。”即負責審清刑事被告人的犯罪事實。那麽原來的司法參軍怎麽辦?宋朝立國者將其權力調整為“議法斷刑”,即根據司理參軍審理清楚的卷宗,檢出刑事被告人所觸犯的法條,供定罪量刑。這便形成了中國歷史上獨一無二的“鞫讞分司”制度,有點像英美普通法體制下,陪審團負責確認犯罪是否屬實,法官負責法律的適用,“事實審”與“法律審”相分離。

唐—五代的州政府設有州院,是州郡的法院。趙宋立國,也將州院的設置保留了下來,於是一州之中便出現了兩個法院:州院與司理院,二院並立。有些大州還分設左右州院、左右司理院,一州有四個法院。宋朝州一級的司法系統非常發達,與這種複式設置有關。但設置複式法院更重要的意義,表現在“翻異別勘”的司法制度上。翻異,即翻供;別勘,即重新審理。宋代的刑事被告人在招供之後,乃至在宣判之時,都可以喊冤翻異。一旦翻異,案子便自動進入別勘的複審程序。按要求,翻異必須由不相幹的法官重組法庭別勘,原審法官全部回避。這個時候,諸州設置兩個以上法院的意義就顯示出來了:州院翻異的案子,可移交司理院重審;司理院翻異的案子,也可移交州院。

宋太祖(包括太宗)對唐—五代官制與司法系統的繼承與改造,體現了宋王朝定制創法的一貫思路:陳陳相因,推陳出新。曾有人跟朱熹說:“太祖受命,盡除五代弊法,用能易亂為治。”朱子糾正他:“不然。只是去其甚者,其他法令條目多仍其舊。大凡做事的人,多是先其大綱,其他節目可因則因,此方是英雄手段。”換成現代的說法,這便是漸進主義的改良進路了。

分權與制衡(一)

趙宋立制的出發點,固然是為革五代兵驕將悍、內輕外重之弊,但太祖的眼光並不止於此,他曾與趙普論事,自言“朕與卿定禍亂以取天下,所創法度,子孫若能謹守,雖百世可也”。太祖有他的長遠目標,那就是確立一套可以維持長治久安的制度。那如何維持長治久安呢?太祖基於五代教訓,認為首要就是防止任何一方的權力不受控制。

因此,宋太祖對唐—五代舊制的改造,大體上都是圍繞“分權與制衡”的重心展開。後來太宗繼位,即位詔書稱:“先皇帝創業垂二十年,事為之防,曲為之制,紀律已定,物有其常。謹當遵承,不敢逾越。”那“事為之防,曲為之制”八字,道盡太祖立制之精神。

他分置司寇參軍(司理參軍)與司法參軍,創立“鞫讞分司”之制,立意還是為了分權與制衡,用宋人的話來說,“獄司推鞫,法司檢斷,各有司存,所以防奸也”。

他以文官知諸州而削節度使之權,又複置州通判來制衡知州權力。明清時期的通判只是知府的副職,分掌糧運、水利、屯田、牧馬、江海防務等事;宋代的通判卻不是知州的副手,更不是知州的屬官,而是與知州平行的監察官(兼行政),所以又稱“監州”。知州的政令,須有通判副署同意,方能生效,“知府公事並須長吏、通判簽議連書,方許行下”;州政府的所有官員包括知州大人,若被發現不法事,通判有權提出彈劾,“知州有不法者,得舉奏之”,“所部官有善否及職事修廢,(通判)得刺舉以聞”。

君主的權力也被太祖納入制度約束的範圍。且看一事:“太祖即位,嘗令後苑作造熏籠。數日不至,太祖責怒。左右對‘以事下尚書省、尚書省下本部、本部下本曹、本曹下本局,覆奏,又得旨,複依,方下制造,乃進禦。以經歷諸處,行遣至速須數日’。太祖怒曰:‘誰做這般條貫來約束我?’左右曰:‘可問宰相。’上曰:‘呼趙學究來!’趙相既至。上曰:‘我在民間時,用數十錢可買一熏籠;今為天子,乃數日不得。何也?’普曰:‘此是自來條貫,蓋不為陛下設,乃為陛下子孫設,使後代子孫若非理制造奢侈之物、破壞錢物,以經諸處行遣,須有臺諫理會。此條貫深意也。’太祖大喜,曰:‘此條貫極妙!若無熏籠是甚小事也。”

內廷要一個“熏籠”(點燃熏料驅趕蚊蟲的器物),需要經過非常繁複的程序,層層審批,走完這些程序,最快也得幾個工作日。其間如果宰相與臺諫覺得不妥,還可以將申請退回去。宋太祖草莽出身,對這樣的制度開始時還不習慣,也想不通:“我在民間時,用數十錢可買一熏籠;今為天子,乃數日不得。何也?”但經過宰相趙普的解釋,太祖就明白過來了,廟堂不比民間,民間可以用數十錢買一熏籠,皇室的用度取之民脂民膏,當然需有制度約束,否則後世君主揮霍無度,豈不後患無窮?

分權與制衡(二)

宋代最周密的“分權與制衡”,體現在治理國家的權力構架設計上。南宋陳亮曾在上孝宗皇帝的《中興五論》中描述過這個層層制衡的權力構架:“自祖宗以來,軍國大事,三省議定,面奏獲旨。差除(人事任命)即以熟狀(宰相意見書)進入,獲可,始下中書造命,門下審讀。有未當者,在中書則舍人封駁之,在門下則給事封駁之,始過尚書奉行。有未當者,侍從論思之,臺諫劾舉之。此所以立政之大體,總權之大綱。端拱於上而天下自治,用此道也。”

可以看出宋代“分權與制衡”制度之縝密周全:君主、宰執、臺諫、中書舍人、給事中、侍從,各有職權,不可相侵。不過若論其大端,則呈現為一個“二權分立”的結構:執政的政府與監察政府的臺諫兩套系統並立,相互制衡。臺諫機構之設,由來已久。但漢代的禦史大夫隸屬於政府,“唐代的諫官,則是宰相的唇舌”,宋代臺諫合流,完全獨立於政府,是跟政府平行的獨立機構,與政府構成“二權分立”之勢。

說“二權分立”,並不是今人對於宋制的穿鑿附會,宋朝士大夫已頻頻將臺諫官與執政官對舉,如歐陽修說:“天子曰不可,宰相曰可;天子曰然,宰相曰不然:坐乎廟堂之上與天子相可否者,宰相也。天子曰是,諫官曰非;天子曰必行,諫官曰必不可行:立殿陛之前與天子爭是非者,諫官也。”程瑀說:“人君亦何為哉?相與論道者,臺諫也;相與行道者,宰執也。天下之理,不過是與非;天下之事,不過利與害。臺諫曰是,宰執曰非,人君察焉:果非也,過在臺諫,不在宰執;若以是為非,則宰執何所逃罪哉!宰執曰害,臺諫曰利,人君察焉:果利也,過在宰執,不在臺諫;若以利為害,則臺諫何所逃罪哉!”

宋代的士大夫顯然有一個共識:治理天下的權力應委托給宰相領導的政府;為防政府濫權,再將監督政府的權力委托給臺諫。君主超然於上,居中裁斷,便可垂拱而治。

只不過太祖時代,國家方草創,開國君主通常又是雄才大略,自然不大可能垂拱而治。但南宋的黃履翁與徐鹿卿都認為,太祖創制,已立下“二權分立”之大體。黃氏在論君主“攬權不必親細務”時說,“藝祖豈切切自親其末哉?以政事之柄任中書,以參貳之職分政權,以臺諫之官糾大臣。”徐氏在《上殿奏事第一劄》上說,“祖宗未嘗不以事權付中書,而能使臣下無專制之私者,以有臺諫、封駁之司也。”

制度的形成有一個發展的過程,到宋仁宗朝,“二權分立”之制才算完成、定型。仁宗朝也因此被宋代士大夫公認為政制最優良的時期,是值得效法的典範。我試舉幾例:

蘇轍言:“臣竊見仁宗皇帝在位四十余年,海內乂安,近世少比。當時所用宰相二三十人,其所進退,皆取天下公議,未嘗輒出私意。公議所發,常自臺諫,凡臺諫所言,即時行下。其言是,則黜宰相,其言妄,則黜臺諫。忘己而用人,故賞罰之行,如春生秋殺,人不以為怨。終仁宗之世,臺諫不敢矯誣,而宰相不敢恣橫,由此術也。”

秦觀言:“臣聞仁祖時,天下之事,一切委之執政,群臣無得預者,除授或不當,雖貴戚近屬,旨從中出,輒為固執不行。一旦諫官列其罪,禦史數其失,雖元老名儒,上所眷禮者,亦稱病而賜罷。政事之臣得以舉其職,議論之臣得以行其言。兩者之勢適平,是以治功之隆過越漢唐,與成康相先後,蓋繇此也。……願(陛下)鑒漢唐之弊,專取法於仁祖,常使兩者之勢適平,足以相制,而不足以相勝,則陛下可以弁冕端委而無事矣。”

範純仁言:“臣昔見仁宗皇帝推委執政,一無所疑,凡所差除,多便從允,而使臺諫察其不當,隨事論奏,小則放行改正,大則罷免隨之,使君臣之恩意常存,朝廷之紀綱自正,是以四十余年,不勞而治。”

他們均異口同聲地申明一個道理:政府與臺諫“二權分立”、君主端拱在上,是本朝祖宗之法,也是優良制度傳統。治理國家,當用此道。

以“漸進的改良”為建立制度之路徑,以“分權與制衡”為建立制度之宗旨,“自成一王之法”,這便是宋太祖趙匡胤表現出來的立制大智慧。如果與明太祖朱元璋的創制立法略作相比,我們更是可以發現宋太祖的高明。

朱氏立國之後,親訂《皇明祖訓》,還警告子孫:“凡我子孫,欽承朕命,毋作聰明,亂我已成之法,一字不可改易。”他又廢除宰相制,從此君主兼任政府首腦,並敕諭群臣:“國家罷丞相,設府、部、院、寺以分理庶務,立法至為詳善。以後嗣君,其毋得議置丞相。臣下有奏請設立者,論以極刑。”且不說朱元璋的《皇明祖訓》與廢宰相制是否真的“至為詳善”,其要求後人不得更改的霸道,已是任性得愚蠢,相當於堵死了制度演進改良的可能性。黃宗羲說,“有明之無善治,自高皇帝罷丞相始也。”但複置宰相的更化之路,已被朱元璋預先封死。

清承明制,清朝開國者倒是對朱元璋的創制天才贊賞有加。順治曾問大學士範文程、陳名夏等人:“自漢高以下、明代以前,何帝為優?”陳名夏等人說:“漢高、文帝、光武、唐太宗、宋太祖、明洪武,俱屬賢君。”順治又追問:“此數君者,又孰優?”陳名夏答道:“唐太宗似過之。”順治說:“朕以為歷代賢君,莫如洪武。何也?數君德政有善者,有未盡善者,至洪武所定條例章程、規畫周詳。朕所以謂歷代之君不及洪武也。”對此,我只能奉上四個字:臭味相投。

宋太祖 的立 立制 智慧
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最年輕的立法院 新勢力全面啟動改革 國會新局》民進黨穩定過半 主導年金、兩岸協議監督條例

2016-01-25  TWM

未來四年,民進黨政府對重大政策將有高度主導權;而王金平不續任立法院長後,朝野黨團如何互動協調,也值得關注。

這是個前所未有的新局面。

自一九九二年國會全面改選以來,台灣一共舉行了八次立委選舉,二○一六年,泛國民黨勢力首度無法在立法院取得過半席次。這也是民進黨創黨二十九年來,第一次同時贏得政權與國會多數,實現「完全執政」的目標。

磨合!

龍頭換人 四黨團共同協商早在半年前,台灣走向第三次政黨輪替的趨勢就已十分明朗,蔡英文在選戰後期,花了相當大心力拉抬同黨立委候選人,並號召支持者集中政黨票,目的就是希望在國會取得穩定多數,以免再次落入前總統陳水扁執政時期「朝小野大」的困境。

選舉結果,民進黨在一一三名立委組成的國會當中斬獲六十八席,比率超過六成;面臨重大挫敗的國民黨,只保住三十五席;新創立的時代力量與親民黨,則分別贏 得五席與三席,得以各自組成黨團運作。未來四年雖然朝野角色易位,立法院仍將維持由「兩大兩小」四個黨團共同協商的現狀。

新局!

素人激增 實現理念是關鍵儘管立院仍維持四個黨團的權力結構,但因為王金平無法繼續連任立法院長,再加上時代力量候選人一直以「打破密室協商」為重要選戰訴求,未來國會議事運作,可能面臨一段磨合調整。

「大換血」是每一屆新國會必然的現象。一六年二月一日,將有四十六名非現任立委進軍國會,其中不乏回鍋老將,也有更多新面孔;由於許多國民黨資深立委競選連任失利,本屆立委當選人平均年齡僅四十九.九四歲,是○八年國會減半以來最年輕。

除了平均年齡下降之外,「非專業政治人物」大量攻占經常由基層民代或卸任地方首長競爭的區域立委席次,是這次選舉的另一特色。

例如時代力量的黃國昌、林昶佐、洪慈庸;民進黨的呂孫綾、蘇巧慧;國民黨的蔣萬安等人,過去也許曾經參與公共事務,卻沒有議會實際政治經驗。這些「素人立委」與列名各政黨不分區立委的專家學者一樣,都必須在最短的時間內,熟悉立委職權與國會各項議事規則。

療傷!

藍營慘敗 透過在野盡監督之責一六年,台灣民眾除了選出首位女性總統,本屆立法院也將有四十三位女性立委,較上屆多出五席,三八.○五%的女立委比率更創新高,代表台灣女性參政的意願與機會逐漸提高。

民進黨在國會單獨過半,意味著立法院一六年將首次出現非國民黨籍的立法院長;代表民進黨角逐二月一日立法院正、副院長的人選,近期就可望底定。目前黨內最 資深、同時長期擔任黨團總召的柯建銘,有機會以區域立委身分挑戰國會議長;早在九二年就曾當選立委、深受蔡英文信任的蘇嘉全,則是另一位有力人選。

首度淪為國會少數的國民黨,進入療傷止痛階段,名列國民黨不分區第一名的王金平,可能因輔選立委成績不佳,主動辭去立委資格負責;由於黨團欠缺有力領導者,待國民黨臨時中常會,由代理黨主席黃敏惠指定新任黨鞭人選後,才能進一步整合黨團戰力。

立委賴士葆指出,國民黨不是沒擔任過在野黨,角色調整不是問題,儘管未來四年席次居於劣勢,但他研判,國民黨不會以霸占主席台的方式牽制政府,但會透過協商與議事程序,對法案與預算嚴格把關。

在立法院擁有主動權的民進黨,則開始沙盤推演立法院開議後的政治議程,並針對不同議題,尋求與其他政黨合作可能。民進黨人士指出,攸關追討國民黨不當黨產的《政黨法》與《不當黨產處理條例》等草案,社會已經有高度共識,極可能是優先推動的法案。

至於《 兩岸協議監督條例》 、攸關電業自由化的《電業法》草案,以及牽涉廣泛的年金改革法案,則將等新內閣上任後再合作研議。

「國會怎麼改革,將會是立法院長人選底定後最重要的問題之一。」台灣指標民調公司總經理戴立安指出,根據過去民調資料顯示,民眾對於立委表現並不滿意,其中黨團協商一直被質疑是黑箱作業,新國會如何提出可行的制度改革,將會是社會關注焦點。

改革!

列出清單 不同觀點可公開辯論柯建銘也同意戴立安的觀點,他主張立法院開議後,朝野各政黨就立即針對國會改革事項列出清單,將有共識的部分優先處理,「如果對國會改 革有不同觀點,那就公開辯論吧,什麼事都可以討論。」值得注意的是,國民黨雖然仍是國會第二大黨,但僅剩的三十五席立委,如果不與其他在野黨合作,將不足 以同時在立法院八個委員會中各取得一席召委。

也就是說,若各政黨席次不變,未來四年部分委員會的每周議程,將由兩位民進黨立委輪流安排,執政的民進黨在法案與預算審查上,主導權將遠勝於過去四年的國民黨。

若未來國會改革的重點是限縮朝野協商範圍,讓審查法案及預算的權力回歸院會與委員會,對於民進黨政府推動政務,將更為有利。

撰文 / 鄭閔聲

 
年輕 的立 法院 勢力 全面 啟動 改革 國會 新局 民進 穩定 過半 主導 年金 兩岸 協議 監督 條例
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