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稀土攘外須安內

http://magazine.caixin.com/2012-04-06/100376653_all.html

短暫降溫後,稀土再度成為中國對外貿易的焦點。3月13日,美國、歐盟、日本三大發達經 濟體首次聯合起來,將中國訴至世界貿易組織(WTO),要求就稀土出口限制問題與中國進行磋商。

  美國貿易代表辦公室(USTR)稱,中國對包括稀土、鎢和鉬實施了不公平的出口限制措施,包括徵收出口關稅、規定出口配額和出口價格,同時在出 口程序上實行限制。美方稱,這降低了上述產品在中國國內的價格但抬高了外國企業的進口價格,使得外國企業面對不公平競爭,且需要承受將生產和就業崗位轉往 中國的壓力。

  中方則重申,中方政策目標是為了保護資源和環境,實現可持續發展,無意通過扭曲貿易的方式保護國內產業。

  此前兩個月,持續近三年的九種原材料案終於塵埃落定,中方的環保訴求並未獲得WTO的支持。原材料案勝訴在手,增加了美歐日在稀土案上的砝碼。 而中國則在2010年開始加強對國內稀土產業的整合,試圖證明在限制出口的同時,國內的生產、消費也一併受到限制,以謀得WTO規則下例外的可能。

  博弈仍在進行。無論這一案件最終結果如何,仍處於WTO規則學習曲線上的中國政府都將面臨考驗,而中國稀土行業的發展模式也將被迫轉變。

稀土案由來

  由於低價格和美國競爭對手芒廷帕斯礦山(Mountain pass)的逐漸衰落,中國稀土在全球市場份額從上世紀90年代開始大增,從1995年左右的約55%上升至2008年的96%。根據美國能源部2010 年底出台的《關鍵材料戰略》報告,2009年中國稀土氧化物供應量為12.5萬噸,俄羅斯為2470噸,印度50噸,美國為零。

  儘管處於壟斷地位,中國卻並未從中獲益。根據內蒙古自治區稀土行業協會網站信息,從1990年到2005年,中國稀土的出口量增長了近10倍, 價格卻被壓低到當初價格的64%。

  中國稀土業人士普遍認為,稀土賣成「白菜價」,主要是由於環保和資源方面的成本太低。

  中國政府2007年開始對稀土生產計劃由指導性調整為指令性,出口配額也開始略有削減。2010年7月,中國商務部下達的當年第二批稀土一般貿 易出口配額,不足此前數年同期配額數量的一半,使得全年配額總量較2009年降幅接近40%,成為日本、美國、歐盟不滿的緣由。

  此後中國政府多次表示,中國稀土出口配額的制定,考慮了國際市場的需求,2011年和2012年的配額總量也與2010年基本持平,但由於 2011年5月20日起,中國將稀土鐵合金也納入配額管理,有分析認為,這相當於減少了出口配額。

  與此同時,國際市場稀土價格保持上漲態勢。根據鉬礦公司招股說明書介紹,在經歷2009年下跌之後,2009年10月至2010年6月間,稀土 價格平均上漲約70%,其中氧化鈰、氧化鑭等常用稀土氧化物的價格上漲超過80%。

  2011年年初,伴隨著中國稀土生產、開採、整合政策的密集出台,稀土價格翻了幾番。漲幅最大的是氧化鏑,在七個月的時間內,價格上漲 858.3%,漲幅最小的金屬鑭也超過300%。儘管此後稀土價格出現跳水,但仍處於歷史較高水平。

  受價格高漲的影響,國際需求減少的同時,國外原本停產的公司也開始復產,中國稀土出口一改往年配額不足的局面,截至2011年11月,中國累計 出口稀土14750噸,僅佔當年出口配額總量的49%。

  據美國地質勘探局(USGS)2011年初的統計,2010年全球對稀土元素的需求量約為13.6萬噸,而全球的供應量則為13.3萬噸,其中 13萬噸都來自中國出口,差額部分由存貨彌補。

  中國商務部也多次表示,目前中國的稀土儲量佔全球的30%,但出口量佔到全球貿易量的90%以上。

  在訴案中提及的稀土供應鏈,細分來看由開採、分離、精煉、合金以及製造五個環節,主要稀土產品則依次為稀土礦、稀土氧化物和稀土合金。從全球範 圍來看,中國在全球供應市場上佔據了95%的稀土元素原材料供應、97%的稀土氧化物供應、90%的稀土合金供應、75%的釹鐵磁稀土永磁供應和60%的 釤鈷稀土永磁供應。

  中國稀土生產、出口的下降似乎會給全球帶來巨大影響。但是,在財新記者對美國稀土行業人士的採訪當中,數位專家都表示除了重稀土,並未發現全球 稀土供應真的存在短缺,目前的爭議更多是著眼於對未來需求的預測上。

  美國國會研究所的一份研究報告指出, 2015年全球稀土元素需求量可能達到18.5萬噸,而中國的產量屆時預計為14萬噸。

產業調整機會

  此次美歐日將稀土爭端訴諸WTO並不意外。在這一問題上的爭議已經持續了一年半,而美國大選年的對華貿易話題也是推動因素之一。

  此次稀土爭議政治因素更加明顯。由於缺乏精煉、合金生產能力,美國並不直接進口稀土礦和稀土氧化物,即使中國開放稀土出口並降低價格,美國受益 並不大,而且還會對正處在重新上升階段的擁有芒廷帕斯礦山的Molycorp公司構成衝擊。

  讓美歐日聯合起來的更直接的推動因素是,今年1月WTO上訴機構最終裁決,中國對九種原材料的出口限制違反WTO規則。分析普遍認為,這一案件 與稀土案內在邏輯都頗為相似。中方均以環保為由抗訴。

  曾代表中國政府參加了十餘起WTO爭端解決案件的金杜律師事務所律師肖瑾向財新記者分析稱,WTO的根本目的是保護自由貿易,規則明確禁止出口 關稅、出口配額等措施,正面抗辯成功的可能性幾乎沒有。但WTO規則也通過例外條款來兼顧「非貿易」的利益,例如保護資源。

  在九種原材料案中,中國希望通過援引例外條款,來證明採取出口關稅、出口配額這些WTO所禁止的措施是合理的。但是,「該款規定對於援引例外條 款來證明出口限制措施的合理性規定了非常嚴格的條件。」

  肖瑾解釋,首先,出口限制措施的目的必須是為了保護資源;其次,出口限制措施要「與限制國內生產或消費一同實施」,意即不能光限制出口,還得限 制國內的生產或消費;第三,出口限制措施還不得構成「不合理的歧視」或對國際貿易的「變相限制」。「從WTO運作歷史看,其僅在一起案件中完全認可被訴方 滿足了例外條款的要求。」

  參與此案應訴工作的中方人士也對財新記者表示,中方被困在第二點上,即要證明在限制對外出口的同時,中國國內相關原材料的生產、消費也受到限 制。

  而近年來,工信部對多種原材料實行指令性生產計劃,加大對落後生產能力淘汰力度。這些措施的實施效果是否達到預期,並不清楚。「雖然生產限制能 找到文件,但實際上各地都不願關掉,而消費是否限制並沒有證據。」

  九種原材料案的失利,對稀土案結果的影響有多大?美國美亞博律師事務所(mayer brown)負責全球貿易的合夥人雷頓(Duane Layton)向財新記者表示,初步來看稀土一案和關鍵原材料案在法律和邏輯上都很相似,除非中方能列舉出在一些不同的重要事實要素,否則取勝機會不大。

  「除了申請豁免,我看不出中國還有什麼其他的武器,但即使申請豁免,除非中方能證明存在重要的事實要素不同,否則很難勝訴,」他說。

  肖瑾則認為,九種原材料案的WTO裁決,比較詳細地解釋對涉案條約條款,其對後續案件具有參考價值;但這並不直接決定稀土爭端的結果,因為兩個 案子在產品特點和產業特徵方面、國內配套措施的力度等方面,會存在一定的差別。

  中國有色金屬工業協會熟悉稀土工作的一位人士對財新記者表示,與原材料案不同,中國近年來對稀土產業的種種調整,都是在爭取符合例外條款。

  2010年5月,工信部起草的《稀土行業准入條件》開始公示,為稀土礦的開採、冶煉設置了門檻。6月至11月,國土資源部開展勘查、開採秩序專 項整治行動。

  2011年,國土資源部公佈了首批稀土礦產國家規劃礦區名單及範圍;稀土資源稅提高逾10倍;環保部與國家質監總局聯合發佈《稀土工業污染物排 放標準》;商務部將環保標準和行業准入標準納入出口企業資質條件,年末公佈的出口配額中,包括包鋼稀土在內的19家尚在進行環保核查的企業,只獲得了預留 配額,待企業通過環保核查後再下達。對稀土初級產品的國內生產、消費和出口實施同步管理。

  與此同時,在內蒙古、江西兩大稀土礦區,儘管以包鋼稀土、五礦等國有大企業牽頭的方式備受爭議,產業整合也已全面展開。去年8月和10月,由於 生產指令性計劃耗盡和價格跳水,稀土產業曾兩次倡議停產。

  前述有色金屬工業協會人士認為,這些都可以用作出於環保目的限制出口的同時,國內的生產、消費也受到限制的證據。

  這些舉措能否得到WTO認可尚不可知。但多位接受財新記者採訪的稀土行業人士均認為,中國稀土管理方式正在被迫轉變,目前國內相關的環保政策、 管理並未到位,使得開採成本低,「首先要將國內的事情搞好,將資源、環境成本納入生產成本中,這樣即使沒有出口限制,稀土出口也會是有序的。」


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