小區電網重歸壟斷

2015-02-16 NCW

小區內的配電工程早已放開由開發商自主建設，但電網並不願意放棄這部分的話語權，正通過直接或變相的方式指定施工企業，指定設備，指定價格，將壟斷深

入每個小區

◎ 財新記者黃凱茜文huangkaixi.blog.caixin.com 農曆羊年就要來了，這已經是老何（化名）在廣西玉林市做地產的第六個年頭。他是一家中小型房地產開發公司的負責人。

和另外幾位從外地來到玉林開拓市場的同行一樣，因為一二線城市給他們的發展空間有限，國家政策推動著城鎮化的浪潮，三四線城市成為了中小型地產開發商的熱土。

但在剛剛過去的2014年，老何手頭上的一個項目遲遲未能完成交房。項目卡在了小區配電工程上——2014年2月，廣西自治區物價局正式出台了《關於廣西新建居住區供配電設施建設維護費有關問題的通知》（下稱《通知》），規定新建居住區的開發商要按建築面積每平方米120-150元，向統一組織配電工程建設的供電企業繳納費用。

老何告訴財新記者，完成配電工程給業主通電，是可以交房的一個重要條件，在這之前，居民區輸配電工程都是由開發商自主招標來完成投資建設，而後移交供電局運營維護，但以後要統一交給供電局來做——按照《通知》中的收費標準，要比開發商自主建設的費用貴1倍左右——這不是筆小錢，相當于建築面積每平方米增加七八十元，對一個中等規模小區來說就是上千萬元。

正因如此，在去年的大部分時間里，他和同事不得不游走于市政府的各個職能部門和玉林市供電局之間，試圖協調解決這個問題。據老何介紹，在這次的《通知》出來前，玉林市每年竣工和交房的住宅區項目數量約在30-40個左右，而就在去年有30多個待交房項目都在觀望，等待政策的轉機。

據廣西物價局的統計，自《通知》實施之日起至2014年12月，廣西電網公司供電範圍內已受理報裝用電的新建居民住宅小區共239家，其中29家已開工建設，即已經按《通知》規定標準實施收費的小區僅有29家。

這不是個案。

2013年7月，國家能源局監管司組織各派出機構，在全國範圍開展了用戶受電工程市場開放情況的調研。調研結果顯示，有14個省、48個地級市分別以省級政府和市級政府出台文件，由省、市級供電企業向開發單位收取新建住宅小區配套工程建設和管理費用，專戶繳存，統一管理，並由供電企業公開招標確定設計、施工和設備供應單位。

而上述收費範圍在2014年又進一步擴大。據財新記者瞭解，以廣西為例，2013年能源局監管機構進行調研時，僅有南寧市作為惟一一個收費試點城市，而到2014年2月廣西自治區物價局的文件出台，這個收費範圍擴大到了廣西區內14個地級市及下屬區縣。

國家能源局的一份監管材料中指出，供電企業與關聯企業借出台住宅小區配套費政策之機壟斷市場的問題突出。當前，住宅小區配套工程在國家層面沒有統一的政策和標準，主要由供電企業實施和管理，部分省區和地級市出台了配套費政策，按每平方米65元 -181 元不等的價格收取配套費。但工程建設管理基本由供電企業一手包辦，配套費收支不透明。在收取配套費的地區，住宅小區配套工程基本上由電網關聯企業來建，而其餘地區的住宅小區配套工程也有近80%由電網關聯企業承建。

除了收費標準、工程招標和費用收支遭到了各方的異議，這些文件的出台程序和合理性同樣遭受質疑。 “ 《通知出台前後，相關部門從未舉行過公開的聽證。 ”老何表示。

而廣西物價局在一份回應文件中稱： “根據《政府價格決策聽證辦法要求，實行政府價格決策聽證的項目是中央和地方定價目錄中關係群衆切身利益的公用事業價格、公益性服務價格和自然壟斷經營的商品價格。 “新居配屬於電力延伸服務，費用收取的對象是新建居民住宅區內的供配電設施建設和維護項目，可以不經過價格聽證。 ”

陡增的工程費用

老何介紹說，在物價局發文件之前，這個市場是放開的， “從接入點到小區的配電工程都由小區開發商自行投資和招標建設，在確保安全的前提下，具備專業資質的施工企業理應都有資格” 。但2014年的《通知》下來之後，這部分工程建設完全收歸供電企業，他們再找小區開發商收工程設備費。

廣西物價局的文件，新建居住區供配電設施建設（下稱“新居配” ），是指從電網供電電源接入點至新建居住區居民用電及配套公共服務設施用電的電能計量裝置（含表箱和電表）前所有供配電設施的設計、材料和設備的購置、安裝、調試等工程。其中，建設維護費與設備材料費約占全部費用的50%，建築安裝費和運行維護費分別約占20% 和8%，設計監理和稅金分別約占7% 和15%。

在 “新居配”收費實施以前，開發商自主投資建好從接入點到小區的配電工程後，小區牆內的配電設施由業主出資進行日常運維，小區牆外到電網接入點的資產將無償移交給供電局，並由供電局進行運維，相關費用一部分包括在電價當中，一部分由供電局向開發商一次性收取用電保障費。

“如果是以前開發商自己招標做的配電工程，折算成建築面積，大約是每平方米70-90元。但是按照物價局出台的新文件，供電企業要向玉林的小區開發商收取每平方米143元的建設費和維護費，如果是13層以上的高層建築，還要在這個基礎上多加10% 的費用，也就是每平方米將近160元。我們要比原來多花幾千萬。 ”老何稱。

對於這部分比原來更高的工程和維護費用，《通知》中作出規定， “新建居住區項目供配電設施建設維護費計入建設項目總成本，由開發建設單位向供電企業統一交納，開發建設單位不得在房價外加收新建居住區項目供配電設施建設維護費。 ”但這條規定被業內人士認為並不實際。一位在廣西南寧從事輸配電工程行業的人士告訴財新記者，若按照正常的招標和成本審核，在南寧每平方米的價格大約為80元左右，統一收取後，就變成了140元以上，雖然《文件》中規定這部分費用由開發商承擔，但最終還是會通過房價轉嫁給居民。

“最後這個收費我們肯定是要算到房價裡面去，因為按照原來的房價是做不出來的。物價局不讓，我們只能拖著不做。 ”老何亦坦言。

值得注意的是，《通知》中有關“新建居住區供配電設施建設維護費”的徵收對象的表述為： “由供電企業統一組織開展的新建（含改建、擴建）住宅項目供配電設施建設工程” 。從字面上理解，並沒有限定所有的 “新居配”項目都需要供電公司統一安排。

廣西物價局在回答財新記者的問詢時亦表示，《通知》並沒有規定所有的新建居住區的供配電工程都要由供電企業來建設完成，只是明確了收費標準，以及“由供電企業統一組織開展” 。至於“新居配”工程具體應由誰來建設，“不屬於物價局業務管理範疇” 。

但據財新記者所瞭解，在率先實施 “新居配”收費規定之後，南寧市的新建居民小區的配電工程基本都交由供電企業統一完成。而玉林的開發商也擔心自主建設會導致供電企業通過各種方式限制供電或者製造工程審批門檻。雖然沒有明令禁止自主建設，但以房地產開發商和供電部門多年打交道的經驗來看，即便是這樣的表述方式，也成為了開發商默認的 “緊箍咒” 。

開發商配電工程 “難通關”小張是老何公司里的員工，工作職責之一，就是在市政部門和供電供水等部門之間來回“跑腿” ，辦理居民小區各類基建工程的批文。 “即便在以前配電工程相對開放的情況下，指定供電公司的關聯工程施工隊伍來做也是一種潛規則。 ”小張告訴財新記者， “只要我們開始到供電局走報裝程序，供電局內部的聯網辦公系統就能看到，經常會有一個電話直接打到我這裡，跟我說‘要不這單我們做吧？’ 。有時也會換一種方式變相‘提醒’ ，說我們小區附近的高壓線負荷可能不夠，要 ‘早點下手’ ，但也不會明說要找哪家工程公司來做。 ”新建小區項目在竣工之前需要向供電局提交配電設施報裝申請，由供電局相應片區的客戶經理出具一個用電方案，包括變電站接入點、用電負荷等，然後找電力工程設計院設計工程圖紙。

而在玉林，符合要求的設計院只有唯一一家，就是供電局的三產公司。

“如果找外地的設計院或者施工單位，供電局審批時就會挑出各種問題，把小問題說成大問題，把大問題說成天大的問題。只有供電局的這家三產公司做的圖紙才能順利通過。 ”小朱告訴財新記者。他在玉林市的另一家房地產開發公司里負責工程和基建項目。

要建從電網的接入點到小區的配電網，需要有供電局的批文，說明接入點所在的位置。在實際操作中，如果沒有按照供電局有關人士的“暗示”來選擇設計或施工單位，開發商從供電局拿到的設計施工方案批文，時常會以臨近變電站負荷不足為由，需要接到更遠的變電站。接入點變遠之後，配電工程造價有時會比原來高1倍。 “如果給供電局的關聯企業做，接入點可以安排得很近，造價就會下來，然而工程的價格會比自己招標的要高。 ”小張稱。

設計方案的圖紙送到供電局審批通過後，就要選擇施工企業。小朱告訴財新記者， “這個時候，供電局的客戶經理又會出面，給你塞幾張名片，意思就是讓你去找這些公司。在玉林，指定的施工企業只有三家，他們也會在這三家公司之間平衡分配業務量。這些施工企業對外都是有資質的施工企業，其實大家都知道是供電局的三產企業。 ”“供電局不會明確告訴你不能用指定三家施工企業之外的，但是在供電設施投運的時候，會以這裡不合格那裡不合格的理由不給驗收不給投運，也是白做。 ”小朱表示。

前述配電工程人士表示，他所在的工程公司也曾考慮參加新建居民小區的配電工程競標，但屢次被告知 “根本不可能” 。 “南寧市里具有相關電力施工資質的工程公司至少有30家，實際上能拿到居民區配電工程的企業，來來回回就只有幾家，其他企業連參與競標的資格都沒有。 ”此外，他還以在欽州做配電工程的經歷，舉例說明當地供電局如何拖延批文的時間： “在提交報裝文件時，供電局方面是不允許填文件上的日期的，如果原來寫有報裝日期，就要重新寫一份。

這樣使得本來要求在15個工作日內批復的報裝文件，拖了兩個月才拿到。 ”小張也表示類似的經歷屬於 “家常便飯” ： “報給供電局的文件，往往會在受理時限的最後一天，給出一個不通過的批復，然後再打回重做，以此循環往復地拖延。而對房地產開發商來說，最拖不起的就是時間。 ”設備採購通常是打包在與施工企業簽訂的合同里的。 “在電網公司的公開採購目錄當中，會給出設備的參考價格，但並不是實際採購價。如果是我們自行採購，其實可以拿到比目錄參考價低得多的價格。 ”小朱稱，供電局的設備目錄每年都有 “入圍企業” ，變壓器、高低壓配電櫃、電纜等等設備都要入圍才能被選用。在施工設計階段，供電局只是批復設計是否合理，對變壓器容量、開關等技術參數做出規定，而具體的設備品牌在這個環節是沒有限定的，但到施工結束，進入工程驗收階段，可能會因為設備不符合供電局要求的品牌而不能通過驗收。

“三指定” 問題普遍存在從2010年以來，國家電力監管部門一直在對用戶受電配套工程的“三指定”問題（即用戶被迫接受供電企業指定的設計單位、施工單位和設備材料）進行監督和檢查，無奈效果不彰，很難撼動。

直至近年來供電企業的壟斷行為演變出以上新的形式，即供電企業、電網公司會同省市級的地方政府一起出台文件，規定用戶的供電配套工程需要由供電企業統一完成，並由供電公司向用戶收取工程和維護費用。

“這基本上就是電網公司游說政府部門出台的收費文件。 ”一位電力監管官員說。而由供電企業公開招標確定的設計、施工和設備供應單位，也大多是供電企業的三產公司。

各地供電局並非受當地政府管轄，而是隸屬電網公司，中國的電網主要由國家電網公司和南方電網公司所壟斷。

這些中標的工程公司雖然在形式上與電網和供電企業剝離了，但大部分的仍然是他們的關聯企業。

“供電企業的職工持股公司情況很多，市場不但沒開放，還變得更加封閉，監管跟不上，這些工程公司從明的關聯變為暗的關聯。他們的市場佔有率都在80% 以上，甚至有的地方還有100% 的。 ”此外，上述電力監管部門人士表示，監管部門調研中還發現，供電局的關聯企業存在直接介入用電報裝業務環節的情況，從中獲取用戶信息，利用主業優勢地位威脅、脅迫或誘導用戶與關聯企業簽訂設計、施工、監理、物資供應和設備試驗委托書等情況。

能源局的一份調研報告也指出，在2010年開展用戶受電工程 “三指定”專項治理以來，雖然從項目數來看，非關聯企業市場佔有率明顯上升，但資金額較大的項目仍主要集中在供電企業的關聯企業。

經統計，2012年1月至2013年6月，全國（除西藏）共完成用戶受電工程項目約38.07萬個。其中，非關聯設計單位承接20.73萬個、市場佔有率54.47%；非關聯施工單位承接22.3萬個、市場佔有率58.58%；非關聯設備材料供應單位承接25.9萬個、市場佔有率68.03%。

此外，全國用戶受電工程市場發展不平衡，部分地區非關聯企業市場佔有率依然偏低，如陝西、湖北、重慶、湖南、四川等地在30%以下。

經過了近五年的治理，供電企業的 “三指定”行為依然突出，而且形式更加隱蔽多樣。前文所述情況在全國範圍內屬於普遍情況。能源局的調研報告稱，供電企業在用戶受電工程業務辦理的有關環節設置障礙，限制甚至剝奪用戶的自由選擇權。供電企業利用受理、審核、驗收、停電計劃安排等辦理用電業務各環節的便利條件，通過各種方式限制甚至剝奪用戶的選擇權；在用電業務審核意見或整改要求中提出不合理要求。

此外，供電企業在供電方案中提供的接入電源、計量方式等設計所需要的必要信息不明確、不充分，影響或迫使用戶改變對設計、施工、物資供應等單位的選擇；在圖紙審核、中間檢查和竣工檢驗等環節，供電企業對用戶採取多次提出整改意見，不能一次性告知，或反複多次竣工檢驗，以拖延用戶的接電時間等等。

是規範還是壟斷？

據財新記者瞭解，供電企業聯合物價局出台的居民區配電工程收費規定，最早在上海進行。按照每平方米的建築面積向小區開發商收費，作為政府基金，供電企業負責到小區的配電工程，以及後續的維護費用。

廣西物價局相關負責人在回應財新記者採訪的信函中稱，居民住宅小區供配電設施的建設與管理，長期以來均採取開發商開發後移交物業管理的管理模式。在這種模式下，小區供配電設施建設沒有統一標準和管理，部分房地產開發商為減少成本隨意降低供配電設施配置標準，造成居民住宅小區經常出現因配電設施故障停電現象；而當小區供配電設施出現故障停電時，開發商開發完畢不會再出資，小區居民意見不統一也很難集資進行供配電設施維護，以致經常出現小區停電後無人負責、無人維修的情況。

2009年南寧市率先開展了“新居配”建設維護試點工作。2010年6月，南寧市物價局下發《關於南寧市新建居民住宅小區供配電設施建設維護費有關問題的通知》，開始試行收費標準。

2013年5月，廣西自治區政府在與南方電網公司簽署的《關於加強戰略合作的會談紀要》中明確，政府將加大對配網建設的支持力度，出台了《廣西新建居住區供配電設施建設維護管理辦法》，並于2014年2月正式實施了《關於廣西新建居住區供配電設施建設維護費有關問題的通知》，對全區住宅區供配電設施的建設和維護收費問題進行明確，將收費範圍從南寧擴大到了全區的14個地級市，目的是“為老百姓排憂解難” 。

南方電網公司一位內部人士告訴財新記者，過去電網公司是不管配電工程的，小區、樓宇附近的配電投資誰來負責，也沒有明晰的界限和標準，所以用戶工程最容易出現腐敗的空間。

“比如一個小區離最近的變壓器可能只有幾十米，小區外的配電工程可能幾十萬元就夠了，但供電公司可能會找理由說負荷不夠，要接到更遠的變壓器，可能就要上百萬元。 ”他說， “甚至也有可能出現開發商的工程人員和供電企業相關人員勾結的情況，這裡面有漏洞，很難說清到底是誰的問題。 ”目前，用戶受電工程建設的定義和投資界面尚不明確，有關制度、標準等不完善，各地供電企業的自由裁量空間大。用戶與供電企業在此問題上存在很大分歧和矛盾。

上述南方電網人士還表示，如果電網公司、供電企業負責的工程能一直到用戶牆外，可能出現漏洞的幾率就大大減小。但經過電網內部測算，這部分新增的工程每年要多花費上百億元，這筆開銷過去並不由電網公司負責，而且承接了這項工程之後，電網公司、供電企業還要負責後續幾十年的維護，這些費用還不一定能 “兜住” 。

輔業公司重來

“對電網企業來說，因為開發商移交的配電設施的運維成本較高，把這項費用計入前期的工程和設備當中收費，可以把內部的成本轉移到外部，所以有推動政府部門出台相關文件的動機，而政府部門的確有這樣的起草和立法權。 ”一位國家能源局南方監管局人士認為。

“但是在地方政府出台這些文件之後， ‘三指定’問題更沒辦法查了，因為政府已經通過政府規章甚至地方法規，首肯了這樣的規定和制度，而能源局包括以前的電監會，並不能對政府的立法行為進行干預。現在能做的，只能是對電網企業配電工程招投標的透明度、費用收上來以後是否專款專戶管理、如何使用等方面進行監管。 ”上述南方監管局人士稱。

“很多地方以政府發文形式來規定新開工樓盤的電力設施接入費用，也使電網公司的這一行為更加帶有行政壟斷色彩， ”國家發改委經濟研究所研究室主任劉泉紅指出，江西省、江蘇省和湖北省政府部門分別在2007年、2009年和2011年出台過文件，規定新建住宅小區必須繳納供電配套工程費，價格由政府部門統一制定，甚至還有的地方文件規定，供電企業因收取此筆費用而獲取的利潤應當免稅，不計入其營業收入中，僅屬 “代收代支”性質。供電配套工程建成後產權完全屬於電網公司，成為其繼續賺取利潤的工具，開發商及業主也無法享受利潤分成。

政府部門和供電企業通常給出的理由是，開發商因為追求短期利益，施工標準和設備材料不符合要求，從而造成供電質量不可靠，而由供電企業統一施工和採購能夠保證質量。但在劉泉紅看來，這樣的理由不盡合理： “首先是發生了指定交易，供電配套設施的建設本來是一種市場行為，政府部門的文件下達後，變成只能由供電企業來選擇，現實中供電企業可能從其衆多的 ‘三產’企業中來選取，通過關聯交易或是轉包工程獲取超額利潤；其次，畢竟‘羊毛出在羊身上’ ，開發商的前期費用，最終還是由購房者來埋單，電力部門在新建小區範圍內的配套工程建設壟斷行為，成為推高房價的又一個重要因素。 ”劉泉紅認為，行政壟斷擴大了行政人員的自由裁量權，對經濟活動進行不恰當的干預，是行政權力的濫用。此外，一些像電網這樣自然壟斷型的國企周圍，有大量 “靠山吃山” 的關聯企業，從事與主營業務相關的競爭性業務。如電網企業通過旗下全資和控股企業和科研機構，從事與電網主營業務密切相關的電力設備製造、電力勘查設計和電力建設業務，這些企業與電網公司發生了大量關聯交易。

劉泉紅說： “壟斷企業主業與輔業之間的關聯交易，不僅擾亂已經放開的輔業市場的正常競爭，而且加大了對壟斷國企的監管難度，因關聯交易產生的高成本將全部由用戶承擔。 ”實際上，正在醞釀的新一輪電改，已經涉及到要將新增的配電工程向投資者放開，以逐步打破現有的電網壟斷。

然而在廣西和全國大量存在、花樣百出的電網“三指定”現象表明，壟斷還在延伸邊界，斬斷電網壟斷之手在實際操作中並不容易。

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