樓繼偉理財政

2013-03-25 NCW

堅定而通變，對財稅問題瞭然于胸，新任財長被寄予

改革財政體系的厚望

◎ 本刊記者王長勇邢昀文樓繼偉卸任中國投資有限公司董事長兼首席執行官、中央匯金投資有限公司董事長，出任財政部部長，是一件人們期待了很久的事情。

樓繼偉現年63歲，身材高大，思維敏捷，極為自信。作為堅定的改革者，樓繼偉承載著推進中國財稅體系改革的重任。執掌中投之前，他曾在財政部任職多年，對財稅體系的情況瞭然于胸。

1998年3月至2007年2月，樓繼偉擔任財政部副部長、黨組副書記長達九年，期間參與推動了公共財政制度框架的建立和完善，推進了部門預算、國庫管理體制等預算管理改革。

盡管長期身居要職，樓繼偉行事低調，所以公泷對其瞭解程度不深。人們在猜測，在這個新財長的領導下，中國的財稅體系將呈現如何不一樣的面貌。

學者型官員

樓繼偉擁有中央機關和地方政府工作經驗，是中國財稅體制改革的重要研究者和執行者。他是典型的學者型官員，主要研究領域是經濟分析、財稅、金融等。

樓繼偉生于1950年12月，浙江義烏人。1982年畢業于清華大學計算機系，1984年畢業于中國社會科學院研究生院數量經濟學系，獲經濟學碩士學位。

完成學業後，樓繼偉成為中央經濟體制改革和宏觀政策研究部門的一員。

1984年至1988年，他擔任國務院價格領導小組辦公室成員、國務院體制改革方案領導小組財稅組成員、國務院辦公廳調研室財金組副組長，中國社會科學院財經物資經濟研究所成本價格室主任。

1985年9月， 35歲的樓繼偉發表《關於進一步完善稅制的建議》一文，提出將產品稅、營業稅改為增值稅和消費稅，並減少間接稅比重；將調節稅改為資源稅和固定資產租金，開征個人所得稅，並擴大直接稅的比重；實行中央和地方按稅種分稅；遠期向所得稅制過渡。

事後的改革進程，證明瞭當時這些建議的遠見，其主要內容在1994年的分稅制改革得以實現。減少間接稅比重、擴大直接稅比重，中央和地方按稅種分稅等原則，目前也是政府和學界具有共識的推進方向。

樓繼偉很早就展現了他對宏觀經濟的理解。1986年，就宏觀管理體制改革，他撰寫研究報告提出，宏觀管理由直接管理為主轉向間接管理為主，需要對財政、稅收、銀行、外貿外匯、價格等管理體制進行配套改革。報告詳細闡述改革的目標、重點和措施，並提出了時間進程表。

樓繼偉的文風平易、直白、精煉。

“讀他的文章，就像他在對著你說話一樣。 ” 《比較》雜誌主編吳素萍評價道。

樓繼偉是《比較》雜誌的編委，吳素萍對他頗為熟悉。樓繼偉在國內外發表學術論文百余篇，其學術與政策的影響都很大。其中《建立一個規範、有效的財政新體制》一文，作為“中國經濟體制改革總體設計”課題成果之一，獲1994 年度孫冶方經濟科學論文獎。文章提出改革財政預算管理制度的三個要點：要把經過調整的所有政府收支統一納入預算管理之中，增加預算的統一性和清晰度；要加強預算支出的反經濟周期的調節功能；推行複式預算方法。

在研究了當時南斯拉夫分權模式的發展過程後，樓繼偉認為，南斯拉夫最不該做的事情是削弱中央的宏觀管理，強化地方分權。他提出警告，中國不要再走強化地方分權的老路。

正是由於這些見解，樓繼偉得到時任國家經濟委員會副主任朱鎔基的賞識。朱鎔基出任上海市市長後不久，樓繼偉調任上海市經濟體制改革辦公室副主任。朱鎔基就任國務院副總理後，樓繼偉調任國家體改委宏觀調控體制司司長，與吳敬璉、周小川、郭樹清等人一道，為財政、稅收、金融外匯、貿易等經濟體制全面改革研究準備方案。

在從事經濟體制改革和宏觀政策研究十年後，樓繼偉于1995年9月任職貴州省副省長，1998年3月任財政部副部長。2007年2月，樓繼偉被任命為國務院副秘書長（正部長級）、機關黨組成員兼國家外匯投資公司籌備組組長。2007 年9月，樓繼偉任中國投資有限公司董事長兼首席執行官，直至今年3月獲任財政部長。

改革鬥士

長期從事財政工作，樓繼偉對公平與效率問題有深入的思考。

2006年，時任財政部副部長的樓繼偉參加中央黨校進修班時，主筆完成課題研究《關於效率、公平、公正相互關係的若干思考》。文中指出，目前中國反映收入分配差異的基尼係數為0.46，而城鄉差距造成了基尼係數的擴大。相對於收入分配來說，更為嚴重的是起點不公平，公共政策對起點的不公平關注不夠，各方面改革不到位引發過程的不公平，已經造成了增長質量不高。

樓繼偉強調，追求社會公平不僅是再分配的責任，如果追求效率的同時不努力實現過程公平，那麼巧取豪奪效率最高，解決因此而引發的收入不公代價極大，面對初次分配的紊亂，再分配是無法入手的，在推進發展的長過程中都要注重社會公平。

他認為，社會不公很多是同體制機制問題相關，解決體制機制性的問題要通過改革開闢道路。改革必須觸動既得利益，既要保持相對穩定，又要敢於觸動利益，特別是對於機構的既得利益要敢於觸動，使得改革不斷進展下去，社會更趨公平。

2008年，他在回顧與展望中國30年財稅改革時總結認為，與中國總體的市場化改革道路相一致，財政體制從行政性分權走向經濟性分權，稅收制度從側重于對流轉稅轉向偏重于對要素征稅，預算管理從高度機密逐步公開透明。

他認為，財稅改革觸及的問題很多，幾乎涉及各個方面利益關係的調整，但改革的主線和根本落腳點仍是資源配置問題。財稅改革必須配合資源配置方式的轉變，經濟社會才能實現長期持續健康的發展。

對於過去幾十年改革的感受，樓繼偉曾回顧說， “就我個人而言，我認為是危機推進了改革，試驗開闢了市場取向的改革道路，而且是成功的改革為自身開闢著道路。 ” “危機推進改革，沒有危機就缺乏改革的功力。當然我不希望製造危機來推進改革，我們希望通過好的調整來減少危機，來實現中央政府提出的建立和諧社會的目標。 ”樓繼偉性格直率，有時易得罪人。

在擔任財政部常務副部長主管預算司時，在全國“兩會”前全國人大常委會預工委組織的預算座談會上，面對預工委一位官員提出的異議，樓繼偉直言回應， “你不懂預算。 ”場面一時頗為尷尬。

國務院發展研究中心研究員倪紅日評價稱，樓繼偉經歷了改革開放以來中國財稅體制改革的全過程，具有豐富的經驗， “對目前財稅體制存在的問題，以及應如何改，他很懂。 ”而且也不怕得罪人，敢於觸碰既得利益，這在當下對推進改革尤為重要。

前路艱辛

就任財長後，樓繼偉面臨的一項緊迫任務，就是和全國人大一道完成預算法修訂。自2004年開始，全國人大和財政部兩度擧動預算法修訂，均因爭議過大沒有完成。其中一項重要爭議就是做實人大審批預算的權力，也就是明確人大代表提出預算修正案的權力。目前，如果人大代表對預算案中某項安排有異議，不能就具體事項提出修正議案，只能對預算案整體投反對票或者棄權票。過去五年，全國人大對政府預算案的表決結果，反對票數逐年上升，2009年 -2013 年依次為315票、317票、362票、438 票和509票。政府預算案被人大否決的可能性逐年上升，壓力不言而喻。

預算法修訂過程中，要不要給地方政府公開發債的權力，也是預算法修訂的焦點之一。此外，隨著營業稅改徵增值稅的逐步完成，中央和地方收入不得不重新調整。作為收入劃分的重要依據，政府事權和支出職責的劃分更為緊迫。

財政、國稅、地稅機構的整合問題，也提上日程。

中國人民大學教授陳共對財新記者說，這幾年的財稅改革，大多是對1994 年改革的修修補補。因為實質性改革很少，積累了很多矛盾，推進改革的難度也越來越大。現在財稅改革的關鍵是中央和地方支出責任和收入的劃分，這項改革已不能再拖下去了。

樓繼偉早已認識到這一問題是關鍵。他說，僅僅依靠修補性的調整，已經不能解決目前所面臨的深層次矛盾和問題。有必要對政府間財政關係進行一次基礎性改革，其中的根本是科學合理地劃分中央與地方的政府職能。

下一步的改革，很可能沿著這個方向推進。在樓繼偉看來，政府應當下大決心，由中央層面來管理社會保障等全國福利性事務。目前中國的社會保障由地方管理，出現支付問題後中央又承擔了很大部分責任，這種混亂的局面亟待解決。

樓繼偉提出，在職能劃分後，還需要對政府的行政管理體制進行一次大調整。中國擁有世界上最小的中央政府，中央公務員僅占全部政府僱員的6%，而世界平均水平在三分之一。如果把社會保障等職能劃歸中央，必須相應調整中央地方人員結構，使管理組織結構和職能劃分相匹配，同時調整財政支出責任和保障機制。樓繼偉認為，現在的做法是維持現有不合理的事權，多給地方政府資金，讓它們辦本應由中央政府辦的事項，這樣做沒有出路。

中國的改革已經進入“深水區” ，樓繼偉能產生多大的改變呢？一位接近樓繼偉的人評論說，他堅定而不失靈活，善於找到變通之策，因此， “對他抱有很大信心” 。

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