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深圳：財政突然多了一千億怎麽辦

深圳不僅首次打開土地和國資兩本賬，而且一次性“盤”出了上千億的財政存量資金。但這筆錢如何納入政府預算，如何花得有規矩，卻讓其頗為煩惱，不得不將“賬本”一調再調。

這種大規模的預算調整，既暴露了預算調整空間的界線模糊，也反映了預算與經濟、社會發展中許多現實的沖突。

“具有里程碑意義”的新預算法施行一年來，在預算調整與公開等諸多方面給政府的錢袋子套上了“制度籠子”，也帶來新的挑戰。今年預算收入增長和預算調整幅度均“超常”的深圳，提供了一個觀察的樣本。

一次性“打掃”出一千億

深圳一次性“打掃”出了與年度政府性基金收入規模相當的“沈澱資金”，存量資金規模之大，令預算委員們感到震驚。

2015年11月18日，深圳市財政委在網站上公布了一份財政預算調整報告。

湊巧的是，恰在此前一天，南方周末記者向深圳財委遞交了采訪提綱，希望了解深圳財政預算中多出來的一筆資金情況。

這份於10月27日向市人大常委會提交的預算調整報告顯示，此次調整中所涉及的數百億資金，主要來自按照國務院要求“清理盤活”的財政存量資金，及部分重大預算項目的調整。

實際上，據調整報告顯示，2015年深圳市“應盤活”的財政存量資金高達1245億元之多，其中除200億元預留的“機關事業單位養老保險改革歷史欠繳資金”因上級部門有異議而被納入預算統籌安排外，其余1045億元“已納入年初預算安排”，並經人大審議通過。

但這筆千億規模的“存量盤活”資金中，年初預算中所安排的800億元“政府引導基金”有重大調整：600億元被調整用於政府新增投資項目，其中約460億元投入地鐵三期建設及其他基礎設施投資，其余資金被納入統籌安排。

做出如此重大調整的高達800億元規模的“政府引導基金”從何而來？為此南方周末記者特別查詢了這一“政府引導基金”的預算內容。

該基金的預算內容首次出現在今年5月30日的深圳“兩會”上，由時任財政委主任喬家華所做的預算草案報告顯示，2014年全市政府性基金總收入1036.3億元，同時按照國務院全面清理財政存量資金的要求，將清理出的1045.3億元納入2015年預算安排。

這意味著在深圳市的“財政庫房”中，一次性“打掃”出了與年度政府性基金收入規模相當的“沈澱資金”。

令預算委員們感到震驚的，是此次清理出的存量資金規模之大。

深圳市財政委預算處處長舒毓民向南方周末記者解釋，今年深圳財政預算的變化確實比較大，但所謂存量資金也有不同的性質。比如，有的重大項目建設投資期長達5年甚至7年，整個項目投資高達100億元，但第一年它只能花1億元。在傳統預算管理模式下，這100億元的項目預算必須一次到位，那麽第一年花不掉的99億元就變成了閑置的“存量資金”。

而按照國務院此次清理存量資金的要求，兩年以上未動用的結轉資金就必須盤活，所以包括預算穩定調節基金和部分長期項目的專項資金，都按照要求納入了財政統籌預算，由此形成了千億規模的財政調入資金。

他說，“實際上這些資金以後還是要撥付到相應項目中去的。”

“做賬”難題

由於此前傳聞未納入本級政府預算的“清理資金”可能被中央財政上收，因此政府部門都很緊張，只好“暫編名目”納入了預算，直到這次調整才把相關資金落到實際項目之中。

如何把這一千億從政府錢袋子里打掃出來的巨資納入預算安排，成為了考驗深圳財政當局預算管理能力的艱巨挑戰。

早在今年“兩會”前，深圳就開始為此作打算了。

一位深圳市人大代表向南方周末記者表示，由於此前傳聞未納入本級政府預算的“清理資金”可能被中央財政上收，因此“政府部門都很緊張，趕緊搞了個項目先納入預算”。

這一說法得到了深圳人大預算委委員劉魯魚的證實，“當時這800億基金預算一出臺，就在預算委引起了強烈反應，幾乎每個人都反對。”原因是“產業引導基金”就是以前的“專項基金”，實際上主要是用於企業補貼的，這種補貼由於缺乏合理標準和透明性，發生過許多“騙補貼”式的腐敗案件。

“但當時如果不編個名目出來，就可能被中央財政收回去。”在這種情況下，預算委員們無奈地接受了這一“暫編名目”的預算，直到此次預算調整才把相關資金落到了實際項目之中。

在多年致力於推動政府預算公開的NGO“政府預算觀察”創始人吳君亮看來，此次深圳清理出的財政資金規模之巨，以及中期政府預算調整之大，已經不

能簡單看成“小金庫”的問題，“它實際上已經直接影響到了政府預算的權威性、科學性與合法性”。

在新預算法修訂討論時，吳君亮就曾建議，在預算調整程序中對人大常委會所審批的預算調整規模設置額度限制，超過一定規模，不能由人大常委會內部審議通過，而應提交人大全體會議表決。

“人大常委會的預算調整審批幾乎是一個閉門作業的過程，公開性和透明性都有待加強。”吳君亮強調，如果預算調整過大，全體人大代表在兩會期間審議的政府年度預算就可能被架空，“如果出了問題，誰來承擔相關的政治責任與經濟責任？”

盡管他的這一建議未能體現在新預算法之中，但新預算法對預算調整的範圍和程序還是做出了明確的限制與規定：除了對必須報人大常委會審批的四種預算調整情況加以限定外，並要求各級政府在預算調整方案提交人大常委會審批前30日，將預算調整初步方案提交本級人大專門委員會進行初步審查。

但與此同時，在宏觀經濟下滑和提高財政資金使用效率等多重考量下，國務院發文力推的“財政資金統籌安排”模式，在某種程度上令大規模的預算調整與預算法規定內的預算調劑之間，本來就不夠清晰的政策邊界更加模糊。

首次打開土地和國資賬本之後

土地和國資“賬本”中，除了隱藏著此前多年不透明運作模式下的違規操作，還暴露出宏觀管理體制的“內部沖突”，再加上還得在預算平衡和經濟轉型發展間權衡，很多地方都面臨調整。

預算調整，很多時候看起來也有其原因。特別是，隨著2015年1月1日起新修訂的預算法正式施行，在預算公開、全口徑預算、預算調整等諸多方面作出了新的規定，政府預算的每一步都必須更為細致、公開。

2014年，深圳開始推出全口徑預算。也就是將所有類型的財政資金收支都納入統一管理體系，把之前遊離於預算外的政府收支也納入預算。

在此之前，政府提交人大審議的僅是一般公共預算。劉魯魚認為，在人大代表們的多年監督之下，深圳這本賬已經“比較幹凈，不容易出大的問題”。

深圳市財政委9月中旬公布的2014年政府決算報告顯示，政府在過去一年中的一般公共預算支出1266.6億元，用於公共服務、公共安全等19類支出項目。

而“全口徑”中的另外一大塊，是主要由土地和房地產收益形成的政府性基金：在2014年收入686.6億元，支出215.9億元，大多用於土地整備和基礎設施建設，至2014年底結余416.5億元。

這是深圳首次打開土地和國資經營兩本賬。在劉魯魚看來，這對預算監督尤為重要，“從全國範圍來看，土地和國資管理體系都是腐敗和違規案件高發區，這跟它們多年以來不透明的運作模式有很大關系。”

深圳的土地和國資管理模式在全國走在前列，“但這並不代表它不存在問題。”劉魯魚坦言，除了部門利益和個體腐敗等因素外，還有一些是跟宏觀管理機制的內部矛盾與沖突有關。

“比如深圳國企大多都是上市企業，按道理應該更加便於監督。”但劉魯魚認為深圳的國資經營預算恰恰是“編得最粗的”。

多方調研後，他發現這一現象背後存在著某些“制度沖突”：按照證券法規定，上市國企必須在年報中披露經營數據，年報公布的時間往往是在每年兩會之後，這使得兩會期間人大代表們無法看到據年報經營數據編制的國資經營預算，“這種證券法和預算法兩個上位法的沖突，應該由中央層面重視並協調解決。”

2014年的深圳國資經營決算顯示，當年國資經營收入22.18億元，按10%的上繳比例計算，實際上政府收入僅為2億元左右。“5000多億的國資規模，政府收益只有2個億，明顯不合理。”劉魯魚表示，但在看到詳細的國企經營數據之前，預算委員們也無法判斷“不合理”在什麽地方。

南方周末記者在采訪期間獲得的深圳國資經營數據顯示，2015年1－10月市屬國企累計實現營業收入987億元，增長28.5%；利潤總額353億元，增長69.1%；已交稅金總額229億元，增長74.8%。

今年國資收益為何劇增？據國資部門內部人士向南方周末記者介紹，這跟去年底市屬國企國信證券上市有很大關系。而這類國資“資本經營”收益應如何納入合理的預算管理，顯然也是包括深圳在內的各地政府共同面對的課題。

同樣令預算委員們“頭疼”的，還有以土地收益為主的政府性基金預算：隨著房地產行情的波動以及土地出讓計劃的變更，各級政府土地性收入波動極大，年度之間幾乎沒有可比性。同時也造成了預算和結算數差距極大，“這就造成很大問題，你讓預算委員們怎麽審？”劉魯魚說。

南方周末記者在結算報告中發現，由市本級財政代編預算的四個新區均出現因土地出讓收入大幅下降，而被迫依賴上級財政補助和預算規模大幅縮水的現象：其中光明新區2014年政府性基金收入比預算下降77.88%；而在2015年預算調整方案中，又因“高鐵綜合體項目用地”出讓收入未實現，導致預算收入從年初預算的51.45億元調整為11.48億元。

對正在主持光明新區綜合發展規劃編制的劉魯魚來說，新區預算規模的大幅縮減讓人擔憂。因為它們代表著深圳經濟未來升級轉型的產業空間，基礎設施投入不足和為短期預算平衡而盲目出讓土地，可能會使它們成為粗制濫造的半拉子工程。

“對建設階段的新區簡單地要求其‘預算平衡’，並不合理。”劉魯魚說。

預算究竟向誰公開

“最大的變化就是預算公開”，隨著越來越多的媒體和眼睛盯住預算，並發現越來越多的問題，深圳政府部門在編制預算的時候也越來越小心，“不敢有問題”。

就在深圳公布此次“超常”預算調整的一周前，廣東省財政廳廳長也公布了一組“超常”的數據：在今年1－10月全省一般公共預算收入中，深圳的預算收入增幅高達26%，貢獻了全省公共預算收入增量的一半以上。

但在劉魯魚看來，這一令其他地方羨慕不已的經濟數據，只是深圳多年高速增長中的“舊常態”，而真正的變化還是深圳市全口徑預算的編制和公開。此後，預算監督模式，從傳統的“內部質詢”變成社會監督。

“最大的變化就是預算公開。”當南方周末記者問其擔任十多年預算委委員的感受時，劉魯魚沈吟片刻後這樣回答道。

“人大預算委就十幾個兼職委員，即使加上四百多名人大代表，要監督數千億元規模的政府開支是遠遠不夠的。”劉魯魚說，預算公開的意義不在於向人大預算委委員公開，而是向全社會公民、納稅人公開，“我覺得這是最大的意義”。

他坦承，隨著越來越多的媒體和眼睛盯住預算，並發現越來越多的問題，深圳政府部門在編制預算的時候也越來越小心，“不敢有問題”。

舒毓民告訴南方周末記者，今年新預算法修訂後正式實施過程中，他真正感覺到沖擊和影響“特別深遠”，“除了具體的法規條文之外，我覺得最本質的改變，是在政府理財和預算管理理念上真正體現出了作為公共財政，政府預算必須向納稅人負責的理念”。

為建立起“預算責任”意識，深圳今年推出了一項規定，即讓各預算部門法人為部門預算報告簽字——不是打印，而是手簽。

舒毓民說，這個看似微不足道的形式變化，卻發揮了出人意料的影響，“我們編預算時，有預算單位的負責人找到我們說，某筆預算的錢我們不要了，因為他知道要了這個錢自己是要負責的。”他說，“過去各部門一把手只管業務，不一定關註財務和預算上的事，但你真讓他簽字的時候，他就緊張了。”

劉魯魚認為，隨著預算公開機制的完善和推進，深圳已經到了考慮下一步改革的時機：那就是“預算參與”。

“我曾經開玩笑說，政府預算編制是‘人民公社大食堂’。”劉魯魚笑稱，在這個大食堂中，政府這位“大師傅”端出什麽菜，社會公眾和人大代表只能選擇“吃或不吃”（投票贊成或反對），但卻沒有“點菜”的權利。

在多年預算委委員的任職經歷中，劉魯魚所看到的預算項目中，“由委員或人大代表提出的，幾乎沒有或者很少”。而作為政府部門，似乎又天生喜歡“修橋修路”式的投資項目，“包括許多民生類預算，實際上也是投資項目”。

作為改革前沿的深圳政府預算編制，未來能從傳統的“人民公社大食堂”，變成人大代表和社會公眾有“點菜權”的“精品餐廳”，這是劉魯魚在未來的預算委員生涯中最希望看到的變化。