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中國食品安全監管體制演進

保障食品安全任重道遠,回顧和梳理改革開放以來我國食品安全體制和機構的變遷,是重要的理論命題,更有助於探索大國食品安全治理之道。

食品的屬性包括數量、種類、質量、營養、口味等要素。相應地,食品安全綜合概念體系包括糧食數量安全、食品質量安全和食物營養安全三個層次。三類安全彼此關聯且相互影響,分別扮演基礎、樞紐和目標的角色,人們通常所說的食品安全是指食品質量安全。根據《中華人民共和國食品安全法》規定,食品安全是指食品無毒、無害,符合應當有的營養要求,對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

三個時期

在筆者的梳理中,我國改革開放以來的食品安全監管體制,大致經歷了以下幾個過程:混合過渡體制(1979~1993年),全面外部監督體制(1994~2002年),科學監管體制(2003~2011年),直到黨的十八大後,邁向了治理現代化。

黨的十一屆三中全會提出把全黨和國家的工作重點轉移到經濟建設上來,經濟基礎的變化迫切要求改革經濟體制管理模式。經國務院批準同意,衛生部於1978年牽頭會同其他有關部委組成“全國食品衛生領導小組”,組織對農業種植養殖、食品生產經營和進出口等環節的食品汙染開展治理。1982年11月19日,五屆全國人大常委會第25次會議審議通過了《中華人民共和國食品衛生法(試行)》(下稱《試行法》)。這是中國食品衛生領域的第一部法律,對食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料、食品用工具、設備等方面衛生要求,食品衛生標準和管理辦法的制定,食品衛生許可、管理和監督,從業人員健康檢查以及法律責任等方面都作了翔實規定。

《試行法》規定國家實行食品衛生監督制度,改變了各級政府非常設機構——食品衛生領導小組負責食品衛生監督管理的格局,明確各級衛生行政部門領導食品衛生工作及其執法主體地位。

不論是從經濟社會背景、管理體制還是政策工具等方面看,改革開放初期的食品衛生都帶有濃厚的混合過渡色彩,這是一種徘徊於溫飽與吃好、計劃經濟與商品經濟、政企合一與政企分離、行業管理與外部監督、傳統管控與現代監管之間的獨特現象。

1992年10月,黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制,提出“實行政企分開,逐步擴大企業生產經營自主權”。在這一背景下,1993年國務院機構改革撤消輕工業部,成立中國輕工總會。至此,食品企業正式與輕工業主管部門分離,延續了40多年的政企合一體制被打破。在此之後,各類市場主體發展食品產業的積極性被激發,食品產業獲得前所未有的發展。

宏觀背景的深刻變化,為頒布施行十多年的《試行法》正式實施提供了良好契機。八屆全國人大常委會第16次會議於1995年10月30日審議通過了《食品衛生法》,標誌著中國食品衛生管理工作正式進入法制化階段。該法繼承了《試行法》的總體框架、主要制度和條款內容,增加了保健食品相關規定,細化了行政處罰條款,強化了對街頭食品和進口食品的管理。

《食品衛生法》再次明確國家實行食品衛生監督制度,廢除原有政企合一體制下的行業部門食品衛生管理職權,確定了衛生行政部門作為食品衛生執法主體的地位。同時,國務院有關部門在各自職責範圍內負責食品衛生管理工作。政府通過建立有權威的外部食品衛生執法和監督機構,在絕大部分領域取代行業內部食品衛生管理,將監管者與監管對象都納入法制框架。

與社會主義市場經濟體制相適應,傳統行政幹預手段基本退出歷史舞臺,衛生部門繼續強化國家立法、技術標準、行政執法等工作,同時質量認證、風險監測、科普宣傳等新型監管工具也初現端倪。

2001年11月,中國加入世貿組織。“入世”給中國食品安全帶來兩大深刻變化:其一,進口食品大量進入國內市場,知識產權、政策性貿易壁壘等風險不斷增加,消費者食品安全意識也逐步提高,中國食品產業面臨大分化、大重組;第二,隨著中國食品大量出口到國外,食品安全政策議題不再局限於國內和市場層面。

2003年國務院機構改革在原國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局,負責食品安全綜合監督、組織協調和組織查處重大事故,同時還承擔保健食品審批許可職能。2004年9月,國務院印發《關於進一步加強食品安全工作的決定》(國發〔2004〕23號),按照一個監管環節由一個部門負責的原則,采取“分段監管為主、品種監管為輔”的方式,明確了食品安全監管的部門和職能。該決定同時明確提出,地方各級人民政府對本行政區域內食品安全負總責。

2009年2月28日,十一屆人大常委會第七次會議又通過了新《食品安全法》。根據《食品安全法》規定,國務院於2010年2月6日印發《關於設立國務院食品安全委員會的通知》(國發〔2010〕6號),成立了由國務院領導擔任正副主任,由衛生、發展改革、工業和信息化、財政、農業、工商、質檢、食品藥品監管等15個部門負責同誌作為成員組成的食品安全委員會,作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構。此後,國務院食品安全委員會設立了辦公室,具體承擔委員會的日常工作,從而取代衛生部成為更高層次的食品安全綜合協調機構。

邁向治理現代化

黨的十八大以後,在國家治理現代化的新背景下,中國食品安全也進入了新階段。

(一)食品安全狀況多元影響因素。

習近平總書記強調,食品安全首先是“管”出來的,也是“產”出來的。這一論述表明食品安全狀況存在的多元因素影響,主要包括三方面。

一是“產”的因素,生產經營者是食品安全第一責任人。中國現有2億多農民從事種植養殖,農戶違法成本低,監管難度極大。全國每年消耗32萬噸農藥、6000萬噸化肥和250萬噸農業塑料薄膜,粗放的農業生產模式導致化學汙染成為當前食品安全的最大風險。2015年中國規模以上食品工業企業主營業務收入11.34萬億元,占全國工業總產值比重10%以上。盡管已成為國內第一大工業行業和國民經濟重要支柱,與發達國家集中生產和有序流通的食品供應體系相比,中國食品產業基礎系統性薄弱,表現為產業結構“多、小、散、低”,集約化程度不高,生產經營者誠信意識和守法意識淡薄。

二是“管”的因素,強大產業和強大監管互為支撐。如2013財年美國食品和藥物管理局實有雇員14648人,其直接監管的食品生產經營企業僅5萬多家。英國食品標準署(FSA)和地方衛生部門(EHO)的食品安全檢查員要在大學經過4年正規學習方可上崗,監管全國50多萬家食品生產經營企業。中國食品藥品監管人員編制長期在10萬左右,而各類有證的食品生產經營主體則數以百萬計,監管人員和監管對象比例嚴重失衡。

三是“本”的因素,即環境給食品安全帶來的影響。當前全國19.4%耕地土壤點位重金屬或有機汙染超標,61.5%的地下水監測點水質為較差或極差,工業化帶來的環境汙染從源頭影響食品安全。然而根據現行機構設置,上述工作分別由國土、環保、食藥監管部門負責,其往往以自身職能為出發點設置政策議程,政策缺乏互補性和一致性。

(二)從監管到治理的範式轉變。

食品安全成因的複雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監管外,企業自治、行業自律、媒體監督、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段。因此,食品安全治理現代化要改變過去政府一家“單打獨鬥”的格局,重構監管部門、企業、行業協會、媒體和消費者等主體的角色和權力(利)義務關系。當這種關系用法律、政策等制度形式固定下來時,就成為食品安全治理體系。

而要將食品安全監管嵌入經濟結構調整、政府職能轉變和社會治理創新的戰略布局中,亟須一個高層次、綜合性監管機構統籌食品領域監管政策和相關經濟政策、社會政策,協調食品產業發展、質量安全、可及等目標。

(三)完善統一權威的監管機構和新《食品安全法》出臺。

2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》獲第十二屆全國人民代表大會審議通過,改革的目標是整合職能、下沈資源、加強監管,在各級政府完善統一權威的食品藥品監管機構。至此,整合各部門食品安全監管職責以法定形式被固定下來,省以下工商和質監行政管理體制改革也終於實質性啟動。

黨的十八屆三中全會提出,改革市場監管體系,實行統一的市場監管。三中全會同時強調完善統一權威的食品藥品安全監管機構。2014年7月國務院發布的《關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若幹意見》(國發〔2014〕20號)指出,整合優化市場監管執法資源,減少執法層級,健全協作機制,提高監管效能。從2013年末開始,一些地方政府在不同層面整合工商、質監、食藥甚至物價、知識產權、城管等機構及其職能,推進“多合一”的綜合執法改革,組建市場監督管理局(委)。

2015年4月24日,《食品安全法》經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第14次會議修訂通過。亮點是創新了信息公開、行刑銜接、風險交流、懲罰性賠償等監管手段,同時細化了社會共治和市場機制,確立了典型示範、貢獻獎勵、科普教育等社會監督手段,也為職業監管隊伍建設、監管資源區域性布局、科學劃分監管事權等未來體制改革方向埋下了伏筆。

(四)新時代的工作成就和挑戰。

2013年監管機構改革後,食品藥品監管職能得以優化,監管水平和支撐保障能力穩步加強,其程度前所未有。評價一個國家或地區食品藥品安全總體狀況的指標有不少,抽檢合格率是較為常用的指標。2016年,有關部門在全國範圍內組織抽檢了25.7萬批次食品樣品,總體抽檢合格率為96.8%,比2014年提高2.1個百分點,在統計意義上有顯著進步。藥品抽檢合格率更是常年保持在98%以上。

國際社會的評價也印證了這一點,如英國《經濟學人》雜誌每年發布《全球食品安全指數報告》(GFSI),近年來中國在“食品質量與安全”方面得分排名全球前40,其中2016年排名38位,遠高於中國在人均GDP的國際排名。

然而,食品安全監管工作也面臨挑戰。體制改革的目標是構建統一、權威、專業的食品藥品監管體制。如何理解“統一”成為關鍵。有觀點認為“統一”是機構設置的一致性,包括橫向的機構一致,即各級地方政府層面機構設置保持一致,及縱向的機構一致,即省級參照國務院設置,市縣參照省級設置。實際上我們對“統一”的理解不應局限於字面含義。全國食藥監系統機構設置不可能也不必要完全一致。關鍵是要調動更多的監管資源,發揮高效的動員能力以及科學合理的分布監管力量。

(五)2018年機構改革。

十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》提出,考慮到藥品監管的特殊性,單獨組建國家藥品監督管理局,由國家市場監督管理總局管理。市場監管實行分級管理,藥品監管機構只設到省一級,藥品經營銷售等行為的監管,由市縣市場監管部門統一承擔。

應當說,這一輪食品藥品監管機構改革真正體現了頂層設計,超越部門搞改革、監管看安全,是新時代的新氣象。“大市場——專藥品”模式抓住了當前食藥安全治理的兩大關鍵:食品安全監管的協調力和綜合性,藥品監管的特殊性和專業性。總體上說,在市縣普遍采取市場監管綜合執法的前提下,用“小折騰”獲取“大紅利”的方案,一定程度上有利於監管統一性。

這一方案面臨的最大挑戰是食品藥品安全監管的專業性如何保障,這也是過去基層綜合執法改革帶給我們的最大思考。

改革從縱橫兩個維度調整監管體制,一是科學劃分機構設置和職責,在強化綜合執法的同時,強調專業的事由專業的人來做,所以單獨組建國家藥品監督管理局;二是合理界定中央和地方機構職能和權責,解決上下一般粗的“權責同構”問題,所以藥品監管機構只設到省一級,帶有一定垂直管理的意義,與市場監管分級管理相區別。

後續政策落地應註意三個方面:第一是事權科學劃分,基於食品和藥品在產業基礎、風險類型等方面差異,藥品上市前監管權盡量集中,食品生產經營和藥品經營銷售日常監管權適當下沈;第二是改革因地制宜,可賦予省級改革自主權,食品藥品產業集中的地區,還是可以允許單獨設立食品藥品監督管理局;第三是監管人員積極性保障,地方機構改革要充分考慮基層一線監管執法人員訴求和利益。

(作者系國家行政學院副教授)

責編:孫維維

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