北京長安街西延長線上的地鐵1號線玉泉營站向南600米，至蓮石路交界處，一排暖灰配米黃的高層樓房拔地而起，嶄新而雅緻的外觀顯然有別於附近老舊的居民樓。
這是北京市首個面向社會公開配租的公租房項目，一共550套住房，配建在「遠洋沁山水·上品」商品房小區。這也是目前北京交通最便利的公租房項目。同屬海淀區的蘇家坨公租房項目遠在北京六環郊區，周邊更無地鐵。
2012年4月中旬的一個傍晚，財新記者到訪該小區，僅亮起的幾盞燈火，顯示入住的人還不多。這個項目分屬石景山、海淀兩區和北京市級統籌三部 分，其中海淀區擁有120套房。自2011年底起，海淀區已從保障房輪候家庭中搖號配租，租金為市場價的70%—80%。「已有61戶從今年1月份開始入 住」，北京市保障房投資中心運營管理部副部長何丹告訴財新記者。
但入住戶數顯然低於預期。據財新記者瞭解，海淀區保障房輪候家庭共24000多戶，前期統計對公租房有租住意向的只登記2369戶，而在首批100套房源分配時，有近三分之一家庭放棄。
不獨北京。上海、武漢、鄭州等地新推出的公租房也受到冷遇。決策者不得不調整政策。從2011年開始，住房與城鄉建設部（下稱住建部）即著手擬 定公租房管理辦法，近期更緊鑼密鼓研討推敲，旨在確保公租房分配、運營、管理公平，更意欲解決上述現實問題。但立法的效用並不為業內所看好。
供需錯位
公租房遭遇市場冷臉並非偶然。對於不少棄租的輪候者而言，上市房屋的租金超過自己的承受力。在「血拼公租房」論壇，一位北京兩限房輪候者到位於 郊區的王四營公租房點實地考察後抱怨，租金每平方米39元，若一居室50平方米出頭的話，每月月租2000元，「月租快趕上兩限房月供了，又在王四營這樣 一個位置，經濟人的理性會告訴我們，不如添點錢在城裡租商品房。」
事實上，目前幾個率先推出公租房的城市當中，公租房租金並不比周邊的市場房源更具優勢。上海公租房項目華涇馨寧公寓，一居室月租金約為1694元-1896元；二居室租金約為2533元-2772元；三居室租金在3000塊錢以上，每平方米約40元。
但財新記者在上海安居客網站檢索馨寧公寓東邊緊鄰的龍發小區發現，90平方米、普通裝修的二居室，報價在1700元-2500元之間，每平方米僅合18元-27元。
這些城市提供的公租房，主力戶型多為40平方米大小的一居室和60平方米左右的二居室。部分不但全裝修，還有家具及電氣設備，租戶可「拎包入 住」。但這樣的配置對於一些剛參加工作的「夾心層」而言顯得過高。到鄭州打工多年的李豔也表示，鄭州市公租房租金大約為400元至600元，遠不如花 200元至300元租住城中村20多平方米的單間划算。
除租金高外，交通不便是棄租的另一重要原因。再以上海市馨寧公寓為例，雖然官方著力強調交通便捷，但網友「孤旅瘦馬」在天涯論壇上質疑稱，該小 區距離最近的軌道交通為地鐵3號線龍漕路站，地圖上顯示距離為5.5公里，距離徐家匯商圈約9公里，離蓮花路商圈6公里，這麼遠的距離是否能算交通方便？
中國工商聯房地產商會理事陳寶存也指出，公租房租金雖略低於同類型房屋的市場價，但與市場租賃房相比，在價格和區位上都不佔優勢。他說，市場上的大量出租房源，雖然舊，但價格便宜、交通便利，這恰恰是租房人考慮的首要因素。
不過，公租房並非真正無人問津。重慶網友「歸歸歸零」在論壇發帖稱，由於岳父母有一套53平方米的房子，全家四口人超過了人均12平方米的規 定，沒有資格申請公租房。北京、天津等城市也有許多戶口不在本地的人在網上詢問如何申請公租房，但兩地尚無向外地戶籍人員配租的政策出台。
供給與實際需求的錯位，致使率先推出公租房的城市相繼上演遇冷尷尬。上海首批兩個市籌公租房項目提供房源5100套，裝修齊全，雖然放寬了申請區域和收入限制，但申請僅約2000戶，出租率不足四成。
武漢市公租房入住率目前僅有23%，鄭州公租房申請人數都不足50%。以最大規模公租房著稱的重慶入住率也不甚理想，該市房屋管理局工作人員告訴財新記者，目前仍有大量建成的房屋可以申請。
成本收益失衡
雖然相當數量的申請者認為公租房的租金偏貴，但各地政府卻都各有自己的苦衷。
一位三線城市負責保障房運營的負責人告訴財新記者，公租房的建設資金主要來自銀行貸款、公積金貸款等，即便租金略低於同地段、同類型市場房屋，收回的錢也只夠償還公租房貸款的本息，運營、維修費用尚不包括在內。
以當地一幢4萬平方米、政府貸款8000多萬元收購的公租房項目為例，即便按10塊錢/平方米出租，不考慮空置率，每平方米租金回收40萬元， 一年租金約480萬元。然而按照銀行利息5.75%計算，8000萬元一年利息為460萬元。但由於公租房一般還要計算20%的空置率，由此，租金僅夠勉 強支付利息。
中國社科院社會學研究所研究員唐鈞則分析，公租房的建設成本大約2000元/平方米，加上服務、管理成本，合計3000元/平方米的建安成本是 「算得開的」，按20年回收期計算，月租金約15元/平方米，即便再乘以2，月租金30元/平方米應該可保本運轉，這才能體現公租房保本微利的保障性質。
不過，寄望以租金回收維持公租房運轉的城市，租金都高於上述標準。
復旦大學經濟學博士郝前進調研上海市公租房項目時發現，上海市公租房建設成本在4000元/平方米左右，但是，如果加上地方政府出讓土地加彌補拆遷成本等成本，實際投資成本約為9000多元/平方米。
中國社科院財政與貿易經濟研究所助理研究員姜雪梅認為，成本居高不下不排除地方政府對公租房收益率的考慮。因為建設公租房需要大量資金，不承諾 一定的資金回報率很難吸引社會資金進入，更無法償付銀行貸款、信託資金利息成本。問題是，成本推高租金，公租房的出租率難免偏低，預期的收益率很難實現。 姜雪梅說，與經適房相比，公租房的回收期長，地方政府要承受較大的資金壓力。
由於建設公租房的貸款大多由政府融資平台或國有企業融資，如果不能實現資金平衡，虧損部分則需要財政收入承擔。而如果不能收回租金，會進一步影響公租房建設。
補貼困境
能否如期將公租房出租，成為各地公租房運營機構最大的壓力。面對供需困境，住建部政策研究中心副主任秦虹曾在財新「改革圓桌：保障房政策」討論 會上分析稱，決定公租房可持續運轉的最關鍵槓桿，在於政府補貼能否到位。姜雪梅認為，在美國，租金一般不超過家庭可支配收入的30%，考慮到國內地方政府 的財力，租金不超過家庭收入35%—40%是可以接受的，超過部分應該由政府給予補貼，否則將影響租房者其他基本生活。但在各地政府主導大建公租房的背景 下，補貼支出不可避免給地方政府帶來雙重壓力。
2012年4月27日，北京市印發《關於公共租賃住房租金補貼對象及租金補貼標準有關問題的通知》，將公租房租金補貼標準分為六檔，對廉租房家 庭和人均月收入低於2400元的承租人分類補貼，其中，取得廉租房實物配租資格的城市低保家庭，承租50平方米以內的住房，最高可獲得95%的租金補貼。 此外，「超出廉租房保障條件、人均月收入在2400元以下」的城鎮戶籍家庭，承租公租房建築面積低於60平方米，也按照 1200元、1800元、2400元的收入線給予三檔補貼。
北京市政府的慷慨之舉，顯然為推動保障房政策落實作出了積極姿態。但由於申領補貼的人群尚不明晰，目前的財務成本尚難預料。也並不是所有城市政 府都願意在建房開支之外再度慷慨解囊。「對地方政府而言，公租房建設時已經通過低價土地等給予了補貼，在出租時二次補貼壓力很大，」前述三線城市負責保障 房運營的負責人對財新記者說。姜雪梅則擔心政府在補貼分配方面形成逆向選擇，即政府為了保證運轉，回收租金，傾向於將公租房多配租給需要補貼少的家庭，真 正需要配租房子的家庭反而得不到應有的保障。她認為，政府應該公開真正需要保障的中低收入群體到底佔多大比例，補貼是否到位，否則公租房還將面臨保障對象 錯位、或繼續遇冷的尷尬。
為擴大出租率，上海、武漢等地紛紛調整政策，擴大可申請公租房的對象範圍。如武漢市將人均月收入標準從2500元以下提高到3500元以下，新 就業職工的畢業年限也從五年放寬至十年。河南鄭州市將每月收入標準從1700元提高到2720元。上海市在2011年年底即規定不設收入限制，在公租房配 租遇冷後，今年4月又調整申請範圍，允許達晚婚年齡的單身男女承租二居室，而原規定單身人士只能承租一居室；允許單身人士自願組合，承租二居室或三居室住 房。不過，也有觀點質疑，隨範圍放寬，保障房的性質已經發生了改變。
而各地將公租房出售收回成本的趨勢也在抬頭。重慶市市長黃奇帆在2011年「兩會」期間接受記者採訪時表示，「五年後出售公租房」用於還貸款本金。上海市有關部門也與公租房運營公司簽下協議，在運營虧損嚴重的情況下，允許出售一部分公租房。
但「租售並舉」並不為學界看好。姜雪梅認為，讓承租人按比例購買產權有助於資金回收，這是一次性保障，僅保障一部分人的住房過渡，由此政府會陷入不斷建設的怪圈。
立法難治本
決策層已意識到公租房配租時面臨的管理難題。2011年起，住建部即著手起草「公租房管理辦法」，旨在樹立規範，促進公租房公平分配和可持續運 營。據財新記者瞭解，「公租房管理辦法」總計六章，規定了「房源籌集、申請和審核、輪候和配租」「使用和管理」「法律監督」等內容。立法者擬從公租房申 請、分配、管理、退出等一系列建成後的使用環節做出原則性規定。但文件將公租房申請程序、條件、補貼、管理等具體政策的制定權限，都交由市、縣政府根據當 地實際情況操作。
例如，公租房的租金參考「同地段、同類型」房屋的市場租金，實現租補分離，要求實行「收支兩條線」管理，專項用於償還公租房貸款本息及維護養護 費、管理經費等，不足部分由財政預算安排解決；但各地最關心的「如何實現租金平衡、維持運營」並無提及，租金的確定標準、補貼程度仍交由地方政府確定，租 金超過承租人家庭收入一定比例的，承租人可以依照有關規定申請租賃補貼或租金減免。
在清華大學法學院教授申衛星看來，立法的意義在於建立一套房屋動態管理的框架性規則，強調地方政府、相應機構的強制性義務，但具體落實仍有賴於地方政府執行能力。與此有關，財新記者獲悉，「辦法」已數易其稿，和最初的版本相比，目前有兩大調整。
其一，租金補貼標準趨於模糊，決定權進一步移交地方政府。住建部最初方案中曾明確，租金標準按略低於同地段市場租金水平分類確定，對租金超過家 庭收入25%的保障對象，政府提供專項補貼。但在徵求學者、地方意見時，對租金的補貼此項規定存在分歧。一些地方政府反映，各地財力懸殊，若中央統一劃 線，難免貧富不均。因此，補貼標準目前交由地方政府根據財力決定。
其二，新版規定還對公租房產權能否出售作出了模糊處理，這和以往堅決要求不能出售的態度大相逕庭。財新記者瞭解，住建部最初對重慶等地「先租後 售」的方式並不認可，認為「將公租房出售無異於推遲變換產權的經適房」，在多次文件表述中，住建部明確「公租房只租不售」。但在最新版本中，在各地政府強 烈反對下，對此要求已不再強調。
姜雪梅認為，與其公租房允許產權售出，不如直接給予貨幣補貼，吸引市場閒置房源進入，還可以提高效率。
她指出，公租房應該是先把「規劃、運行、管理辦法」都做好了，再根據市場需要建設，但目前國內為了完成任務量，沒有充分調查需求，而是先建設，再規劃，倉促上馬。最終，「政府調控之手抵不過市場用腳投票」。