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人類歷史上，遭逢災難的城市何其多，為什麼有的如神戶、慕尼黑仍能重生，有的卻凋零？ 「指定專人、授權成立專責機構；建立全面的重建計畫，且要有足夠的資金來源；以及持續與災區民眾溝通，協助心理重建，是城市從災難中重生的三大關鍵因素。」曾任紐奧良市重建委員會執行主席、現任雪梨大學榮譽教授的佈雷克利（EdwardBlakley）接受《商業週刊》越洋專訪時說，「這就是災難發生後，黃金一百天內該做的事。」 二○○五年卡崔娜颶風襲擊紐奧良，由於四十年防潮系統年久失修而潰堤，造成一千八百多人死亡、二十萬四千戶人家遭毀、約八十萬居民流離失所，是美國自一九三○年以來最大災害。災後的主要重建工程在修復災區住家、重建防波堤以及全面檢測災區的土壤、水質。重建過程中最大爭議點，是資金該由聯邦政府或州政府負責，此項爭議到現在仍無法擺平。中研院社會所副研究員林宗弘分析，目前紐奧良的人口回流三分之二，就業率恢復先前八成，重建速度超過平均城市災難重建期的五到八年，速度算慢。 我們從城市災難的重建，可以學習到什麼智慧？ 關鍵一：成立專人專責機構評估復原或重蓋，以恢復經濟活動 佈雷克利指出，災難發生後，要在最快時間內確認受災程度、範圍和來源，據此判斷是否要重建、在哪裡重建；「需要專責機構直接負責，以提高行政效率，加快重建速度。」 專責機構的一個重要任務，是針對災區進行普查。銘傳大學都市規畫與防災系助理教授馬士元指出，恢復經濟活動是重建的第一個工作重點，但每戶狀況不同，所以要透過普查，瞭解每個受災戶的類型（自住或店面，租用或自有）、受災情況和對未來重建的意願，從中歸納出幾種型態，再規定不同的權利義務關係與補助方式，才能盡速恢復經濟活動，也是未來跟社區溝通的基礎。 其次要決定，災區是要復原還是重建。復原是基於受災前災區的概念便很完整，災後只要建好基礎建設、修繕民宅，比較單純。重建，就要把未來發生災難的風險估算進去，重新規畫。 「 復原或重建， 要看災難規模、災變原因和發生的區域，」佈雷克利說，「 評估標準要看選擇哪一點有助於恢復經濟活動。」好比紐奧良是美國爵士樂的發源地，有深厚的歷史文化背景，便傾向復原。 以二○一○年發生在加州聖布魯諾市（San Bruno） 的太平洋煤電公司（Pacific Gas & ElectricityCompany， 簡稱PG&E） 氣爆事件為例，因貫穿市區內的一條五十年天然氣管線爆裂，造成八人死亡、五十五棟房屋受損，事發後一週市府便成立專責小組，負責監督PG&E執行管線修複方案，包括即刻棄置穿越市區的天然氣管，繞道郊區改建新管，繞道其餘替代管線供應市區生活需求，全面檢測氣體殘留和是否造成土壤污染。 而一九九五年的日本阪神大地震，神戶市決定重建時，單規畫就規畫五年，由於日本是震災之國，他們對未來風險估算，不是假設「萬一發生災難該怎麼辦」，而是假設「同樣的災難一定會再發生」，因此重建後的改變必須能承受同樣災難。諸如重蓋的房子要有耐震設計，擴大原本社區公園的面積成原來的兩到三倍，甚至將廢地改建成公園，當作臨時避難所。 總之，「專責機構是要處理未來問題，不是為了跟中央討錢、口水戰；不快開始無法重建，」馬士元說。 關鍵二：資金管控透明化確認所有的錢都花在重建 重建資金是多重來源，可能來自社會救助、國家賠償，部分來自貸款，也是影響重建速度的因素之一。 林宗弘在《社會韌性與災後重建：汶川地震中的國家與地方社會》論文中指出，受災後災民須跟銀行貸款重建家園或恢復經濟活動，但銀行若按照既定貸款原則放款，災民若之前有貸款未繳清，現在抵押品又可能損毀，就會貸不到錢。以台灣九二一地震為例，即使有政府補貼和協助貸款，資金仍然短缺；而阪神地震後，部分原本經濟條件相對好的店老闆，同樣面對資金短缺。 重建基金也會衍生管理的問題。根據日本《朝日新聞》去年十一月的報導，日本審計部公佈針對二○一一年到二○一二年會計年度調查報告，其中編列三一一重建基金共有十九兆九千億日圓，用於一千四百零一項重建計畫，其中有三百二十六項與重建無關，包括農業部的科學捕鯨計畫、勞工部的失業職訓計畫，而還有很多房屋修繕補助還沒申請到。由於重建基金來自增加稅收，把錢用到與重建無關的項目上，無異於浪費人民的錢。 聖布魯諾市氣爆之後沒多久， 禍首PG&E分別信託五千萬美元的重建基金、一億美元的災難賠償金，和七千萬美元的和解金，做為災區重建和災難賠償。二○一一年開始重建，項目和使用金額都公佈在專屬網頁上。 關鍵三：重建人的信心安置或遷移，要顧慮到人際網絡 「災難除了毀掉有形的家，同時毀掉人對環境的信任，」馬士元說，「而重建人的信任，比什麼都重要。」 林宗弘也指出，重建包含有形和無形資本兩類，無形資本指的是要顧到人際網絡、感情支持等社會資本，絕對不是房子蓋完就算，軟體配套如社工人員、民間互助團體，從災後就要介入；「人心重建需要更久時間，平均約要五到八年。」 比如聖布魯諾市氣爆，發生至今四年，每一週都有輔導成長團體，到社區中心帶領心情分享，讓每位災民藉由口頭抒發，達到心靈重建的目的。 「九二一重建後，有很多災民房子送他都不願意回去，因為觸景傷情更孤單。」要原地安置還是遷移，遷移要遷多遠、怎麼打散，如果沒顧慮到人際網絡的復原，災民很容易因為創傷症候群而自殺。 其次是，重建過程要完全透明，讓災民心理上充滿信任。重建絕對不如災民預期，過程中一定有不滿、抗議，所以做任何重建工作都要充分溝通，溝通的依據就是災後做的普查資料和每次協調會的內容；以聖布魯諾市氣爆為例，市政府在網站設立重建計畫專頁，將時間流程、管線更新計畫、會議紀錄、資金流向全都交代清楚，並且定期更新，市民可訂閱電子報並隨時保持聯絡，兼顧資訊流通和透明度。 「不要想滿足災民的需求，讓他們零抱怨，這是錯誤的目標，」林宗弘說，「只要減少不滿，就算成功。」 卡崔娜颶風襲擊紐奧良後，州政府撤離當地居民時沒有告知要撤離到哪裡，反而造成民眾更大恐慌；四川汶川地震災後採取強制重建，房屋不管毀壞程度，一律壓平，引發社區居民抗爭。 相反的，日本三一一震災，因牽涉到海嘯與核能事故，導致產業真空，有些災民不能回家，連重建都沒辦法，整個搬走；而復原又複雜，牽涉到堤防、房子蓋在哪裡，光討論、溝通、協調就超過兩年，到去年九月才得出有共識的重建計畫，顯出日本人處理的細緻之處。 從組織、資金和個體三個構面檢視高雄八一氣爆的後續處理，目前缺乏國家級的跨部會專責單位統一負責，沒有資金管理機制，也欠缺人際網絡支援；接下來又是颱風與年底選舉，如果不盡速進入重建模式，未來復原恐遙遙無期。 【延伸閱讀】溝通不良，最常引發重建爭議——近10 年災難城市比較 ■2005年 ●災難 美國紐奧良卡崔娜颶風 ●重建進度 1.已修復55 處堤防潰堤處2.回流人口66%3.工作機會恢復災前的79% ●困境 資金專責單位喬不定，安置、遷移災民缺乏溝通 ■2008年 ●災難 中國四川汶川地震 ●重建進度 樣板城市已重建 ●困境 政府強制執行重建決策，引發地區抗爭 ■2010年 ●災難 美國聖布魯諾市PG& E 氣爆事件 ●重建進度 1.爆炸管線已廢棄並且另外規畫2.繞行郊區管線計畫部分土壤和水質檢測已完成3.已修護完成11 戶 ●困境 管線重建計畫有爭議 ■2011年 ●災難 日本東北311 地震 ●重建進度 中央政府頒佈救災法案，有65個重建計畫在進行 ●困境因牽涉到核災，目前仍在修復建設和居住問題 資料來源： 聖布魯諾市氣爆重建計畫專頁、卡崔娜颶風災後數據網、311日本重災區災後重建復原勘查出國報告書、《社會韌性與災後重建: 汶川地震中的國家與地方社會》論文，（李宗義、林宗弘，2013） 整理：單小懿 | ||||||