合併減少四個部門，新設私募基金辦公室、創新業務辦公室、債券辦公室和打擊非法證券期貨活動辦公室，強化案件稽查部門◎ 本刊記者 蔣飛 文jiangfei.blog.caixin.com 新年伊始，證監會近年來最大幅度的一次機構改革即將拉開序幕。 據消息人士透露，1月下旬證監會召開的2014年度監管工作會議將對本輪機構改革作出部署。目前各個部門人事安排已有初步結果，但仍存變數。 最新方案是 ：合併減少四個部門，同時新設四個部門。新設部門的名稱與2013年流傳版本有所調整。改革除了將一些功能類似的部門“合併同類項” ，總體思路在於從機構監管轉向功能監管，同時推進監管重心向稽查執法轉型。 其中確定合併的部門是：發行部與創業板部，上市公司一部與上市公司二部，期貨一部與期貨二部，機構部與基金部。新設的四個部門是：私募基金辦公室、創新業務辦公室、債券辦公室和打擊非法證券期貨活動辦公室。另外，重點強化的案件稽查部門內，也將有機構整合與新增。 此外，在證監會2013年11月確定新股發行制度向註冊制過渡後，發審委的存在已漸無必要。財新記者獲知，2014 年《證券法》面臨比較大規模的修改，取消發審委應是題中之義，2015年即會實施。 轉向功能監管 目前，證監會主要部門設置是以機構監管為思路，即根據擬上市公司、上市公司、證券公司、基金公司、期貨公司等為劃分依據，因此很多部門的業務重合。 比如券商、基金、期貨公司開展同一類業務，需要不同審批機構的審批，而由於標準不同會出現很多差異甚至矛盾。 同時，不同機構開展新業務，由於分屬不同監管部門，增加了很多牌照限制。 對於監管機構來說，過去的監管重心在機構身上，對新產品、新業務的理解不深入，此次按照功能監管模式重新布局，將有利於提高監管部門專業水平。 從2012年上半年起，深交所受證監 會委托，啓動了證監會機構改革的專題 研究，在證監會層面此事由業務部門的一位正局級幹部負責。該項研究形成成果之後上報證監會。 “去年肖鋼來了以後看到這份研究成果，很認可，在黨委會上討論後就採納了。 ”一位消息人士說。這份報告對境外監管機構尤其是美國證券交易委員會（SEC）的功能設置與部門架構進行了深入分析，併立足于目前中國證監會的實際需要，提出了改革的方向與步驟。 2012年，證監會前主席郭樹清多次談到“功能監管” “行為監管” 。現任主席肖鋼則進一步提出證監會要按照簡政放權、轉變職能的要求，加快推進證監 會工作重心從事前審批向事中、事後監管執法轉變。 SEC 根據美國1934年證券法成立，當時美國資本市場剛剛經歷了大危機。 該機構實行高度的集權式管理，還擁有立法權，行使職權不受其他部門節制。 2013年11月肖鋼在參加上證法治論壇時曾指出， “從海外經驗看，各國證券監管部門都是集必要的立法、行政和司法職權于一體的法定特設機構。監管機構必須要有必要的立法權。 ”但肖鋼的這番期冀可能只是一個長遠的目標。 短期內，SEC 為適應監管功能而做的部門設置，可能更值得證監會借鑒。 證監會規劃委研究員劉君在《美國證券公開發行如何做到“註冊制” 》一文中提到，SEC 在功能監管的架構下，將所有發行與上市公司相關的監管功能整合到一起。從功能監管的角度，SEC 所有發行和上市公司的信息披露都歸由企業融資部負責。這樣，包括 IPO、再融資、債券發行和結構性融資產品、並購以及上市公司的年報等披露均由同一部門負責審閱。 劉君認為，上述安排有利於合理調配審閱資源，統一審閱標準。在企業融資部內，將審閱人員按照信息披露義務所處的行業劃分為12個辦公室，有利於提高行業審閱的專業水平，增進審閱效率。每個審閱辦公室大約有25到35名員工，主要由具有執業經驗的律師和會計師組成，專業化水平相對較高。這樣的機構設置，體現了功能監管和專業分工特點，從而提高審閱質量和效率。 中國證監會的類似功能，卻分散在至少四個部門內，這就是發行部、創業板部和上市公司一部、二部。這些部門隨著資本市場的擴張以及證監會監管範圍的擴大而相繼設立，滿足的是一時一地的需要 ；然而時間一長，部門之間的協調問題就逐漸產生。 在實踐中，創業板部與主管主板市場的發行部雖然執行的基本監管原則一致，但是兩個部門出台的規章還是有不少的區別，特別是具體工作中掌握的尺度和政策口徑經常差異較大。究其原因，既有主板和創業板各自不同特點的因素，也有“因人而異”的人為原因。 此外，發行部不對上市公司的IPO 信息披露要求，原則上也應該與企業上市後的持續信息披露要求相一致。證監 會一位相關部門的負責人曾對財新記者表示，發行部與上市部為解決信息披露一致性的問題，會做一些溝通協調。 一位接近證監會的人士對財新記者表示，上市部與發行部之間的協調並不順暢。2011年證監會修改了重大資產重組的配套融資政策，實際上把這項配套融資的審核權從發行部拿到上市部。 “上市部為此花了很大力氣。 ”上述人士說。 將一些部門合併或可促進協調、減少部門之間的隔閡，下一步證監會將對 業務部門的職能重新定位。在大幅度減少前置審批的情況下，促進各主要監管業務部門把主要精力放到事中、事後監管，提高響應速度和全局性的審慎監管能力，及時將日常監管中發現的案件線索移交稽查部門。 執法機構的整合則已在落實之中。 在2013年8月19日召開的證監會全系統稽查執法工作會議上，肖鋼要求執法機構“該整合的堅決整合，該增設的及時增設” 。他還要求上海、深圳專員辦與滬深稽查支隊分別合署辦公，合署以後的主要職能就是稽查辦案，原有的機構巡檢職能移交相應的派出機構。 當時證監會還希望加強稽查力量，擴編600人，主要從系統內人員、業內專業人員及應屆畢業生中招聘，進入六個證券期貨交易所與中登公司以及滬深支隊等相關執法部門。全部稽查力量要根據工作需要，接受會里的統一指導和調配。放到交易所，可解決編制限制和激勵機制，還可貼近市場一線。 但是後來證監會意識到，在現行法律架構下，交易所不屬於國家行政部門，稽查人員成為其員工後，也就失去了行政執法權。這一稽查擴編方案因此擱置。 監管拓疆 此次機構改革，在合併減少四個局級部門同時，新設了四個局級的“辦公室” 。 知情人士稱，在證監會內部有形形色色以“辦公室”命名的部門，但沒有中央編制辦公室（下稱中編辦）的正式編制。 債券辦公室事實上早已存在，目前的主要職能是監管中小企業私募債，以及負責與央行和發改委之間的債券市場部際協調。此次減少四個部門之後，正好騰出“指標”為債券辦公室“正名” 。 債券辦公室未來還可能整合原來屬於發行部的公司債審核職能。 某合資券商的債權資本市場部負責 人對財新記者表示，債券與股票的特點存在很大不同，監管上考慮的問題也不同，需要專業的人才。因此將相關的審核與監管職能放到一起有其合理性。 創新業務辦公室和私募基金辦公室則是兩個完全新設立的部門。目前創新業務辦公室如何與基金部、機構和期貨部協調開展工作尚不明確。 “幾個管證券類機構的部門都涉及創新業務，將來創新業務辦公室是作為這幾個部門的協調機構，還是統一監管創新業務？”一位券商人士說。 2012年，證監會上述三個部門都曾在各自領域推進過一輪創新行動，同時大幅放鬆管制。但在業內人士看來，效果並不理想。基金公司子公司，以及證券公司的資產管理部門（包括部分子公司）大量承接通道類業務，與信托爭當銀行理財“出表” （目的是脫離監管）的工具。但是真正有含金量的創新產品和業務模式並不多。另外，機構的創新也產生不少風險。比如光大證券異常交易波及整個市場，上海證券在一單通道業務中因審核不嚴，險些造成重大損失。 因此也有業內人士分析認為，這個創新業務辦公室是要在其他業務部門推動創新的同時，監控防範局部和系統性風險。 相對創新業務辦公室，私募基金辦公室更符合市場的預期。 新《基金法》出台前後，發改委與證監會之間就私募股權基金的監管權有過激烈爭執。直至2013年7月中編辦印發通知出台，證監會獲得了私募股權基金的監管權，加上原本就處於證監會監管視野中的私募證券投資基金（陽光私募） ，一併劃歸給私募基金辦公室監管。 而發改委原負責私募股權基金備案工作的一位處長劉建鈞，2013年調往證監會時被安排在基金部。知情人士告訴財新記者，劉建鈞目前已升為副局級，即將在私募基金辦公室開展工作。 至於打擊非法證券期貨活動辦公室，知情人士稱這個部門將整合證監會對打擊權益類非法集資的工作職能，並對派出機構進行業務指導。 本刊記者楊璐對此文亦有貢獻部門調整的目的是，減少前置審批，促進事中、事後監管，提高響應速度， 以及全局審慎監管能力 | 
