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堅定而通變，對財稅問題瞭然于胸，新任財長被寄予 改革財政體系的厚望 ◎ 本刊記者 王長勇 邢昀 文樓繼偉卸任中國投資有限公司董事長兼首席執行官、中央匯金投資有限公司董事長，出任財政部部長，是一件人們期待了很久的事情。 樓繼偉現年63歲，身材高大，思維敏捷，極為自信。作為堅定的改革者，樓繼偉承載著推進中國財稅體系改革的重任。執掌中投之前，他曾在財政部任職多年，對財稅體系的情況瞭然于胸。 1998年3月至2007年2月，樓繼偉擔任財政部副部長、黨組副書記長達九年，期間參與推動了公共財政制度框架的建立和完善，推進了部門預算、國庫管理體制等預算管理改革。 盡管長期身居要職，樓繼偉行事低調，所以公泷對其瞭解程度不深。人們在猜測，在這個新財長的領導下，中國的財稅體系將呈現如何不一樣的面貌。 學者型官員 樓繼偉擁有中央機關和地方政府工作經驗，是中國財稅體制改革的重要研究者和執行者。他是典型的學者型官員，主要研究領域是經濟分析、財稅、金融等。 樓繼偉生于1950年12月，浙江義烏人。1982年畢業于清華大學計算機系，1984年畢業于中國社會科學院研究生院數量經濟學系，獲經濟學碩士學位。 完成學業後，樓繼偉成為中央經濟體制改革和宏觀政策研究部門的一員。 1984年至1988年，他擔任國務院價格領導小組辦公室成員、國務院體制改革方案領導小組財稅組成員、國務院辦公廳調研室財金組副組長，中國社會科學院財經物資經濟研究所成本價格室主任。 1985年9月， 35歲的樓繼偉發表《關於進一步完善稅制的建議》一文，提出將產品稅、營業稅改為增值稅和消費稅，並減少間接稅比重 ；將調節稅改為資源稅和固定資產租金，開征個人所得稅，並擴大直接稅的比重 ；實行中央和地方按稅種分稅； 遠期向所得稅制過渡。 事後的改革進程，證明瞭當時這些建議的遠見，其主要內容在1994年的分稅制改革得以實現。減少間接稅比重、擴大直接稅比重，中央和地方按稅種分稅等原則，目前也是政府和學界具有共識的推進方向。 樓繼偉很早就展現了他對宏觀經濟的理解。1986年， 就宏觀管理體制改革，他撰寫研究報告提出，宏觀管理由直接管理為主轉向間接管理為主，需要對財 政、稅收、銀行、外貿外匯、價格等管理體制進行配套改革。報告詳細闡述改革的目標、重點和措施，並提出了時間進程表。 樓繼偉的文風平易、直白、精煉。 “讀他的文章，就像他在對著你說話一樣。 ” 《比較》雜誌主編吳素萍評價道。 樓繼偉是《比較》雜誌的編委，吳素萍對他頗為熟悉。樓繼偉在國內外發表學術論文百余篇，其學術與政策的影響都很大。其中《建立一個規範、有效的財政新體制》一文，作為“中國經濟體制改革總體設計”課題成果之一，獲1994 年度孫冶方經濟科學論文獎。文章提出改革財政預算管理制度的三個要點：要把經過調整的所有政府收支統一納入預算管理之中，增加預算的統一性和清晰度 ；要加強預算支出的反經濟周期的調節功能； 推行複式預算方法。 在研究了當時南斯拉夫分權模式的發展過程後，樓繼偉認為，南斯拉夫最不該做的事情是削弱中央的宏觀管理，強化地方分權。他提出警告，中國不要再走強化地方分權的老路。 正是由於這些見解，樓繼偉得到時任國家經濟委員會副主任朱鎔基的賞識。朱鎔基出任上海市市長後不久，樓繼偉調任上海市經濟體制改革辦公室副主任。朱鎔基就任國務院副總理後，樓繼偉調任國家體改委宏觀調控體制司司長， 與吳敬璉、 周小川、 郭樹清等人一道，為財政、稅收、金融外匯、貿易等經濟體制全面改革研究準備方案。 在從事經濟體制改革和宏觀政策研究十年後，樓繼偉于1995年9月任職貴 州省副省長，1998年3月任財政部副部長。2007年2月，樓繼偉被任命為國務院副秘書長（正部長級） 、機關黨組成員兼國家外匯投資公司籌備組組長。2007 年9月，樓繼偉任中國投資有限公司董事長兼首席執行官，直至今年3月獲任財政部長。 改革鬥士 長期從事財政工作，樓繼偉對公平與效率問題有深入的思考。 2006年，時任財政部副部長的樓繼 偉參加中央黨校進修班時，主筆完成課題研究《關於效率、公平、公正相互關係的若干思考》 。文中指出，目前中國反映收入分配差異的基尼係數為0.46，而城鄉差距造成了基尼係數的擴大。相對於收入分配來說，更為嚴重的是起點不公平，公共政策對起點的不公平關注不夠，各方面改革不到位引發過程的不公平，已經造成了增長質量不高。 樓繼偉強調，追求社會公平不僅是再分配的責任，如果追求效率的同時不努力實現過程公平，那麼巧取豪奪效率最高，解決因此而引發的收入不公代價極大，面對初次分配的紊亂，再分配是無法入手的，在推進發展的長過程中都要注重社會公平。 他認為，社會不公很多是同體制機制問題相關，解決體制機制性的問題要通過改革開闢道路。改革必須觸動既得利益，既要保持相對穩定，又要敢於觸動利益，特別是對於機構的既得利益要敢於觸動，使得改革不斷進展下去，社會更趨公平。 2008年，他在回顧與展望中國30年財稅改革時總結認為，與中國總體的市場化改革道路相一致，財政體制從行政性分權走向經濟性分權，稅收制度從側重于對流轉稅轉向偏重于對要素征稅，預算管理從高度機密逐步公開透明。 他認為，財稅改革觸及的問題很多，幾乎涉及各個方面利益關係的調整，但改革的主線和根本落腳點仍是資源配置問題。財稅改革必須配合資源配置方式的轉變，經濟社會才能實現長期持續健康的發展。 對於過去幾十年改革的感受，樓繼 偉曾回顧說， “就我個人而言，我認為 是危機推進了改革，試驗開闢了市場取向的改革道路，而且是成功的改革為自身開闢著道路。 ” “危機推進改革，沒有危機就缺乏改革的功力。當然我不希望製造危機來推進改革，我們希望通過好的調整來減少危機，來實現中央政府提出的建立和諧社會的目標。 ”樓繼偉性格直率，有時易得罪人。 在擔任財政部常務副部長主管預算司時，在全國“兩會”前全國人大常委會預工委組織的預算座談會上，面對預工委一位官員提出的異議，樓繼偉直言回應， “你不懂預算。 ”場面一時頗為尷尬。 國務院發展研究中心研究員倪紅日評價稱，樓繼偉經歷了改革開放以來中國財稅體制改革的全過程，具有豐富的經驗， “對目前財稅體制存在的問題，以及應如何改，他很懂。 ”而且也不怕得罪人，敢於觸碰既得利益，這在當下對推進改革尤為重要。 前路艱辛 就任財長後，樓繼偉面臨的一項緊迫任務，就是和全國人大一道完成預算法修訂。自2004年開始，全國人大和財政部兩度擧動預算法修訂，均因爭議過大沒有完成。其中一項重要爭議就是做實人大審批預算的權力，也就是明確人大代表提出預算修正案的權力。目前，如果人大代表對預算案中某項安排有異議，不能就具體事項提出修正議案，只能對預算案整體投反對票或者棄權票。過去五年，全國人大對政府預算案的表決結果，反對票數逐年上升，2009年 -2013 年 依 次 為315票、317票、362票、438 票和509票。政府預算案被人大否決的可能性逐年上升，壓力不言而喻。 預算法修訂過程中，要不要給地方政府公開發債的權力，也是預算法修訂的焦點之一。此外，隨著營業稅改徵增值稅的逐步完成，中央和地方收入不得不重新調整。作為收入劃分的重要依據，政府事權和支出職責的劃分更為緊迫。 財政、國稅、地稅機構的整合問題，也提上日程。 中國人民大學教授陳共對財新記者說，這幾年的財稅改革，大多是對1994 年改革的修修補補。因為實質性改革很少，積累了很多矛盾，推進改革的難度也越來越大。現在財稅改革的關鍵是中央和地方支出責任和收入的劃分，這項 改革已不能再拖下去了。 樓繼偉早已認識到這一問題是關鍵。他說，僅僅依靠修補性的調整，已經不能解決目前所面臨的深層次矛盾和問題。有必要對政府間財政關係進行一次基礎性改革，其中的根本是科學合理地劃分中央與地方的政府職能。 下一步的改革，很可能沿著這個方向推進。在樓繼偉看來，政府應當下大決心，由中央層面來管理社會保障等全國福利性事務。目前中國的社會保障由地方管理，出現支付問題後中央又承擔了很大部分責任，這種混亂的局面亟待解決。 樓繼偉提出，在職能劃分後，還需要對政府的行政管理體制進行一次大調整。中國擁有世界上最小的中央政府，中央公務員僅占全部政府僱員的6%，而世界平均水平在三分之一。如果把社會保障等職能劃歸中央，必須相應調整中央地方人員結構，使管理組織結構和職能劃分相匹配，同時調整財政支出責任和保障機制。樓繼偉認為，現在的做法是維持現有不合理的事權，多給地方政府資金，讓它們辦本應由中央政府辦的事項，這樣做沒有出路。 中國的改革已經進入“深水區” ，樓繼偉能產生多大的改變呢？一位接近樓繼偉的人評論說，他堅定而不失靈活，善於找到變通之策，因此， “對他抱有很大信心” 。 | ||||||