8月24日，國務院發布《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《意見》)，開始啃財稅改革中這塊“最難啃的骨頭”——央地財政事權和支出責任劃分。
自1994年分稅制改革以來，央地財政事權和支出責任劃分最大的動作將在今年展開，國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動。
接受《第一財經日報》記者采訪的多位專家表示，《意見》對中央與地方如何劃分財政事權，及如何劃分支出責任給出了原則性的意見，並亮出改革時間表路線圖，即2016年先從國防、國家安全等領域著手，2017~2018年深入到複雜的教育、醫療衛生等領域，2019~2020年基本完成主要領域改革。然而，這項改革本質上是行政體制改革，牽涉方方面面，異常複雜艱難，最後改革效果還有待觀察。
中央地方基本定下權責
所謂財政事權，是一級政府應承擔的、運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。簡單來說，即誰該做什麽事，以及誰來承擔做事所需要花的錢。
改革開放以來，中央和地方財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。
不過，問題也隨之而來，一句話概括為：現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分，還存在不同程度的不清晰、不合理、不規範等問題。
這主要表現在：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠;央地財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些應由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任;中央和地方提供基本公共服務的不少職責交叉重疊，共同承擔的事項較多等。
上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建告訴《第一財經日報》記者，和以前向地方下放事權不同，這次《意見》一大特點是，中央決定了財政事權劃分，事權上收中央很明顯，而且劃分領域較之前更明晰。
根據《意見》，中央與地方財政事權分為三部分，即中央履行的財政事權、地方履行的財政事權和中央和地方共同財政事權。
從具體事務領域來看，國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務，將確定或上劃為中央的財政事權。
社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務，確定為地方的財政事權。
另外，義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省(區、市)重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務，確定為中央與地方共同財政事權，並明確各承擔主體的職責。
中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊誌勇對《第一財經日報》分析，由於央地事權劃分需要其他領域相關配套改革同步，相關條件不成熟，因此《意見》提出建立財政事權劃分動態調整機制。如條件成熟，將全國範圍內環境質量監測和對全國生態具有基礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。
在央地事權劃分相對清楚後，支出責任也有了相應劃分。
即中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任。中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。
此前如國家安全、邊防公路等中央事權，讓地方承擔部分支出責任，此次《意見》明確，屬於中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。
挑戰重重
在楊誌勇看來，這個《意見》對劃分央地財政事權和支出責任“只是開了個頭”，後面具體實施方案的制定落實則挑戰重重，比如財政事權劃分動態調整機制的規則如何制定?如何保證地方積極性?
財政部部長樓繼偉也直言了這項改革的艱難。在今年全國兩會上答記者問時，他提及這項改革“涉及國家治理，也不是財政部一家能夠解決，需要大家合力”，以及“這是一個很大的系統工程，而且是一個頂層設計、各方面配合、協同推進的過程，也是漸進的過程。有的國家花了兩百多年的時間，才逐步把中央與地方事權和支出責任逐漸合理化，這些問題的解決不可能一蹴而就。”
中國國際經濟交流中心經濟研究部部長徐洪才告訴本報記者，在經濟下行背景下，中央和地方日子都不好過，中央帶頭，今年改革就最先觸及屬於中央事權和支出責任的國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域，隨後再涉及中央和地方共同承擔的事權等領域。
胡怡建告訴本報記者，目前方案比較容易確定，但推進難度非常大。目前央地事權和支出責任劃分最難的部分是兩方共享部分，雖然《方案》有大致的領域劃分，但涉及到下面具體項目如何劃分、資金如何分配則非常複雜，容易產生爭議。
此次《意見》提出，中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬於省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定。
另外，在保障和配套措施中，《意見》稱，加強與教育、社會保障、醫療衛生相關改革的協同配套，完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度，及時推動相關部門職責調整。