ZKIZ Archives


探查地方債黑洞

http://magazine.caing.com/chargeFullNews.jsp?id=100232679&time=2011-03-05&cl=115&page=all

保守估計,2010年地方債總額逾10萬億元,債務率逾150%,已到「債務風險較高」程度
《新世紀》週刊 記者 霍侃 王長勇

 

  作為清理地方政府債務的前奏,全國性摸底調查正在全面鋪開。

  2011年3月1日,審計署18個特派辦和37家地方審計機關,開始了對31個省(區、市)和5個計劃單列市政府性債務的全面審查。

  此事早有先兆。在1月中旬召開的全國審計工作會議上,審計署審計長劉家義稱,對地方政府性債務進行全面審計,是今年審計署工作中的重頭戲,「將關注這些債務從哪裡來,投向是否存在重大違法違規問題等」。

  龐大的地方政府債務積累多年,大量政府主導投資推動的「4萬億」經濟刺激計劃,更是導致債務規模在過去兩年迅速膨脹。遠有亞洲金融風暴,近有歐 美債務危機,眾多前車之鑑,使得中國地方政府的債務風險引來國內外投資者越來越緊密的關注,悲觀者甚至認為這是懸在中國經濟頭上的「達摩克利斯之劍」。

  化解政府債務,顯然已經提到中央政府的議事日程。而地方政府性債務到底有多少,至今仍是一筆糊塗賬。由於各類債務與地方政府間的關係或明或暗,加之不同監管部門統計口徑不一,獲得全面準確的地方政府債務規模情況絕非易事。

  近十年來,專家學者及研究機構用各種辦法,進行各種估算。2000年前後,專家測算縣鄉債務規模為1萬億元。那時的縣鄉兩級政府債務,主要由借款投資興辦企業、「普九」達標、建設縣鄉公路等基礎設施,以及清理整頓農村合作基金會等形成。

  2004年前後,專家測算範圍擴大,債務規模隨之劇增。財政部科研所副所長劉尚希按照財政風險矩陣法,對中國截至2004年的公共債務進行了全面測算,結果驚人:中央和地方全部政府債務規模超過12.4萬億元。

  財政部科研所所長賈康用抽樣調查和估算的方法,按假設條件估測,2007年地方政府的顯性債務總額超過4萬億元;加上2007年末中央政府國債餘額5.2萬億元,最後結果是:2007年中央和地方政府債務總額接近10萬億元。

  此後情況更加複雜。2008年,為應對國際金融危機,中央政府啟動了「4萬億」經濟刺激計劃,中央和地方在2009年和2010年共發行赤字2 萬億元。地方政府更是借此東風大干快上。截至2010年6月末,銀行投放給地方政府融資平台的貸款餘額達到7.66萬億元。2010年,中央財政國債餘額 限額7.1萬億元。

  若僅僅將中央代地方發行的4000億元地方債券、7.66萬億元的地方政府融資平台信貸,以及中央政府2010年的債務限額這三大項加 總,2010年中央和地方政府的債務總額就超過了15萬億元,佔2010年8.3萬億元全國財政一般預算收入的183%。即便考慮基金收入等,中央和地方 整體債務率必將超過100%。按審計署摸底審計地方債確定的標準,已達到「債務風險較高」的程度。

  「這輪刺激政策之後,留下的融資平台債務和財政債務到底有多大?銀行和財政風險究竟有多大?如果決策層不搞清楚,下一步如何進行宏觀調控和分配財政資金,真的沒有底。」國務院發展研究中心研究員倪紅日認為,此時摸底全國債務,非常必要。

全國債務大起底

此次審計署對地方政府性債務摸底,覆蓋範圍之廣、時間跨度之長,前所未有

  對地方政府性債務進行全面摸底審計,最早在2010年12月召開的中央經濟工作會議上作出部署。

  到今年2月13日,國務院辦公廳更下發《關於做好地方政府性債務審計工作的通知》,提出「摸清規模,分清類型,分析結構,揭示問題,查找原因,提出建議」的24字工作思路。隨即,審計署與各地方政府就此次大範圍審計工作進行培訓和動員。

  根據國務院辦公廳同時發佈的《地方政府性債務審計工作方案》(下稱《工作方案》),此次審計地方債的首要目的是:摸清全國省、市、縣三級地方政府性債務規模、結構及增減變化情況。

  地方各級審計機關對此高度重視,稱之為「重要的政治任務」。2月22日,重慶市審計局局長王耘農在專題培訓上強調,這次債務審計同去年實施的債務審計,在「任務交辦層次、組織方式、債務分類、時間跨度、審計深度等方面存在較大不同」,要求更高,任務更重。

  「去年實施的債務審計」,指的是2010年上半年,審計署組織審計調查了18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底政府性債務餘額的總體情況。顯而易見,這是為今年全國性的債務風險排查探路。

  本刊記者從部分省市政府、審計機關獲悉,各地省和省會城市本級債務,由審計署特派辦審計。部分省份採取交叉審計方式,如廣西壯族自治區本級和南 寧市本級債務,由審計署駐哈爾濱特派辦審計;天津市本級債務由長春特派辦審計。市級和縣級政府債務,由省級審計機關摸底,多數也是交叉審計。

  此次審計署對地方政府性債務摸底,覆蓋範圍之廣、時間跨度之長,前所未有。

  覆蓋範圍之廣體現在,審計涵蓋了三類債務:不僅包括地方政府負有償還責任的債務、地方政府負有擔保責任的債務,還包括地方政府既無償還責任、亦 無擔保責任的「其他相關債務」,亦即由政府融資平台公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借、由非財政資金償還、且地方政府未提供擔保的債 務。其理由是:此類債務,儘管政府在法律上不承擔償債責任,但當債務人出現債務危機時,「政府可能需要承擔救助責任」。換言之,對於第三類「其他相關債 務」,政府很可能負有最終「兜底」的責任。

  時間跨度之長體現為,審計債務包括了債務發生起始年、1997年、1998年、2002年、2007年、2008年、2009年、2010年八 個年度。可以看出,接受審計的年份,反映出1997年中國受東南亞金融危機衝擊之際採取積極財政政策的起始和結束的關鍵時間點,以及2008年為應對國際 金融危機衝擊再次實施積極財政政策之後的關鍵三年。

  國務院要求在不到四個月的時間內,完成全國債務審計,各地需在今年6月底前上報審計報告。多數審計署特派辦則要求兩個月完成省本級和直轄市本級債務的審計。留給市、縣兩級政府的審計時間則更短。

  一位基層審計人員坦言,任務一級壓一級,到市級只有一個月的時間。要完成八年的數據審計,壓力不小。

  王耘農介紹,此次審計的四大重點領域,是交通運輸、市政建設、高校醫院、融資平台公司的債務風險。

  《工作方案》指出,要分別摸清交通運輸、市政建設、高校醫院三個領域中,三類債務的規模及其比重;主要償債資金來源的償還能力;債務逾期和借新還舊情況;以及政府擔保債務、其他相關債務實際轉化為地方政府負有償還責任債務的可能。

  對於政府融資平台,《工作方案》還要求著重調查融資平台公司的資產質量、財務狀況、盈利能力,包括融資平台公司不能或不宜變現的資產(如學校、 廣場、黨政機關辦公樓以及市政道路、設施等)所佔比重,以及註冊資本不到位、抽逃資本、資產不實等對資產質量的影響,並根據資產負債率及盈利情況,分析融 資平台公司償債能力。

  從債權人角度分類,地方政府性債務可以分為四類:銀行貸款;公開發行債券;來自上級財政的外債轉貸、國債轉貸和農業綜合開發借款;以及包括對工程建設、行政事業單位職工和社會公眾的欠款。

  從債務人角度分類,地方政府債務則散落於財政、國土資源、教育文化、醫療衛生、社會保障等幾乎所有政府相關部門。

  名目複雜的債務中,相對透明且容易統計的是公開發行債券。其中,過去兩年由中央代理地方政府發行的債券最為簡潔明了,兩年累計4000億元,且每個省份的發債規模都能公開查詢。

  其他公開發行的債券,主要是通過各類地方政府融資平台發行的企業債、市政項目建設債、短期融資券、中期票據等,可以統稱為城投債,其中以企業債為主。

  據聯合資信評估有限公司統計,2009年共103家城市建設投資類企業發行企業債105期,規模約2330億元;2010年城投公司企業債的發行,受到下半年融資平台債務清理政策的衝擊,但也達到1530億元。

多頭統計迷局

統計口徑標準不一,各部門利益也有差異,各方都希望儘可能把利益拉過來、把責任推出去

  不過,即便把所有公開發行的債券都計入,在整個融資平台債務中所佔比重也很小。「大概也就5%左右,主要都是銀行貸款。」國家發改委財金司司長徐林接受本刊記者採訪時說。

  因此,作為銀行的監管者,銀監會對地方融資平台的償債風險最為關切。2009年下半年,銀監會就開始向銀行預警融資平台貸款潛在風險,並內部統 計融資平台貸款數據。最新數據是,截至2010年6月末,全國地方投融資平台貸款為7.66萬億元。一位銀監會內部人士對本刊記者透露,所有融資平台貸款 中,項目自身現金流能夠全覆蓋貸款的,佔三分之一。

  最有可能掌握地方政府及融資平台債務全貌的是財政部門。財政部也在嘗試通過調研考察等方式,瞭解地方政府債務情況。2010年4月17日至20 日,財政部預算司債務處處長張志華赴陝西省調研,希望瞭解該省實施積極財政政策以來地方政府融資情況,以及地方政府性債務管理面臨的主要問題等。重點瞭解 省級政府融資平台運作情況,以及高校銀行貸款、農村公路建設債務等。

  然而,儘管不乏多方努力,地方融資平台債務的總體規模、結構及潛在風險,一直未得到全面揭示。

  去年6月,國務院發佈了《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》,要求財政部、發改委、人民銀行、銀監會聯合部署,對地方政府融資平台公司債務進行清理核實。

  該次融資平台公司債務清理由財政部牽頭,具體由預算司落實。財政部經濟建設司一位人士稱,經濟建設司也參與了融資平台債務清理,主要是配合預算司,提供跟基建項目投資相關的一些數據。

  此外,國務院農村綜合改革工作小組辦公室主任王衛星告訴本刊記者,2010年統計地方政府融資平台公司債務,國務院農村綜改辦做了一些配合工作。

  國務院要求四部委在去年12月底之前上報數據。多位地方財政部門官員告訴本刊記者,12月底之前已經將數據上報財政部。目前,融資平台的債務統計數據尚未公佈。

  財政部預算司相關負責官員拒絕向本刊記者透露具體數額。江西省財政廳官員告訴本刊記者,該省統計的融資平台債務為55億元,「我們是不發達省,數額比較少。」上海、江蘇、四川等省份財政部門拒絕透露債務規模。

  2011年全國「兩會」召開前的2月28日,全國人大常委會預算工作委員會官員對本刊記者說,2010年全國人大要求財政部,匯報統計融資平台債的情況,但目前還沒有看到相關數額。

  2月27日,國務院辦公廳向全國人大常委會辦公廳提交《關於落實全國人大常委會對2010年1至7月預算執行情況報告審議意見的函》,稱截至 2010年12月10日,各省(區、市)均已上報融資平台公司債務的清理核實數據。目前,財政部會同有關部門正在部署地方進一步做好相關數據的核實工作。

  「財政部門的口徑與央行、銀監會有一些不同之處,現在財政部正讓幾方核對數據。」西部某省財政廳相關部門負責人告訴本刊記者。

  接近政府相關部門的專家透露,由於口徑不一樣,財政部和銀監會統計的數據差異比較大,且財政部的口徑比銀監會的小,「遠低於銀監會(7.66萬億元)的數額」。

  閻慶民亦在「兩會」期間向本刊記者證實,財政部的數據跟銀監會的差距較大,目前財政部、銀監會、發改委和央行正在核對,財政部核實後的數據大概3月底4月初上報國務院。

  東部某省財政廳的一位人士坦言,他們只是調查了那些通過財政部門能夠統計的數字,現在不清楚跟真正的數字比有多大差異。因為財政債務是顯性的,通過財政部門擔保的(如高校等)債務是很少的部分,大量債務是隱性的,是融資平台的債務。

  誠然,統計口徑不一,是導致地方政府性債務統計困難的客觀原因之一。審計署重慶特派辦楊靜和張愛華,2009年12月在國家審計署網站撰文指 出,地方政府性債務統計口徑滯後於債務形式多元化發展趨勢,財政部對政府債務的統計僅僅是針對政府的直接債務和擔保債務,對於BT或BOT融資並沒有定 義,也未將發行信託產品和債券單獨列出,造成政府對總的債務規模不夠清楚,無法進行有效調控。這也使得政府各部門或單位對債務各自為政,多頭管理,形成各 類債務管理上的不一致。

  一位財政部專家認為,除了客觀上統計口徑不一,各部門的利益也有差異,各方都希望儘可能把利益拉過來、把責任推出去。因此,統計是否準確還是個未知數,很難有一致結果。

  「在銀行、政府、企業、相關擔保方四方對賬中,各自的上司會對下面有指令,肯定會有博弈。這個過程中,財政部門要考慮債務多少年能消化,銀監局肯定是擔心風險。」一位大型國有商業銀行相關部門負責人告訴本刊記者。

  此外,今明兩年地方各級政府將陸續換屆,下一屆政府也不願意承接太多債務。

  目前,審計署進行的地方政府性債務大摸底,可以說是要求最為嚴格(審計部門實施,部分地區交叉操作)、追溯期最長(從債務起始年至2010年)、可比性最強(大量統一表格,各省均可比)、最為全面(涉及所有政府債務)的一次。

  財政專家分析,中央政府顯然寄望在本屆政府任內,對相關債務由來、分佈、規模及風險程度等摸清,為化解債務風險作必要的準備。

  樂觀者甚至認為,如果這次審計得以成功,將是對財政風險的全面排查。由此,金融與財政的關係將得以清楚界定,單一金融機構風險有度量指標,監管部門有了進行壓力測試的基礎。甚至,可以為制定財政事權與財力匹配的改革做必要的鋪墊。

風險苗頭

發債企業被列入信用評級觀察名單,在國內並不多見。中國地方政府債務風險的複雜性,表現為金融風險,其背後往往是財政風險

  最近幾個月,有關城投債風險的一些事件,引發市場關注。

  2010年12月29日,濰坊市投資公司被聯合資信評估有限公司列入「信用評級觀察名單」,起因是福田雷沃國際重工股份有限公司和濰柴動力,對 濰坊市投資公司的股權質押至今沒有辦理;2011年1月4日,廣州市建設投資發展有限公司也被聯合資信評估有限公司列入「信用評級觀察名單」,原因是廣州 市建設投資發展有限公司年票制項目相關資產(無償)劃出,對公司資產、收入規模和結構造成重大影響。

  發債企業被列入信用評級觀察名單,在國內並不多見。一位評級機構資深分析師認為,這兩個案例不能算是特例,「融資平台股權和資產劃轉是一直擔心的問題」。

  但國家發改委財金司司長徐林對此並不悲觀,「出現這樣的情況,還談不上是城投債的風險開始暴露。」因為目前還沒有任何一家城投公司發行的債券在 還本付息上出現問題。他說,評級公司有可能關注某些公司的現金流動狀況,作為觀察對象,這沒什麼可大驚小怪的;如果企業沒有出現付息的問題,地方政府往往 會對未來的還本有安排,不會像一般性的競爭企業。有些平台公司做基礎設施建設,屬於公益性項目,本身沒有現金流,但是到還本的時候,政府可能會一次性、或 者分批給平台公司足夠的現金流,不影響其還債。

  徐林說,城投債是公開發行的,企業不會輕易破壞當地的資信水平。「我們要關注地方政府的債務風險問題。但個人認為,對發債的這些企業來說,投融資平台不存在系統性的風險。」

  上述兩家城投公司被列入信用評級觀察名單,是否虛驚一場?

  國務院發展研究中心研究員倪紅日認為,中國地方政府債務風險的複雜性,表現為金融風險,其背後往往是財政風險。政府不直接出面,藏在融資平台後面,等銀行追索時才能把財政風險揪出來。

  因此,對於潛在的地方政府性債務風險,不能掉以輕心。去年6月,審計署已經對部分地方政府的債務風險提出預警。

  2010年上半年,審計署調查了18個省、16個市和36個縣本級政府性債務情況。去年6月23日,審計署審計長劉家義在向第十一屆全國人民代 表大會常委會第十五次會議報告時,作出「地方政府性債務總體規模較大,部分地方政府償債壓力較大,存在一定的債務風險」的總結。

  調查顯示,截至2009年底,接受審計的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務餘額合計2.79萬億元。其中,政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務,分別佔債務總額的64.52%、11.83%和23.65%。

  省、市本級和西部地區債務風險較為集中,有7個省、10個市和14個縣本級債務餘額與當年可用財力之比超過100%,最高的達364.77%。

  以新疆莎車縣為例,2009年末債務合計44488萬元。而當年莎車縣財政本級一般預算收入14566萬元,財政總支出218755萬元,當年自給率為6.66%。財政收入嚴重不足,無法償還已經到期的各類借款。

  財政資金自身償債能力不足的部分地方政府,更多依賴借新還舊維持。接受審計的上述省市縣,2009年有47.97%的債務本息通過舉借新債償還。

  更糟糕的是,一些歷史債務年代久遠,清理核實都非常困難,更何談償還。「原欠債單位有的破產或改制,有的債務人已死亡或離開本地無法聯繫。」新疆莎車縣審計局坦言償債難度。

尋求化債之策

當前的審計,要在摸清全國省市縣三級地方政府性債務的基礎上,分析政府的償還能力,及發現風險隱患

  釐清債務的一個重要目的,顯然是化解債務。

  中央政府化解地方債務有先例可循。其全國範圍的一次實際行動,是對農村教育債務的摸底和償還。

  2007年12月,經國務院同意,國務院農村綜合改革工作小組選擇農村義務教育債中的「普九」債,以省為單位進行清理化解試點。根據各省上報數額彙總,全國農村「普九」債務超過1000億元。

  初期選擇了14個省份進行「普九」債清理化解試點。自2010年開始,化解農村「普九」債的地域擴大到全國,清理化解債務的範圍,從「普九」債擴大到全國農村義務教育債務。

  截至2010年底,累計化解全國農村義務教育債近700億元。「到今年底,全國農村義務教育債應差不多能化解完。」國務院農村綜合改革工作小組辦公室主任王衛星對本刊記者說,全國農村義務教育債中,主要以「普九」債為主。

  中央政府在全國範圍化解農村教育債,數額僅有1000多億元。和專家和機構估算的超過10萬億規模的地方政府債務相比,微乎其微,但為目前摸底 地方債規模和下一步清償債務,探索了一定的經驗。比如,如何統計債務規模、結構,分析債務成因,以及界定各級政府的償債責任,建立償債機制、風險控制機制 等。

  根據《工作方案》,當前的審計要在摸清全國省市縣三級地方政府性債務的基礎上,分析政府的償還能力,並發現風險隱患。

  此次審計,關注未來15年乃至更長時間內,每年分別需要償還的三類債務本金。《工作方案》要求調查2011年、2012年、2013年、 2014年、2015年五個年度,2016年至2020年,2021年至2025年,2026年以後三個時間段內分別需要償還的債務本金額,分析未來可能 出現的償債高峰期。

  對於地方政府負有償還責任的債務,審計署將通過四個指標評估其風險狀況:

  ——由年末債務餘額佔當年綜合可用財力的比率計算得出債務率,若債務率超過100%,意味著該地區債務風險較高;

  ——由當年償還債務本息佔當年綜合可用財力的比率得出償債率,如償債率超過國際通用的20%上限,表明該地區到期債務的償債壓力較大;

  ——若年末逾期債務額佔年末債務總餘額比重(逾期債務率)較高,表明政府已出現償債困難,存在較高風險;

  ——如舉借新債償還債務本息額佔當年債務還本付息總額的比重(借新還舊償債率)較高,表明政府對舉借新債償還債務的依賴程度較高,存在一定償債風險。

  理清賬本後,各級地方政府應逐步建立存量債務的償還機制。

  2011年1月,財政部科研所發佈《中國公共財政管理研究報告(2010)》。課題組向全國30個省、市、自治區發出調研問卷1000份,涵蓋省、市、縣三個層級。共回收24份省級問卷、165份地市級問卷和327份縣級問卷,回收率分別為80%、52%和50%。

  財科所調查發現,接受調查的三級地方政府中,分別有89.5%的省、74.6%的市和58.7%的縣設立政府償債基金。

  可見,基層地方政府的償債能力不容樂觀。而且設立償債基金的政府,也可能面臨心有餘而力不足的困境。

  為鼓勵地方政府逐步化解歷史債務,重慶市政府《關於加強政府性債務風險管控工作的意見》中,強調要樹立「還債也是政績」的理念。

  重慶市政府提出對現有的融資平台進行清理整合。主城九區和六個區域性中心城市的融資平台不得超過三個,其他區縣不得超過兩個。

地方融資路在何方

2011年地方政府債券的發行方式,除了沿用財政部代理地方政府發行債券的方式,還會考慮採取讓地方政府自行發行的方式

  在中國的現實國情下,地方政府不可避免地承擔了大量地方建設和發展職能,這一點在可見的將來難以改變。解決地方建設資金不足瓶頸,規範地方政府負債行為,最合理的「正門」,當然是在信息公開的基礎上,賦予地方政府公債權。其前提是《預算法》修訂。

  過去兩年,中央政府代理地方政府發行累計4000億元債券,是國務院使用《預算法》的特別規定,通過財政部代理地方政府發行債券的方式,突破了 地方政府預算「不列赤字」的規定。現行《預算法》第二十八條規定,地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定,地 方政府不得發行地方政府債券。

  全國人大預算工作委員會官員對本刊記者說,這是《預算法》為地方發債留下的一個口子,前提是國務院作出規定。

  2004年全國人大啟動的《預算法》修訂,其中一項重要內容,就是修改限制地方政府舉債的條款,即從法律層面賦予地方政府舉借公債的權力。

  去年12月,全國人大常委會預算工作委員會已將《預算法》修訂草案交給國務院,「只要國務院常務會討論通過,人大常委會即可安排審議。」上述官 員告訴本刊記者,《預算法》修訂文本,預定於今年4月提請全國人大常委會初審,若順利通過三次審議,最快將在8月公佈。按常規,修訂後的《預算法》賦予地 方政府自主發債的權力,最早也要從明年開始。

  但是,一位全國人大常委會官員告訴本刊記者,預算法修訂的進程,目前由國務院主導。因為本次修法涉及放行地方政府發債,為求穩妥,很可能等審計摸底結束後,國務院才會考慮討論修法事宜。

  預算法修訂,對地方發債條款,究竟是做原則規定還是詳細規定,目前依然存在不同意見。如果要做詳細規定,則需要對存量債務的規模、結構、成因進 行詳查,並釐清各級政府對這些債務的償債責任。「全面掌握存量債務信息,並制訂化解存量債務的方案,這是放行地方發行公債的重要前提。」

  雖然預算法修訂正在進行中,但財政部為地方發債的前期準備也在同步進行。

  一位參與財政部地方債務發行方案研究的專家告訴本刊記者,2011年地方政府債券的發行方式,除了沿用財政部代理地方政府發行債券的方式,還會考慮採取讓地方政府自行發行的方式。

  這位專家透露,部分東部發達省份,可能嘗試介於中央代理發行和完全自主發行的過渡形式,即由中央規定發債規模甚至利率區間,讓部分地方政府自行在市場發債,「主要是通過這種嘗試,讓地方政府熟悉發行程序。」

  「地方政府自行發債,和財政部代發的模式不一樣。」這位財政部專家介紹說,根據現行預算法的特別規定,國務院允許地方政府發行地方政府債券,只 是採取了由財政部代理發行的辦法。國務院規定地方政府可以發債,但由中央發行國債的部門——財政部代理發行,走中央政府的渠道發行。如果中央政府不再承擔 這項具體業務,地方政府自行發債,並不一定要等新的預算法出台。比如,財政部批准某省發行30億元地方債券,由地方自己去市場上籌錢,額度必須是30億 元,利率也按規定的上限和下限,不能超越某個數值。而下一年能否繼續發行,依然由中央政府規定。

  「對此想法,相關部門去年就已經進行了協商。」財政部上述專家介紹說,今年,有可能讓某些省嘗試先自行發債。但是由中央定額度,甚至定好發行利 率、發行時間等。這樣也可防止30多個省份一起在市場上借債,對市場造成不良衝擊。發債節奏上,可能會讓困難地區在前半年先發,富裕省份後半年再發,或者 讓有些建設緊急重大項目的省份先發,「主要看實際情況和中央政府的政策。」

  「在預算法修訂前自行發債,和未來地方政府的自主發債,也不一樣。」財政部專家說,自主發債是在預算法修訂通過後,允許地方政府發債。發行公債 成為地方政府的權力,就是常態,發債額度、利率、時間等就會不一樣。今年有可能先批准信譽好的地方先自行發債。在中央規定的額度和限定條款內,地方不可能 按自己的想法毫無顧忌的去發行。中西部有些省份可能因為債信不高,還會採取由財政部代發的方式。

  從中央代理發行到地方政府完全自主發行,必須先進行考察和考核,在沒有給予完全自主公債權之前,也需要練習一下發行業務情況,培養成熟的機制,並對市場運行情況和信譽等進行考量。

  「去年,就有自行發行的要求,但最後還是決定由中央代發。今年要求自行發行的呼聲更高。」上述財政部專家稱,全國「兩會」後就會明確。

  中國人民大學財政金融學院教授陳共認為,中央政府每年代發的2000億元的地方政府債券,完全可以由地方政府自行發行。

  「地方融資平台的債務,絕大多數是地方政府債務。」陳共認為,把地方債務和企業債務區分開,財政部傾向於不叫地方債,叫企業債。銀行給地方融資平台7萬多億元貸款,其實裡面很少有融資公司本身的債務,基本上都是政府債務。財政部不大敢、也不願意稱為地方政府債務。

  陳共認為,實際上不可能分清楚地方債和企業債。正確的做法,首先承認是地方政府債務,然後按政府債的程序進行管理,納入地方預算,走人大審批程 序,實行透明規範的管理。讓融資平台債務表現為地方政府的赤字,按照國債管理的模式,到債券市場上買賣。既然已經有債務了,就不必分成企業債務和地方債 務,「乾脆透明化,不要再羞羞答答、遮遮掩掩」。

  地方發債,究竟該由哪級政府執行?

  陳共認為,這幾年中央代理發行地方債是按省級政府,以後允許地方發債,也應由省級政府發,然後再分給市縣。這是目前的財政體制決定的,因為現在是中央和省級政府算賬,中央管不到市縣。發債的權力和責任下放到省級,中央可以監督發債情況。

  同時,預算法修訂,要徹底改變預算法的宗旨。現行的《預算法》本質是一部預算「組織法」,是政府財政部門管其他部門的法;要徹底把預算法修訂為預算「權責法」,成為人大監督財政部門的法。

  這樣,地方政府發債,人大可以進行實質監督,真正實現透明化、規範化管理,讓政府發債受償債責任的約束。「現在的預算是財政部治別人,要給人大權力,變成人大治財政部門,管住財政部門。」陳共說。

  本刊實習記者邢昀、秦茜,記者馮哲對此文亦有貢獻

PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=22974

Next Page

ZKIZ Archives @ 2019