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政府怎樣當好銀行大股東

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國有銀行並非中國獨有的現象。幾乎所有的國家都有政府直接出資或者參股的銀行。但是中國的國有控股銀行在世界上堪稱最大最多,也是不爭的事實。在中國,國有銀行佔大頭的事實,短期內看不到改變的跡象。

由此引出一個實際問題:政府怎樣才能承擔起銀行最大股東的責任,代表全體人民,管理好手中持有的金融資產?這不是個簡單的問題。

由於金融行業具有高槓桿、高風險的特徵,並且伴隨著巨大的外部性。一旦發生系統性危機中會給整個經濟帶來毀滅性的打擊。這一點在最近一次的全球金融危機中得到再次證明。因此可以說,政府如何承擔起銀行等金融機構所有者的職能,重要性怎麼強調都不過分。

但是政府真的能當好銀行的股東嗎?理論上沒有辦法證明政府當不了。但是從全世界迄今為止的經驗來看,政府辦的銀行、投資公司等失敗的多,成功的少。而那些少數成功的,也有嚴格的前提條件。例如新加坡的淡馬錫、德國的復興信貸銀行等等,都是市場化程度高,政府有嚴格的制約平衡,社會有良好的法治民主基礎。如果再仔細考察,發現凡是那些成功的案例,政府作為銀行的所有者,其所作所為,與私人所有者沒有明顯的區別。

私人所有者的訴求與行為方式,不用贅述。人性決定了,如果拿自己的錢投資入股,會精心選擇董事會代理自己的利益,由董事會選擇監督激勵有人品有能力的職業經理人。如果誰搞砸了,就跟誰玩兒命。即使這樣,私人辦的銀行也有可能失敗,正如巴林銀行、雷曼兄弟們所一再提醒我們的那樣。因此需要有效的外部監管。

政府充當銀行的所有者,情況就不一樣了。最大的不一樣,是代表全民行使所有者職能的官員,責權利並不對等。辦好了,跟自己的陞遷關係不大。辦砸了,仕途也未必受到影響。並且由於金融業的專業複雜性,一時的損失可以掩蓋,對損失的承認也可以拖延。於是憑空產生很多機會和漏洞,讓精明人有隙可乘。可以想見,在龐大的國有金融系統,漏洞無所不在。這些漏洞也成為腐敗的溫床。就算撇開腐敗,即使因為判斷錯誤,把信貸資金分配給沒有還款意願和能力的企業,也是災難性的後果。君不見,差不多每個殭屍企業背後,都有銀行的身影?

具體到中國金融業,一個突出的現象,是九龍治水。細數下來,至少有十餘個政府部門,直接或者間接地行使國家所有者職能(儘管有的可能沒有意識到,或者意識到也不承認)。但是如果銀行發生損失或者倒閉,則沒有人為其承擔責任。試想一下,如果是私人的銀行,這種現象會是什麼結果?不倒閉才怪!

國家所有者的責任和權力如果相對集中到一個部門,可以解決九龍治水帶來的問題,但是仍然還有其他問題。要想從根本上解決問題,使國家成為合格的所有者,必須滿足幾個重要條件。

第一,必須有明確的國家所有者戰略。通過戰略的制定和發佈,闡明國家為什麼要持有銀行,持有哪些銀行,持有多久,業績怎樣考核,如何獎懲。

第二,必須明確哪個機構代表國家行使國家所有者職能,以及怎樣行使所有者功能。同樣,如何評價業績,如何激勵國家所有者代表機構,也要明確下來。還要明確,國家所有者代表機構,只能在法律的約束內,按照公司治理的原則,以股東的身份對國有銀行實施監督管理,而不是直接插手銀行的日常經營。

第三,國家所有者代表機構,要把上述的戰略和制度安排,向全社會公佈,並且定期披露國有銀行的經營狀況。即使是上市的國有銀行,也要參照最嚴格的標準予以額外的披露。

第四,要把國家所有的銀行,置於有效的外部監管之下。國有銀行所受到的監管,不應該比私人的和外資的銀行標準低,而是更高。這是因為,國有銀行玩兒的是公共資金,損失要由納稅人承擔,不嚴格不行。

還可以舉出一些。但是這些就足以說明,如果政府想繼續控股銀行,就需要成為合格的股東。而要成為合格的股東,只要模仿私人所有者就取得了一半的成功。

作者為世界銀行全球金融與市場局首席金融專家。文章僅代表作者個人觀點,與所在機構無關。

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