研討會現場。攝影/章軻

研討會現場。攝影/章軻

10月15日晚，北京大學未名湖畔的一間會議室里，燈火通明，氣氛熱烈。上百位專家學者、官員和出租車業主們就出租車行業改革問題展開激烈爭論。

從晚上19時至22時40分，這場爭論持續了近4個小時。

交通運輸部日前對外發布《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見》(征求意見稿)和《網絡約租汽車經營服務管理暫行辦法》(征求意見稿)。兩份文件發布後，立即引起社會廣泛熱議。

六大“殺手鐧”?

這場圍繞“網絡預約出租汽車經營服務管理”的政策研討會，由北京大學國際發展研究院與北京大學法律經濟學研究中心聯合主辦。

研討會上，北京大學國家發展研究院教授、北京大學法律經濟學研究中心聯席主任薛兆豐率先“放炮”，“《暫行辦法》是對專車量身定做的六大殺手鐧。”

《暫行辦法》要求，網絡預約出租汽車經營者需要具有企業法人資格，服務所在地與註冊地不一致的，應在服務所在地登記分支機構;申請從事網絡預約出租汽車經營的，應當根據經營區域向相應的設區的市級或者縣級道路運輸管理機構提出申請。

對此，薛兆豐稱，我國目前縣一級的單位有2000多個，一旦要求登記報備，就是人為設置的第一個障礙，“把所有本來線上可以解決的問題全部搬到線下”。

薛兆豐說，《暫行辦法》中有關所有從事專車服務的車輛都要變成運營性質的條款，是第二個殺手鐧，也是對專車最致命的打擊。

“一旦要求私家車改變使用性質，隨即就面臨8年報廢等成本限制。會把絕大多數專車拒之門外，這是最重要的一個殺手鐧。”

薛兆豐列出的其它“殺手鐧”還包括《暫行辦法》規定的延用出租車的數量管制方法、延用價格管制、網絡預約出租汽車經營者應當與駕駛員之間簽訂勞動合同、任何一個平臺在任何一個經營地都不得占有市場支配地位。

“這個規定與互聯網思維格格不入的。”薛兆豐說，互聯網的平臺最重要的優勢在於它是平臺經濟，具有網絡效應，就是說一個產品或者一個平臺，其價值是隨著參與的人數的增加而增加的，越多人聚在一個平臺上，它的價值就越高，而不是分散的。“贏者通吃肯定是這個市場最後的結局，是一個均衡的狀態”。

薛兆豐認為，這六大殺手鐧導致《暫行辦法》不像是一個“互聯網+”的方案，“而是‘互聯網-’的方案，或者說是‘互聯網殺’的方案，或者‘互聯網滅’的方案”。

專家研討。攝影/章軻

研討會上，工業和信息化部電信研究院政策與經濟研究所副總工程師何霞表示，“需要滿足消費者不斷變化的多元化需求，簡單限制未必可行。”但她同時表示，如果市場直都是沒有法律許可的車輛上路運營的話，是不是能夠對社會治安帶來安全、穩定，這點也是要打一個問號的。

價值中國會聯席會長、《互聯網+國家戰略行動路線圖》主編張曉峰在研討會上表示，“互聯網+”改變了商業運營模式，改變了社會治理的基本邏輯。在這一背景下，尊重人性及其意願是最大、最根本的邏輯。在“互聯網+”的時代，政府既不應該是旁觀者，也不應該是主導者。

“如果沒有當初商務部對電子商務的容忍和包容，或者說一行三會沒有對互聯網金融的包容，工信部和其他部門沒有對於微信的包容，大家都不可能看到這些新業態的飛速發展。”張曉峰說，網約車平臺實際上是一個原創平臺，是一個大家一起去創新創業的平臺，應該是給予足夠的尊重和足夠的敬畏。政府部門應鼓勵這種差別化的探索，而不是盲目地一刀切。

鼓勵新業態發展

研討會上，國家發改委城市中心綜合交通研究院院長張國華表示，在“互聯網+”下，可能在不同的地方也出現了這樣那樣的問題，可能存在這樣那樣的不確定性。“不確定性就是我們可以冒險，冒險成功了那就是我們的創新。”

他認為，對於這種不確定性，應該非常堅決、積極地去擁抱它、克服它，而不是通過計劃經濟的手段將其扼殺在萌芽之中。

“網約專車是互聯網技術在城市交通領域成功應用，提高了城市交通效率，改善了服務質量，優化了運營結構，緩解了群眾出行難的問題，應該積極支持，鼓勵發展。”國務院研究室工業交通貿易司司長唐元在研討會上說。

唐元對大家說，他本人對出租車問題進行過多次調研。“尤其是順風車的出現，讓單人駕乘變成多人乘車。增加便利的同時，不失為一種功能減排的有效途徑。我們單位很多同事都加入了順風車的駕駛員行列。”他說，對於網約車的管理，要以緩解群眾出行難，滿足群眾出行需求為出發點和立足點，以提高群眾對城市交通滿意度為目標，進一步明晰網約專車規範的思路，明確網約專車為出租車，完善法規、制訂標準、出臺政策，規範政府行為。

上海三亦城市規劃設計有限公司教授徐康明表示，對新型的出租車運營模式肯定要鼓勵，“現在存在三個選項：是讓資本的力量來幫助專車滅出租車，還是讓政府的行政規章幫助出租車來滅專車，還是制訂一個好的規章來確保巡遊約租車和網絡約租車，和諧融合發展，造成多贏。”

他認為，各方應撇開紛爭，把目光聚焦在如何給乘客提供優質服務上。

北京大學國家發展研究院教授張維迎。攝影/章軻

研討會上，北京大學國家發展研究院教授、北京大學網絡經濟研究中心主任張維迎表示，出租車行業怎麽改革，誰說了算?消費者的選擇是最重要的。

“希望我們的政府不要把消費者當做不懂事的孩子，制訂這樣的規則，更多的是應該聽取消費者的意見。”張維迎說，此外，還要尊重商業自由和生產者權益。“可以設想一下，如果當初按照馬車夫的利益來約束汽車的話，就不會有汽車。這是一個生產力的基本權利，滴滴打車、快的打車、Uber都有這個權利。不能說我開餐館之後你那兒吃飯的人少了，就不允許我開。”

北京大學國家發展研究院教授周其仁。攝影/章軻

北京大學國家發展研究院教授周其仁認為，不存在一個全國統一的出租車市場。每個地方的價格、份子錢、車輛的特征都不一樣。“不要急急忙忙再把一批人轟到非法當中去，對此，我是非常擔心的。”周其仁說，“中國的城市那麽大，類型這麽多樣，足以容納各種不同的想法，哪怕你說願意要馬車，我覺得也可以試。”

周其仁認為，公共交通現在搞得比較好的東京公共交通占40%多出行，機動車部分大概是50%左右，良好的出租服務，是幫助公共交通抵禦私家車蔓延的一個砝碼。專車不是跟我們的公共交通沖突，而是公共交通投資建設過程一個必要的替代物，因為沒有這個替代物，私家車一人一個車就會成為主流，這是交通部應該考慮的最重要的點。他建議，《暫行辦法》要簡化，其中最具爭議的幾條先不要推出去。

找到“最大公約數”

研討會開始前，交通部黨組成員、運輸服務司司長劉小明，交通運輸部運輸服務司出租車管理處處長王秀春等人便進入會場，會議開始時，主持人薛兆豐專門向大家介紹了這兩位官員。並非如有的媒體所說的“研討會開始兩個小時後，迎來了兩位‘不速之客’”，官員們自己“亮明身份”。

“方案是由我之手起草的。來了之後發現被擺在了一個審判臺的位置上，還有一些情緒化的意見。如果不是公務員的身份，作為一個女同誌，我臉上可能掛不住。”王秀春對大家說。

她說，在大家的爭論過程中，反映了“信息不對稱”的問題，其實，在《暫行辦法》出臺的同時，還有一個《指導意見》。《暫行辦法》只是《指導意見》下面的一個小領域，大家應該將網絡約租車放在整個城市交通里來考慮。

本月8日，上海頒發國內首張專車平臺的資質許可證。王秀春說，“實際上我們前期和上海是有過溝通。交通運輸部積極肯定上海方案在現階段的意義，並不是像有些專家所說的，部里出臺的征求意見稿，把上海試點的路給斷了。”

王秀春表示，事實上，對於真正體現共享經濟的順風車、拼車，《暫行辦法》目前沒有詳細的規定，是留有缺口的。因為很多問題都還需要進一步探討，去完善相應的監管機制。

交通運輸部黨組成員、運輸服務司司長劉小明。攝影/章軻

曾在大學做過15年老師的劉小明坦言，“今天是我們主動要來的，因為確實我們看到了主辦方在網上發的帖子。因為這正好是兩份文件聽取公眾意見的時候。到這個地方來聽一聽，肯定會有很多的收獲和啟發。”

“在文件起草過程中，無論是工信部還是發改委，還是相關的工商、質檢等部門都參與了研究，也包括許多專家。”劉小明說，“互聯網+”加到專車上，確實是跨界，政府監管必須要多部門的合作，共同來研究，以取得一個綜合管理最大的公約數。

劉小明說，出租車改革確實是一個世界性的難題，到了互聯網的時代，專車又是一個新的課題。“出租車問題、專車問題放在一起，就更加複雜了。在這樣的情況下，出現各種各樣的聲音是很正常的。”他說，這其中，既有各方利益，有資本的力量，也有傳統勢力的保守。“我們希望通過改革來釋放一些改革紅利，而且在這個過程中要更好地服務於百姓的出行，不僅僅是打出租、打專車，更重要的是城市交通應該有一個良性的發展。”

前不久，高德咨詢公布二季度北京、廣州、杭州、深圳4個城市交通狀況。這4個城市都已經對車輛進行了限購。但今年與去年同期相比，擁堵指數分別上升了13%、15%、17%、11%。高德認為，造成擁堵的因素中專車的貢獻相當大。“再好的專車，如果坐在里面走不動，不是我們希望的。”劉小明說。

“我還是蠻困惑的。”劉小明說，特別是一些西方發達國家，市場化的、創新型的國家，為什麽他們要對專車禁?“而實際上，在中國，我們現在做的法規，其實是給了專車一個合法的位置。”到底準入是寬是嚴，人怎麽管，價格是什麽方式，都需要平衡。

劉小明告訴大家，“在沈陽開座談會的時候，一位出租車經營者說他1993年花了3.5萬元買了一個出租車經營指標，正常經營。那時候3.5萬元買房子沒問題，但現在資本是貶值的。新資本需要回報，舊資本不需要回報嗎?”他認為，新舊業態絕對不是你死我活、勢不兩立的，最重要的是平衡好相互之間的關系。

“當前出租車行業矛盾重重，而打的難反映的供求矛盾、份子錢背後的司企矛盾則是其中最為關鍵的兩個，也是最棘手的兩個。這兩個問題都必須以‘互聯網+’予以突圍。”10月15日，廣州市客運交通管理處處長蘇奎對《第一財經日報》記者說。

交通運輸部日前公布了《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》(下稱《指導意見》)，受到社會廣泛關註。蘇奎說，雖然全文只有第五條專門談到互聯網與出租汽車融合發展，但“互聯網+”是出租車改革突圍的出口卻是本次改革的重要思路。

出租車行業改革的“鯰魚”

蘇奎介紹，出租車業是現代社會中仍然相當傳統的行業。1625年英國倫敦出現的出租汽車前身“出租馬車”是歷史上最早的組織化營運的城市道路交通方式。歷經四個世紀，出租車的經營模式並沒有根本變化。

蘇奎對記者表示，出租車改革在“互聯網+”的時代背景下，不應該也不可能不順應社會發展潮流，“互聯網+”必定是出租車改革突圍的出口。

“出租車改革是為了解決存在的問題和建立可持續發展的機制。”蘇奎說，眾所周知，當前出租車行業矛盾重重，而打的難反映的供求矛盾、份子錢背後的司企矛盾則是其中最為關鍵的兩個，當然也是最棘手的兩個，恰恰這兩個問題都必須以“互聯網+”予以突圍。

“供求矛盾既包括數量矛盾，表現為打車難，也包括質量矛盾，表現為服務層次單一、差異化的出行需求一直無法得到滿足。”他分析說，改革開放後，中國的出租車行業經歷了10多年快速發展。但90年代中後期以來，行業發展趨於停滯。出租車需求不斷增長，而異化的經營權、僵化的價格機制等使運力增加緩慢甚至多年沒有增加，市民對出租車需求不斷增長，一些城市差不多20年沒有增加出租車，打的難被市民廣泛詬病。

《指導意見》鼓勵傳統出租車與互聯網融合發展，通過發展移動互聯網招車，提升存量出租車運行效率，可在一定長度緩解打的難。

“網約車是‘互聯網+’背景下的新業態，正好可以充當出租車改革的‘鯰魚’。”蘇奎說，《指導意見》確定了網約車的發展思路，而發展網約車首先就可以緩解市民打的難，通過增量的差異化緩和直接大幅度增加存量的矛盾，解決了傳統出租車運力難以增加的現實。而網約車在車輛檔次、服務體驗、服務評價等方面也正好解決了傳統出租車服務體驗不佳、多樣性不足的問題。“互聯網+”孵化出的“拼車”服務也可以進一步緩解通勤高峰期的供求矛盾，實際也是為市民提供了一種互助式低成本出行選擇。

“份子錢”的多寡並非重點

“司企矛盾本質是利益矛盾。”蘇奎說，所謂的“份子錢”就是矛盾的集中體現。

那麽，“互聯網+”如何破解呢?蘇奎認為，“份子錢”(即承包費)是當前企業經營模式下的必然方式，可以提高司機的勞動積極性，減少管理成本，“份子錢”也有過積極作用。“份子錢”的多寡並非重點，《指導意見》提出了取消經營權收費以降低“份子錢”的措施，更重要的是“份子錢”制度下企業、司機風險分擔不合理，沒有體現“風險共擔”的原則。

《指導意見》提出“探索利用互聯網技術更好地構建企業和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營模式”的解決思路，即通過增加支付的電子化和移動互聯網招租比例，為構建“風險共擔”的動態比例分配模式提供條件。

此外，《指導意見》還允許具備傳統出租車營運資質的司機直接從事約租車服務，通過網約車的規模化發展，增加出租車司機的就業選擇，帶動專業小汽車司機勞動力市場競爭，倒逼傳統出租車企業改善司企關系，並主動調節與司機間的利益分配，使得“份子錢”協商具有實現的基礎。

蘇奎說，允許巡遊出租車指標可自由選擇以約租或巡租方式營運，使行業和企業有更大基於市場需求的自我調節空間。更重要的是，通過網約車市場的發展，稀釋原有出租車經營權價值，逐步消除出租車行業存在的不合理收益，當然也就解決了“份子錢”中最受詬病的部分。

中國是全世界最大的移動互聯網市場，移動互聯網用戶已高達7.29億。蘇奎說，與互聯網尤其是移動互聯網“聯姻”，借助(移動)互聯網創造新的經營理念、新的商業模式、新的管理方式，進而改變傳統行業的生產方式，當然也包括改變人們的生活方式，這就是傳統行業的“互聯網+”思維。

蘇奎認為，“互聯網+”的出現是一種外部壓力，一定程度上減緩了行業內改革的阻力，推動了出租車改革。他說，“沈舟側畔千帆過，病樹前頭萬木春”，出租車改革必須擁抱“互聯網+”，“互聯網+”是出租車改革突圍的出口。

“出租車管理新政意在放松出租汽車經營業務的管制，引入新的經營方式，不僅不會‘消滅’目前以各種名目存在的網約車，反而是為網約車提供了合法化的途徑。”10月20日，暨南大學法學院教授劉文靜對記者說。

劉文靜表示，目前以“專車”、“快車”、“順風車”等名義出現的“新業態”，實質上是網絡運營商利用技術便利從事營利性的出租汽車營運業務，可以統稱為“網絡約租車”，簡稱“網約車”。而我國對出租汽車經營業務實行許可制度(世界上絕大多數國家都是如此，主要的理由是客運業務事關乘客生命安全)，未獲得相關許可證照的網絡約租車運營行為，在現行法律框架下都是不合法的。

劉文靜認為，交通運輸部擬出臺的“出租車管理新政”的主旨，是將“專車”、“快車”、“順風車”納入出租汽車範圍統一管理，同時對網約車與傳統巡遊車(即傳統的“掃街”攬客、招手即停的出租車)的在經營範圍、資質要求和定價制度等方面進行差異化管理，核心內容是讓新生事物有條件地合法化。

“網絡上對交通運輸部出租車管理新政的反對意見，要做具體分析。”劉文靜說，反對的聲音基本上來自各個領域的專家學者、經常使用約租車的顧客(前兩個領域有交叉)和兼職約租車司機(因為業務需求，推定這個群體人人都上網;同時他們的兼職業務不易為圈外人所知)。

劉文靜說，特別需要關註的是，從事傳統出租車行業的司機，絕大多數是沒有時間上網的;因而，他們的聲音幾乎無法通過網絡來表達。並且，也鮮見媒體有對他們訴求的深入報道。此外，還有大量的不常使用網絡但一定會使用出租汽車的長者，他們的聲音幾乎聽不到。

劉文靜認為，在冠以“專車”、“快車”、“順風車”等名目的網約車出現之前，傳統出租車也提供電話預約出租車服務(但是做得不夠理想)，近兩年還與網絡公司合作開展網絡約租業務(即“XX打車”業務，做得還不錯)。在現行立法框架下，這些行為都是合法的。因此網約車並非真正的“新業態”。“專車”、“快車”、“順風車”與傳統出租汽車的網約業務的本質區別，在於後者是“出租車+互聯網”，而前者是“互聯網+出租車”。

那麽，反對交通運輸部出租車管理新政的理由都有哪些?依據何在?劉文靜說，最有力的理由集中在兩個熱門詞匯上：一個是“互聯網+”，另一個是“共享經濟”。反對者認為，“新政”阻礙了“共享經濟”的大趨勢，把“互聯網+”變成了“互聯網-”。

“互聯網是手段，出租汽車營運才是目的。”劉文靜分析說，互聯網為出租汽車客運業務合同的簽訂和履行提供了前所未有的便利條件，但合同的最終履行只能在“線下”完成。通俗地說，乘客到達目的地是通過坐上出租車實現的，而不是被網絡“發送”過去的。至少在可以預見的相當長一段時期內，互聯網並不會直接導致出租汽車行業的消失，同理，也不會導致大多數傳統行業分工的消亡。

劉文靜說，無論“+”了什麽，如果經營的主體是互聯網運營商，那麽本質上都是互聯網運營商單方的“跨界”。如果允許互聯網運營商以“互聯網+”的名義無條件從事任何傳統生產和經營業務(特別是服務業)，那麽必將直接導致傳統行業市場的重新瓜分，“洗牌”的結果就是互聯網運營商利用技術便利全面占領傳統行業市場，形成絕對壟斷。

雖然互聯網讓“跨界”變得非常便利，但在“跨界”經營中，互聯網只是工具和手段，不是目的。如果互聯網的發展不以技術創新為首要宗旨，不能帶來社會財富的實質增長，而是把重點放在利用技術優勢與傳統行業爭奪市場上，那麽全社會都將面臨為互聯網行業壟斷者的貪婪而買單的危險。

劉文靜說，至於“共享經濟”，從法律的角度看則是一個比“互聯網+”更加似是而非的概念，如不加分析地隨意使用，將使人們對真實的風險視而不見。

“乘客為了享用約租車的便利而將個人信息提供給運營商時，乘客向運營商所支付的不僅僅是車費，還有移動電話號碼、電子支付信息、自己所在的位置和要去的目的地等。”劉文靜說，掌握了這些信息的運營商，有足夠的能力將上述信息進行分析整合，從而形成“用戶畫像”，準確知曉乘客的住址、工作單位、出行習慣、消費習慣等等。在這個意義上，互聯網運營商的確“共享”了乘客的大量個人信息，而乘客對運營商幾乎一無所知，這是完全不公平、不對等的交易，與普通人心目中的“共享”幾乎是南轅北轍。

劉文靜說，令人遺憾的是，在出租車行業管理新政問題上，迄今為止看到的更多是對作為“新生事物”網約車權利的關註。而出租汽車和互聯網平臺這兩個行業各自的特點及其兩者疊加的特點、立法對它們進行規制的必要性和現狀，這些對相關政策和立法有重要影響的因素，並未受被公眾和公開發表意見的專家們足夠的重視。

劉文靜認為，交通部的兩個征求意見稿，雖然並非無可挑剔，但意在放松對出租汽車經營業務的管制，引入新的經營方式，綜合考慮了鼓勵創新與維護社會公平，兼顧了新老企業和乘客等各方主體的利益，面對新事物的挑戰，遵循了穩步推進的思路，不僅不會“消滅”目前以各種名目存在的網約車，反而是為網約車提供了合法化的途徑。這樣的“新政”符合當下國情，體現了良好的政策和立法的基本品性，應當給予充分肯定。

連日來，社會各界圍繞出租車新政爭議不斷，但傳統出租車業者發出來的聲音不多。他們到底有什麽樣的心態和想法?

10月27日，在中國道路運輸協會主辦的出租汽車行業座談會上，來自全國9個城市13家出租汽車企業的負責人和駕駛員向記者們吐露了自己的真實想法。

政府必須出來對行業規制

交通運輸部本月10日發布了《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》(下稱《指導意見》)和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(下稱《管理辦法》)，傳統出租車業者也關註到了。

“ 《指導意見》與《管理辦法》不能割裂開來看。”北京首汽(集團)股份有限公司副總經理梁海晨說，目前，社會關註焦點在於《管理辦法》，而對《指導意見》的關註不夠。實際上，《指導意見》對於出租汽車在城市交通中的定位、出租汽車經營權、運輸規模等描述得更加清楚。

梁海晨說，如果能夠按照這兩份文件的主旨核心思想貫徹執行，出租汽車企業首先會覺得是可以接受的，沒有那種被“欺負”、“欺淩”的感覺。為什麽這麽說?行業主管部門為出租汽車客運設置了相對比較高的準入條件，而網約車引入了準入標準和條件不對等的私家車，與傳統出租汽車進行了不在一個水平線上的競爭，是極不公平的。所以，《指導意見》與《管理辦法》的主旨是讓大家在相同水平線開展錯位服務，保障了公平競爭。

“出租汽車行業太複雜，里面牽扯到的內容太多。個人認為，不能完全按照市場經濟或自由經濟看待，在市場失靈之後，政府必須要站出來進行行業規制。”梁海晨說。

哈爾濱天鵝出租汽車有限公司董事長蘇永強也對說，“近來網約車的快速加入，在提升服務、方便群眾出行的同時，也存在著一些問題，如發展定位不清晰、主體責任不明確、非營運車輛的進入、乘客的安全和合法權益缺失等，對出租汽車市場造成極不公平的競爭問題。”

“近幾年，應該說網絡約租車發展非常迅猛，哈爾濱年初幾百輛，發展到現在近萬輛，年初網絡平臺要求B級車以上的標準到後期現在什麽車都可以加入，駕駛員由最初培訓半天，到現在拿手機掃一個二維碼就可以上這個平臺。收費標準比較混亂，最初高於出租車的三倍，到現在低於出租車的30%甚至低於30%多，平臺價格非常隨意。”蘇永強說，傳統出租汽車在解決公眾出行方面起著重要的作用;同時，部分城市出租汽車“打車難”、行業服務不規範、服務質量不高，也有管理不到位的缺失和漏洞。

他說，基於這幾點原因，交通運輸部此時出臺《指導意見》與《管理辦法》，是非常及時和必要的。兩份文件將網約車納入出租汽車管理範疇，構建網約車和巡遊出租汽車新老業態共存多的樣化服務體系，深入出租汽車經營權改革，實行經營權有期限制、無償使用制，對網約車經營者、車輛、駕駛員依法實施許可管理，通過網約車與巡遊出租汽車的錯位經營，為乘客提供差異化服務。

對於此前有專家表示， 《指導意見》和《管理辦法》應該暫緩出臺的說法，蘇永強認為，“主張暫緩出臺維護少數人利益。我是這樣看的，他根本不了解我們這個行業。”

“我懷疑，有的是花錢請來的專家，為了滴滴、快的、一號專車說話的。”杭州出租汽車集團有限公司總經理戴金明說。網絡約租車采取了不正當的經營手段，擾亂了出租車行業市場，”哪家企業不是以營利為目的?”

沒有營運手續就是黑車

“沒有滴滴專車之前，我們的收入在4000到5000元，可以穩定一個家庭開支。濟南市人均收入約4750元。”濟南恒通出租汽車股份有限公司駕駛員何華友說，專車進入市場後，現在的收入一個月在2000-3000元，濟南是二線城市，但這點錢是養活不了家的。

“開出租車的基本上都是家庭的頂梁柱，頭疼感冒的時候，打吊瓶不敢休班，用超負荷的勞動力掙很少的錢，付出和勞動是不成正比的。”他說，私家車二維碼一掃接著就加入了，目前濟南市有出租車8000輛，而專車是40000多輛，是正規出租車的5倍。“為什麽高峰期時，有人說打車難，我們不是不想跑，而是跑不起來。出租車沒什麽優勢，公交車道不能走，有違章可能要處罰，天天在馬路上運營，24小時轉。”“收錢就是營運車輛了，沒有營運手續就是黑車。”

何華友說，營運車輛要有合法營運手續，出租汽車使用強度大，按規定是8年報廢。“專車”應該是出租汽車的升級版，“專車”和出租汽車至少應當公平競爭、公平服務。

北京北方出租汽車公司駕駛員王建生說，“網絡平臺進入出租行業利與弊是都存在的，從我的流水賬來看，只有9月份正規出租車司機的收入有所回升，也就是說從2013年開始，網絡進入出租行業到今天將近兩年多的時間，出租司機的收入、流水是具有波動性的。來自於哪兒呢?來自於網絡開發商。不管快的和滴滴，來自於既得利益的分成。”

重慶市出租汽車有限責任公司總經理雷霆對記者表示，互聯網不是法外之地。市場經濟是法治經濟，凡是進入市場進行競爭和運行的，必須要遵守法治，在法治框架下運行。如果說沒有法律沒有規範，那就不是市場經濟了，那就是無序的發展。通過低價、無序、誘惑的方式搶占市場，用不可持續的方式搞競爭，也不符合市場經濟發展的規律。

北京銀建的士管理有限公司行政總監陶勇介紹，“專車”的進入，對出租汽車駕駛員的收入的確產生了影響。根據我們的統計數據，在今年燃油價格比去年同比還有所降低的情況下，出租汽車雙班駕駛員營運收入每車平均降幅達到2500元左右。今年的油價比去年的油價整體走低，按說每名駕駛員每月的燃油成本支出要節省1000元左右，這樣算起來，加在一起就是一個月少收入3000元左右。

傳統業態需轉型升級

《指導意見》明確提出，鼓勵出租汽車行業加快與互聯網融合發展。引導巡遊出租汽車通過電信、互聯網等方式提供預約運營服務，減少車輛空駛，方便公眾乘車。鼓勵巡遊出租汽車推廣使用符合金融標準的移動支付方式，拓展服務功能。

《指導意見》還明確，巡遊出租汽車可按規定轉為預約出租汽車經營。構建出租汽車信息化監管平臺，加強行業運行狀況的動態監測和分析。積極運用互聯網技術對出租汽車經營者和駕駛員進行服務質量信譽考核，實現優勝劣汰。

杭州出租汽車集團有限公司總經理戴金明介紹，杭州出租汽車集團有限公司從今年10月1日起，免去經營權有償使用費，之前繳納的費用按期限退給駕駛員。企業從今年6月份起為每輛車減負1300元承包金，也就是“份子錢”。8月26日，杭州出租汽車集團有限公司按照改革一攬子計劃里面的步驟和計劃，對將近3000名駕駛員全部進行崗位培訓。“主動接入互聯網，我們也在開發APP叫車軟件，為市民提供網絡叫車服務。”

戴金明說，傳統出租車業者需要不斷提高自身的服務質量。企業和駕駛員的“暴利時代”已經過了，駕駛員能養家糊口，企業有一點微利，同時承擔不同的社會責任，這才是行業持續健康發展的前景。

雷霆表示，傳統出租汽車需要加強管理，順應時代的潮流和市場發展的規律。要和互聯網進行融合發展，與網約車要進行融合發展，要利用互聯網這個工具使傳統企業轉型升級。

他認為，互聯網是一個工具，傳統企業利用這個工具，改變傳統的思維方式和運作方式，可以提高企業的安全和服務水平以及服務質量，為老百姓提供更加方便舒適的快捷出行服務。只有加強改革和管理、提高服務水平，才能滿足百姓的出行需求，這才是生存發展的根本。

湖北順強運業有限公司董事長潘華強認為，《指導意見》應該進一步突出對出租汽車的定位，進一步在提升出租汽車服務質量上作出一些明確的規定。在提高出租汽車服務質量方面，應該在打破規模瓶頸、運價瓶頸、結構瓶頸和進出瓶頸上更加明確。目前，出租汽車企業的規模瓶頸一直打不開，無法滿足百姓更多的出行需求;還有一個結構的瓶頸，市場上不能光有一種低檔次的出租汽車，應該是各式各樣的，能夠滿足社會大眾差異化的服務。所以在這方面要有更加清晰的要求，推進改革應該明確更加清晰的時間節點。

11月7日，交通運輸部“規範網絡預約出租汽車發展座談會”現場。攝影/章軻

“專車”平臺提供的是信息服務還是運輸服務?“專車”等新業態是否需要規範發展?從事營運服務的“專車”車輛和駕駛員是否應該明確為營運性質?如何看待地方試點和中央立法的關系?

10月10日，交通運輸部公布《關於深化改革進一步推動出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(下稱“兩個文件”)，向社會征求意見。

近一個月來，圍繞兩個文件，社會各界爭議不斷。11月7日，在交通運輸部召開的“規範網絡預約出租汽車發展座談會”上，交通運輸部黨組成員兼運輸服務司司長劉小明介紹，截至目前，通過網站留言、電子郵件、信函、電話等各種渠道，搜集到各種意見4600多件。“經過梳理，其中有一些是爭議比較多的問題，也是關系到這次改革整體制度設計的關鍵性問題。”

當天，交通運輸部專門將上述四個問題打印到一張A4紙上，供來自各地的20位專家討論。

《第一財經日報》記者應邀旁聽了一整日的討論會。就上述問題，專家們基本達成了四點共識：“專車”與傳統出租車在本質上是相同的;政府有必要及時對這種新業態實施監管，《暫行辦法》符合上位法規定;“專車”從事的是出租車運營服務，車輛和駕駛員必須具有相應資質;在中央立法的同時鼓勵地方試點，更有利於“專車”有序發展，並降低“專車”平臺成本。

“專車”與傳統出租車服務屬性相同

“專車”等新業態到底是什麽?和傳統出租車有什麽異同?“專車”平臺提供的是信息服務還是運輸服務?這是交通運輸部出臺“兩個文件”以來，在專家學者之間產生的首要分歧。

暨南大學行政法學專業教授劉文靜說，判斷“專車”到底是什麽，可以從服務、合同簽訂、付款方式、保險和承運人幾個方面來看。互聯網運營商已經成了實質上的出租汽車的經營者，滴滴、快的、優步、神州，人們從品牌上就知道和誰做生意、坐的是誰家的車。

“離開了互聯網平臺，客運合同能不能夠簽訂，答案肯定是不可以的。我們沒有辦法跟單個司機簽合同，必須通過網絡。”劉文靜說，“我問了很多習慣於用專車出行的人，沒有人認為他是跟司機做生意的，他都是在跟平臺做生意。”

在付款方式上，電子商務後臺運作是乘客把錢支付給了網絡運營商，網絡運營商向司機返還，這是平臺與司機之間的法律關系。

“客運服務按照現行法的規定是把人從一個運到另外一個地方的，連車帶人過去。專車平臺運營商自稱提供的是信息服務，那乘客坐著網線飛過去得了，還需要車運過去嗎?”劉文靜表示，“專車”提供的仍然是運輸服務，跟傳統出租汽車相比，只是叫車方式有了區別，“不管你通過互聯網還是通過電話還是招手打到的車，最終提供的都是運輸服務。”

同濟大學交通規劃專業教授陳小鴻也表示，“‘專車’和傳統出租車並沒有根本的不同，只不過是在互聯網技術條件下，能夠提供一種更為高效的預約服務和更為及時的動態調度。”

“無論是以前的馬車，還是後來的出租汽車、網約車，提供的核心服務沒有改變，就是個性化的出行服務，只是乘車形式、交易方式會有變化，但是絕對改變不了出租服務的本質。”深圳大學運輸經濟專業教授韓彪說。

中國政法大學知識產權研究中心特約研究員李俊慧認為，“今年上半年，滴滴公司在北京市海澱區法院審判的一起商標侵權訴訟中，在向法庭提供的證詞里明確表示，其服務的性質不屬於電信類服務和商業類服務，而是屬於運輸類服務。法院也據此作了審判。”

“專車”的車與人應納入行業管理

此前有觀點認為，從事“專車”服務的人員大多是兼職的，偶爾為之，不宜認定為“運營”，也不必辦理合法的運營手續。

討論會上，李俊慧表示，目前的“專車”等新業態都是以營運為目的的，“首先你掙了錢，至於掙了100元還是10元，都改變不了營運性質。我昨天坐了一個專車，司機說他一天最多可以接15單，每天要跑500公里，跟出租車沒有什麽區別。”

國家發展改革委綜合運輸研究所主任程世東認為，“駕駛員不管是專職還是兼職，其提供的運輸服務是以盈利為目的的，那就應該是營運性質的，因此，作為服務相關的要素——車輛、駕駛員等就應該納入行業管理。”

此前還有觀點認為，對於“專車”等業態，政府不宜過早出手管理，能不能讓子彈再飛一會兒?

對此，北京市交通發展研究中心主任郭繼孚表示，“不能再飛了!”他介紹，從今年3月份開始，北京的出租車運單量在直線下降，已經到了一個非常嚴重的程度。北京的運營數據顯示，車流量同比增長10%，車速同比總體下降9%，交通擁堵指數同比上升20%。“毫無疑問，與‘專車’大量上路有關。我對滴滴公司的老總說過，你敢不敢把你的專車數據拿出來?拿出來就可以去估值。”

劉文靜說，許多人擔心“法不責眾”，這麽多的專車是不是就意味著這個需求就是這麽大，就應該讓其合法化呢?這個是兩個問題。“小偷如果從數量上來看比專車多得多，還有盜版和假貨的數量也比專車要多得多，那是不是要在刑法當中刪除盜竊罪，是不是要修改知識產權法、商標法、專利法呢?不是這麽簡單考慮問題的，要利益權衡，能帶來的好處和可能面臨的危險。”

“有人說只要平臺管司機就行了。我專門問了幾家專車公司，他們告訴我，司機有沒有犯罪記錄、有沒有三年駕駛經驗等等，這個保證不了，平臺能管的就是服務質量。資格性的問題恐怕只能政府來管。”交通運輸部管理幹部學院教授張柱庭說。

《暫行辦法》符合上位法規定

目前，各個國家都在對“專車”等新業態進行立法研究和管理。“‘專車’要不要規範，當然需要規範。”中國政法大學法學院教授劉莘說。

廣州市交通委員會客運管理處處長蘇奎介紹，“正是因為‘專車’發展遇到了問題，乘客與司機、司機與平臺的矛盾以及新老業態之間的矛盾等，在地方上已經開始激化，影響了社會穩定，所以迫切需要相關管理辦法的出臺，加強規範和管理。”

郭繼孚也表示，作為一種占用道路資源的“馬路經濟”，對於出租汽車、網約車的規範發展也很有必要。“我舉個例子，我做飯很好吃，別人也說很好吃，但我能拿到街上隨便去賣嗎?還是要有相關的手續吧?我並不認為互聯網有這個特權，從事運輸服務也要遵守政府監管這一最基本的要求。”

張柱庭認為，“專車”需要規範發展，目前《暫行辦法》也是有法可依的。他說，“國務院的412號令在前面描述發布詞的時候就寫清楚了，‘根據《中華人民共和國行政許可法》第14條第二款的規定保留設定行政許可。’因此文件中的三個許可是沒有任何問題的。”

針對不少人反映，國務院412號令是否適用於目前的“專車”等新業態，張柱庭解釋說，“傳統出租汽車就分巡遊式和預約式兩類，過去的問題是預約出租汽車沒有發展壯大起來，導致大家認為互聯網平臺下的網約車是一種新業態，但實質上它就是出租汽車服務的一種。”

國家行政學院法學部副教授王靜也表示，經她充分論證，“依據國務院412號令對‘專車’進行管理，從合法性上講，是沒有任何問題的。”

中央立法設置底線平衡利益

對於地方試點和中央立法的關系，專家均表示，交通運輸部此次對網絡預約車進行規範十分必要，中央應該提出政策制度框架，同時發揮地方積極性，進行主動改革探索和實踐。

王靜表示，“對於是中央先立法還是地方先試點，我個人認為交通運輸部出面是更好的，而且非常有擔當。如果等著它任意發展下去，到那時即使想規範難度也將非常大，很難再有辦法去規範了。”

曾參與深圳市出租汽車行業改革發展方案制定的韓彪認為，如果交通運輸部不出一個原則性的框架性政策，很多城市就不能有效制定相應的地方性法規。

“一個是有的地方需求不大，另外，有些地方也沒有能力去立法。所以如果有中央立法在前，對於地方政府制定相應規章制度有很好的借鑒性。”韓彪說，“中央立法設置好底線，地方政府在底線之上將有充分空間可以調整。”

中國政法大學傳播法中心副主任朱巍認為，中央立法沒有問題，但應突出原則性、底線性的規定。“確實嚴重影響到社會穩定或者是消費者權利保護，可以做一個補位性的規定，把平臺責任到底是什麽說清楚。”

上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡表示，不能沿用過去信息不對稱條件下傳統出租車方式來管理新業態發展，對《暫行辦法》中如何對個人信息保護進行管理，以及第三方平臺保險責任等方面還需進一步完善細化。

中國信息通信研究院政策經濟所副總工程師何霞表示，對新業態的管理需要創新監管體系，在價格和準入上應當制定原則性的規定。

劉文靜認為，立法就是在接納新事物和各方利益以及公共利益之間尋找一個平衡，它既不能是一種觀點戰勝另外一種觀點，也不是一方利益在眾多的利益博弈中高位勝出。尋求利益的平衡，就是一個好的立法。

“我談一下感想，交通運輸部編制兩個文件，首開了中央部委立法公眾參與的先河，做了非常好的示範，我們在座的各位都應該為此感到自豪。”劉文靜說。上海金融與法律研究院研究員張興祥、郭繼孚、於文豪等專家也表示，“應該給交通運輸部點贊。”

“希望這個‘專車’的規定能夠把這個理論創新和制度創新結合起來，結合科技創新，站在互聯網的風口上把握方向。”朱巍說。

“立法本身就是一個利益平衡的過程，在這個過程中，我們知道有專車企業的利益，還有乘客的利益，還有其他各方的利益，希望最後能出臺的這個專車管理辦法可以取得各方利益的均衡，讓大家都可以相對滿意，並促進相關業態健康發展。”李俊慧說。

交通運輸部運輸服務司11月10日公布面向社會征集到的出租車新規5008件意見建議。其中，網約車平臺是否應納入管理及管理方式問題共1022條，有440條認為網約車車輛性質應登記為“出租客運”，497條認為網約車平臺應納入管理。

交通運輸部介紹，通過拆分處理，共梳理出意見6832條。其中，僅簡單表示支持或者反對的態度性意見共903條，提出具體修改意見和建議的共5929條。

出租車新規征求意見結束：5008條意見提出12問 >>>

(一)出租汽車定位與方便群眾出行的問題(共97條)

主要觀點1.認為出租汽車應定為公共交通的補充(81條)。

理由：應從城市交通和社會總體效益的角度考慮出租汽車發展定位，必須堅持公交優先的發展戰略，出租汽車只能作為其補充;出租汽車是個性化交通方式，應側重滿足個性化和緊急、特殊需求，不能將出租汽車作為解決社會公眾基本出行的交通方式;出租汽車從其社會公用的角度看，具有公共服務的性質，是城市綜合交通體系的一部分，需要政府統籌發展。

主要觀點2.認為出租汽車應定為公共交通的組成部分(10條)。

理由：部分省市的城市公共客運條例已經明確城市公共客運包括公交和出租汽車，建議明確出租汽車“是城市公共客運的重要組成部分”;對於公共交通相對欠發達的城市，出租汽車仍是市民主要的交通出行方式之一，應該納入公共交通範疇。

其他零散意見6條。

(二)網約車平臺是否應納入管理及管理方式問題(共1022條)

——關於網約車平臺是否應納入管理(823條)

主要觀點1.網約車平臺應納入管理(497條)。

理由：網約車本質上就是出租汽車服務，互聯網只是為出租汽車客運業務合同的簽訂和履行提供了新的手段;網約車不是拼車，是一種新型約租車模式，無關“共享經濟”，涉及全體使用各種交通運輸方式的人的效率與公平，這是政府必須制定適當管制措施的依據與基本出發點;為平衡各方利益，促進互聯網+交通健康有序發展，必須納入政府監管;網約車發展過程中暴露了主體責任不清、不公平競爭、信息安全風險等問題，亟需監管。

主要觀點2.網約車平臺不應該納入管理(326條)。

理由：網約車是市場自發形成，政府應尊重市場優勝劣汰規律，加強事中事後監管，保障市場的公平與法治;網約車經營服務是網絡信息服務，不是運輸服務，不能用監管出租汽車的思維對待這種新興產業;網約車體現了共享經濟的理念，是區別於傳統出租汽車的一種新業態。

——關於網約車平臺管理方式(199條)

主要觀點1.網約車應按照新業態納管，對網約車和巡遊車實施分類管理(148條)。

理由：巡遊車承擔“一般人群的特殊出行”和“特殊人群的一般出行”，對於“特殊出行”和“特殊人群”，其提供的出行服務不可替代，因而具有公共性，政府需要從公眾利益出發對其進行治理。而網約車面向具有高支付能力、高品質的個性化出行服務，兩者在定位上有較大差異，應實施分類監管。

主要觀點2.網約車平臺不應該按新業態管理(40條)。

理由：網約車平臺不能打著創新或者共享經濟的幌子搞特殊，應當與巡遊車政策一致，彼此公平競爭。

其他零散意見11條。

(三)出租汽車新老業態是否應當實行數量調控問題(共362條)

主要觀點1.認為應該實行數量調控(239條)。

理由：應系統考慮城市綜合交通體系的建設和發展，堅持公共交通為主、出租汽車補充的頂層設計，堅持對出租汽車數量進行科學的總體管控;城市道路承載量有限，出租汽車作為個體化交通方式不應無限制地發展;國外城市早已有放開出租汽車數量管制但導致出租汽車數量過剩、無序競爭、服務質量下降、行業混亂，隨後又恢複管制的失敗案例;網約車在接載乘客前後也存在無效空駛，在運輸過程中對道路交通資源的占用率並不比私家車低，應與巡遊車一樣，實行數量調控;城市規模、城市交通模式、交通出行結構都是在不斷發展中的，出租汽車的數量和比例也應隨之動態調整。

主要觀點2.認為不應實行數量調控(123條)。

理由：出租汽車數量應實行市場調節機制，由市場需求決定市場進出，避免行政幹預;放開出租汽車數量，可以有效解決“打車難”;實行出租汽車數量調控，保護既得利益者，有行業壟斷和利益尋租的可能;網約車是“互聯網+”的產物，屬於“共享經濟”，不應設置發展障礙。

(四)巡遊車經營權管理改革問題(共535條)

大部分意見認為，經營權是傳統出租汽車行業的焦點所在，經營權期限制、無償使用、不得炒賣和擅自轉讓是政府堅定改革決心、斬斷既有利益的舉措，有利於減輕行業負擔，有利於行業健康發展。

——關於經營權期限制(158條)

主要觀點1.實行經營權期限制(39條)。

理由：出租汽車經營權屬於社會公共資源，應當實行經營權期限制，可以有效建立出租汽車準入退出機制，通過服務質量招投標等方式實行優勝劣汰;可以抑制非法哄擡經營權價格，降低出租汽車經營成本。

主要觀點2.不實行經營權期限制(106條)。

理由：現有經營權大多是通過高價買賣獲得，明確經營權期限後，到期收回將影響經營者的權益;經營權設定期限，到期收回再投放，容易造成新的權力尋租;出租汽車行業是為乘客服務的，經營權應與服務質量關聯，不應簡單確定期限。

其他零散意見13條。

——關於經營權有償使用(69條)

主要觀點1.實行經營權無償使用(40條)。

理由：經營權無償使用可以減少經營成本，減輕出租汽車經營者的負擔;經營權有償使用導致私下交易和轉讓普遍存在，經營權有償使用會造成巡遊出租汽車與網約車之間不公平競爭。

主要觀點2.實行經營權有償使用(19條)。

理由：現有經營權大多是通過高價買賣獲得，無償使用會造成個體承包者經濟損失;無償使用可能造成公共利益流失;無償使用增加了權力尋租空間，導致壟斷階層和壟斷集團更加穩固。

其他零散意見10條。

——關於經營權轉讓問題(177條)

主要觀點1.應當禁止經營權擅自轉讓(115條)。

理由：出租汽車經營權屬於公共資源，私下炒賣和擅自轉讓，造成公共利益流失;經營權轉讓將提高經營成本，加重駕駛員負擔。

主要觀點2.經營權可以有條件轉讓(62條)。

理由：現有經營權大多是通過高價買賣獲得，禁止轉讓將導致個體經營者投資貶值;明確經營權轉讓條件，使其風險可控，既有利於維護市場秩序，也有利於保護經營者權利。

——其他零散意見131條，涉及經營權配置、經營權管理、經營權準入退出機制方面。有的意見認為“出租汽車必須確權，實現責權利統一，因歷史原因形成的掛靠經營模式，可以通過經營權收購、經營權入股等方式逐步實現‘兩權合一’。”有的意見建議“誠信考核是針對從業人員服務質量的考核，不應該和經營權退出掛鉤。”

(五)網約車車輛條件及準入方式問題(共1020條)

——關於網約車車輛性質(846條)

主要觀點1.網約車車輛性質應登記為“出租客運”(440條)。

理由：我國對於營運和非營運車輛實行嚴格的區分管理，兩者在車輛的安全檢測、駕駛技能、報廢年限以及保險稅費等方面都不同;網約車和巡遊車作為出租汽車的兩個類別，都是營運車輛，都應當登記為“出租客運”;應結合網約車特點修改《機動車強制報廢標準》，適當延長報廢年限。

主要觀點2.網約車車輛性質不應該登記為“出租客運”(379條)。

理由：私家車從事運營符合“共享經濟”，有利於提高資源使用率，有利於促進就業;相比於巡遊車，網約車每日行駛里程較少，強制登記為出租客運，8年報廢不合理，也造成資源浪費。

主要觀點3.應創設新的一類“網絡預約車輛”性質，制定符合網約車特點的報廢標準(27條)。

理由：應以互聯網思維定義一種新的車輛性質，界於“營運車輛”與“私家車”之間，或可單獨定性為“網絡預約車輛”，以一套新的報廢標準確定報廢年限。

——關於網約車車輛標準(117條)

主要觀點1.明確網約車車輛標準應高於巡遊車(98條)。

理由：網約車滿足的是對出行品質要求較高，對價格不敏感人群的出行需求，應按照高品質服務、差異化經營原則，明確車輛檔次和標準明顯高於巡遊車。

主要觀點2.對網約車車輛標準和條件不作規定(19條)。

理由：應該根據市場需要確定車輛檔次和標準，應當發揮平臺作用，由平臺設置車輛標準和營運年限，建議由經政府審核同意的監管平臺依據相關條件審核後，為車輛發放預約出租汽車道路運輸證。

——其他零散意見57條，涉及車輛許可申請人、車輛證件類型等方面。

(六)網約車駕駛員條件及準入方式問題(共205條)

主要觀點1.網約車駕駛員應滿足有關條件並取得從業資格證(126條)。

理由：駕駛員滿足有關條件並取得從業資格，是保證道路運輸安全的重要手段;從業資格是政府對於駕駛員提供客運服務相關從業技能的基礎認證，如由平臺企業自行把關，則缺乏公信力;駕駛員無序進入，乘客權益得不到有效保障;鑒於網約車提供差異化服務，應當規定網約車駕駛員條件應高於傳統行業;細化相關規則，如“對於在經營過程中出現重大服務質量問題和重大安全生產責任事故、嚴重違法經營的從業人員實行終生禁入等”。

主要觀點2.認為網約車駕駛員不需要取得從業資格證(66條)。

理由：網約車服務模式下，乘客在乘車之前即可以在信息平臺上得知車輛及駕駛員信息;駕駛技能並非高要求的專業技能，沒有必要設置準入門檻，而且網約車駕駛員大都為兼職，實行從業資格會擋住一大批人;網約車平臺對駕駛員的審核已形成一定體系;網約車駕駛員服務評價結果由乘客決定，並能夠實現事後追溯，可以由政府監管平臺，平臺監管駕駛員。

其他零散意見13條。

(七)出租汽車價格機制及燃油補貼政策問題(共361條)

——關於出租汽車價格管理方式(301條)

主要觀點1.認為出租汽車應該實行政府定價(98條)。

理由：政府定價最具有公信力，有利於保持價格在合理水平;政府統一定價並向社會公布，才能提升交易效率，有效防止議價;網約車也屬於出租汽車，應與巡遊出租汽車一樣實行政府定價，體現公平性;對於政府定價模式的相關建議，如建立更加靈活的運價評估和調整機制等。

主要觀點2.認為應該實行政府指導價(112條)。

理由：應對出租汽車實行市場調節價，允許價格在一定比例內浮動，使其既能夠適應市場變化，又能保持在相對合理水平;對於網約車，應實施政府指導價，限定高於巡遊出租汽車的最低價格，符合其發展定位，體現差異化服務，促進良性競爭。

主要觀點3.應該實行市場調節價(91條)。

理由：政策制定通常滯後且不可隨機應變市場需求變化;實行市場調節價，有利於企業利用價格杠桿靈活調節供求關系，促進市場競爭;巡遊車應與網約車一樣，實行市場調節價，以促進巡遊車提升服務。

——關於燃油補貼問題(60條)

主要觀點1.出租汽車不應享受燃油補貼(35條)。

理由：從城市交通體系發展定位來看，出租汽車不屬於公共交通，不應享受燃油補貼;“不能用納稅人的錢為出租汽車發放臨時燃油補貼”。

主要觀點2.出租汽車應該享受燃油補貼(25條)。

理由：出租汽車，特別是巡遊車為特許經營，運力數量、價格需受到管制，應享受燃油補貼;燃油補貼政策有利於保持出租汽車運價穩定，保護乘客權益，保障駕駛員收入和行業服務穩定;取消後駕駛員收益將受到較大影響。

(八)規範網約車經營行為問題(共644條)

——關於平臺主體責任(42條)

主要觀點1.平臺應承擔承運人責任(29條)。

理由：網約車平臺是根據用戶需求，組織調度車輛進行運輸服務;平臺在整個運輸過程中制定了運輸價格，制定了收益分配規則，對接入的車輛和駕駛員制定了相應要求，乘客直接與平臺發生合同關系，因此是整個運輸過程的組織者，而非單純提供信息服務，應當承擔承運人責任。平臺作為運輸服務組織者，從中獲取利益，應當承當相應責任，責權對等。目前網約車平臺通過“四方協議”等形式是為了規避法律責任，侵害了乘客的合法權益;應當明確平臺的承運人責任，明確各方責權，在發生糾紛、事故時才能有效處理。

主要觀點2.平臺不應承擔承運人責任(8條)。

理由：平臺只是提供信息撮合服務，不是真正意義上的承運人;讓平臺承擔承運人責任，責權利不對等。

其他零散意見5條。

——關於不正當競爭及防止壟斷(152條)

主要觀點1.支持關於不正當競爭及防止壟斷的規定(87條)。

理由：大量補貼和低價運營將嚴重擾亂市場經營秩序;如出現網約車經營者壟斷市場的局面，可能會為了攫取更大利益，侵害乘客及駕駛員權益;如形成壟斷，公共服務由壟斷經營者把持，無法保持公共服務的穩定性，一旦其退出市場，則出現服務空白。

主要觀點2.反對關於不正當競爭及防止壟斷的規定(53條)。

理由：網約車經營者的獎勵和優惠活動是市場行為，且消費者使用優惠券、抵用券降低了出行成本，對消費者有利，政府不應過多幹預;提前10日將獎勵、促銷方案向社會公告的規定無上位法要求;關於不得取得市場支配地位的內容與上位法沖突，變相擴大了不正當競爭或壟斷的法律含義;只要具有市場支配地位的企業不濫用市場競爭地位，政府就不應行政幹預。

其他零散意見12條。

——關於網約車保險機制(78條)

所有意見均認為應該通過購買保險的方式來保障乘客和駕駛員的合法權益，但對於購買保險的主體出現分歧，有意見認為保險應當由車輛所有者購買，有意見認為保險應該由平臺統一購買。另外有意見提出，目前對於保險的規定過於簡單，沒有規定具體的險種和保險額度。

——其他零散意見(372條)：涉及網約車經營者基本義務、依法納稅、異地經營、接入平臺數量、安全風險防控、服務標準等方面。

(九)駕駛員權益保障問題(共242條)

188條意見主要聚焦在是否建立勞動關系、承包費協商機制等內容，其余54條意見分別對駕駛員的社會保障、工作強度、職業病防護等提出了意見。

——關於簽訂勞動合同(64條)

主要觀點1.應當簽訂勞動合同(19條)。

理由：不論巡遊車還是網約車，經營者與駕駛員之間都符合事實勞動關系特征;駕駛員應依法享受保險、休假權等勞動權利，簽訂勞動合同有利於保護駕駛員合法權益。

主要觀點2.不宜簽訂勞動合同(45條)。

理由：出租汽車經營者與駕駛員之間可能只是經濟合作關系，不屬於勞動關系，不應“一刀切”;對於輕資產模式下的網約車平臺企業，要求其與駕駛員簽訂勞動合同將增加經營管理成本，改變了輕資產的互聯網模式。

——關於承包費協商機制(99條)

主要觀點1.支持承包費協商機制(71條)。

理由：通過平等協商，合理確定承包費，且根據實際的經營狀況動態調整，既有利於降低駕駛員的經營負擔，又有利於保持經營者合理收益。

主要觀點2.承包費應該由政府確定(28條)。

理由：駕駛員與出租汽車企業相比處於弱勢地位，不具有與企業進行平等協商的條件;各地的協會、工會組織不健全，也無法組織駕駛員與出租汽車企業開展集體協商。

——其他零散意見79條，涉及駕駛員的社會保障、工作強度、職業病防護等方面。

(十)加強打擊非法運營問題(共176條)

所有意見均支持打擊非法運營，維護公平競爭的市場環境。私家車從事營運本質上就是非法運營，應當嚴厲打擊。目前，各地交通運輸管理部門只是對從事“專車”服務的私家車進行處罰是不夠的，問題的根源在於所謂的“專車”平臺公然組織私家車從事非法運營，應當予以取締。目前各地打擊非法運營的部門協作機制不夠健全，應當明確地方政府打擊非法運營的主導地位。建議“像香港那樣立法立規對‘黑車’長期保持高壓態勢，給市場一個公平競爭的環境”。個別意見提出，要對現行出租汽車數量管控政策催生出大量“黑車”的現狀進行反思。

(十一)私人小客車合乘與規範發展問題(共205條)

主要觀點1.應該發展私人小客車合乘(167條)。

理由：私人小客車合乘有利於緩解城市交通擁堵、促進節能減排;允許私人小客車合乘行為分攤出行成本，也方便群眾出行;細化相關規則，進一步明確與非法運營行為的界限。

主要觀點2.認為應該禁止私人小客車合乘(38條)。

理由：合乘與客運服務的界線難以準確界定;合乘雙方身份信息無從考證，存在糾紛和安全隱患。

(十二)網約車計價器、標識、現有存量過渡等其他問題(共1060條)

除上述11個熱點問題外，其他意見比較分散，涉及網約車計價器、網約車標識、現有“專車”存量過渡等方面，主要觀點及理由如下：

1.關於網約車是否使用計價器問題。部分意見認為網約車目前使用軟件計費的方式不符合國家《計量法》的要求;網約車使用計價器可以防止其在惡劣天氣等特殊時段亂漲價，保護乘客利益。部分意見認為網約車交易價格事先由雙方同意並確認，最終交易通過電子支付方式完成，與傳統出租汽車完全不同;網約車的價格可能是動態調整的，計價器功能無法滿足其定價要求;網約車安裝計價器後有可能導致其巡遊攬客，加大政府監管難度。

2.關於網約車標識。部分意見認為網約車應當噴塗有別於巡遊車的標識，便於公眾識別和執法監督;有的意見認為網約車定位與提供中高端服務，噴塗特殊標識將降低乘客體驗;噴塗標識可能會導致網約車巡遊攬客。

3.關於現有“專車”存量的過渡問題。有的意見認為應適度放寬準入條件，允許符合條件且有意願的現有“專車”車輛及駕駛員“轉正”;也有意見認為應該按新規的標準進入;還有意見認為現有“專車”都是非法行為，應堅決打擊，不需設置過渡措施。