400億美元起步，上不封頂，中國搭建多邊金融合作的宏大戰略，須引入市場化的運作機制， 平衡政治賬和經濟賬 ◎ 財新記者 張宇哲 文 中國政府關於“一帶一路” （絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路）的戰略規劃正在接近現實。這個宏大的規劃涵蓋中亞、南亞、西亞、東南亞和中東歐等國家和地區，是中國“走出去”的最新戰略，也被視為中國最大膽的一次嘗試，力圖以新模式體現在國際合作中承擔大國責任。這個構想緣起于2013年9月和10月，中國國家主席習近平在訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞時，先後提出了建設絲綢之路經濟帶和打造21世紀海上絲綢之路的倡議，隨即“一帶一路”成為中國的戰略新構想，並迅速得到“一帶一路”沿線各國的積極響應。這相當于中國重新認識和梳理了與亞洲周邊國家的政治經濟秩序。在2008年金融危機之後，在世界地緣政治格局普遍動蕩的大背景下，中國的“一帶一路”戰略迅速成為國際社會關注的焦點。在 APEC 會議召開前夕的11月4日上午，習近平主持召開中央財經領導小組第八次會議，研究絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路規劃、發起建立亞洲基礎設施投資銀行和設立絲路基金。習近平指出，設立絲路基金是要利用中國資金實力直接支持“一帶一路”建設。分析人士指出， “一帶一路”戰略，是中國主動應對全球形勢深刻變化、統籌國內國際兩個市場作出的重大戰略決策 ；一方面，通過資本輸出消化自身的過剩產能，另一方面，以拉動新興市場國家和欠發達國家的基礎設施建設，帶動全球增長。中國的外匯儲備目前已經超過4萬億美元。如何利用外匯儲備配合中國對外經濟合作、過剩產能轉移等戰略部署，政策當局已經謀劃了很久。隨著近期金磚國家開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行及絲路基金等由中國主導的新型金融機構一一落實，這個宏大計劃的細節也一一浮出水面。這些新機構將分別提供股權、債權、買方信貸等多種多樣的融資手段，引領對外的投資合作，開啓亞洲金融發展新里程，在推動亞洲國家實現聯動發展的同時，幫助中國企業“走出去” ，實現資產的全球布局。11月8日，APEC 領導人會議期間，作為東道主伙伴對話會的“加強互聯互通伙伴關係對話會”在釣魚台國賓館舉行，習近平主持會議並發表題為《聯通引領發展 伙伴聚焦合作》的重要講話，就加強亞洲互聯互通提出五點建議，並宣佈中國將出資400億美元成立絲路基金。 “絲路基金是開放的，歡迎亞洲域內外的投資者積極參與。 ”習近平表示。這是迄今為止中國規模最大、規格最高的政府多邊合作基金，此前中國已經成立十幾家多邊政府合作基金，包括中國- 東盟投資合作基金（下稱東盟基金） 、中非發展基金（下稱中非基金） 、中比基金、中意基金等多家“國字頭”基金。與此前十幾家政府雙邊合作基金的市場化運營相比較，多位業內專家認為，絲路基金如何平衡政治賬和經濟賬，是最大的挑戰。在一位東盟基金人士看來，無論是中非基金、東盟基金還是絲路基金，基金就是潛移默化的作用，不在於規模的大小，而是要踏踏實實一個項目一個項目地推進，特別是基礎設施投資效益回收周期是5年 -8年，不能追求立竿見影的效果。 “戰略長遠，而戰術謹慎，三思而行； 怎麼和世界接軌，和市場結合，經濟賬永遠得算，政治賬多方協商” 。財政部副部長朱光耀，前不久出席了斯坦福大學國際發展研究中心和清華大學中國財政稅收研究所共同舉辦的“中國政策改革研討會” 。他在回答財新記者的提問時表示， “前述幾個項目的成立我們討論了很長時間，我們希望各成員國都可以積極參與到這個項目里面，並受益于這個項目，中國也受益于他們的發展，這就是為什麼我們稱之為雙贏。 ”不少中國企業為這樣的前景感到鼓舞，如華為、徐工。但也有人擔心 ：這樣的戰略在執行中效率如何？是否會步入歧途？毋庸置疑，這一國家戰略的實施，需要引入市場化的機制，而非過去那種靠財政補貼而無法商業可持續的做法。從這一原則出發，全面引入更市場化的公司治理、管理運作、人才及激勵約束等機制，為要義所在。突破資金瓶頸“一帶一路”的宏大規劃涵蓋的國家和地區經濟總量約21萬億美元，普遍處於經濟上升區，急需基礎設施建設投資，但資金問題最為突出。據亞洲開發銀行測算，2020年以前亞洲地區每年基礎設施投資需求高達7300億美元。2010年至2020年十年間，亞洲基礎設施建設需要投入8萬億美元，而世界銀行和亞洲開發銀行目前每年能夠提供給亞洲國家的資金只有約200億美元，其中用于基礎設施的數額僅為這些資金的40%至50%。中國當局看到了這其中蘊含的機會，希望通過“一帶一路”更多分享亞洲的基建紅利。基礎設施落後是制約亞非拉國家發展的主要瓶頸。良好的基礎設施對降低人流、物流、信息流的時間成本和交易成本，促進農產品交易、工業化進程、旅遊服務業發展等意義重大。據分析，2001年-2005年與1991年-1995年相比，基礎設施投資促進發展中國家的年均增長率提升了1.6個百分點。近日在北京結束的 APEC 會議的一個重要主題，就是加強亞洲地區全方位基礎設施與互聯互通建設。但是，如何解決實現亞洲各國互聯互通的資金瓶頸？ 財新記者獲悉，絲路基金的發起人來源於外匯儲備、中國投資公司和進出口銀行、國開金融四家機構，其中外匯儲備、中投、進出口銀行、國開金融分別占比65%、15%、15%、5%。初期規模400億美元，上不封頂，可以視投資效果和投資需求再增資。最新消息顯示，11月中旬，中國和墨西哥宣佈籌備落實中墨兩國共同出資的中墨投資基金，用于積極推動基礎設施、工業、旅遊和能源等領域的投資合作。首期基金規模為12億美元，目標規模是24億美元。財新記者同時獲悉，未來還將有一批類似基金誕生，包括中國阿拉伯基金（由國家開發銀行和阿布扎比投資局成立）等。2014年7月15日， 中國、巴西、俄羅斯、印度和南非在巴西福塔萊薩簽署協議，成立金磚國家開發銀行，建立金磚國家應急儲備安排。金磚國家發表《福塔萊薩宣言》 ，宣佈金磚國家開發銀行初始資本為1000億美元，由5個創始成員平均出資，總部設在中國上海。2014年10月末，中國牽頭21國在北京簽約成立亞洲基礎設施投資銀行，主要向包括東盟國家在內的本地區發展中國家基礎設施建設提供資金支持。初期規模500億美元，未來註冊資本金規模將達到1000億美元，其中，中國出資500億美元。在這些中國主導成立的新型金融機構中，目前受到頗多關注的是400億美元的絲路基金。一位業內專家分析稱，金磚國家開發銀行，5個金磚國家各占等額股權份額， “扯皮的事情難免，達成共識不容易，能做多少事做多大規模很難說；亞洲基礎設施投資銀行相對好一些，在20多個國家的股權結構中，中國占大頭，但始終避免不了決策分散 ；而絲路基金就完全不同，主導權完全在中國” 。不過，這些金融機構都面臨一個同樣的現實問題：在國際市場上舉債評級太低，舉債成本太高。未來這個問題如何解決，尚需拭目以待。“第二中投”同與不同絲路基金是迄今為止中國成立的規模最大、規格最高的政府間合作基金，其中，中國是發起國，在組織、資金扶持、互聯互通等方面發揮著主導作用。絲路基金將在“一帶一路” 、亞洲互聯互通基礎設施建設、各類合作項目開發中發揮巨大作用。最大的直接受益者是絲路陸地和海上沿線國家、亞洲各國，乃至通過“一帶一路”大投入拉動包括歐美等世界經濟的發展。這亦凸顯中國作為一個大國在亞洲區域性發展中的歷史性擔當，對亞洲乃至世界肩負起了與自己經濟發展階段相適應的歷史責任。“我們要建設的互聯互通，不僅是修路架橋，不光是平面化和單線條的聯通，而更應該是基礎設施、制度規章、人員交流三位一體，應該是政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通五大領域齊頭並進。 ”習近平在前述 APEC會議上表示。與中國此前成立的十幾家“國字頭”的政府雙邊基金有所不同，絲路基金和中國投資公司的架構類似，按照投資公司架構、希望建立較為透明的公司治理和市場化運作機制。知情人士透露，59歲的央行行長助理金琦擬任絲路基金的首任董事長。金琦在央行系統工作多年。她1984年至1992年在中國人民銀行外事局工作，此後在新華社香港分社經濟部工作了三年，1994年10月任中國人民銀行外資金融機構管理司副司長，1999年11月任駐國際貨幣基金組織中國副執行董事，2003年11月任中國人民銀行國際司司長，2005年5月起兼任中國人民銀行港澳台事務辦公室主任，2009年1月任中國人民銀行辦公廳主任、新聞發言人，2010年10月升任中國人民銀行行長助理、黨委委員至今。絲路基金因為有這一高規格的人事安排和公司架構，亦被看做“第二中投” 。不過，在中國進出口銀行首席國家風險分析師趙昌會看來，絲路基金與中投完全不同， “中投是明確服務于中國目標的盈利性投資公司，但絲路基金服務于多個國家的整體目的，不可能只根據中國的意願，這是第一大限制，也是第一個與其他多邊金融機構的重大區別。 ”他分析稱，中投不賺錢不投，絲路基金有時候可能不賺錢也要投資；在項目選擇方面，中投只要風險能控制、能賺錢就可以做，絲路基金對投資領域有嚴格限定 ；中投是獨立經營，絲路基金幾乎每一個項目，要麼事先與成員國之間要達成共識，要麼事後追認，總之須有各方表明各自的國家意志，所以程序不同。在趙昌會看來，雖然絲路基金可涉及多個國家，協商成本也會相對高，但國家與國家之間的項目，時間成本不是首要問題，關鍵是怎麼分攤責任和利益。“絲路基金即便是中國主導，也應涉及與各成員國協商，因為項目運營能否得到當地政府的認可是成功的基礎和保障。 ”趙昌會指出， “一帶一路”的項目應滿足幾個條件：一是能適應“一帶一路”涉及的跨國性大型基礎設施工程或某個成員國的大型基礎設施；二是不僅僅用于互聯互通的基礎設施，也適用于其他行業，比如一些比較重要的製造業，像煉油廠、煉鋼廠等 ；三是這個基金的使用必須是建立在多邊共識之上。“中國必須對這個基金的運營有框架思路，既照顧到大家的利益，也能創造外部需求拉動內部需求，因而這一定是協商性質的，不能錢是中國出的就中國說了算，否則即使有錢，人家可能也不願意讓你建路。 ”趙昌會強調。中非基金得失在此前中國已經成立的十幾家“國字頭的政府雙邊合作基金中，是國開行最早發起和實施為主，其中中非基金和進出口銀行發起的東盟基金規模最大。前者總規模為50億美元，存續期50年；後者總規模為100億美元。在2006年11月中非論壇北京峰會上，中非基金作為時任國家主席胡錦濤提出的對非務實合作八項政策措施之一，是支持中國企業開展對非合作、開拓非洲市場而設立的專項資金。2007年6月26日，中非發展基金開業，首期10億美元資金由國家開發銀行出資。作為國開行全資設立並主導的第一家子公司和中國惟一的對非投資機構，它也是國際上最大的對非洲投資的單只基金。中非基金在國開行國際合作業務總體戰略中，發揮了獨特的窗口作用。中國 - 東盟投資合作基金成立于2010年4月，由中國進出口銀行做為主發起人，聯合境內外金融機構和企業作為初始投資人成立，基金總規模為100億美元，首期募資10億美元。該基金旨在從中國與東盟各國經濟合作的實際需要出發，為雙方企業在基礎設施、能源和資源等領域的投資合作提供股權和准股權融資。據財新記者瞭解，二期項目尚未開展，進展並不快。在前述開行人士看來，目前十幾家政府雙邊合作基金中，真正體現了國家戰略的只有中非基金。其中最值得借鑒的，是中非基金延續了國開行探索的開發性金融的保本微利模式， “就是既不能賠錢又不能過於商業化，特別對於有戰略地位的政策性業務” 。中非基金成立之初，首任董事長高堅在接受財新記者採訪時表示， “收益率不是首要目標，目的更多在於整合中非雙方的經濟互補性，互利共贏。比如近年中國企業產能過剩、面臨升級換代，而非洲企業正處於發展初期，基礎設施建設、消費品不足等問題。 ”10月底，中非基金總裁劉浩在2014世界杭商大會上表示，中非基金成立7年來，目前資金規模達到了50億美元的規模。已對非洲國家承諾投資30億美元，實際投資24億美元，連續7年實現盈利，且已帶動中國企業對非投資150億美元。主要投資項目涵蓋基礎設施、礦業、制造業、農業等，有40多個項目已投入運營並逐步產生利潤，且為當地實現出口創彙20多億美元，稅收10億美元。“中非基金已經每年有數億元的盈利和分紅，實現了財務可持續的初步基本目標，比較出乎意料。 ”一位商務部人士表示。 但在一位熟悉非洲業務的銀行人士看來，雖然中非基金在非洲取得了相對大的影響，發揮了一定作用，但在非洲運營中仍有很多困難。中非基金成立七年來，原定目標是50億美元，到現在才使用了近半的資金，運營不能說很順暢。他認為， “無論是中非基金還是絲路基金，其運營都應爭取當地政府的認可” 。一位中非基金的高管則對此表示“不好評價” 。他告訴財新記者，非洲很多國家的市場意識尚未建立，前述問題的確是中非基金曾遇到的，需要向對方解釋。他亦強調， “中非基金是按照國家和開行制定的方針執行，必須符合政策性、遵守當地《公司法》和投資策略” 。中非基金的運作不僅在非洲幾經波折，被賦予多重目標的中非基金，其二期資金的募集亦曾面臨市場化融資的窘境。醞釀兩年有餘，中非發展基金二期資金20億美元在2012年底完成，資金來源主要來自國開行從中國外匯儲備的借款，期限在8年 -10年，借款利率按照倫敦同業拆借利率（Libor）基準上浮一定比例。 （參見本刊 2012年第16期 “中非基金二期曲折融資” ）絲路基金的前景一位國開行人士分析稱，與此前的近十家“國字頭”基金相比，絲路基金只投資于境外，而此前的政府合作基金，主要是在中國及合作國家雙向跨境投資，而且基本都是用純粹市場化的方法運營，委托給專業的基金管理公司。比如，2012年9月，國開行旗下的國開金融和法國信托儲蓄銀行共同發起的中法中小企業基金，就是第一隻可在中法間雙向跨境投資的國家級聯合基金，由凱輝私募股權投資基金負責管理。首期資金規模1.5億歐元，國開行和法國信托儲蓄銀行各承諾出資50%。在他看來，雖然這些“國字頭”基金運作非常市場化，也並未偏離兩國設定的投資目標， “但覆蓋面和規模都不大，沒有任何一個可以和絲路基金相提並論。 ”以前中國設立的雙邊合作基金的目標都是盡可能取得最大化的收益，通常都會追求至少中等水平的收益率，比如不低於20%；但其不足之處就在於，真正對戰略性的體現不是那麼充分。 “首先在規模上不會太大，大部分規模只有幾億美元，也很難說把戰略性等各方面都考慮得特別周全，只是打著一個國家戰略的名號，或者說只是一種局部探索，如果想真正履行政府的力量參與得很深入，還遠遠不夠。 ”東盟基金的一位高管亦告訴財新記者，以前的“國字頭”基金規模小，只是一個嘗試，但都為絲路基金以後的運作積累了經驗，絲路基金是一個更大的設想，作為一個大國，沒有遠慮，必有近憂。中國出口信用保險公司人士告訴財新記者， “一帶一路”涉及的國家整體局勢比較穩定，但部分國家存在局部武裝衝突或騷亂，還有一些國家的償債率、負債率和債務率高于國際警戒線。亞洲的市場機制基礎和穩定性都略好于非洲，但每個國家不同，中亞風險相對集中，東南亞風險更分散，涉及具體項目，還要具體分析。在前述東盟基金人士看來，無論是中非基金、東盟基金還是絲路基金，都不能追求轟動的政治效應，基金就是潛移默化的作用，不在於規模的大小，而是要踏踏實實地一個一個項目地推進，特別是基礎設施投資效益回收周期是5年-8年，不能追求立竿見影的效果。 “戰略長遠，而戰術謹慎，三思而行 ；怎麼和世界接軌，和市場結合，經濟賬永遠得算，政治賬多方協商” 。一位中非基金投資部門人士認為，絲路基金急需的是立足于總體規劃、分步實施，做自己最擅長的事。 “全局考慮最難，各個國家國別風險、法律環境、稅收政策等都不一樣，絲路基金屬於政府之間的合作，對於市場准入、行政許可等應有一些特別的安排” 。國開行研究院副院長黃劍輝建議，在操作模式上，可依據國際法及有關國家公司法，參照中國各級政府設立“城市建設基礎設施平台公司”的模式，借鑒中國改革開放以來與歐美發達國家大量建立合資公司的經驗，以及中國、新加坡在國家戰略層面合資、合作建設蘇州工業園區的成功經驗； 結合各國實際，由中資企業以美元或人民幣現金投資發起設立，亞非拉國家政府授權企業（機構）以現金或礦產資源入股，歐美企業或機構原則上也可以現金或在當地控制的資源適當參股。由此打造一個中國與亞非拉國家推進基礎設施合作的戰略性、公司化、市場化平台。在管理上，可借鑒中國與新加坡合作推進蘇州工業園的管理模式，引入多級政府協調機制，從政府層面就資源抵押及授權開發、基礎設施規劃及委托代建、財稅優惠政策、信用增級等難點問題通過協商機制達成共識，並由作為執行層的“基礎設施發展公司”同時負責資源開發、基礎設施建設、融資及還款等，實現“借、用、管、還”一體化運作。在風控機制方面，可通過將高收益的資源產業與低收益的基礎設施建設，整合至公司化的同一法人，並將政府明確抵押給金融機構的資源授權基礎設施公司，開發後獲得還款現金流 ；從而突破由於政府負債高、償還能力弱及基礎設施項目建設自身周期長、回報低、還款現金流不足導致的融資難瓶頸。此外，黃劍輝建議，可以嘗試通過東盟、非盟等多邊機構或有關國家議會以法律法規確認的方式，授權設立公司並授權將有關礦產抵押給中資金融機構，從而避免政黨更迭導致的風險。最大的挑戰與此前十幾家政府雙邊合作基金的市場化運營相比較，多位業內專家認為，絲路基金如何平衡政治賬和經濟賬，是最大的挑戰。央行營管部貨幣信貸處李海輝撰文指出， “一帶一路”是中國版“物流互聯網計劃” ，除了中國這樣的人口、外匯儲備大國，其他任何國家都難以完成如此宏大的“一帶一路”戰略體系，但 “一帶一路”實施也面臨更大的挑戰，包括如何處理和緩解周邊國家的抵制與疑慮情緒，以及參與各國相互信任問題、未成熟市場經濟的主權政治風險等，都是重要考驗；而中國的新興金融機構如何處理與原有國際金融機構如世界銀行、貨幣基金組織等的關係，特別在人民幣國際化過程中，資本項目管理、匯率形成機制、利率市場化和國內金融機構改革，以及人民幣國際清算體系、投融資與使用規則等事項將交織在一起，問題和矛盾更加突出，考驗將再上一層。北京大學國家發展研究院教授黃益平認為， “絲路基金走出去的第一步要謹慎，不要過多地考慮短期的消化過剩產能、拉動國內經濟的動機；如果一開始就像‘4萬億’經濟刺激計劃那樣把錢花出去了，不一定得到好的效果，要更多從長遠戰略考慮 ；如果第一步做得好一點，以後影響會越來越大，跟隨的國家也會越來越多。過去中國在國際上對外援助吃力不討好的例子已經很多了，絲路基金如果一開始就做不好，以後會更難。 ”黃劍輝表示，中國外匯儲備規模巨大，具備在地域廣闊、地質條件複雜地區推進基礎設施建設的豐富經驗，包括與發展中國家需要相適應的鐵路、電力等經濟適用裝備製造能力和基礎設施項目施工能力，但目前尚未形成系統化有效投融資機制。上海交通大學安泰經濟與管理學院副教授黃少卿認為，在落實這一戰略之前，要評估這一戰略的機會成本。大量資本投向海外的機會成本就是相應地減少了國內的投資，可能拖累國內、尤其是經濟落後地區的發展速度。不可否定，實施該戰略、擴大海外出口市場，有助于緩解國內產能過剩壓力，為結構改革創造時間條件。但是，今天出現如此局面的產能過剩壓力，實際上是和過去一段時間中國採用了粗放式經濟發展模式有關。如果因為這一戰略的實施，使得許多本來缺乏效率、在結構調整中需要被市場淘汰的企業卻因此得以繼續存活，甚至因為政府的政策傾斜而比一些效率更高的企業還活得更好，那麼這一戰略對於中國轉變發展方式就會產生一個反效率的逆淘汰機制。“如果因此而放緩國內改革，無疑將傷害中國經濟的長期發展前景。要防止出現這一局面，就要把鼓勵海外投資的政策和強化市場競爭的政策結合起來，讓最有競爭效率的企業去獲得承載資本輸出的功能。 ”他說。在業內人士看來，絲路基金能否運作成功，關鍵在於機制和團隊的配備，需要既懂外交、國際歷史、國際金融，又要對當地國家的特殊國情有深入的了解， “業內目前討論較多的是核心高管團隊如何構成。如果缺乏必要的項目管理和產業經驗，實際操作的中層管理者也不便於開展工作” 。目前中國對國別風險積累較多識別經驗的金融人才，主要集中于進出口銀行、國開行、中行、中國出口信用保險公司等少數有“走出去”業務的金融機構，對基礎設施的管理和投資有豐富經驗的主要是國開行。“絲路基金的戰略格局很大，但是下一步是否能做好，要看如何搭建團隊並建立適當的激勵約束機制，是否真正能把市場化運作和國家戰略結合在一起。 ”一位國開行高管對此表示， “沒五年的磨合下不來。 ”