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財政部：依法明確舉債融資政策邊界 嚴禁利用PPP變相舉債

據財政部網站4日消息，黨中央、國務院高度重視防範政府債務風險，中央經濟工作會議和政府工作報告都對此提出明確要求。第十二屆全國人大第五次會議通過的《關於2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的審查結果報告》指出，一些地方存在變相和違法違規擔保行為，債務風險仍在累積，要高度重視、認真研究，采取有效措施解決。為做好貫徹落實工作，財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會近日印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)(以下簡稱《通知》)。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。

一、問：當前我國政府債務風險情況如何?《通知》出臺背景是什麽?

答：《中華人民共和國預算法》(2014年修訂)和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)實施以來，地方各級政府加快建立健全規範的舉債融資機制，防範化解財政金融風險，取得明顯成效。截至2016年末，我國地方政府債務15.32萬億元，地方政府債務率(債務余額/綜合財力)為80.5%。加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務27.33萬億元。按照國家統計局公布的我國2016年GDP初步核算數74.41萬億元計算，我國政府債務負債率(債務余額/GDP)為36.7%，低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。

與此同時，一些地方政府違法違規舉債融資問題仍時有發生，部分金融機構對融資平臺公司等國有企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作(PPP)項目、政府投資基金等存在不規範現象。這些行為違反了現行法律法規和制度規定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。針對上述問題，財政部會同發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會專門印發《通知》，進一步規範地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單，牢牢守住不發生區域性系統性風險底線。

二、問：《通知》主要內容是什麽?

答：《通知》嚴格依據現有法律法規和制度規定，堅持問題導向，重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、切實加強融資平臺公司融資管理、規範政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規範的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯合監測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面，提出了下一步工作要求，明確了規範的舉債融資行為的政策邊界和負面清單，正面引導地方政府履職盡責，堅決制止違法違規舉債擔保行為。

一是組織全面清理整改。《通知》要求各省級政府抓緊設立政府性債務管理領導小組，盡快組織一次摸底排查，全面改正不規範的政府融資擔保行為，對逾期不改正或改正不到位的，依法依規追究相關責任人的責任。

二是切實加強融資平臺公司融資管理。《通知》要求規範地方政府註資行為、融資平臺公司舉債融資行為以及金融機構提供融資行為，包括土地註資、擔保承諾、境外發債等方面，分清政府和企業的責任邊界。

三是規範政府與社會資本方的合作行為。《通知》要求地方政府規範政府和社會資本合作(PPP)，允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規範的市場化運作。嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。

四是進一步健全規範的地方政府舉債融資機制。《通知》強調地方政府舉債必須按照預算法有關規定，一律采取發行地方政府債券方式;除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

五是建立跨部門聯合監測和防控機制。加強對政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉債融資情況的監測，建立跨部門聯合監管機制，對地方政府、融資平臺公司、金融機構等的違法違規舉債融資行為實施跨部門聯合懲戒。

六是大力推進信息公開。《通知》依據現行法律法規和政策規定，要求全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的信息公開，嚴格公開責任追究，主動回應社會關切，自覺接受社會監督。

三、問：《通知》對切實加強融資平臺公司融資管理提出了哪些要求?

答：《通知》依據現行法律法規和政策規定，從地方政府與融資平臺公司的關系、地方政府對融資平臺公司註資行為、金融機構向融資平臺公司提供融資行為、違法違規舉債擔保形成的債務處理等方面，提出明確要求，引導融資平臺公司按市場化方式融資，嚴禁地方政府違法違規通過融資平臺公司變相舉債。

一是厘清地方政府與融資平臺公司的邊界。加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業，依法合規開展市場化融資。健全信息披露機制，融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務，防止誤導投資者決策行為，促進保護投資者合法權益。

二是規範地方政府註資行為。地方政府不得違規將公益性資產、儲備土地註入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，推動提高融資平臺公司資產的合法合規性，既保護投資者合法權益，又避免地方政府繞道通過國有企業變相舉債。

三是規範金融機構提供融資行為。金融機構應當切實加強風險識別和防範，落實企業舉債準入條件，按商業化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源、防範經營風險。金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得違法違規要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構依法合規支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經濟發展。

四是依法處理違法違規舉債擔保債務。對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務，嚴格按照《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《財政部關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)要求，依法妥善處理，由債務人和債權人合理分擔債務風險。

四、問：《通知》如何規範政府與社會資本方的合作行為?

答：《通知》依據現行法律法規和政策規定，鼓勵地方政府以規範的方式開展政府和社會資本合作(PPP)、設立各類投資基金。嚴禁地方政府采取不規範的PPP項目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規舉債。

一是鼓勵地方政府與社會資本依法規範合作。要求地方政府規範政府和社會資本合作(PPP)。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規範的市場化運作，引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。

二是嚴禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規變相舉債。地方政府與社會資本合作應當利益共享、風險共擔，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，防止地方政府通過承擔項目全部風險的方式違法違規變相舉債。同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

五、問：《通知》提出進一步健全規範的地方政府舉債融資機制，主要內容是什麽?

答：一是依法明確了規範的舉債融資方式。嚴格執行預算法和國發〔2014〕43號文件規定，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。

二是鼓勵地方構建市場化運作的融資擔保體系。允許地方政府結合財力實際狀況設立或參股擔保公司(含各類融資擔保基金公司)，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資範圍內對擔保公司承擔責任。

三是嚴禁地方政府違法違規擔保。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

六、問：《通知》提出建立跨部門聯合監測和防控機制，主要內容是什麽?

答：《通知》針對當前地方政府和金融機構融資擔保行為的突出問題和主要特點，致力打破部門信息孤島，完善統計監測機制，推動建立相關部門組成的跨部門聯合監管機制，實施聯合懲戒，形成監督合力。

一是完善統計監測機制。針對地方政府融資擔保行為的主要類型，《通知》明確由財政等五部門建設大數據監測平臺，統計監測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發行的銀行貸款、資產管理產品、企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數據校驗，定期通報監測結果。

二是開展跨部門聯合監管。針對地方政府融資擔保行為的關鍵環節和參與主體，《通知》提出建立財政等六部門以及註冊會計師協會、資產評估協會、律師協會等行業自律組織參加的監管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。

三是嚴格依法依規追究責任。針對涉嫌違法違規融資擔保的責任主體，《通知》明確對地方政府及其所屬部門違法違規舉債或擔保的，依法依規追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任;對融資平臺公司從事或參與違法違規融資活動的，依法依規追究企業及其相關負責人責任;對金融機構違法違規向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任;對中介機構、法律服務機構違法違規為融資平臺公司出具審計報告、資產評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規追究中介機構、法律服務機構及相關從業人員的責任。

七、問：《通知》對大力推進信息公開提出了哪些要求?

答：《通知》依據現行法律法規和政策規定，圍繞地方政府債務和當前潛在風險的重點領域，要求地方政府及其所屬部門做到舉債融資行為決策公開、執行公開、管理公開、結果公開等“四個公開”，主動回應社會關切，自覺接受社會監督。

一是完善地方政府債務信息公開制度。縣級以上地方各級政府應當重點公開本地區政府債務限額和余額,以及本級政府債務的規模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內容。省級財政部門應當參考國債發行做法，提前公布地方政府債務發行計劃。

二是推進政府購買服務公開。地方政府及其所屬部門應當重點公開政府購買服務決策主體、購買主體、承接主體、服務內容、合同資金規模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內容。

三是推進PPP項目信息公開。地方政府及其所屬部門應當重點公開PPP項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內容。

四是推進融資平臺公司名錄公開。

八、問：近期在制止地方政府違法違規融資擔保行為方面采取了哪些措施?

答：天下之事，不難於立法，而難於法之必行。黨的十八大以來，按照全面深化改革的要求，2014年修訂了預算法，並出臺了《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，構建了地方政府債務管理的法律制度框架，明確了地方政府融資擔保行為的“正面清單”和“負面清單”。但由於個別地方政府法治觀念薄弱、責任意識和風險意識不強等原因，違法違規融資擔保問題仍時有發生，財政部認真貫徹黨中央、國務院決策部署，會同有關部門依法堅決制止違法違規融資擔保行為，切實防範政府債務風險。

一是建立地方政府債務常態化監督機制。印發《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》(財預〔2016〕175號)，發揮專員辦就地監督優勢，授予專員辦就地查處的權力，建立發現一起、查處一起、問責一起的機制，加快推進建立全方位、常態化的監督體系。

二是認真核查違法違規融資擔保問題。2016年以來依據審計移交線索和舉報線索，先後組織駐相關地區專員辦，對部分地方違法違規融資擔保行為開展專項核查，持續保持對地方政府債務監督的高壓態勢。

三是嚴格依法懲處違法違規行為。依據預算法、國務院文件等法律和政策規定，對部分地方政府、金融機構違法違規融資擔保行為，一律按照管理權限轉請有關省級政府、中央監管部門核實情況，嚴格依法處理，及時防止風險擴散。

四是公開曝光一批違法違規案例。分批公開通報典型案例，敢於對違法違規融資擔保行為揭開蓋子。目前已分3批公開通報部分市縣政府和金融機構的違法違規融資擔保行為，既起到警示作用，也有利於引導地方政府依法行政、金融機構回歸服務實體經濟本源。

財政部規範地方政府舉債融資 嚴禁利用PPP變相舉債

近日，財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)(以下簡稱《通知》)，進一步規範地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單，牢牢守住不發生區域性系統性風險底線。

第一財經記者了解到，《通知》重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、切實加強融資平臺公司融資管理、規範政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規範的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯合監測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面，明確了規範的舉債融資行為邊界和負面清單，堅決制止違法違規舉債擔保行為。

財政部預算司相關負責人在回答記者提問時表示，一些地區政府違法違規舉債擔保仍時有發生，部分金融機構對企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作(PPP)項目、政府投資基金等存在不規範現象。這些行為違反了現行法律法規和制度規定，既不符合全面依法治國精神，也擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。

上述負責人介紹，為制止地方政府違法違規舉債擔保行為，財政部建立了地方政府債務常態化監督機制，定期核查違法違規融資擔保問題，加大懲處違法違規行為工作力度，公開曝光一批違法違規案例。目前已分3批對部分市縣政府、金融機構違法違規融資擔保行為公開通報，既起到警示作用，也有利於引導地方政府依法行政、金融機構回歸服務實體經濟本源。

嚴禁利用PPP變相舉債

第十二屆全國人大第五次會議通過的《關於2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的審查結果報告》指出，一些地方存在變相和違法違規擔保行為，債務風險仍在累積，要高度重視、認真研究，采取有效措施解決。

《通知》依據現行法律法規和政策規定，鼓勵地方政府以規範的方式開展政府和社會資本合作(PPP)、設立各類投資基金。嚴禁地方政府采取不規範的PPP項目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規舉債。

一方面，允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規範的市場化運作，引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，政府可適當讓利。

另一方面，嚴禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規變相舉債。地方政府與社會資本合作應當利益共享、風險共擔，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，避免地方政府違法違規通過承擔項目全部風險的方式變相舉債。

同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

加強融資平臺公司融資管理

《通知》依據現行法律法規和政策規定，從地方政府與融資平臺公司的關系、地方政府對融資平臺公司註資行為、金融機構向融資平臺公司提供融資行為、違法違規舉債擔保形成的債務處理等方面，提出明確要求，引導融資平臺公司按市場化方式融資，嚴禁地方政府違法違規通過融資平臺公司變相舉債。

首先要厘清地方政府與融資平臺公司的邊界。《通知》明確，加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資。健全信息披露機制，融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務。

《通知》對規範地方政府註資行為提出了明確的要求。地方政府不得違規將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產，儲備土地註入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，提高融資平臺公司資產的合法合規性，既保護投資者合法權益，又避免地方政府繞道通過國有企業變相舉債。

此外，要求金融機構切實加強風險識別和防範，落實企業舉債準入條件，按商業化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源，支持金融機構提升風險管控能力。金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得違法違規要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構依法合規支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經濟發展，支持防範金融機構經營風險。

對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務，將按照《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《財政部關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)依法處理，實現債務人和債權人依法分擔風險的目標。

重拳治水 成都嚴禁園區外新上工業項目

“成都治水十條”

一、推進雨汙分流全覆蓋，加大生活汙水處理廠擴能改造力度，加快再生水利用工程建設。

二、加快工業園區汙水處理廠、配套管網及自動在線監控裝置建設。

三、開展畜禽養殖及屠宰行業專項治理，逐步推進規模畜禽養殖產業有序轉移和規範養殖零排放。

四、大力整治洗車場、農貿市場、洗砂場、攪拌站、“小散亂汙”、“農家樂”等違法排汙行為。

五、加強飲用水源地規範化建設，2018年底前縣級及以上集中式水源地全部建成水質預警自動站。

六、實施飲水安全保護工程，推進李家巖“第二水源”建設，規劃建設“第三水源”。

七、強力整治296段黑臭水體。

八、加強毗河、西江河等7條重點流域水環境治理。

九、推進地下綜合管廊建設，打造海綿城市。

十、加快完成藍線規劃，拆除河道兩岸違法建築，打造宜居水岸、活水成都。

成都的濕地公園 圖據四川日報

每經記者 楊棄非 每經編輯 官遠星

成都提出的“重拳治水”，有了切實可行的行動方案。

今日（6月18日），成都對外發布《實施“成都治水十條”推進重拳治水工作方案》（下稱“治水十條”）。成都治水的“行動手冊”得以再次升級。

據成都市水務局局長陽昌壽介紹，到目前為止，成都城市建成區44條河的53段黑臭水體、719個下河排水口的黑臭水體綜合治理任務基本完成。面對該成績，成都要如何在維持的同時進一步加以提高？此次發布的“治水十條”，正是成都對該問題的解答：一方面建立長效管理機制，對已治理水體采取“回頭看”措施，繼續鞏固成果；另一方面，將治水升級為對水的有效利用，以治水推進產業提檔升級，實現水環境的“共建、共治、共享”。

堅決關閉“三無企業”

“既要金山銀山，又要綠水青山”。此次成都出臺“治水十條”，直指產業發展與汙水排放二者的平衡，誌在滿足產業綠色發展需求的同時，淘汰落後產能、推進產業向高端發展。

如何實現這一平衡？成都的思路是，以工業園區為載體，實現工業排汙的高效處理與產能的升級換代。

在園區內，成都在加快汙水處理廠建設及其配套管網、自動在線監控裝置設施的同時，加大其擴能改造的力度。據陽昌壽介紹，2017年，成都將啟動彭州市縣城產業園、麗春產業園、蒲江縣中德(蒲江)中小企業合作區等園區內工業汙水處理廠建設，並對新都區、金堂縣、崇州市、溫江區等多個工業汙水處理廠提標擴容改建。

為此，成都定下的目標是，力爭通過三年，“新增汙水處理能力118萬噸/日，提標改造汙水處理能力230萬噸/日，新建汙水管網625公里，改造老舊管網420公里，改造合流制管網166公里”。

值得註意的是，“重拳治水”之“重”，更體現在成都對園區外工業項目的措施。據成都市經信委副主任鄭中禮介紹，由於其汙水處理設施建設滯後，成都明確要求，在“工業園區外，各鄉鎮嚴禁新上工業項目”，以減少新的不達標工業汙水排放。

與此同時，成都還將對工業園區外現有工業企業開展清理排查。一方面，成都將堅決關閉“三無企業”，並對不達標工業汙水排放的工業企業實施停業整頓，經環保部門、水務部門驗收合格後方能恢複生產。

另一方面，對檢查合格的工業企業，成都或采取關閉或調遷，或在工業企業比較集中，並有條件建設工業汙水處理廠的鄉鎮，督促指導其加快工業汙水處理廠建設。

成都規劃“第三水源” 

在“治水十條”中，水源地的開發與保護是主要內容之一。引人矚目的是，成都“第三水源”三壩水庫的規劃建設工作被正式納入其中。這也是自去年10月初作為成都“第二水源”的李家巖水庫工程正式開工建設以來，成都在挖掘水資源利用潛力、優化調配水量，全面提高供水能力的又一動作。

根據成都的計劃，今年將啟動三壩水庫建設項目的前期工作，預計2022年，按計劃有序推進三壩水庫建設。而李家巖水庫也將於2020年基本完成主體工程的建設與其環保工程工作。

還有更多城市水利基礎設施的建設在成都不斷開展。一個例子是，陽昌壽告訴《每日經濟新聞》記者，成都將按照海綿城市的理念，通過成都天府綠道的建設推進，同步實現其地下綜合管廊系統的建設，使其成都市域範圍內不斷鋪開。

據他介紹，成都已規劃將建成31.5公里環城生態區天府綠道一期，完成三環路綠化帶的改造與錦江軸天府綠道概念規劃及實施方案並有序啟動，並到2020年初步形成340公里環城生態區－天府綠道。基於此，到2021年，成都將建成不少於200公里的地下綜合管廊。

銀保監會：規範民間借貸，嚴禁面向在校學生非法發放貸款

中國銀行保險監督管理委員會5月4日發布通知稱，為規範民間借貸行為，維護經濟金融秩序，防範金融風險，切實保障人民群眾合法權益，打擊金融違法犯罪活動，未經有權機關依法批準，任何單位和個人不得設立從事或者主要從事發放貸款業務的機構或以發放貸款為日常業務活動。

通知稱，嚴厲打擊利用非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款等非法集資資金發放民間貸款。嚴厲打擊以故意傷害、非法拘禁、侮辱、恐嚇、威脅、騷擾等非法手段催收貸款。嚴厲打擊套取金融機構信貸資金，再高利轉貸。嚴厲打擊面向在校學生非法發放貸款，發放無指定用途貸款，或以提供服務、銷售商品為名，實際收取高額利息（費用）變相發放貸款行為。嚴禁銀行業金融機構從業人員作為主要成員或實際控制人，開展有組織的民間借貸。

通知稱，對銀行業金融機構從業人員參與非法金融活動的，銀行業金融機構應當予以紀律處分，構成犯罪的，依法嚴厲追究刑事責任。

對從事民間借貸咨詢等業務的中介機構，工商和市場監管部門應依法加強監管。

地方債券發行定價瞄準市場化，財政部嚴禁指導投標、商定利率

在防範地方政府債務風險下，地方違規舉債後門被嚴堵，與此同時地方唯一合法舉債方式即發行地方政府債券通道不斷放開，地方政府債券發行定價的市場化程度也在不斷加強。

近日財政部下發了《關於做好2018年地方政府債券發行工作的意見》（下稱《意見》），指揮好今年2.18萬億元新增地方政府債券以及約1.7萬億元的置換債券發行工作。

東方金誠首席分析師蘇莉發現，與上一年的地方政府債券發行工作意見相比，今年大幅強化了地方政府債券發行定價的市場化程度。

比如，《意見》首次明確地方政府不得采取“指導投標”、“商定利率”等非市場化的方式幹預地方政府債券發行定價，也嚴禁承銷團采取串標等方式惡意幹擾地方政府發行債券定價。

蘇莉表示，這是針對前期地方政府債券發行過程中出現的若幹非市場化問題的具體回應，有利於增強地方政府債券定價的市場化，回歸風險定價的本源，各地方政府債券發行的信用利差將有可能進一步走闊。

另外，今年首次允許單只規模在5億以內的地方政府債券嘗試公開承銷發行，同時放松了單個承銷團成員的投標上限，這有利於承銷團的市場化組建，進一步豐富承銷機構隊伍。

此外，這次《意見》還增加了公開發行債券的期限品種。一般債券增加了2年期、15年期和20年期，普通專項債則增加了15年和20年期限，並具體規定了期限發行規模的比例。

蘇莉認為，豐富地方政府債券的期限品種，引入短期限和長期限債有利於地方政府將資金和用途的期限結構更好的匹配，優化融資成本，同時也豐富了地方債投資者的選擇。此次引入長期限的品種，有利於覆蓋長期用途，對債務兌付期限結構進行優化平衡，同時也表明市場經過數年的培育對長期限的地方債品種接受度有較為明顯的提升。

地方政府債券發行市場化也離不開充分的信息披露，而此次財政部則進一步加強信息披露。

比如，《意見》對去年地方新推出的土地儲備、收費公路專項債券等項目收益專項債券，要求地方財政部門應當在積極與國土資源、交通運輸等相關部門溝通協調的基礎上，充分披露對應項目詳細情況、項目融資來源、項目預期收益情況、收益和融資平衡方案、潛在風險評估等信息。

財政部將研究制定項目收益專項債券信息披露最低披露要求，鼓勵各地結合項目實際情況，不斷豐富專項債券尤其是項目收益專項債券信息披露內容。

財政部進一步鼓勵地方債投資者主體的多元化，這將有助於完善地方政府債券的市場化定價機制。《意見》提出，鼓勵商業銀行、證券公司、保險公司等各類機構和個人，全面參與地方政府債券投資。

財政部還將積極探索在商業銀行櫃臺銷售地方政府債券業務，便利非金融機構和個人投資者購買地方政府債券。

截至2018年5月8日，2018年發行的所有地方債均用於置換存量債務或者償還到期地方債，尚未出現利用新增額度的地方債。市場預計未來5-8月地方債發行規模將明顯擡升。

財政部：嚴禁國有金融企業憑資金優勢控制非金融企業

7月24日，財政部發布關於貫徹落實《中共中央 國務院關於完善國有金融資本管理的指導意見》的通知。通知指出，《指導意見》明確對國有金融資本實行集中統一授權管理，壓實了財政部門的管理責任。履行出資人職責的各級財政部門對相關金融機構，依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利。

通知提出，要強化國有金融資本內外部監督，嚴格股東資質和資本金來源審查，嚴格規範金融綜合經營和產融結合，嚴禁國有金融企業憑借資金優勢控制非金融企業。國有金融機構要充分發揮黨組織領導作用，以公司治理為基礎，嚴格要求所屬各級企業認真執行國有金融資本管理有關規定。國有金融機構各級企業應聚焦主業，有效建立金融資本和實業資本分離的防火墻，依法合規開展對外投資。

財政部關於貫徹落實《中共中央 國務院關於完善國有金融資本管理的指導意見》的通知

財金[2018]87號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財政局：

以習近平同誌為核心的黨中央高度重視國有金融資本管理工作。黨的十九大報告中明確提出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，促進國有資本保值增值，有效防止國有資產流失。6月30日，中共中央、國務院印發《關於完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是黨中央、國務院加強國有資產監管、完善國有金融資本管理的重大決策部署，具有里程碑式的重要意義。為全面深入貫徹落實《指導意見》，現就有關事項通知如下。

一、深刻理解完善國有金融資本管理的重大意義

國有金融資本是推進國家現代化、維護國家金融安全的重要保障，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎，國有金融機構是服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革的重要支柱。習近平總書記強調，要優化金融機構體系，完善現代金融企業制度，完善國有金融資本管理；加強和完善國有金融資本管理，要把完善國有金融資本管理體制擺在突出位置，國有金融資本出資人職責應該由一個部門集中統一行使，不能九龍治水、各管一攤;要對國有金融資本實行統一授權管理，強化國有產權全流程監管，落實全口徑報告制度，要有具體措施防範里應外合問題。

《指導意見》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和全國金融工作會議精神，按照“四個全面”戰略布局的要求，系統提出新時期完善國有金融資本管理的一系列政策措施，是黨中央、國務院完善國有金融資本管理的頂層設計和重要部署，是新時期做好國有金融資本管理工作的根本遵循。推進這項改革，有利於提高國有金融資本效益、促進保值增值，有利於提高國有金融機構活力、競爭力和可持續發展能力，有利於推動金融治理體系和治理能力現代化，有利於防控金融風險和保障國家金融安全，有利於堅持黨的領導和加強黨的建設。

《指導意見》明確由財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責，財政部負責制定全國統一的國有金融資本管理規章制度，這是黨中央、國務院對財政部門履職盡責的充分信任，更是財政部門的重大責任和光榮使命。各級財政部門要提高政治站位，增強“四個意識”，充分認識《指導意見》出臺的重要意義，進一步增強責任感、使命感和緊迫感，切實把思想和行動統一到中央要求上來。要把深入學習文件精神、準確把握內容實質，作為抓好貫徹落實的重要前提，拓展學習的廣度和深度。要與學習貫徹黨的十九大和全國金融工作會議精神緊密結合起來，與本地區、本單位完善國有金融資本管理改革任務和亟待解決的突出問題緊密結合起來，努力把學習的成效轉化為深化改革的行動自覺和生動實踐。

二、準確把握完善國有金融資本管理的改革要義

《指導意見》聚焦制約國有金融資本管理的問題和障礙，堅持服務大局、統一管理、權責清晰、問題導向和加強黨的領導五條基本原則，以建立健全國有金融資本管理“四梁八柱”，理順國有金融資本管理體制，增強國有金融機構活力與控制力，促進國有金融資本保值增值，更好地實現服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三大基本任務為目標，統籌施策，是新時期國有資本管理改革在金融領域的深化和發展，是國有金融資本管理的綱領性文件。各級財政部門要深刻理解《指導意見》的精神實質，準確把握改革的核心要義。

（一）準確把握國有金融資本的範疇。《指導意見》明確國有金融資本是指國家及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益。由金融管理部門投資或國家雖無出資，但是設立、運行和經營主要依靠國家信用和憑借國家權力支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益，在符合法律規定的前提下，一並納入國有金融資本管理。各級財政部門在管理國有金融資本時，應準確把握管理邊界，確保金融國資監管不缺位、不越位。

（二）認真落實履行國有金融資本出資人的主體責任。《指導意見》明確國有金融資本授權委托體制，國有金融資本屬於國家所有即全民所有，國務院代表國家行使國有金融資本所有權，國務院和地方人民政府依照法律法規，分別代表國家履行出資人職責，各級財政部門根據本級人民政府授權，集中統一履行國有金融資本出資人職責。財政部門尚未履行國有金融資本出資人職責或履職不到位的地方，要按要求積極跟進、切實履職。部分地方條件暫不成熟的，可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本，實行委托管理的地方要設立過渡期，同時做到財政部門出資人身份不變、管理規則不變、管理責任不變、全口徑報告職責不變。

（三）紮實推進國有金融資本的集中統一管理。《指導意見》明確對國有金融資本實行集中統一授權管理，壓實了財政部門的管理責任。按照統一規制、分級管理原則，財政部負責制定統一的國有金融資本管理規章制度，各級財政部門依法依規履行國有金融資本管理職責，負責組織實施基礎管理、經營預算、績效考核、負責人薪酬管理等工作。履行出資人職責的各級財政部門對相關金融機構，依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利。

（四）嚴格執行國有金融資本的穿透管理。《指導意見》要求遵循實質重於形式的原則，以公司治理為基礎，以產權監管為手段，對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，防止出現內部人控制。各級財政部門要落實分級管理責任，按照穿透原則，對中央和地方各級國有金融機構，加強國有金融資本投向等宏觀政策執行情況監督，嚴格落實國有金融資本管理制度。國有金融機構母公司須加強對集團內各級子公司的資本穿透式管理，嚴格股東資質和資金來源審查，確保國有金融資本基本管理制度層層落實到位。

（五）加快國有金融資本管理立法。《指導意見》提出健全國有金融資本管理法律法規體系，夯實國有金融資本管理的法律基礎。財政部將加快國有金融資本管理條例立法進程，研究建立統一的國有金融資本出資人制度，使國有金融資本管理權責法定、依法有據。

（六）健全國有金融資本管理制度。《指導意見》明確，健全國有金融資本基礎管理制度，加強金融機構國有產權流轉管理。落實國有金融資本經營預算管理制度，規範國家與國有金融機構的分配關系。嚴格國有金融資本經營績效考核制度，實行分類定責、分類考核。完善國有金融機構薪酬管理制度。加強金融機構財務監管，維護國有金融資本權益。

（七）實行國有金融資本全口徑報告。《指導意見》要求建立統一的國有金融資本統計監測和報告制度，全口徑向黨中央報告，並按規定向全國人大常委會報告國有金融資產管理情況。各級財政部門定期向同級政府報告國有金融資本管理情況。報告要完整反映國有金融資本的總量、投向、布局、處置、收益等內容，以及國有金融機構改革、資產監管、風險控制、高級管理人員薪酬等情況。

（八）加強黨對國有金融機構的領導。《指導意見》強調要把堅持黨的領導貫穿改革全過程，提出黨建工作“四個同步”要求，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來。充分發揮黨組織的領導核心作用，加強領導班子和人才隊伍建設，切實落實全面從嚴治黨“兩個責任”。依法依規規範金融管理部門工作人員到金融機構從業行為，規範國有金融機構工作人員離職後到與原工作業務相關單位從業行為，完善國有金融管理部門和國有金融機構工作人員任職回避制度，杜絕里應外合、利益輸送行為，防範道德風險。

三、認真貫徹落實國有金融資本管理各項政策措施

各級財政部門要切實增強貫徹落實《指導意見》的政治自覺和責任自覺，結合各自實際，認真組織學習，確保各項部署落實到位。各級財政部門要抓緊向本地區黨委和政府報告學習貫徹文件情況，進一步完善體制機制，優化管理制度，壓實管理責任，提升管理服務水平。

（一）加快推進完善國有金融資本管理體制。各級財政部門要高度重視，精心組織，建立健全相應的組織領導機制，嚴格按照集中統一、全流程全覆蓋、穿透管理的要求，切實加強和完善國有金融資本管理，穩妥有序推進各項改革工作。各地財政部門要及時向同級黨委、政府匯報，爭取支持。要積極協調有關部門，采取有力措施，厘清部門權責邊界，完善授權經營體系，清晰委托代理關系，盡快理順和鞏固集中統一的國有金融資本授權管理體制。國有金融資本管理職責尚不在財政的省（自治區、直轄市）和計劃單列市財政部門，也要抓緊制定工作計劃，排出時間表、路線圖，並請於2018年底前將有關方案報送財政部。

（二）積極落實國有金融資本管理政策措施。各級財政部門要主動對表、狠抓落實，結合實際，抓緊研究制訂實施細則和具體方案，盡快形成配套文件框架，落實管理組織體系。對已有制度措施和管理體系，要對照梳理，及時調整優化，確保與中央精神一致。各級財政部門要以《指導意見》為行動綱領，不斷優化國有金融資本布局，加快建立出資人制度，切實加強國有金融資本基礎管理、經營預算、績效考核、薪酬管理、財務監管、統計監測和分析報告等各項工作。要全面加強黨的領導，推動管資本與管黨建相結合。要建立健全監督問責機制，嚴格責任追究。

（三）大力促進國有金融機構持續健康經營。要立足實際，著眼長遠，不斷深化公司制股份制改革，健全公司法人治理結構，充分發揮股權董事作用，建立健全領導人員分類分層管理制度，推動國有金融機構回歸本源、專註主業，切實增強風險防控能力。要強化國有金融資本內外部監督，嚴格股東資質和資本金來源審查，嚴格規範金融綜合經營和產融結合，嚴禁國有金融企業憑借資金優勢控制非金融企業。國有金融機構要充分發揮黨組織領導作用，以公司治理為基礎，嚴格要求所屬各級企業認真執行國有金融資本管理有關規定。國有金融機構各級企業應聚焦主業，有效建立金融資本和實業資本分離的防火墻，依法合規開展對外投資。

（四）完善國有金融資本管理的工作督導機制。財政部建立完善國有金融資本管理工作督導機制，對各地財政部門、國有金融機構貫徹落實《指導意見》工作進展情況進行督導檢查。各地財政部門要切實加強對本地區相關工作的督促和指導，及時全面掌握各項政策措施落實情況，有效應對出現的新情況、新問題。要註意宣傳引導，主動發布權威信息，及時解疑釋惑，凝聚改革共識。要增強輿情監測研判，積極回應社會關切，努力營造全社會理解改革、支持改革、推動改革的良好氛圍。

請各省（自治區、直轄市）、計劃單列市財政部門於2018年8月底將學習貫徹《指導意見》的情況報送財政部。

財 政 部

2018年7月18日

責編：顧蓓蓓

銀保監會：嚴禁首付貸、消費貸流入房市

“1~7月共處罰銀行保險機構1483家次，罰沒合計16.4億元。”8月29日，銀保監會召開銀行保險監管工作電視電話會議，通報近期監管處罰情況。

銀保監會指出，進一步完善差別化的房地產信貸政策，嚴禁“首付貸”和消費貸資金流入房地產市場等違規行為。

同時，大力推動健全公司治理，針對股權關系、股東行為等突出問題，提出10個方面工作措施。

嚴禁“首付貸”、消費貸流入房市

29日，銀保監會會議稱，要紮實推進金融風險防控工作。深入研究銀行業和保險業防範化解金融風險攻堅戰三年行動方案，提高對金融風險的規律性認識，形成更成熟的方針和政策；穩步推進降杠桿，抓住同業、理財和表外等重點，堅定不移拆解影子銀行，銀行業資金和保險業資金脫實向虛問題進一步緩解，金融體系自我循環空轉套利現象得到有力遏制。

以北京為例，第一財經記者從北京銀監局獲悉，2017年一季度至2018年二季度，北京個人住房貸款月均新發放金額逐季度減少，各季度月均發放金額分別為268.52億元、204.23億元、147.91億元、87.29億元、83.45億元和78.58億元，連續五個季度環比下降。

全力支持供給側結構性改革方面，截至目前，市場化法治化債轉股已簽約金額1.73萬億元，資金到位3500多億元；全國存續債委會1.7萬余家，幫扶困難企業4052家。堅持不懈化解不良資產風險，督促銀行保險機構全面真實反映資產質量。

進一步完善差別化的房地產信貸政策，嚴禁“首付貸”和消費貸資金流入房地產市場等違規行為。進一步深化市場亂象整治工作，不斷加強對互聯網金融，特別是涉及網絡借貸風險的專項整治。1~7月共處罰銀行保險機構1483家次，罰沒合計16.4億元。

積極應對外部沖擊風險，督促銀行保險機構開展風險壓力測試，加強境外機構合規管理長效機制建設。加快補齊監管制度短板，新提出40多項銀行業制度補短板任務。

發揮大行“頭雁”效應

銀保監會指出，要增加對實體經濟資金投入，進一步提升銀行業和保險業服務實體經濟水平。

此前，銀保監會發布“信9條”，進一步打通貨幣傳導機制，要求銀行適當提高企業中長期貸款比例，同時規範銀行貸款行為，要求不得協商約定或強制設定條款進行貸款返存等，此外還提出積極發展消費金融，支持發展消費信貸等共9條主要內容，被業內稱為“信9條”。

此次銀保監會公布數據顯示，截至7月末，銀行業金融機構各項貸款同比增長12.4%，保險資金為實體經濟提供融資超過13萬億元。

銀保監會稱，加大對國民經濟重點領域的支持力度，制造業貸款自上年以來持續正增長，基礎設施行業貸款同比增長9.9%，涉農貸款同比增長7.2%，扶貧小額信貸余額2597億元，支持建檔立卡戶639萬戶，綠色信貸貸款余額超過9萬億元。保險業中，與經濟和民生保障密切相關的貨運險、責任險、農業保險保費收入同比分別增長24%、35%、18%。

其次，著力緩解小微企業融資難，提出並實施“兩增兩控”新要求，落實差別化不良容忍度等配套政策，小微企業貸款同比增長12.7%，高於各項貸款增速0.3個百分點。

努力推動降低社會融資成本，發揮大中型商業銀行的“頭雁”效應，對18家大中型銀行小微企業貸款利率進行監測並實施分類監管考核評估，6、7兩月新發放單戶授信500萬元以下小微企業貸款利率的平均水平比上年末有所下降。

此外，銀保監會還要求積極服務創新驅動戰略，信息服務業和科技服務業貸款同比分別增長27%和30%，21家主要銀行戰略性新興產業貸款比年初增長7.3%，1~7月科技保險為科技企業提供風險保障金額7962億元。

大力推動健全公司治理

銀監會、保監會長達十余年的分業監管歷程，使其交叉的灰色地帶長期處於監管真空中。此次銀保監會電話會議指出，要深入推進體制機制改革，加快落實銀行業和保險業對外開放新舉措。大力推動健全公司治理，針對股權關系、股東行為等突出問題，提出10個方面工作措施。

今年年初，郭樹清在接受《人民日報》專訪時措辭嚴厲的稱：“銀行業當前的主要問題是規範的股東管理和公司治理沒有同步跟上。比如，有的股東甚至把銀行當作自己的提款機，肆意進行不正當關聯交易和利益輸送。此外，對於少數不法分子通過複雜架構、虛假出資、循環註資，違規構建龐大的金融集團，必須依法予以嚴肅處理。”隨著銀保監會合並，對於上述亂象的監管和治理正在有條不紊推進。

銀保監會指出，深入推進組織機構體系優化，五家大型銀行設立185家普惠金融事業部分部，管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點穩妥開展，意外險定價機制、經營銷售改革有序推進，多層次車險產品體系建設得到加強。提出一系列專項的改革建議，切實推動機構回歸本源、專註主業，向高質量發展轉變。加快推動擴大開放新舉措落地，提出15條銀行業和保險業開放措施，推進相關法規制度建設，同步受理對接準入申請，做好政策和準入輔導。

責編：林潔琛

德國監管經驗：嚴禁無牌車輛以盈利為目的運營

近年來，全球多國都曾因共享出行APP引發重大刑事案件，而德國卻鮮少發生。原因在於，德國客運法對車輛客運行為的管制十分嚴格，在德國以盈利為目的的網約車一直不被法律允許。第一財經記者查詢德國的《客運法》發現，沒有正規牌照的私家車被明文禁止為客戶提供商業運營服務。

嚴密的法律體系和嚴格的監管政策，讓一度試圖搶占德國市場的共享出行巨頭優步（Uber）也折戟沈沙。

監管嚴格

優步於2013年正式進入德國市場，先後在柏林、慕尼黑、法蘭克福、漢堡等地拓展業務，但由於市場擴張的方式過於激進，備受德國社會輿論的指責。據德國媒體報道，當時優步平臺上的司機絕大多數都沒有運營牌照，而在德國，司機要獲得牌照需要通過嚴格的考試和健康檢查。由於平臺上的司機不需要牌照，也不用交個人所得稅，而優步也無需為司機繳納社保，這使得優步可以用極低的成本獲得不正當競爭優勢，雖然優步在德國當地一度頗受乘客歡迎，但也因此惹怒了當地的出租車司機，同時引起了廣泛的社會爭議。

2015年3月，位於法蘭克福的黑森州法院作出判決，裁定優步Pop服務為非法運營。該服務能讓用戶通過手機預約私家車出行。法庭認為，私家車主沒有合法的營運執照，因此不能提供商業服務，這不但違反了德國客運法，還構成了不正當競爭。

這一判決讓優步在德國陷入被動，一方面，為了拓展業務，優步不得不開始招募有牌照的司機，但在德國由於審核嚴謹，考試難度較大，擁有運營牌照的司機並不多。另一方面，德國客運法第49條明文規定，專車司機在載客結束後必須立刻返回限定的營業地點，除非他在載客前或途中就已經接到新的訂單。這意味著專車司機並不能遊蕩接單，獲客受到了極大的限制。此外，所有訂單信息都需要至少保留一年，以備審查之用。

嚴格的監管保證了乘客的安全和行業的規範，也迫使優步先後結束了杜塞爾多夫、法蘭克福和漢堡等地的業務，至今為止僅在柏林和慕尼黑兩地保留有限的網約出租車服務。

不以盈利為目的

據第一財經記者了解，在德國，不以盈利為目的的拼車、合乘行為是被法律所允許的，德國有很多合乘信息的交換平臺。在合乘平臺上，私家車主會公布其行駛的時間和目的地等信息，並標明相當實惠的費用，一般來說這些費用僅夠用於分攤油費。乘客根據車主確定的時間和目的地選擇合乘，合乘行為通常是偶然的，不以營利為目的，也就不屬於經營行為，司機因此無需擁有運營牌照。

長居在德國法蘭克福的華僑朱希韻對第一財經記者表示，自己在德國從未用過優步，現在當地比較流行的叫車軟件是Mytaxi，是奔馳母公司戴姆勒旗下的一款智能打車軟件，可以通過app在德國所有城市網約出租車，但也僅限於出租車，沒有牌照的司機無法通過註冊審核。

朱希韻說，德國有傳統的拼車合乘文化，盛行已久。因為德國境內的火車票相當昂貴，所以德國年輕人很樂意通過合乘的方式達到廉價出行的目的。

成立於 2006年的BlaBlaCar總部位於法國巴黎，通過收購其歐洲最大的競爭對手——德國Carpooling.com之後，目前BlaBlaCar已成為歐洲最大的拼車平臺。和優步、滴滴等打車軟件不一樣，BlaBlaCar本質上是一款拼車軟件，司機大部分都是順路帶人，並不提供出租車或專車司機的叫車服務，所以不受德國客運法管制。

鑒於歐洲當地的交通環境和傳統文化，BlaBlaCar主要針對中長途、跨城市的出行拼車服務。且BlaBlaCar對司機的審核也十分嚴謹，除了必須上傳駕照、個人手機和郵箱信息之外，司機還需要經過實名認證，並上傳真實的個人頭像，以便用戶核對。據了解，BlaBlaCar平臺自營業以來，並未發生較為嚴重的安全事件。

朱希韻說，幾年前還在上大學的時候，她經常會通過德國的拼車網站前往其他城市，雖然是女生，但並未在合乘過程中遭到過騷擾或者安全威脅。不過她也坦言，工作之後就很少再搭車了，一方面是因為有了固定收入，另一方面也和德國社會近年來日漸增長的不安定因素有關。

責編：吳將

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