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兩年銳減1400億 重慶大減地方債

重慶的債務率曾高達92.8%，排名全國第二。但兩年之間，這一數字下降了16%，政府性債務規模驟減1400多億。

從數據看來，重慶減債的主力是區縣政府。除了賣土地、賣國資來獲得更多收入，PPP作為一種“高明”的減債方式也發揮了重要作用。

如何化解地方債的風險，是中國經濟面臨的一個不可回避的命題，而重慶，無疑是近兩年地方債化解上表現最搶眼的地方政府。

重慶大減債之謎

外界曾分析說“賣地收入”可能是重慶地方債大減的主要原因，但目前土地出讓通常凈收入只有20%，即使全用來還債也不足以覆蓋這個減債規模。

2015年3月底，重慶市市長黃奇帆在博鰲論壇上宣布，至2014年底，重慶債務率（債務與GDP之比）下降到77%，債務余額5900億，比2013年底減少1090億。

事實上，從2013年6月至2014年底，短短一年半時間內，重慶市政府性債務規模從7360億減少了1400多億，債務率從2012年末的92.75%，兩年間下降了16%。

南方周末記者獲得的審計數據顯示，重慶減債的高峰期集中在2013年6月至2014年6月這一年間，其債務從7360億下降了16.1%。其中一類債務（政府負有償還責任的）下降最多，從3575.1億下降了25.6%，至961.2億元；二類債務（政府負有擔保責任的）從2299.9億下降18.3%，至1879.7億；三類債務（政府可能承擔一定救助責任的）從1485.3億上升10.6%，至1643.2億。

重慶如何做到在短時間內如此巨幅減債，對於全國皆有樣本意義。

重慶市財政局曾公開表示，重慶減債的途徑包括土地出讓、資產變現、債務重組、預算安排和償債準備金、轉換抵押物等。但並未公布其分別通過哪種方式、化解了多少各類債務。

一般來說，如此大規模的地方債務減少，可能有三種情況，一是政府靠財政收入大幅增長償還了債務；二是變賣資產償債；三是一部分債務通過PPP等方式被剝離、轉移出資產負債表。

從財政收入來看，在重慶市集中減債的2013年至2014年底，重慶的財政收入增長基本維持在14%左右，相對於接近20%的固定資產投資增速，增速並不突出。

但其土地出讓收入比2012年增長明顯。2014年和2013年，重慶市國有土地使用權出讓收入分別為1665億元和1520億元，增長9.5%和11.8%。而2012年重慶市國有土地使用權出讓收入1312.9億元，僅增長0.3%。

南方周末記者查閱近兩年重慶各區縣關於“加強政府性債務管控”的文件，其中不乏“加快土地出讓進度”，“把握好土地出讓節奏，及時回籠資金，防止資金流斷鏈”等提法。

“土地是各級政府最有效、最常用的資源對價物。”重慶市發改委前副巡視員周林軍對南方周末記者說。

外界曾分析說“賣地收入”可能是重慶地方債大減的主要原因，但土地出讓收入的大部分會被用於拆遷補償、前期整理等。

財政部財科所所長劉尚希認為，現在土地出讓收入的凈收入只有20%。即使這20%全部用來還債，也不足以覆蓋重慶近兩年的減債規模。

值得一提的是，據當地一位學者介紹，重慶的土地接盤者往往是當地融資平臺公司和政府旗下土地儲備中心，“接盤之後儲備在那里，主要是為了防止地價大跌”。比如2014年底，重慶鋼鐵將其989畝閑置土地以10.55億元轉讓給重慶市地產集團。

如此賣地方式，獲得收入若真導致地方債大減，則地方減債的真實效果則令人擔憂。

“我們正在努力還債的推進過程中，壓力比較大，不方便接受采訪。”債務負擔較重的重慶大渡口區財政局工作人員答複南方周末記者說。另外幾家減債壓力較大的融資平臺公司和區縣政府以及重慶減債的牽頭部門重慶市財政局均拒絕了南方周末記者的正式采訪。

減債主力軍

重慶市審計局數據顯示，區縣一級政府是重慶減債的主力軍。

重慶以“八大投”模式聞名。指的是由政府擁有的城投、高發、高投、地產、建投、開投、水務控股、水投等八家融資平臺公司，註入國債、規費、稅收、土地、路橋、隧道等資產，再從銀行、信托等金融機構獲得抵押貸款對城市進行開發，等土地等資產增值後，再出讓獲得收益用於還債。

2008年“四萬億”刺激政策之後，重慶經歷了一次投資高峰期，使八大投等融資平臺的負債率大幅提升。但為了維持地價，土地出讓只能“有序釋放”，因此重慶市政府性債務在2011-2012年迎來峰值。

2011年，重慶完成固定資產投資7600億元，占當年重慶GDP比例高達76%。2012年，國家審計署公布重慶的債務率高達92.8%，僅次於北京居全國第二，引發了外界對其債務可持續性的擔憂。

至2013年6月的重慶政府性債務中，融資平臺公司所欠債務達到4469億元，占比高達60%，而主要債務資金來源則是銀行貸款，占比54.8%。

重慶市社科院財政金融研究所所長鄧濤向南方周末記者介紹，在債務壓力下，兩年前重慶市成立了財政局牽頭的跨部門減債工作小組，提出每年10%的減債目標，重慶市本級及36個區縣也制定了一系列的債務管理制度，包括依據風險程度將區縣分為紅色風險、橙色預警和綠色可控三類，建立區縣債務風險預警約談和考核問責機制。

重慶各區縣也出臺嚴控政府債務的舉措，如按照不低於上年度直接債務余額的3%（或當年財政收入的5%-10%）的比例建立償債準備金，清理閑置資產，鄉財縣管等。比如南岸區規定落實“三個10%”：財政收入增長10%以上、償債準備金提取10%、債務規模年均下降10%以上。

前些年重慶有的區縣仿照市本級的“八大投”，成立六七家融資平臺“專門用來拿地”，近兩年重慶對融資平臺公司進行優化整合，要求9個主城區和6個區域性中心城市不得超過3家，其他區縣不得超過2家，對資產難以變現且主要依靠財政償債的融資平臺，通過重組、合並、轉型等予以清理。

重慶市審計局數據顯示，區縣一級政府是重慶減債的主力軍：截至2013年12月底，重慶市一類債務余額較2013年6月底減少504.7億元，其中市本級減少89.9億元，區縣級減少414.8億元。

就重慶市具體的減債途徑而言，鄧濤認為有四種，一是對各類融資平臺公司進行清理。二是在基礎設施領域通過PPP引入社會資金，變化融資模式，實現債務去表化。三是通過土地運作減少債務。四是把不良資產打包處置，與銀行談判核銷債務。其中，PPP和土地運作是主要的途徑。

資產轉讓高潮

重慶市近兩年通過上市公司股權轉讓、產權交易所掛牌等方式，大量出售或欲出售國有股權資產。

2015年博鰲亞洲論壇關於地方債的分論壇上，當主持人問財政部長樓繼偉，為何中央不會為地方債兜底時，樓回答說，“中國地方政府手里資產太多不會破產，當地方政府還不上債時，可出售資產還債。”坐在一旁的重慶市市長黃奇帆頻頻點頭。

南方周末記者爬梳各類公開信息，發現重慶市近兩年通過上市公司股權轉讓、產權交易所掛牌等方式，大量出售或欲出售國有股權資產。

如2013年10月，重慶國資委直屬企業重慶國際信托控股的重慶路橋（600106），將其直接和間接持有的重慶路北房地產開發公司的全部股權以3.97億元價格，轉讓給重慶晉愉地產集團和重慶玄鵬實業。

2014年7月，重慶水務及其控股股東將所持有重慶信托26.04%的股權，作價24.8億元轉讓給中國人壽全資子公司國壽投資。重慶水務是重慶市“八大投”之一。

兩個月後，西南證券（600369）發布停牌公告稱，其控股股東渝富集團正在籌劃轉讓所持有的公司6.8億股股份，占公司總股本的24.09%，分析人士測算交易價格約為68.5億元。此次轉讓吸引了生命人壽、上海綠地、新華聯集團和重慶財信地產四家意向受讓方。

但3個月後，因交易條件沒談攏，渝富集團決定終止此次轉讓。有“重慶淡馬錫”之稱的渝富集團是重慶市政府旗下的資產管理公司。

當年底，重慶渝開發（000514）股份有限公司發布公告稱，其控股股東城投集團確定將其持有的1.1億股渝開發股份（占總股本的13.04%）轉讓給中金豐德投資控股有限公司，交易對價約6.08億元。中金豐德是一家總部位於北京的國有控股企業。

但2015年3月，重慶市國資委突然叫停了這次股權轉讓，有分析認為，原因可能與交易價格相較於各方預期有“賤賣”之嫌有關。

2015年1月，重慶港九股份有限公司（600279）公告稱，其第二大股東重慶市萬州港口（集團）有限責任公司通過上交所累計減持1465萬股，占公司總股本的3.17%（約合2億元）。重慶市萬州港口（集團）是重慶市萬州區一家地方國企。

除了上市公司，非上市公司的國有股權則通過重慶聯交所掛牌出售。

公開信息顯示，2014年上半年，重慶聯交所的重慶市屬國有資產交易額達68億元，同比增長180%。去年下半年至今，乘著“混改”的東風，更大規模的國有產權，包括股權、房產、土地使用權、廣告經營權等，在聯交所密集掛牌。

2014年7月，重慶市國資委宣布通過聯合產權交易所公開掛牌轉讓42個企業國有股權項目，共涉及金額437億元，主要包括機電集團轉讓十萬噸電解銅項目國有股權，高速集團轉讓渝湘高速部分路段以及渝鄰高速、渝涪高速、江合路、成渝高速（51%股權）共計約260億元的國有股權，商投集團轉讓淩湯圓食品有限公司、重慶渝臺信用擔保有限公司等企業國有股權。

此外，重慶近一年來還密集出讓中小企業的國有股權。如秦巴山貨批發物流市場有限公司51%的國有股權，重慶惠江機床鑄造有限公司55%股權，重慶包黑子食品公司51%的股權、重慶飛宇國際旅行社有限公司100%股權、重慶風華電子技術發展有限責任公司100%的股權，都陸續在重慶聯交所掛牌出讓。

值得一提的是，上述國有股權的轉讓不僅可為國有股股東帶來可用於還債的收入，還可以實現其或有債務的剝離轉讓。比如上述重慶風華電子的股權轉讓一旦完成，其526萬元的債務也隨之轉讓。

PPP：更高明的還債手段

“我的理解就是一種置換，把原來用BT模式或發債做的項目，用PPP的模式置換成公共預算支出去做，通過這種置換去表一千億債務是完全做得到的。”

通過PPP（政府和社會資本合作模式）進行項目融資，是化解地方政府債務更為直接的途徑。

2014年10月，國務院發布“43號文”，卡住了過去地方政府通過城投公司等融資平臺無節制舉債的通道，這是去年以來PPP在各地一哄而上的重要原因。重慶在去年也掀起了一輪PPP熱潮。

2014年7月，重慶市國資委拋出33個存量PPP項目與社會資本“合資合作”，涉及金額695億元。其中包括重慶能源集團酉陽縣儲備土地一級開發、黔江頁巖氣開發、電解鋁產業合作、天府礦業公司總醫院等。

同時，重慶市還推出9個PPP新建項目，涉及金額980億元。包括重鋼集團高爐瓦斯綜合利用項目，高速集團墊江至武隆等8條新建高速公路項目。

次月，重慶市政府又與中鐵建、香港鐵路有限公司等企業現場簽訂2個合作備忘錄、8個具體項目的PPP合作意向，總投資達1018億元。包括高速公路、軌道交通、三條市郊鐵路、兩個垃圾焚燒發電廠等。

黃奇帆在簽約儀式上表示，高速公路、軌道交通等重大項目采用PPP模式，能保證重慶不會因為加快投資而增加政府性債務。

周林軍是當年重慶北部片區供水和唐家沱汙水處理廠兩個PPP項目的政府首席談判代表，他告訴南方周末記者，PPP可以通過兩種方式減少政府債務。

一種是通過股權轉讓減少存量債務，比如已建成的項目可以向社會資本方出讓項目股權，既獲得收入又轉移了相應的債務，最常見的是TOT。第二種是減少增量債務，即原來要靠政府舉債搞的項目，通過PPP引入社會資本，或只需按績效付費，壓力遠小於傳統舉債建設模式，最常見的是BOT。

但周林軍認為，20-30年之後，政府還要回收項目，“所以本質上PPP也是一種長期債務，它只是改變了債務的結構，是一種更高明的還債手段”。

正在為重慶某土地一級開發PPP項目提供咨詢的北京國興眾合咨詢事務所執行合夥人李尚靜告訴南方周末記者，用PPP減債在業內又被稱為一種“去表業務”，即把原來政府的資產負債表中右邊要列支的一般或專項債務，通過做成PPP，變成政府損益表里的一般公共開支等預算支出，“這樣政府達到了去杠桿的目的，還款壓力也比BT模式小很多”。

“重慶減債一千億，我的理解就是一種置換，把原來用BT模式或發債做的項目，用PPP的模式置換成公共預算支出去做，通過這種置換去表一千億債務是完全做得到的。”李尚靜說。

“PPP雖然有減債的效果，但不是其推行的唯一目的。更重要的是通過PPP轉變政府管理方式，充分激發出社會資本的融資、建造、運營潛力。”重慶當地一位專門研究PPP的學者說，“我們擔心很多PPP項目一哄而上，有的是假PPP真BT項目，只不過延長了還款期限，是掛羊頭賣狗肉。”

更需要警惕的，是地方政府以PPP為名行借貸之實，業內人士稱之為“明股實債”，這種情形下，PPP將淪為幫助地方政府債務去表的一種工具而失去其本義。

北京華夏道和國際投資管理公司執行總裁蔡劍暉對南方周末記者說，地方政府如果單純為了降低負債率，完全有辦法將債務出表，資金杠桿率可放大5-10倍。比如政府把一個項目以TOT模式轉讓給一個項目公司，它的股東是一個基金（實際是債權基金），項目再向金融機構抵押融資，如果政府與對方簽訂了基於固定收益的確認回購的抽屜協議，則最終風險全由政府承擔，並非風險共擔的PPP。

“如果其間再加入資產證券化、基於未來現金流的金融衍生品，其杠桿率會更高。”蔡劍暉說，區分真假PPP，要看它簽訂合同的具體內容，“比如看回購期限是多長，如果只有3-5年，肯定是假的，真正的TOT、PPP很少低於15年”。