一項醞釀4年的收費計劃，正在麗江引起爭論。
當政府遭遇財政危機時，該如何在支出與收入之間尋找平衡？工業依然是稅收主要來源的稅制背景下，一個城市的「藍天白雲」之夢，能否敵得過「無工不富」的現實？
如果按此執行，每年預計收取的金額將達6000萬元。
一個名為「旅遊價格調節基金」的行政性收費項目，已經名義上通過了麗江市政府常務會議的審議，但尚未向社會正式公佈。
在南方週末記者獲得的這份《麗江市設立旅遊價格調節基金的基本方案（送審稿）》中，幾乎所有旅遊產業鏈上的參與者——旅行社、星級酒店、客棧、旅遊車、購物店、演藝公司，都在徵收範圍之列。之所以說幾乎，是麗江旅遊的著名場所「酒吧」，並未在目前的收費之列。
收費方案由麗江市發改委和麗江市旅遊局共同起草。從開始調研到市政府常務會原則通過，方案已在王菊秋的案頭擺了4年。
王菊秋是麗江市發改委主管價格的副主任，該收費計劃的主要推動者。
「基本就是要徵收了。」對於南方週末記者「究竟何時開始徵收」的提問，王顯得猶豫不決。本來，麗江打算在2013年上半年徵收，但中央的八項規定一出來，旅遊人數銳減，整條產業鏈收入都在減少，這讓新的收費變得困難起來，「你一大刀把人家的肉砍下去，是不行的，要慢慢地來」。
事實上，這項收費計劃已經整整醞釀了四年。理由是，「到了旅遊業反哺社會的時候了，這也和中央收入再分配的精神是合拍的」。
王菊秋說，近20年旅遊業高速發展後，麗江發生了翻天覆地的變化，旅遊產業鏈的10萬從業者直接或間接受益，但也有不少人不僅沒能從中得益，甚至還反受其害——旅遊業的一個結果是高物價，居民都得承受「物價之痛」。
每年春節、中秋節，為了防止物價飛漲，麗江市發改委都要建平價商店。以往這些錢都是財政直接撥，用王的話說就是「我直接去找市長要」。這筆錢，2012年是47萬，2013年則給了50萬，因為麗江還是「吃飯財政」，「要得很艱難，做得也是蜻蜓點水」。
一次，王菊秋到海南旅遊，發現賓館收了一筆價格調節基金，她就向當地發改部門瞭解相關情況，大受啟發，「麗江也可以收一筆錢，用來平抑物價」。
為了讓收費有法可依，王菊秋找到了一系列規章制度，又向黃山、三亞等已經徵收的旅遊城市取經。
在呈報給市政府常務會議的送審稿中，針對不同類型的旅遊企業，制定了不同的徵收標準。如果按此執行，每年預計收取的金額將達6000萬元。
這四個景點以國有獨資公司的形式，分別掌握在四個管委會旗下，實際上也是麗江最為重要的地方融資平台。但它們都已負債纍纍。
一筆每年6000萬的收費，對麗江財政意味著什麼？
根據麗江市財政局提供給南方週末記者的數字，2012年，麗江市財政總收入完成55.54億元，減掉上劃部分之後只剩38億；而公共財政預算支出的完成數是106.74億元，也就是說這一年麗江的財政支出，接近一半是赤字。
土地是地方財政通常的支柱，但在麗江並不給力。麗江國土局信息顯示，2008年至2010年，土地出讓金不過幾億。
除了財政收入總量不高，支出壓力大，麗江財政還面臨著巨大的債務負擔。
南方週末記者獲得的一份簽署於2011年的《麗江市發改委、麗江市旅遊局關於對麗江市設立旅遊價格調節基金的建議》中稱，「市政府為建設國際精品旅遊勝地，把玉龍雪山門票、古城維護費作抵貸款進行基礎設施建設，貸款金額已達22億元。」
在麗江，大部分旅遊資產都已經開放給社會資本，掌握在政府手中的只有知名度最高的四大景點——古城、玉龍雪山、瀘沽湖和老君山。這四個景點以國有獨資公司的形式，分別掌握在四個管委會旗下，實際上也是麗江最為重要的地方融資平台。
比如，2012年7月份，麗江古城管理有限責任公司——這是麗江資產規模最大的國有獨資企業，也是重要的融資平台——發行了一筆7億元的政府債券。債券招募說明書中載明的資金用途，是麗江市2011年度保障性安居工程、福慧路西段環城西路項目和獅子山環境整治。這筆7億的政府債券將於2013年6月起，由市財政按期逐年還本付息。
「主要是發改委操作的，融到的錢也基本被政府拿去用了。」古城管委會一位副主任對南方週末記者說。
不過，現在這些融資平台都已經負債纍纍。
麗江市古城管理局提供給南方週末的數據稱，截至2012年，僅古城有限責任公司貸款餘額就達7.98億。在其負債中，除了自有資產，還有代麗江市政府融資的債券7億元，以及代麗江市政府融資的另外2億元。
玉龍雪山管委會副主任徐湧濤對南方週末記者稱，作為政府的融資平台，玉龍雪山開發公司負債壓力過高，給公司經營帶來風險。公司承擔的銀行貸款，最高時達12個億，主要是政府融資平台在用，目前公司的銀行負債在七八億，每年門票收入的57%都直接被扣掉還貸了。
麗江市財政局提供的數字也顯示，截至2012年底，瀘沽湖景區的債務餘額是5800萬。
就在財政如此捉襟見肘之時，麗江的投入卻依然還在增加。
發改委副主任王菊秋稱，2012年麗江基礎設施投資就投入了300億，僅機場改擴建一項，就投入了10個億。此外，麗江到大理、麗江到攀枝花的高速公路也耗資不菲。最近兩年，麗江更是投入了近10億元創辦園林城市，「各方面都要花錢」。
在一個旅遊市場的培育中，有一些投入在中國現實中往往必須由政府財政承擔，比如開通航線。
毫無疑問，交通的便捷程度決定了發展空間。為了讓世界各地的遊客以更快、更舒適的方式抵達，麗江提出了「周邊5個城市、國外5個城市、5個旅遊景區」的通航計劃，為此每年要給各個航空公司補貼近3000萬。
這些投入，對於麗江的長遠發展來說至關重要。
因此，現在在麗江各級政府中，爭取貸款都是重要的工作目標。
古城區政府2010年的工作報告中，明確提出要加大國際金融機構和外國政府貸款利用力度，爭取更多貼息或低利率貸款。「廣辟資金渠道，緊密跟蹤國債、中央預算內和部委專項資金安排方向，圍繞重點行業爭資跑項。」
據麗江古城管理局提供的數字，自2002年該機構成立並收取古城維護費以來，古管局以古維費的收入為融資平台，積極爭取招商銀行的信貸支持，目前受貸信譽額度已達9億，此外還在積極爭取世界銀行的信貸支持。
本意用於古城保護資金而收取的古維費，40％都固定劃入招商銀行麗江分行開立的還貸準備金賬戶作為還貸資金，「公司面臨巨大的資金壓力」。
隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平台公司信貸投放的從緊，麗江的財政資金來源更加緊張。
一份當地發改委的報告描述說，「麗江屬於欠發達地區，地方財力有限，調控能力十分薄弱，開徵價格調節基金無疑將開闢政府資金來源的新渠道。」
麗江要解決財政危機，是否僅有增加收費一種辦法？
事實上，此次收取「旅遊價格調節基金」並非麗江第一次稅外「收費」。
12年前，當時的麗江行署即開始徵收一項面向「遊客」的「古城維護費」，從最初的20元，漲到現在的每人次80元。
麗江古城管理局副局長和紅陽向南方週末記者介紹，這項收費的推出，由當時麗江行署下轄的麗江縣推動。當時古城的管理權限尚在該縣，申請世界遺產後，對古城的管理要求提高，各種投入加大，僅「三線入地」一項，就投入7800萬，當時麗江縣一年的財政收入還不到一個億，只夠發人員工資，拿不出一筆錢來投入古城保護，聯合國和國家層面沒給過一筆專項經費，只能財政拿一點，剩下的就是靠貸款，包括木府也是靠世界銀行三千多萬的貸款建起來的。
「貸了這麼多錢，拿什麼償還？」和紅陽稱，巨大的投入和財政壓力，讓麗江決定「冒險」開徵一筆費用，專門用於古城保護。
最早的方案是古城像其他景點一樣收門票，但這將讓「唯一沒有城牆的古城」自此因收費而豎起城門。「古城有426個巷道、18個主要道路都可以通往四方街，怎麼收？」最後的結果，變成收取古城維護費。
和紅陽稱，徵收至今，古維費數額是15個億，而投入古城保護的費用是18個億，為了把古城裡的一些機關單位搬遷出城，就花了不少錢，「麗江軍分區，投入了1個億，武警支隊，投入了1.2個億」。
這一次，面對財政壓力，麗江市政府希望用「旅遊價格調節基金」的徵收，來緩解財政窘境。
在目前的徵收方案送審稿中，旅遊價格調節基金的用途，基本可以歸入兩類：一部分用於發改委職責範圍的價格補貼，一部分用於旅遊局職責範圍的旅遊宣傳和制定旅遊規劃等。
對於主張徵收的發改委和旅遊局而言，若收費辦法得以通過，就顯然增加了一個合法的、更加方便的資金使用來源。
旅遊局也闡釋了自己需要使用此筆資金的理由。
「我們現在每年用於旅遊促銷的資金，都在2000萬到3000萬，其中一部分是財政撥款，一部分是向企業徵收。」麗江市旅遊局副局長楊俊星稱，如果徵收辦法得到批准，那些錢就不用向企業收了，「更加名正言順些」。
而南方週末記者查詢文件獲得的信息是，云南省已於2011年在全省範圍內取消了「旅遊宣傳促銷費」的徵收許可，旅遊局再以此名義向企業徵收宣傳促銷費可能於法無據，這或可是旅遊局支持此項收費的另一個原因。
不過，麗江要解決財政危機，是否僅有增加收費一種辦法？也有當地人士對此提出異議。
另一種辦法是讓旅遊產業從灰色回扣鏈條中整體浮出水面，從而讓流失的稅收回流。但是，可以想像的是，在一個如此粗糙而脆弱的旅遊市場上，政府要想力挽狂瀾，真正建立秩序，不僅會受到隱蔽的尋租力量的博弈，在現實操作上也會有不小的難度。
「即便是稅收，都有很多用在三公消費，老百姓聽了心裡能沒有意見？」周克堅稱，況且這些目前還不在財政報告中公佈具體用途的「稅外收入」，使用風險更大。
由於麗江目前並未向社會公佈具體的徵收方案並公開徵求意見，很多即將被徵收的「對象戶」，還不瞭解政府將要收取這樣一筆費用。
在麗江古城邊開客棧的小羅，感覺稅負壓力確實不高，他甚至想不起一年要交什麼費用。「因為營業額不到兩萬，有的人即便到了，也會通過買發票等辦法，做成不到兩萬，就不用納稅了」，而其他的費用，他只想起一年500塊左右的垃圾清運費。
古城老住戶、現也在麗江開了一家小客棧的李實對南方週末記者稱，由於一系列免稅政策，他在古城開客棧，確實稅負壓力不大，對徵收這樣一筆錢，「能夠理解，但關鍵是不知道他們要做什麼用」。
而一些正常繳納稅負的企業則有不同看法。一家2012年繳納稅收七百餘萬的民營演出公司老闆在接受南方週末記者採訪時認為，「我們已經繳過稅，真正應該收的應該是那些拿回扣的人。」
玉龍雪山管委會副主任徐湧濤也有疑慮，「企業的任務就是上稅，再以其他名目收費，實在不知道該說什麼好。」
作為玉龍雪山景區這樣一個國有企業，徵收價格調節基金其實對其沒有影響，「我們的錢都是國家的錢，只不過從財政的一個賬戶劃撥到另一個賬戶而已。」
但這個費會向古城的商戶徵收麼？會向那些出租房子的老百姓收麼？會向那些吃回扣不上稅的人收麼？會向城鄉接合部那些賓館收麼？會向拉市海的馬隊收麼？
「如果做不到，會不會造成『越守法成本越高』的問題？」他反問道。
「徵收價格調節基金，並非治本之策」，在麗江首任旅遊局局長周克堅看來，想提高財政收入，更該在如何彌補漏洞上想辦法。
況且，以增加「費」的辦法，解決財政危局，還存在使用上的風險。
「即便是稅收，都有很多用在三公消費，老百姓聽了心裡能沒有意見？」周克堅稱，況且這些目前還不在財政報告中公佈具體用途的「稅外收入」，使用風險更大。「在麗江財政各方面都有窟窿的前提下，怎麼保證這些錢不被市長的一支筆挪作他用？」
產業結構調整不僅侷限在旅遊業內部，依託於水電的「工業化」也成為麗江市產業發展的重要佈局。
有趣的是，在此背景下，麗江市政府已開始在調整產業結構上下功夫。
「現在麗江的招商引資，更偏向高端和國際化。」和合集團總經理王化新稱。如果從政府稅收的角度看，規模大、財務清晰的星級酒店、賓館才是優質資源。
2006年前後進入麗江的悅榕莊酒店即是麗江市政府歡迎的投資者，雖然第一期客房只有六十多間，但他們每年上繳的利稅都有一兩千萬，楊俊星說，「從政府來說是比較滿意的」。
正因為此，麗江正在逐漸調整自己的旅遊產業引導政策，提出了從「觀光」到「休閒」的轉變，引進更多高檔酒店，高端旅遊項目。比如建設高爾夫球場，建設支線飛機場等。
產業結構調整不僅侷限在旅遊業內部，依託於水電的「工業化」也成為麗江市產業發展的重要佈局。據麗江市委書記的一份發言材料提供的數字，目前第二產業對麗江經濟增長的貢獻率已高達56.27%，旅遊業的貢獻率已下降到第二位。
在「產業富市」的號召下，金沙江中游的大型水電站正在加速推進中，「一級六庫」水電站將在2015年全部建成投產。極具爭議的電解鋁項目，也未見停工跡象。
不過，這種城市發展模式，無疑將給極度依賴「藍天白雲」的旅遊產業帶來可以預見的環境壓力。
「旅遊先導」的城市發展策略，是否能戰勝「無工不富」的現實故事？擺在麗江面前的，是一道艱難的選擇題。