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脫貧攻堅省級樣本:看貴州如何精準扶貧

“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎”“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人(第一書記)精準、脫貧成效精準”“特惠貸”“銅仁模式”……

近5年來,貴州省減少貧困人口656萬人,35個貧困縣、744個貧困鄉鎮摘帽,貧困發生率從33.4%下降到14.3%。

“從實踐看,貴州扶貧開發探索形成的經驗內容豐富、呈現方式多樣,許多方面值得在全國範圍內深入總結和交流。”中國國際扶貧中心副主任黃承偉說。

去年,國務院高層領導到貴州考察後表示,貴州精準扶貧的經驗可信可行、可學可用、可複制、可推廣,不是盆景,而是風景。貴州精準扶貧精準脫貧的做法為全國扶貧攻堅探索了經驗,初步形成了脫貧攻堅的“省級樣板”。

“精準扶貧雲”工程:進退都有譜

貴州是全國貧困人口最多、貧困面最大、貧困程度最深的欠發達省份,資源條件差、發展底子薄、經濟實力弱、人均收入低。在新劃分的14個集中連片特困地區中,貴州有65個縣分布在烏蒙山區、武陵山區和滇桂黔石漠化區三個集中連片特困地區。

7月31日,貴州省扶貧辦主任葉韜介紹,受區域整體貧困與民族地區發展滯後並存、經濟建設落後與生態環境脆弱並存、人口素質偏低與公共服務滯後並存“三重矛盾”的制約,貴州一直是全國扶貧開發任務最重、難度最大的省份。

黃承偉率領的課題組剛剛完成了“精準扶貧精準脫貧貴州模式研究”。研究發現,在省級層面,貴州的精準扶貧體系建設一個重要方面就是實施精準扶貧的“六個到村到戶”,這是貴州促進扶貧資源精準化的重要機制創新。

“六個到村到戶”,即結對幫扶到村到戶、產業扶持到村到戶、教育培訓到村到戶、危改造到村到戶、生態移民到村到戶、基礎設施到村到戶。

以往的扶貧多是“撒胡椒面”和“大水漫灌”,扶貧資金使用效率低下。扶貧機構甚至對扶貧對象“基本不了解”或“完全不了解”。

貴州威寧彜族回族苗族自治縣迤那鎮扶貧部門創新形成了“四看法”精準識別方式,即“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎”。扶貧工作人員進村後,從房屋、糧食、勞動力、教育等維度對農戶貧困進行測量和評價,將四個維度分成四大類測量指標並賦予相應的分值。精準識別出扶貧對象後,根據貧困特征和發展需求進行幫扶。

“四看法”因具有直觀、易操作等特點,且較好地克服了農戶收入測算難等問題,在貴州全省進行了推廣。

貴州還開發了“精準扶貧雲”工程。扶貧雲技術是以GIS(地理信息系統)作為主要展示手段,利用大數據技術,依據貧困發生率和“四看法”衡量指標,直觀反映貧困人口的分布情況、致貧原因、幫扶情況、脫貧路徑以及脫貧情況。

貧困人口科學認別了,退出也要走規範的程序。貴州建立了扶貧對象退出程序、辦法。如貧困鄉“摘帽”按照縣鄉逐級申報、市州考評、省級核實、社會公示、省扶貧開發領導小組認定的程序進行。

貧困村退出以貧困發生率和村級集體經濟為主要衡量指標,退出程序按照縣鄉初選對象、縣級公示公告、省級備案管理和信息錄入的程序進行。貧困人口退出按照“標準參考、民主評困、程序退出、動態管理”的原則進行,以“四看法”進行定性測算,貧困標準定量計算。

計算結果出來後,再由村支兩委提出並組織民主評議,經村支兩委和駐村工作隊核實後完成“一公示兩公告”的程序,再通過“扶貧雲”報省、市、縣扶貧開發領導小組備案。

易地扶貧搬遷是針對“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口進行系統與整體搬遷的一種扶貧方式,是一種兼有消除貧困、發展經濟、開發資源、保護生態環境和促進社會和諧多重效益的有效的制度性扶貧手段。

不完全統計,1994~2000年貴州省共遷移了17817戶、85237人;2001~2010年的10年間,共投入資金24.2億元,累計完成8.78萬戶、38.27萬貧困人口的易地搬遷。

“十三五”期間,貴州省計劃對仍居住在深山區、石山區的105萬貧困人口和37萬生態脆弱區的農戶實施移民搬遷。

金融精準扶貧:“33112”比例投向

財政、金融扶貧是我國扶貧開發戰略的重要組成部分。精準扶貧精準脫貧貴州模式研究課題組成員王敏、方鑄介紹,貴州省從2014年起,中央補助和省級安排的財政專項扶貧資金,按照“鄉鎮申報、縣級審批、鄉村實施、鄉鎮初檢、縣級驗收、鄉級報賬”的原則,除重大扶貧專項和以獎代補項目資金外,其余資金由省級主要按因素法分配。

因素法“因素”主要包括客觀因素和政策因素兩大類。客觀因素主要是指客觀存在、非人為原因能直接改變的因素。結合實際,主要包括扶貧對象規模、貧困發生率、農民人均純收入、是否片區縣或重點縣、年度整村推進計劃任務、人均財力等六個方面,其權重占比分別為25∶25∶25∶10∶10∶5。

政策因素主要指各地執行國家和省的扶貧開發政策情況;落實省委、省政府有關扶貧開發重大決策和重大措施情況;省對各地扶貧開發工作考核以及財政專項扶貧資金使用管理績效評價情況;各地開展扶貧開發日常工作等情況。按照政策因素分配資金主要包括以下六種情況:競爭性分配;直接分配;重大專項;貸款貼息;減貧包幹試點;以獎代補。

中央和省級資金,除國家戴帽下達以及省委省政府有明確規定用途的專項資金外,其余資金按照“貧困縣、貧困村、貧困人口、績效考核”2∶2∶5∶1的比例分配,前三個因素資金以全省2014年末66個貧困縣、9000個貧困村、623萬貧困人口為基數直接分配到縣,績效考核因素資金根據省對各地扶貧開發工作考核結果分配,以上分配方式延續到2018年。

王敏介紹,原則上按照“33112”的比例投向五個方面:30%用於扶貧產業,主要發展區域性規模化特色優勢產業,其中30%以上用於探索資源變股權、資金變股金、農民變股民的“三變”改革,70%采取縣級競爭入圍方式分配到鄉(鎮)、村,與其他資金融合使用,發展地方特色優勢產業;

30%用於扶持農民專業合作社、村集體經濟組織,帶動貧困戶發展到村到戶生產經營性項目和公益性民生項目,要落實到貧困村、貧困戶;

10%用於小額扶貧“特惠貸”貼息,主要用於支持“5萬元以下、3年期以內、免除擔保抵押、扶貧貼息支持、縣級風險補償”的專項小額扶貧到戶貸款貼息,要落實到貧困村、貧困戶;

10%用於扶貧培訓,主要支持“雨露計劃”和扶貧幹部培訓,其中扶貧幹部培訓資金不能超過10%;

20%用於改善生產生活條件,支持貧困村(不含村級)以下小型公益基礎設施建設,重點支持產業基礎設施建設。

以上比例,前兩項不得調整,後三項如需調整,需由縣級扶貧開發領導小組報市(州)扶貧開發領導小組同意後報省扶貧辦備案。

王敏介紹,在貴州省“特惠貸”在精準扶貧中發揮了特殊功效。“特惠貸”是指運用人民銀行支農再貸款在貧困地區實行優惠利率,引導金融機構降低貧困農戶融資成本的政策優勢,采取扶貧貼息補助、建立貸款風險補償機制等措施,專門為建檔立卡貧困戶提供“5萬元以下、3年期以內、免除擔保抵押、扶貧貼息支持、縣級風險補償”的低利率、低成本貸款,幫助貧困農戶“換窮業”。

統計數據顯示,貴州省以2014年623萬建檔立卡貧困人口為基數,扣除民政救濟兜底的158萬“兩無”人口,余下的465萬貧困人口120萬戶都能享受到“特惠貸”。

貴州省還與開發銀行聯合實施新型扶貧金融合作項目。2014年,共向22個扶貧金融合作試點縣提供融資授信43.8億元,累計發放貸款17.1億元,支持十大扶貧產業發展,直接惠及農戶10822戶、合作社140家、中小企業122家,帶動貧困地區30萬農戶走上增收脫貧道路。

王敏介紹,到2020年,貴州省精準扶貧“特惠貸”貸款余額力爭突破600億元,其中,每年新增100億元以上。農村信用社利用支農再貸款發放的150億元“普惠貸”逐步轉化成“特惠貸”。通過實施精準扶貧“特惠貸”,幫助貧困農戶“換窮業”,為到2020年貧困人口穩定實現“兩不愁、三保障”,貧困縣農民人均可支配收入突破10000元提供信貸支持。

產業精準扶貧:落腳點是貧困人口

“過去的30年間,中國扶貧開發事業取得了舉世矚目的成就,其基本經驗之一在於始終堅持政府主導的開發式扶貧。其中,產業扶貧占據著毋庸置疑的核心地位。”精準扶貧精準脫貧貴州模式研究課題組成員呂方說。

調查顯示,貴州在產業扶貧政策“二次頂層設計”的過程中,著重突顯產業扶貧模式的有效性、安全性和益貧性,一套新型產業扶貧政策體系正在逐漸形成。

貴州省位於中國西南巖溶地區的核心地帶,全省喀斯特出露面積占71%,石漠化區域達3.59萬平方公里,占全省總面積的20.39%,山地、丘陵喀斯特面積比重大,生態環境高度脆弱。貴州是全國唯一沒有平原支撐的省份,難以套用其他地區的農業現代化模式。

受制於自然地理條件、基礎設施等多方面因素,加之自然災害、氣候災害多發,當地農業經濟長期處於欠發達的狀態。

在黔西南州的晴隆縣,人均耕地僅0.77畝,25°以上坡耕地占65%,中低產田土占80%以上。晴隆靠科技扶貧項目啟動,自2001年以來,各級財政累計投入發展資金10526萬元(其中中央及省財政扶貧資金6400萬元)、貸款3000萬元,全縣種草32萬畝,改良草地20萬畝,每年水土流失面積減少10平方公里。同時,從引進種羊2600只起步,歷時10年,到2010年實現存欄羊35萬只,覆蓋農戶1.23萬戶,75%已脫貧致富,人均養羊收入5296元,養羊農戶年收入最低1萬元,最高達10多萬元;畜牧業占農業總產值的比重由2001年的31%提高到2010年的50%。

呂方介紹,今天的晴隆,已基本從“環境脆弱—生活貧困—掠奪資源—環境惡化—貧困加劇”的陷阱中掙脫出來,探索出了一條巖溶山區種草養畜與扶貧開發、石漠化治理相結合的路子,較好地破解了生態脆弱地區農村貧困與生態退化惡性循環的怪圈。

在黔南州長順縣,有13個屬於扶貧開發重點鄉鎮,這些貧困鄉鎮集中在縣境內中南部深山區和石山區,當地山高坡陡、土地貧瘠、資源匱乏,水土流失和石漠化問題十分嚴重。當地有“燒一坡種一坡,收成不到一背籮”的民諺。

2008年以來,長順縣把各種涉農項目資金及資源、人力進行有機整合,捆綁使用,形成積聚效應,初步建成威遠—長寨—種獲—廣順—馬路—凱佐“果、豬、沼”生態農業、羊角屯—竹子托—擺所—中壩—營盤—睦化—代化—鼓揚—交麻—敦操喀斯特扶貧開發、白雲山—廣順—馬路—新寨現代煙草農業和威遠—廣順農產品加工產業四條農業產業帶。

依托生態特色資源,瞄準紅色蘋果、黑色山羊、綠色雞蛋、黃色生姜、白色蘑菇、金色烤煙、褐色核桃、紫色葡萄等,長順縣打造了“七彩農業”特色產業體系。

貴州省印江縣朗溪鎮昔蒲村,每年都有近百噸的水果滯銷。為破解銷售瓶頸,該村抓住“淘寶進村”的契機,將特色產品在網上銷售,搭上互聯網快車,實現了“網貨到村、農貨進城”,拓寬了銷售渠道。通過與貧困戶簽訂網上代銷協議,幫助貧困人口銷售滯銷水果,人均增收約900元。

“產業扶貧是增強貧困地區、貧困人口自我發展能力的基本政策模式。”呂方說,從有效性方面講,產業扶貧項目的安排和扶持要強調精準發力。過去的實踐中常有“扶了產業、富了大戶,卻扶不了貧”的問題,但從貴州的實踐可以看出,產業扶貧的出發點和落腳點都是貧困人口可持續增收以及自我發展能力的提升。

貴州省山地、丘陵喀斯特面積比重大,生態環境高度脆弱。攝影/章軻

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