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IMF警告：老齡化和低生產率或“殺死”亞太經濟

國際貨幣基金組織(IMF)9日在一份報告中稱，雖然亞太地區仍是全世界長期經濟增長前景最強勁的地區之一，但由於人口老齡化和生產率低下，該地區中期經濟增長或將受到壓制。

IMF稱，今年亞太地區的區域經濟產出增長率預計將達到5.5%，而在2018年則料將達到5.4%，但為了維持長期增速，該地區需要結構改革，以應對人口狀況轉變帶來的挑戰，並提高生產力。

人口老齡化

該報告稱，在亞洲各國中，印度、印尼、菲律賓等國屬於人口發展的早期階段，同時也是亞洲人口構成比較年輕的國家之一。上周野村(Nomura)發布的一份報告顯示，印度和菲律賓的經濟增速可能會在未來幾年成為亞洲最高，因為這些國家的勞動力人口在2020年之前持續擴張。

報告同時認為，根據估算，到2050年，亞洲人口增長率將會降至零(目前日本已經是負增長)，而其勞動年齡人口比率眼下已經見頂。那也就意味著，到2050年，亞洲65歲及以上年齡人口比例將是當前水平的將近2.5倍，而在東亞地區，這一比例還會更高。

報告指出“總體而言，人口問題對亞洲的經濟增長可能略為不利。相比歐洲和美國的歷史經歷，亞洲眼下的這一人口老齡化速度非同尋常，部分地區甚至可能未富先老”。

報告還表示，未來30年，人口問題可能拖累亞洲的經濟年均增速0.1個百分點，如果那些人口發展早期階段國家無法獲得人口紅利的話，這一數字甚至可能達到0.2個百分點;此外，老齡化也可能對實際利率和資產回報率造成下降壓力。

不過報告也認為，勞工，養老金和退休金改革有助於緩解人口增長過慢帶來的問題：這包括促進婦女和老年人的參與勞動;以及將養老金保障降至最低限度，另外推出新的金融產品，以減少預防性儲蓄，並增加安全資產的投資渠道也可能有所幫助。

生產率增長放緩

報告還指出，自2008年全球金融危機以來，亞太各經濟體出現了生產率增長放緩的情況，特別那些相對發達的經濟體尤為明顯。

報告認為，要想生活和福利水平的持續改善，最終都需要生產力的增長;雖然由資本積累驅動的粗放型增長短期內可能奏效，但長期看來，只有生產率增長才能克服資本回報率的下降對經濟增長的不利因素。

報告表示，新技術、新的組織生產過程、研發支出、出口、進口和外國直接投資都是生產率增長的主要推動力;現在事關提高生產率的主要政策問題是，外部因素的支撐可能不如全球金融危機之前那麽有力，進一步的貿易自由化可能會更加難以實現。

報告並稱，亞太各發達經濟體需要著眼於加強研發支出的有效性，而發展中國家則應該加大國內教育和基礎設施的投資力度。

老齡化催生養老服務需求劇增，產業亟待標準化提升

中國老齡化進程推著養老服務業急速前進，養老機構如雨後春筍，數量急劇上升。

但是，“目前養老機構仍處於基礎設施建設階段，老年人所需要的服務能力還需要提升。”國家認監委認證專家組長高輝對第一財經表示。

國際上通行標準是，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處於老齡化社會。數據顯示，截至2017年底，我國60歲以上人口2.4億，占總人口的17.3%，65周歲以及以上人口1.58億，占到總人口的11.4%。顯然，中國已經進入艱巨的養老階段，如何服務於老齡人口更是一個世紀性的重大命題。

養老機構現狀堪憂

截至2016年底，全國共有各類社區服務機構和設施38.6萬個，但是養老機構的現狀卻不容樂觀。

“整個中國（養老機構）還處在基礎建設，防火安全等層面。目前剛有服務意識，需要通過服務認證來推動服務能力的提升。”高輝表示。

據了解，由於勞動時間長、強度大、報酬低，許多養老服務從業人員長期處於超負荷運轉，工作沒有晉升空間，頻繁跳槽改行，養老服務隊伍極不穩定。其次，雖然國家已經實施養老護理員職業資格證制度，但全國登記在冊的執證上崗養老護理員數量不足1萬人。養老領域規範化培訓尚未廣泛推開，養老機構中獲得相應職業資格證書的人員比例少，很多人甚至沒有參加過正規的崗前培訓，往往是邊幹邊學。

另外，我國部分養老機構尤其是民營養老機構普遍存在設施簡陋、功能單一的問題，服務內容僅限於吃、住等簡單的生活照料，缺少健身、文化娛樂、醫療保健等設施，直接影響著老人入住率。

過度追求房地產化的養老機構，服務質量存在很大的挑戰。普遍不能夠滿足管理標準，缺乏硬件設施，不能夠體現出國家的政策支持，價格與服務質量之間差距較大，無法落實國家的養老事業推動政策。

中國社會福利與養老服務協會會長馮曉麗表示，標準化建設是現代服務業提高服務質量、提升服務水平的重要途徑。2018年全國標準化工作要點中提出，增加民生標準的有效供給，落實國家已經出臺的養老服務標準體系建設指南等要求，要加快養老服務質量、服務評價標準制定及應用推廣。

“面對這樣一個龐大的人口，我們能夠提供的養老服務，尤其是老齡人口的需要，又是遠遠不能滿足的。這種情況之下，標準化是非常重要的技術手段。此外，人才培養是一個很重要的問題。”民政部社會福利中心標準化研究中心主任雷洋認為。

認證提升服務

“在2017年年底，《養老機構服務質量基本規範》正式發布。換句話說，這個標準的發布實際上為以後養老機構的服務質量提供了一個入門級的標準。未來可能我們對行業的管理、監管，就以此為準入的基準線。”雷洋表示。

2013年國務院印發了《關於加快發展養老服務業的若幹意見》，2015年又相繼出臺了《關於推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》、《關於加快發展生活性服務業促進消費結構升級指導意見》、《關於開發性金融支持社會養老服務體系建設的實施意見》等多個文件。特別是在2017年國務院又頒布了《十三五國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》。

“我國養老服務業領域也制定了一些國家標準、行業標準、地方標準，很多企業也制定了自己的企業標準，以總結世界經驗的方式，以文本的方式，向整個行業做出了宣誓；也以很多實物標準狀態向各方展現了成效、成果和做法。”中國標準化協會副理事長兼秘書長高建忠表示。

高建忠表示，隨著養老服務業中的產品服務逐步擴大，相伴而生的標準話語權和制高點作用將愈加顯現。一方面老齡產業將以滿足日益增長的養老服務需求為重點，完善服務設施，加強服務規劃，提升養老服務體系建設水平。另一方面，從養老服務業自身建設上，需要統一性、規範化、高水平、可複制、可持續，與相關產業的兼容性，與利益相關方、老齡服務對象的協調一致性。

“實現這些管理路徑、服務模式和技術方法，都需要包括標準化工作者在內的相關方準確識別我國養老服務業的供給形態、發展特點，特別關註人文、跨界、個性、可持續等需求要素。積極探索與客戶、科技、產業、市場的協同方法；積極探索與政策、法規、執行的統籌推進方法；積極探索團體標準、企業標準、國家標準、國際標準同步編制這個體系與方式。”高建忠表示。

截至目前，我國從事服務認證工作的認證機構有93家，累計頒發有效證書7893張。累計備案的服務認證規則206項次。

但是，無論從認證機構的數量還是認證證書的數量來看，服務認證還處於發展的初期階段，與服務業整體的體量以及國民經濟當中所占的比重相比，遠沒有得到行業的認可和采信，也缺乏在消費者心目當中有影響和代表性的服務認證制度。

作為新型認證制度的服務認證，在助推服務業供給側改革，助力人民美好生活方面大有可為。我國已進入服務經濟時代，服務業的結構調整和產業升級，對於統籌推進穩增長、調結構、促改革、惠民生具有十分重要的戰略意義。

養老保險改革四十年，未來如何應對老齡化

1978年至今，中國養老保險改革走過了四十年歷程。回頭顧望，需總結歷史邏輯和規律；擡首前瞻，要明確未來方向和路徑，以使養老保險改革更順暢、更成功。

四十年養老保險改革歷程

新中國成立之初，我國建立了國家保障的企業和機關事業單位職工退休制度。1969年國有企業停止提取勞動保險金，企業退休工資改在營業外列支。1978年國家放寬了退休門檻，提高了退休待遇，但財務機制並未改善，隨著退休人員增加，退休費大幅上升，企業間負擔畸輕畸重，一些地方陸續出現了退休金發放困難。

改革開放以來，我國養老保險改革大致經歷了以下歷程：

（一）探索、建立新制度（1984～2005年）。

1984年湖北沙市等地陸續試點退休費統籌，在一定範圍內均衡了企業間的退休費負擔，支持了退休金發放，但並未從根本上解決其資金不足與企業間負擔差異懸殊的問題。

1989年海南省、深圳市試點，探索儲存基金保險制（個人賬戶制）與現收現付統籌制（共濟賬戶制）相結合。海南省設定個人賬戶為18%，共濟賬戶為6%；深圳市設定的個人賬戶為22%，共濟賬戶為8%。

1991年《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》確立了基本養老保險、補充養老保險、職工個人儲蓄性養老保險“三支柱”，實行國家、企業、個人三方共同負擔，至此我國養老保險個人繳費制度正式確立，開辟了養老保險基金籌集的新渠道。

1993年基本養老金計發辦法改革試點，將養老金分為社會性養老金和繳費性養老金。

1995年國務院《關於深化企業職工養老保險制度的通知》提出建立社會統籌與個人賬戶相結合（統賬結合）的基本養老保險制度，並由當時的勞動部和體改委分別提出“大統籌”、“大賬戶”兩個方案供各地自行選擇，結果全國各地的養老保險個人賬戶規模從3%到17%，呈分散化。

1997年《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，在全國範圍內統一了城鎮企業職工基本養老保險制度，規定企業繳費比例不超過工資總額的20%，其中3%劃入個人賬戶，個人賬戶規模統一為本人繳費工資的11%。該決定在全國範圍內統一了個人賬戶規模和養老金計發辦法，奠定了統賬結合養老保險新制度架構。但因其制度設計缺乏激勵機制，影響了制度的可持續。

2000年《國務院關於印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》規定了8項主要任務，包括調整完善養老保險制度，建立機關事業單位養老保險。隨即遼寧省啟動養老保險制度完善試點，企業繳費不再劃入個人賬戶，個人賬戶從11%調整為8%，社會統籌和個人賬戶基金分別管理，基礎養老金由統籌基金支付，個賬養老金由個人賬戶支付，繳費每滿一年增加一定比例的基礎養老金。

2005年在遼寧試點基礎上，《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》頒布，取消了單位向個人賬戶劃轉的3%，將基礎養老金計發基數由社平工資單因素改變為社平工資和個人繳費工資雙因素，增強了個人繳費基數的正向激勵；將基礎養老金20%固定計發比例改變為每繳費一年計發1%，增強了個人繳費年限的正向激勵；將個人賬戶養老金120的固定系數調整為個人退休余命決定的計發月數，抑制了提前退休的個人意願，有效地增強了制度的可持續性。

與基本養老保險改革同步，1991年提出“補充養老保險”，1995年頒布《關於建立企業補充養老保險制度的意見》，2000年遼寧試點方案提出“企業年金”，2004年《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》頒布，作為我國補充養老保險的企業年金制度正式建立。

（二）擴大覆蓋面與提高養老金待遇（2005～2013年）。

從2005年起至2013年，政府的養老保險改革顯現出兩個維度，一是新一屆政府確立的擴面與提待，另一是前任政府所確立的既定改革路徑，但明顯第一個維度成為這一階段政府養老保險改革的主導。

2005年將城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員納入職工養老保險制度。2006年研究建立農民工養老保險制度。

2009年建立農村養老保險制度。早在1991年我國農村以縣為基本單位開展農村社會養老保險，到1997年底已有8200萬農民投保。1999年國務院對已有的農村養老保險業務進行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區逐步向商業保險過渡。2003年起東部一些地方積極創新農村養老保險制度模式。2009年《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，明確我國農村實行統賬結合的社會養老保險制度。

2011年建立城鎮居民養老保險制度，除個人繳費級次略有不同，城鎮居民養老保險制度與農村養老保險制度架構相同。

2012年將集體企業、五七工、家屬工等人群納入社會養老保險制度範圍。

在擴大覆蓋面的同時，政府還以每年10%的幅度連續提高企業退休金，全國企業退休人員月人均基本養老金2005年為714元，到2013年上漲到1856元。

2008年《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》頒布，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。由於僅對事業單位進行改革而沒有將公務員納入，同時又完全按照企業養老保險制度設計，導致事業單位人員養老金水平大幅降低，最終試點改革無果而終。

2009年《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》頒布，男50歲、女40歲參加城鎮企業養老保險（包括農民工）者可以進行養老保險跨省轉移；個人繳費年限合並計算；個人賬戶累計計算；不得退保；統籌基金按個人繳費工資轉移12%。

（三）攻堅與克難（2014年至今）。

容易改的都改了，剩下的都是“難啃的骨頭”。2014年以後我國養老保險改革進入攻堅克難階段。

整合城鄉居民養老保險制度。2014年《國務院關於建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，整合農村養老保險和城鎮居民養老保險，建立城鄉居民基本養老保險制度。

機關事業單位養老保險並軌。2015年2月，國務院印發《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月實行機關事業單位養老保險制度，至此，喊了20多年的機關事業單位養老保險並軌終於啟動。同時建立了機關事業單位職業年金。

建立企業養老保險中央調劑金制度。2018年6月，國務院印發《關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，明確從2018年7月1日起按照各省份養老保險基金的3%建立中央調劑金。

推進第三支柱建設。自2018年5月1日起，上海市、福建省(含廈門市)和蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點，期限暫定一年。

總結與展望

經過四十年改革，我國目前已形成與社會主義市場經濟體制相適應、覆蓋城鄉的兩大基本、三個支柱的養老保險制度體系。

兩大基本制度是指城鎮職工和城鄉居民基本養老保險制度。根據2017年全國人力資源和社會保障事業統計公報，2017年末全國參加基本養老保險91548萬人，其中參加城鎮職工基本養老保險40293萬人，參加城鄉居民基本養老保險51255萬人。在城鎮職工基本養老保險參保人數中，執行企業制度的35317萬人，農民工6202萬人，由此推斷機關事業單位基本養老保險參保人數4976萬人。

三個支柱是指我國已初步建立起基本養老保險、補充養老保險和個人儲蓄養老保險三支柱養老保險制度體系。除了上述第一支柱基本養老保險外，我國還建立了包括企業年金和職業年金的第二支柱補充養老保險。2017年年末全國有8.04萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數為2331萬人，年末企業年金基金累計結存12880億元。

一個有13億人口的大國平穩地實現了退休制向養老保險的制度轉換，是世界範圍內了不起的工程，助推了中國經濟體制改革成功轉軌，幫助國有企業度過了改革困難期，保障了廣大退休人員基本生活，維護了社會穩定。

當然，我們也應看到，養老保險改革還有不少尚待解決的問題。

1.養老保險改革的總體方向和目標仍需明確。

我國從1991年明確了養老保險三支柱，1995年確立了統賬結合的養老保險制度模式，但社會統籌和個人賬戶二者究竟以何種方式、比例結合，至今依然模糊。雖然目前我國個人賬戶繳費比例明確為8%，社會統籌繳費比例為20%，但這僅僅是基金收入方的結構，作為支出方，基礎養老金和個賬養老金各自的比例並不清楚，這表明我國統賬結合的養老保險制度只是收入方實現了統賬結合，支出方仍是現收現付。

2.養老保險責任分擔機制還沒有明確。

首先是政府與市場、社會之間的責任沒有明確。新中國成立初期我國勞動者的養老是國家負責，上世紀60年代末期企業退休人員養老改由企業負責。建立社會主義市場經濟體制後，企業不可能背負沈重的社會包袱去參與市場競爭，這就需要為企業卸載負擔。改革探索過程中先是將負擔向勞動者個人轉移，建立了個人繳費機制。但勞動者個人難以承擔歷史、現實及未來的養老負擔，養老金發放的現實壓力使得政府進行養老保險補助，政府責任有了部分回歸，但政府補助的邊界和深度是模糊的。

其次是歷史與現實的責任沒有明確，我國從現收現付制轉向部分積累制所形成的歷史債務，始終缺乏明確的分擔。政府與市場、社會，歷史與現實，中央與地方之間有關養老保險責任分擔的三大問題，始終沒有解決。

3.養老保險統籌層次低。

我國早在20多年前就提出提高養老保險統籌層次，但至今全國大部分地區仍是縣級統籌，結果造成養老保險基金分隔在全國2000多個統籌碎塊內，余缺無法調劑，影響勞動力流動，也影響養老保險制度持續發展。今年提出企業養老保險中央調劑制度，雖然有望進行省際間基金余缺的調劑，但並不能從根本上解決問題。

4.養老保險制度碎片化舊疾未除，又增新問題。

經過城鄉居民養老保險制度整合及機關事業單位養老保險並軌，我國養老保險制度碎片化問題有了改善，形成了職工和城鄉居民兩大制度體系，但實質問題並未解決。

首先，城鄉居民的社會統籌，資金來源於政府，屬於零支柱；職工的社會統籌，資金來源於用人單位，屬於第一支柱，當勞動者在城鄉之間流動、在就業與歇業之間變化，其養老保險制度轉換仍有障礙。

其次，靈活就業人員雖也納入職工基本養老保險，但因其12%的統籌繳費比例低於用人單位的20%，於是就有企業與職工共謀，讓員工以靈活就業人員身份參保，造成參保人員中靈活就業人員比例明顯高於實際。

第三，對企業和機關事業單位而言，原本只是企業、機關事業單位兩個制度體系，在機關事業單位養老保險制度建立後，機關和事業單位之間又產生了新的溝渠。

5.養老保險基金財務可持續性堪憂。

我國養老金十四連漲，人口老齡化持續快速發展，養老保險制度贍養比不斷上升，勞動年齡人口將漸漸減少，靈活就業人員日漸增多，養老保險基金收入增幅回落，支出壓力加重，雖然建立了中央調劑金，但根本問題並未解決，養老保險基金財務可持續性依然是橫亙在我們面前的課題。

展望未來，筆者認為：

1.要堅持統賬結合大方向，明確其結合方式與比例。

社會統籌與個人賬戶相結合是在總結國際養老保險改革經驗基礎上，結合中國國情，所選擇的養老保險改革的正確道路，這一大方向毋庸置疑，應繼續堅持。中國應加以明確的是養老保險統賬結合的方式和比例，正確可行的路徑應為社會統籌與個人賬戶的板塊式組合，即兩部分獨立運行，共同支付參保者的養老金待遇。社會統籌支付30%替代率的基礎養老金，實行現收現付，當年收支平衡。個人賬戶由參保者、政府、企業單位代表組成機構，實行自主管理，完全積累，以25%替代率為基金運營管理的追求目標。

2.明確劃分養老保險責任。

首先，社會統籌體現政府責任，個人賬戶體現社會責任，補充養老保險實行市場化運營，該政府管的，政府要管住、管好，不該政府管的，政府就放手。其次，社會統籌30%目標替代率的基礎養老金由中央政府負責，實行全國統籌；個人賬戶25%目標替代率的養老金由省級政府負責。另外須明確，養老保險的基本政策應由中央政府統一制定，以保持養老保險制度架構的全國統一。在中央統一制度基礎上，省級政府可以有一定的補充性政策，但不得有違中央統一制度。

3.繼續完善職工和城鄉居民兩大基本養老保險制度。

在可預見的一段時期內，應著力完善職工和城鄉居民兩大制度。

一要將靈活就業人員的社會統籌繳費比例與用人單位的社會統籌繳費比例加以統一，堵塞用人單位與勞動者個人合謀的制度漏洞，並借以建立職工和城鄉居民兩大基本養老保險制度體系之間的通道和防火墻。

二要真正實現企業與機關事業單位基本養老保險制度的統一，可以實行分賬管理，但要堅持基本制度的一致，有關繳費工資等參數應予社會公開，在基本制度一致的情況下，機關事業單位只是由於繳費工資高、繳費多而得到較高的待遇，社會應該可以理解和接受。

三要研究社會統籌基礎養老金的計發基數，要由社會平均工資和個人繳費工資雙因素改變為個人繳費工資一個因素，以增強工作激勵，便於全國統籌管理，方便勞動者就業轉移。

四要明確養老保險制度轉換的時點，切斷新舊制度的聯系，固化養老保險歷史債務。我國從1991年開始確立統賬結合養老保險制度，各地陸續開始個人繳費，因此可以此為節點，劃斷養老保險新舊制度，凡1991年後參加工作的完全實行新制度。1991年參加工作的“新人”，其年齡最小者（1973年出生），到2033年也已經60周歲，屆時“中人”將不複存在，有的只是“老人”。如此可以預測養老保險歷史債務，及早作出制度安排，順利實現養老保險新舊制度更替，促進新制度成長。

（作者系南京財經大學公共管理學院教授）

責編：楊小剛