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建立空間留白機制 上海謀求彈性應對未來城市發展

關系到未來20多年上海城市定位和藍圖的總體規劃，正式提交上海市人大常委會審議。按照程序，在上海市人大常委會審議後，將正式上報國務院審批。

11月10日，上海市14屆人大常委會33次會議審議《上海市城市總體規劃（2016-2040）（送審稿）》(下稱《總體規劃》)。上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤受市政府委托，向上海市人大常委會做了《總體規劃》的情況說明。

從“1946年大上海都市計劃”開始，到此次的《總體規劃》，已經是上海的第六輪城市總體規劃。莊少勤表示，站在新的起點，上海面臨的發展形勢和要求發生了巨大的變化，迫切需要編制新一輪城市總體規劃。

從服務於建設“四個中心”、建設具有全球影響力的科技創新中心等國家戰略角度，以及上海城市性質的延續性、體現全球城市競爭的新焦點的角度，2040年的上海，城市性質被確定為“卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市”。

在建設這樣一個城市發展目標的同時，上海也需要探討一個超大城市睿智發展的創新轉型新路，聚焦解決超大城市發展中不平衡、不協調、不可持續的突出問題。

作為一個超大型城市，莊少勤說，上海越是要謀劃長遠規劃，越是要強化底線思維。

這個底線思維，具體表現在守住人口、土地、環境、安全四條底線上。

10月20日舉行的中國共產黨上海市第十屆委員會第十三次全體會議上，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正指出，要強化底線約束，嚴格落實中央嚴控超大城市人口規模要求，明確城市建設用地總量和結構、自加壓力實現規劃建設用地負增長，把生態環境要求作為城市發展的底線和紅線，牢牢守住城市生產安全和運行安全底線。要堅持遠近結合、留有余地。

“要圍繞有約束、可操作、易評估、能檢查，把這四條底線在《總體規劃》中加以明確，落到圖上。”莊少勤說。

這其中，常住人口規模、建設用地規模是上海未來城市發展的關鍵指標，也是確定其他指標的重要依據。

2015年，上海常住人口規模為2415萬人，人口快速增長與資源環境之間的矛盾十分突出。新一輪城市總體規劃提出，嚴格控制常住人口規模，到2020年常住人口控制在2500萬人以內，並以2500萬人左右作為2040年常住人口調控目標。

但是，考慮到上海要成為卓越的全球城市，具有人口流動性強的特點，所以，莊少勤說，《總體規劃》提出，按照實際服務人口、包括常住人口、半年以下暫住人口、跨市域通勤人口、短期遊客等，對供水、能源、交通等基礎設施進行配置，提高城市的基本保障能力和彈性適應能力。

而在用地規模上，上海建設用地總量已到“天花板”，2015年上海全市建設用地總規模達到3145平方公里，占陸域面積的46%，遠高於很多國際大都市20%-30%的水平。

也因此，《總體規劃》提出了規劃建設用地負增長的目標，明確2040年上海市規劃建設用地總規模不超過3200平方公里，與2020年規劃建設用地3226平方公里相比，削減了26平方公里。

此外，《總體規劃》還提出要建立空間留白機制，對規劃的建設用地，也要預留重大事件、重大項目的用地地址，加強規劃控制，以應對未來城市發展的不確定性。

韓正在中國共產黨上海市第十屆委員會第十三次全體會議上強調，超大城市的規劃，更要遠近結合，前瞻把握，為未來發展留足稀缺資源和戰略空間。對事關城市永續發展的重要區域、重要資源，一定要保護好、維護好，不能動;對暫時沒有想清楚、看明白的地方，要堅決留白。

上海市人大建設環境保護委員會主任委員許德明表示，《總體規劃》送審稿積極探索了高密度超大城市可持續發展的新模式。通過規劃留白預留稀缺資源和戰略空間，既可以彈性應對未來城市發展的不確定性，也更加符合未來城市創新轉型、內生式發展的趨勢。