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收入分配改革方案難產

http://magazine.caixin.com/2012-08-24/100428079_all.html

 收入分配製度改革是一塊分外難啃的骨頭,從其最初被提出至今已逾十年,方案仍遲遲未出,今年仍然可能「難產」。

  今年「兩會」期間,國務院總理溫家寶鏗鏘有力地表示,在本屆政府任期最後一年,一定要出台收入分配製度改革總體方案。

  隨後,國務院常務會議將「制定收入分配製度改革總體方案」列於2012年要完成的七項主要任務之首。方案牽頭制定者國家發改委出台《關於2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》明確,「抓緊制定收入分配製度改革總體方案」。

  知情人士向財新記者透露,今年5月,發改委代表國務院,曾拿出與全國人大會商的方案版本,原擬6月底在全國人大常委會第二十七次會議上討論,「下半年有望出台」。但最後此方案未能得到討論,原因是其涉及多部門切身利益,國家發改委仍在反覆協調各方面的意見。另外,會議議程緊湊,沒有足夠的時間討論此方案。

  剛閃露的曙光迅速黯淡下去。

  看過最新方案的人士告訴財新記者,由於阻力非常大,該方案反覆協調、修改過多次;現在的方案內容「比較鼓舞人心」,但和老百姓的期望可能還有較大差距。

  即便總體方案出台,是否就能有效改善中國收入分配現狀?多位接受財新記者採訪的人士均表示不樂觀。「收入分配問題到今天這個地步,『冰凍三尺,非一日之寒』」,一位參與方案討論的人士告訴財新記者,本屆政府解決不了這個問題,但可以出台總體方案,給下屆政府指引方向、鋪平道路。

拉鋸戰

  收入分配製度改革方案早在11年前就已經著手,最初由中央財經領導小組負責,後改為國家發改委牽頭。

  一位長期進行收入分配研究的知情人士告訴財新記者,早在2001年,中央財經領導小組就設計出了總體方案,但是由於涉及面太寬,當時的方案被無限期擱置。

  此後,收入分配改革方案的制定由中央財經領導小組轉交給國家發改委。具體落實部門為國家發改委就業和收入分配司。其它參與部委包括,人社部、財政部、稅務總局、國資委、商務部、農業部等。

  2004年開始,發改委醞釀改革方案,2007年起多次徵求專家意見。一位參與方案討論的人士告訴財新記者,最近一次討論是在2012年4月,發改委舉行小規模徵求意見討論會。此前一次向專家徵求意見是在2009年底,當時一度傳出分配改革方案將出台的消息。

  發改委當時透露,方案已上報給國務院,中央表態要對方案進行修改。但此後便歸於沉寂。「方案制定和修改工作一直在進行,並沒有停頓」,上述參與方案討論人士稱。

  一位參與方案制定的部委人士向財新記者透露,這是一個概述性總體方案,「主要是指導性文字」,包括指導思想、現狀描述、目標、基本步驟、主要政策、組織領導等幾個部分。

  其基本原則是:抑制收入差距擴大趨勢,解決收入分配當中存在的幾個主要問題,包括壟斷部門收入過高、資源價格不合理帶來的暴利、政府部門權力過多地干預經濟帶來的部門利益等。

  上述人士告訴財新記者,每個具體問題有一小段文字加以簡單闡釋。比如,在如何解決壟斷問題上,提到規範高管薪酬、保持壟斷企業內部合理差距等內容,不過,「沒有更細化的措施」。

難點

  收入分配製度改革涉及面非常廣,既和收入分配體制本身不健全相關,也跟社會體制及經濟發展方式不合理相關,需要多方面深層次的改革。

  方案多次提交又不斷被退回要求修改的重要原因在於,涉及的各個部門在某些關鍵問題上無法達成一致意見。

  人力資源和社會保障部研究員、中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南對財新記者介紹,發改委是方案牽頭者,彙總各部門意見,對具體內容統籌規劃;其他部委各自負責提出相關領域涉及收入分配改革的具體建議。

  具體而言,人社部主要從各類職工工資分配、保險福利角度來就職工收入分配提出建議。財政部從財稅體制改革角度建議:新收哪些稅?怎麼對低收入者實行稅收減免?如何對高收入者加大調節力度?對國有壟斷企業的稅後利潤怎麼調節?國資委對國企薪酬分配、工資分配如何加強監管,使其收入分配更加公平合理等提出建議。商務部側重怎麼在外資合同中更好保護外向型企業勞動者的權益,改善外向型企業收入分配等提出建議。

  取得一致性意見的重要阻礙是如何調節壟斷行業收入。多位知情人士向財新記者透露,關於要不要「調節壟斷行業高收入」,相關部門尚持反對意見。「反對的理由是,那不是壟斷企業,因為有競爭」,一位知情人士稱,「如果被定義為壟斷企業,下一步就是找出哪些是壟斷企業,這對他們來說很被動」。

  另一位知情人士告訴財新記者,分配改革方案裡涉及到的國企紅利上繳問題,也遭到相關部門反對。他說,國資委未必要阻礙分配改革方案的出台,「但作為整個國企的利益代表來說,需要他們反對」。

  中國社會科學院經濟研究所研究員魏眾認為,調節收入分配對經濟究竟會產生正面還是負面影響還看不清楚,這也是決策層難以下決心的原因。「控高」方面,如果對富人徵稅過重,導致富人投資收益減少,富人或將資產轉走,或者減少投資,致使整體社會投資下降;「提低」方面,基本工資制度如果建立,將對勞動者積極性產生抑制,「特別是會影響高收入群體的積極性」。

  參與方案討論的人士告訴財新記者,今年4月的討論會上,發改委提出一系列問題讓與會專家討論。這些問題包括:壟斷行業收入到底高不高,應不應該調節,應該怎麼調節;個稅3500元起征點到底合不合適,還要不要再提高;遺產稅要不要徵收;如何整頓初次分配秩序,等等。決策層對收入分配改革難以下決心,顧慮也主要來自上述幾方面。

先易後難

  雖然收入分配改革總體方案遲遲難以出台,但很多阻力較小的相關措施一直在逐步推進。「能看見以前討論的方案裡涉及的多項內容,現在已經在做了」,魏眾對財新記者稱。

  多位參與方案討論人士向財新記者表示,收入差距過大是長期問題,不可能一下全部得到解決。決策層的思路是,先解決老百姓最關注、最突出的問題。這包括壟斷部門高收入、公務員和企業退休人員養老金差距、城鄉收入差距、灰色收入等問題。「其中,『提低』相對容易,在漸進式改革中就先得到實施。」

  已經出台的措施主要致力於提高低收入者收入水平。蘇海南告訴財新記者,中國低收入群體主要包括農民、城鄉貧困居民、企業退休人員和低收入工薪勞動者四部分人;已出台措施覆蓋了除低收入工薪勞動者以外的三類人群。具體措施包括:對農民實行糧食直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼等直接增加農民收入為目的的補貼;農村新型合作醫療、教育「兩免一補」等。

  北京師範大學中國收入分配研究院執行院長李實認為,各種對農民的補貼使得從事農業生產經營的農戶從中獲益,使其收入快速增長,有效縮小了農村內部收入差距。

  一位方案參與者評論道,過去的改革推進了較容易推進的措施,「最難的留在了最後」。

拐點難期

  中國收入分配現狀如何?收入差距擴大是否到了危險階段?隨著劉易斯拐點的到來,收入分配差距由擴大到縮小的轉折點——庫茲涅茨拐點是否已經來到?

  北京師範大學中國收入分配研究院估算,2002年衡量全國收入差距的基尼係數為0.45,2007年上升至0.48,2007年至今收入差距處於相對穩定狀態。按照國際衡量標準,基尼係數在這個水平表示收入差距較大。

  中國官方有兩個基尼係數,將城鎮和農村居民分開測算。

  國家統計局的數據顯示,2011年中國農村居民基尼係數為0.3897,較2002年的0.37上升近兩個百分點;2011年中國城鎮居民基尼係數為0.34,較2002年的0.32上升兩個百分點。

  官方統計的農村和城鎮基尼係數在近10年來漲幅雖然不大,但學者較為一致的觀點是,這並不意味著收入分配差距趨於緩和。

  經濟學諾貝爾獎得主庫茲涅茨判斷,收入分配不均現象,隨著一國經濟增長先上升後下降,即「倒U型」曲線關係。收入分配差距由擴大到縮小的轉折點被稱為庫茲涅茨拐點。一般來說,劉易斯拐點到來會導致庫茲涅茨拐點的相繼到來。

  中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉認為中國在2004年跨越了劉易斯拐點。2004年以來,中國普通勞動力短缺現象普遍化,工資水平持續大幅度提高。按照庫茲涅茨的理論,在這個經濟發展的新階段上,各種力量都傾向於改善收入分配狀況。

  但蔡昉認為,庫茲涅茨拐點在中國還遠沒有到來,收入分配差距仍在繼續擴大。「在常規的收入所形成的差距顯示某種程度緩解傾向的同時,包含灰色收入在內的全部收入所形成的差距仍呈持續擴大勢頭」。

  李實告訴財新記者,農村內部收入差距擴大化趨勢確實有所放緩,但城鎮內部的實際收入差距在加速擴大,「未來收入分配狀況的變化趨勢並不令人樂觀,一旦經濟增長下滑或長期衰退,過大的收入差距和分配不公對社會不穩定的影響會更加凸顯」。

  馬建堂也承認,城鎮高收入階層不經常記賬,而且灰色收入也不會記到賬面上,城鎮基尼係數被較大程度低估。

  收入分配不公不但可能引發嚴重的社會矛盾,還成為調整中國經濟結構的重要不利因素。

  世界銀行剛卸任的高級副行長、北京大學國家發展研究院名譽院長林毅夫今年6月回國後,多次提及改革收入分配製度的必要性,認為這已成為目前中國面臨的最大問題。他認為中國收入差距擴大源於1979年開始的市場轉型。雙軌制轉型方式一方面繼續對重點領域提供暫時性保護,另一方面向私人企業和外國直接投資開放勞動密集型領域。「這使中國實現了穩定和快速增長,但也導致收入差距的擴大。」

  林毅夫認為收入不平等成為中國內外部經濟不平衡的根本原因。目前的收入分配格局推動投資以及生產能力的增長,卻壓制了國內消費。

  野村證券中國首席經濟學家張智威認為收入分配改革是中國未來五到十年內最重要的政策之一。他稱,收入分配對經濟影響非常大,未來五到十年中國是否會出現硬著陸的風險,與現階段將採取什麼宏觀政策有很大關係。

不要期望太高

  即便方案能出台,多大程度上能改善收入分配?人們並不看好。

  美銀美林大中華區經濟研究部主管陸挺擔心,大而化之的總體方案可能沒有可操作性,「要防止看起來像是要改善收入分配,但實際上卻起到相反的效果,惡化了現狀」。

  蘇海南告訴財新記者,作為整體指導規劃,方案不可能很細。除了總體方案,還需要有相應的法規、政策、制度多方面的有效配合,和各方面共同參與,經過相當長時期的努力,才可能取得成效,「指望這一個方案出來,所有的問題就得到解決,是很幼稚的想法」。

  而且,收入分配改革總體方案不具備法律強制性,只是為各部門和地方進一步按總體方案的基本要求,去制定解決本部門、本地區分管領域收入分配問題的政策提供基本依據。

  收入分配改革能多大程度拉動消費?張智威認為,除非是改革能真正擴大中產階級人群,「如果沒有一個中產階級,難以有效促進消費」。■


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