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從人事任命看特朗普政府未來政策走向

“不確定性”是全世界談論美國新任總統唐納德·特朗普時最頻繁提及的詞匯。如果說是“不確定性”幫助特朗普擊敗了以希拉里為代表的政治精英，那麽不確定性也將是其帶給美國以及整個世界的最大風險。隨著大選塵埃落定，全球再度將目光聚焦在新一屆內閣的組建工作上來。美國的內閣官員由總統提名，國會批準任命，是三權分立政體下行政分支中各職能部門的最高級別官員。對於歷屆美國政府來說，內閣成員均扮演著十分重要的角色。有的能夠影響總統的政治觀點，例如里根上臺初期曾因激進政策引發爭議，後隨著溫和並富有經驗的官員加入內閣而逐漸改變了觀念;有的甚至能對總統的決策起到決定性影響，例如小布什時期副總統切尼和國防部長拉姆斯菲爾德在伊拉克戰爭中發揮的關鍵作用。美國總統雖被稱為“全世界最有權力的人”，但其行為同樣受到三權分立其他兩個分支——司法機關和立法機關的監督和制衡，單憑一己之力絕無可能與之抗衡，故往往對同屬行政分支的內閣成員的“參謀”、“執行者”、“橋梁”等角色極為倚重，特別是對於特朗普這樣一位言行張揚，缺乏華盛頓政治圈經驗的總統來說尤甚。因此，對特朗普團隊的背景、政治理念和行事風格進行分析也將作為判斷未來特朗普政府政策取向的重要切入點，成為在“不確定”中找尋“確定”的可靠依據之一。

圖：特朗普與內閣成員

註： 除16位內閣部長外，美國還設8位內閣級別官員，本文統稱為內閣官員。本文對內閣成員的分析基於截至2017年3月21日國會已經通過的任命。

軍人和商人占據要職，“政治正確”不再適用

本屆內閣最突出的特點在於“政治不正確”——女性、高學歷者、擁有公職經驗者的比例幾乎全部不及過往三位總統內閣，律師和少數族裔的比重更是遠遠低於往屆。而從以往經驗看，一個從政經驗豐富、種族構成多元化、男女比例協調的白宮團隊幾乎是歷屆總統的“標配”。

本屆內閣中，白人男性的比例高達71%，遠遠高出奧巴馬和小布什政府。這其中，擁有軍事和商業背景，毫無公職經驗者又占到大多數。例如，特朗普內閣成員的平均軍事經歷達到8.1年，是奧巴馬內閣的三倍，是名副其實的“軍人內閣”。其中國防部長一職被授予退役四星上將馬蒂斯，其軍旅生涯長達41年，退伍前擔任美國中央司令部司令，被特朗普譽為“將軍中的將軍”;國土安全部長凱利同為四星上將，退伍前曾任南方司令部司令;前國家安全顧問弗林曾是陸軍三星中將，因親俄立場頗具爭議，後因“通俄門”在上任24天後辭職。其繼任者麥克馬斯特將軍則是一名現役軍人;其他官員，例如總統首席策略師班農、內政部長辛克和中央情報局長蓬皮奧等也均具有深厚的軍事背景。“商而優則仕途”是特朗普團隊的另一大特點。特朗普招募了眾多擁有輝煌職業生涯的前企業高管：國務卿蒂勒森曾任埃克森美孚首席執行官;財政部長姆努欽曾經是高盛高管;商務部長羅斯則被稱為華爾街“破產重組之王”;曾被提名勞工部長，後主動退出的普茲德則是連鎖快餐巨頭CKE的首席執行官。據統計，特朗普內閣成員身家達到驚人的350億美元，被稱為史上身家最貴內閣。

這樣的任命忠實地勾勒出特朗普的用人偏好，以及未來的治國哲學：他更加倚重軍事將領的決策力和執行力，以及成功商人的實用主義和議價能力——前者會讓美國在國家安全方面顯示出更為強硬的姿態，後者則將幫助美國在貿易談判和國家交往中更加遊刃有余。上述特質也是特朗普在地產生涯中不斷自我標榜的“特朗普成功學”的組成要素，他相信具備類似能力的個體能夠在所領導的部門複制過去在各自領域中的成功。

諸多內閣成員以保守著稱，國內外政策右傾傾向明顯

當今美國政壇的主流意識形態大致可分為自由派和保守派。一般來說自由派可被稱為左派，保守派又被稱為右派。從傳統意義上講，民主黨價值取向傾向自由，而共和黨普遍較為保守。特朗普出身共和黨，但並非傳統意義上的保守派，他在移民、全球貿易等方面的觀點與共和黨主流意識形態南轅北轍，另外其“反建制”、“反精英”的競選口號也使得各界一度期待他將組建一支頗具自由派思想的內閣團隊。然而從目前的人事任命來看，特朗普無疑締造了自里根政府以來美國最為保守的內閣。

特朗普內閣成員中具有從政經驗的比例雖然不高，但為數不多的幾位職業政治家均屬資深共和黨人，價值取向符合該黨保守的標簽，有些甚至更為激進。首先要提的就是副總統彭斯，他是茶黨運動的支持者，在任印第安納州州長時曾簽署“宗教信仰自由法”，該法案由於涉嫌歧視同性戀者遭到強烈抵制。此外他對墮胎和非法移民問題也持強硬反對立場。鑒於彭斯是組閣工作的主要負責人，他的政治傾向無疑對整個團隊的價值取向產生了潛移默化的影響。衛生及公共服務部長普萊斯是共和黨內著名的保守派眾議員，不但誓言廢除奧巴馬的標誌性政治遺產——“平價醫療法案”，還計劃將老年與殘障健康保險(Medicare)私有化。司法部長塞申斯曾多次發表種族主義言論，在長達20年的參議員生涯中以反對非法移民湧入和合法移民激增而著稱。除內閣成員外，總統顧問團隊的右傾傾向也十分明顯。白宮首席策略師班農曾任美國極右翼媒體的執行主席，後擔任特朗普競選團隊首席執行官，被外界普遍認為是特朗普民粹主義政策的幕後推手，以及“禁穆令”的實際操盤者。從內閣與顧問團隊的保守主義傾向來判斷，未來美國在種族、宗教和性別平等問題上有可能出現倒退。

在本土經濟政策方面，共和黨保守派歷來崇尚自由市場機制，強烈批評奧巴馬政府繁文縟節的監管給經濟帶來的負擔。現任內閣部長們的過往言行體現出了濃厚的保守思想：環境保護局長對奧巴馬政府的環境監管持猛烈抨擊態度，曾經五次起訴他當前正在領導的部門;衛生及公眾服務部長將力推老年與殘障健康保險的私有化，該保險計劃自1966年創立以來便一直由聯邦政府提供;教育部長是美國教育私有化最為激進的推進者;能源部長此前曾一度呼籲解散能源部。這些看似與部門職能或定位相對立的人事安排的背後只能有一種合乎邏輯的解釋：特朗普及其內閣正在尋求為美國經濟關鍵領域“松綁”。考慮到特朗普商人身份的“監管厭惡”本性，以及內閣成員的保守主義傾向，去監管化，或“去奧巴馬化”，將成為本屆美國政府的國內重點工作之一。

在外交政策上，鷹派觀點在共和黨保守派中頗有市場。雖然特朗普毫不掩飾對俄羅斯總統普京的欣賞，被解讀為美國的對俄政策將出現重大轉變的信號，但與總統崇尚的“一切均可交易”的商人思維不同，本屆內閣平均年齡高於往屆，普遍具有冷戰思維，在潛意識中始終將俄羅斯視為對手。國防部長馬蒂斯將俄羅斯標列為美國的最重大安全隱患，國務卿蒂勒森雖然因過往工作原因曾與俄羅斯關系緊密，但對俄態度同樣符合共和黨傳統的鷹派觀點。在眾多高級官員中，前國家安全顧問弗林被視為異類，因職務的重要性以及與特朗普同樣的親俄態度，曾一度被視為能夠影響本屆政府對俄政策的關鍵人物。然而當弗林因“通俄門”引咎辭職後，特朗普團隊中“親俄”與“抗俄”力量的對比無疑發生了轉變——弗林的接替者麥克馬斯特將軍對俄羅斯的軍事力量始終保持警惕，曾主導了一項名為“俄羅斯新時代戰爭威脅”的研究。考慮到特朗普自身對外交經驗的缺失，以及事關美國外交的三個最關鍵崗位均被對俄鷹派人物所把持，有理由預期未來特朗普團隊對俄政策將由初期制定的和解路線向更為傳統的強硬路線回歸。

註重團結建制派的力量，未來政策或向主流妥協

特朗普出身共和黨，但由於特立獨行的行事風格，以及與共和黨核心價值格格不入的政治主張，曾被視為“異類”，在競選初期始終得不到來自共和黨中的建制派的背書。甚至在特朗普最終贏得大選並入主白宮執政之後，依然與包括眾議院議長保羅·瑞安，資深參議員約翰·麥凱恩在內的共和黨關鍵人物言語齟齬不斷。從現實角度考慮，特朗普的一些政策動議與共和黨建制派的主張存在較大分歧。例如在移民問題上，共和黨建制派對移民持溫和立場，而特朗普則自始至終堅定主張遣返非法移民，並將“修築高墻”;在全球貿易方面，共和黨主流觀點認為國際貿易有助於刺激美國經濟增長，並提升了美國的競爭力，眾多共和黨眾議員和參議員是北美自由貿易協定(NAFTA)和跨太平洋夥伴關系協定(TPP)的支持者。與之形成鮮明對比的是，特朗普對全球貿易歷來持激烈批評態度，並已兌現諾言簽署行政命令退出TPP;此外，雙方在外交戰略和社會福利支出等問題上的立場也不盡相同。

雖然在特朗普的首個任期內，共和黨在參眾兩院的多數席位在理論上有利於其兌現競選承諾，但特朗普深諳若缺少黨內普遍支持，政策動議的最終落地和實施效果必將大打折扣的道理。基於上述考慮，特朗普在團隊組建過程中向共和黨建制派伸出了“橄欖枝”。例如，副總統彭斯曾任眾議院共和黨會議主席，在黨內享有良好的口碑與人脈資源。得益於此，彭斯將成為一位十分有實權的副總統。白宮幕僚長普里巴斯曾任共和黨全國委員會主席，與眾議院議長瑞安同出自威斯康星且關系密切，將起到重要的溝通橋梁作用。交通部長趙小蘭除了擁有本屆內閣中最豐富的內閣工作經驗外，其配偶米奇·麥康奈爾國會參議院多數黨領袖的身份也是趙小蘭脫穎而出的重要因素之一。特朗普在競選過程中常以“局外人”自居，並發誓要“抽幹華盛頓的沼澤”，但從目前的一系列安排來看，特朗普已經明確釋放出了與建制派和解的信號。

有了主觀上修好的意願，同時輔有諸多“橋梁”和“黏合劑”閣員的加入，特朗普與共和黨建制派之間的政治互動在未來將出現一定改觀。但從另一個角度分析，雖然共和黨必須承認目前在參眾兩院的多數派席位與特朗普當選的“助力”密不可分，此外在特朗普當選既成事實的情況下，黨內的團結遠勝過分裂，但黨內精英與特朗普在一些重大問題上的分歧短期內難以完全消弭，故仍不能排除關鍵時刻部分共和黨議員在國會對總統的政策提案進行阻擊的可能。為了政策的最終落地，特朗普將不得不在某些立場上做出妥協和讓步，使之更貼近共和黨傳統觀點。例如，共和黨內為數不少的財政保守派對特朗普的1萬億美元基礎設施投資計劃不以為然，理由是在不增加赤字的前提下如此巨額的開支勢必導致其他重要部門預算的抵消性削減。因此，可以預見未來國會通過的基礎設施投資計劃版本或遠不及特朗普競選承諾般慷慨。以此類推，特朗普諸多宏偉的計劃很可能最終以“折中”的版本落地。

貿易鷹派悉數到場，強硬政策箭在弦上

無論是退出TPP、NAFTA等全球性或區域性多邊貿易協定，還是威脅將中國列為匯率操縱國、向墨西哥產品征收邊境稅，特朗普的貿易保護主義傾向無須贅述。為此，特朗普在貿易團隊組建方面也十分註意網羅“誌同道合”的貿易保護主義人士，並設立新的崗位，以體現對貿易的重視。新設白宮國家貿易委員會主任由經濟學家皮特·納瓦羅擔任。納瓦羅強烈反對TPP，呼籲美國降低貿易逆差，指責德國、日本和中國對匯率進行操縱，對中國立場尤其強硬，曾出版多本關於中國的著作。除此之外，特朗普還需要一位具有豐富實戰經驗的貿易代表將鷹派理念付諸實踐。該職位的提名羅伯特·萊特希澤出身律師，尤其擅長受理美國鋼鐵企業的反補貼、反傾銷訴訟案件，並曾擔任里根政府的副貿易代表。此人曾建議美國商務部和國際貿易委員會以反補貼稅法將中國的“匯率操縱”定性為反補貼行為，並認為WTO現有的爭議解決機制對中國無效。基於對納瓦羅和萊特希澤的背景分析，未來特朗普政府對中國反傾銷、反補貼的調查案或將增多，另外雖然實施全面懲罰性關稅的可能性極低，但在特定行業提高關稅水平(鋼鐵等)幾乎難以避免。

正如由納瓦羅和商務部長羅斯領銜的貿易團隊在特朗普就職前提出的貿易政策指出，特朗普政府貿易政策的實施路徑主要有三：首先，加大對反傾銷和反補貼稅案件的調查力度;同時，將加強對規避的審查;如果說上述動議並無新意，更值得註意的是第三個方向，即美國或將“複活”一些古老的貿易法律條款，以總統行政命令的方式發動貿易戰。目前來看這一想法很有可能被付諸實踐。特朗普貿易團隊在2017年3月1日提交國會的《貿易政策議程報告》中暗示，政府或動用1974年通過的《美國貿易法》中201條款和301條款向中國發難。201條款允許美國政府在大幅增加的進口“嚴重傷害”美國本土企業利益時，以關稅為手段進行自我防護;而在1994年WTO成立後便遭棄用的301條款則授予美國貿易代表調查貿易夥伴國政府政策或行為的權利，並可在貿易夥伴違反國際協定或無理由、不道德、歧視性地限制或傷害美國利益的情況下采取懲罰性措施。無論是201條款，還是301條款，美國繞過WTO尋求單邊解決貿易爭端的傾向愈發明顯——報告中已經表露出認為WTO過於軟弱的情緒。除上述兩項條款外， 1962年《貿易擴大法》中的232條款也在特朗普貿易團隊考慮範疇之內，該條款賦予美國總統在國家安全遭受威脅時停止進口外國商品的權力。