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新城傍高鐵：“死城”隱憂

“只要稍微大一點的高鐵站都建高鐵新城。”在全國“四縱四橫”主要高鐵網上，目前已有36座高鐵新城正在規劃或建設。其中，密度最大的屬京滬線和哈大線。

在不少地方的規劃中，速度成了決勝的關鍵：“一年成名、三年成型、五年成城”、“一年成勢、三年成型、八年成城”。

“按特色、按自己的潛力來做高鐵新區的規劃，這是非常重要的，但是國內在這方面做得非常不夠，像這樣做下去，我覺得很多高鐵新城、高鐵新區就會變成死城。”

遍地開花

一哄而上的高鐵新城（或新區，以下統稱為新城）建設正面臨著複雜的困局。

2014年7月29日上午，面積約48平方公里的宿州馬鞍山現代產業園區顯得格外安靜，道路寬闊，車輛稀少。當地官方宣稱該園區已引進一百多個項目，然而除了物流園等少數項目正在正常施工之外，其他項目都只有寥寥數人在作業，有的停工了，有的只砌著圍墻，圍墻內有的長滿蒿草，有的則種著黃豆等莊稼。

京滬高鐵線貫穿這座皖北新城。4年前，高鐵鋪軌到達宿州東站時，宿州市的領導幹部還趕來慰問建設人員，當地媒體報道稱，這個站點的建設，標誌著在皖北地區，宿州成為率先進入高鐵時代的城市之一，對宿州打造成為區域性中心城市具有深遠意義。

依托宿州東站，宿州開始書寫這座規劃面積30平方公里的“東部門戶”，2011年5月14日，比京滬高鐵通車還早半個月，這座產業園區正式掛牌。

高鐵站，成了這座新城最大的籌碼。雖然正式名稱是宿州馬鞍山現代產業園區，但在當地官員遞過來的名片上，印的卻是“宿馬高鐵新區”。

王家林是宿馬高鐵新區管委會投資促進部副部長。他稱目前有四十多個在建項目。“受大環境影響，今年開發速度比較慢。”

宿馬高鐵新區僅是中國總營業里程達11028公里的高鐵線上數十個高鐵新城的縮影。傍高鐵、建新城，成了各地城市拓展的一個標配，幾乎遍地開花。

“只要稍微大一點的高鐵站都建高鐵新城。”東南大學建築學院副院長、東南大學城市規劃設計研究院總規劃師段進告訴南方周末記者。但談及具體數量，段進稱尚未有統計數據。

南方周末記者根據公開信息統計，在全國“四縱四橫”主要高鐵網上，目前已有36座高鐵新城正在規劃或建設。其中，密度最大的屬京滬線和哈大線（哈爾濱至大連）。京滬線上，24個站點共有15座高鐵新城；哈大線上，23個站點已查到有9座。

此類新城大致可分成兩類：一是全新的城市區劃，二是緊挨站點的高鐵站前區（亦稱啟動區）。前者屬地方大手筆，動輒數十平方公里；後者則規模較小，僅有幾平方公里。在統計的36個樣本中，有1/3的新城面積在6平方公里以內；余下新城中，有5座面積在40平方公里以上。

南京大學建築與城市規劃學院副教授於濤的研究也發現，京滬高鐵沿線的高鐵新城空間規劃規模上大多采取了“超常規”尺度。如錫東新城（包括高鐵商務區）達125平方公里、德州高鐵新區56平方公里，南京高鐵新城以高鐵站點為核心的啟動區就超過了30平方公里，基本都是在主城基礎上實現了“躍進式”增長。

而位於省會城市或一線城市的高鐵新城有8座，一些經濟、人口體量不大的縣城，亦在大張旗鼓規劃或建設高鐵新城。如據媒體2012年報道，位於湖北的國家級貧困縣大悟縣，引資160億元建設臨站商務區，“鄂北高鐵新城的夢想正一步步成為現實”。

不少地方政府下了血本。如長沙2009年啟動的高鐵新城，截至2013年底，長沙在基建上已投入了九十多億元，未來三年還要投入100億元。而這座城市2013年財政收入為879億元。

在能找到投資計劃的12座高鐵新城中，已投資及計劃投資百億以上的有4座，投資50億元的有4座，余下1/3為30億元及以下。

在不少地方的規劃中，速度成了決勝的關鍵。“一年成名、三年成型、五年成城”、“一年成勢、三年成型、八年成城”，口號大同小異。

蕭條隱憂

正如同中國不少地方出現的“鬼城”一樣，高鐵新城已表露出類似的隱憂。而近年來，亦有一些媒體聚焦到這一問題上。如滁州、蚌埠等地的高鐵新城，被媒體冠以“空城”、“鬼城”，也有媒體指出這是在浪費土地收益。

在宿州東站，宿馬高鐵新區管委會綜合事務部副部長王揚威並不認為新區開工不足。他解釋說，最近高溫，上午10點到下午4點氣溫超過35℃，不宜高溫作業，在其余時間里工人們才開工。

不過，2014年7月29日晚上8點半過後，南方周末記者發現，只有物流園和學校在施工。學校必須於9月1日開學前完工投入使用，而物流園正在澆頂，白天氣溫則太高。

於濤稱，全國高鐵新城建設普遍受國內房地產業下行以及土地供給緊張等大環境的影響，建設趨緩。

家在宿州東站附近的宿馬公立學校王老師告訴南方周末記者，園區內不少公司圈地之後，便一直停工，有的直至最近才有重新施工的跡象。而其中一處房地產項目“楓丹麗舍”早於2011年便開始收取優先選房訂金，此後不見開工，2014年甚至傳聞老板跑了。因此，客戶要求退錢，直到最近幾天才有機器進入工地。

“都是小規模開工。十幾個工人，幹幹停停，還經常鬧罷工，因為拿不到工資。本地農民更多去外地打工。”王老師說。

即便是原計劃2013年投入使用的新區行政辦公樓，目前也還在建設中。管委會文秘辦一位工作人員稱，計劃於2014年底或者2015年初投入使用。

“建了圍墻的，也就不能耕種了。”王老師指著一處食品物流科技園說，“這個老板心好，地沒有圈起來，農民還能耕種。”這個食品物流科技園里種植著黃豆。

整個園區里，只有少數企業投入生產。大量土地仍種著莊稼，有的被人鏟除了。

“才兩年時間，建成這樣，我認為已經非常難得了。”王揚威說。在當地政府提供的數據里，宿東高鐵新區成績靚麗，地區生產總值、工業增加值、財政收入等上半年均已完成過半任務，同比均在增加。

除了宿州東站，南方周末記者還沿著京滬高鐵線，去到蚌埠南站、定遠站，這均為媒體報道中的“空城”。不過，蚌埠南站附近為當地的大學城，依托高鐵站的新城在數公里之外，如宿州高鐵新區一般正在建設之中。

而在定遠市，當地政府僅規劃了一兩平方公里的站前區域進行開發。一名當地官員告訴南方周末記者：“我們考察了不少高鐵新城，不想再造一個空城了。”

成也高鐵，敗也高鐵

最早被媒體定義為高鐵新城的是長春市的西部新城，依托哈大線的長春西站，規劃面積13平方公里，由此開啟了轟轟烈烈的高鐵新城建設潮。

在南方周末記者的上述統計中，2011年是高鐵新城密集開工建設期，相比較其他年份一兩座的數據，該年達到了7座。

地方寄望鐵軌能源源不斷地送來客流，匯聚一方人口並拉動經濟。不過，《華夏時報》此前引述了加州大學伯克利分校經濟學家本傑明·費伯（Benjamin Faber）的論文《貿易一體化，市場規模和產業化：來自中國高速公路網的證據》，稱被納入高速公路網，對於邊緣城市的經濟發展具有顯著而穩健的負面作用：在1997-2006年間，其他條件不變的情況下，被納入高速公路網的邊緣城市，相比於其他邊緣城市，其經濟增長率平均要低18個百分點，而其工業總產值的增長率平均要低26個百分點。

該經濟學家認為高速公路導致地區間運輸成本下降，從而導致邊緣城市的工業經濟不斷向中心城市聚集，也便利了落後地區人民的自由遷徙。

而高鐵是否會出現如高速公路一般的問題，目前國內專家沒有相關研究。但多名主持或參與高鐵新城規劃的專家認為，由於高鐵站普遍的選址特征，可能會導致新城建設“欲速則不達”。

在南京大學建築與城市規劃學院副教授於濤看來，除了大環境、自身經濟發展和城市空間等因素影響之外，新城選址距離宿州主城達25公里之遠，這也直接導致新城難以接受宿州主城在人口、產業以及公共服務等方面的輻射，發展基礎過於薄弱。

不惟宿馬高鐵新區，這種“先天不足”的劣勢出現在大多數的高鐵新城中。

於濤曾對京滬線上的高鐵新城做過研究。他發現京滬高鐵站點基本選址在距離城市中心較遠的郊區甚至是偏遠的農村地區。大城市往往體現為近郊區化，而中小城市則多屬於遠郊區化。這主要是因為大城市更能掌握高鐵新城選址的話語權，通過行政等手段可使高鐵站點的選址和線路走向盡可能契合城市自身空間發展。

在中國城市規劃設計研究院交通分院副總規劃師王昊看來，城市中心可供新建用地過少，拆遷工作很難落實，地方政府也有將高鐵站放在較為空曠地區的訴求。

“某些高鐵站距離城市有三十公里左右。如果這種地段也要建新城和新區，我覺得不太可能，即使能發展也比較緩慢。因為一個新城的發展還是需要有各種條件的，不是光有交通條件就能發展起來的。”段進說。

實際上，不少城市成功實現了以新城發展優化城市布局的目標，如上海、深圳、廈門、青島等。“但確實也會有城市出現對未來發展預判過高，基礎設施建設超前，經濟發展趕不上城市發展的雄心壯誌這樣的情況，運量至今沒有達到預期目標的珠海機場以及現在的鄂爾多斯新城就是這方面最典型的例子。”王昊說。

千篇一律，走向“死城”？

在一些受訪專家看來，這是地方政府土地財政的另一種包裝。而為了支撐土地財政，新城定位過高也就不可避免。

王昊、段進等專家在規劃設計中都遇到過相似問題：在規劃初期，規劃設計單位都會提出特色化的定位，但最終地方政府更傾向於做房地產、做商業商務，因為這樣土地價值會高一些。

“高鐵樞紐周邊多種功能的混合發展，應該是很好的發展願景。但我們恰恰並不是這樣發展的，雖然定位多是商貿中心、城市副中心等等，但實際開發建設的多是以居住功能為主的房地產樓盤。”王昊說。

在南方周末記者的上述統計中，有明確城市定位的29座高鐵新城中，有20座都提出要發展商務中心、高端服務業。明確提出要建設新的城市中心的則有11座。

在宿馬高鐵新區，南方周末記者發現大部分企業都圈了大量土地，最少圈地八九十畝，普遍圈地兩百多畝。但目前實際建設的都只有少數，大量土地被野草侵占。而失地農民們只能靠打工為生。目前，他們住在臨時安置房里，每月還要交付3元錢/平方米的租金。

“臺灣沿著高鐵做了很多有特色的規劃，比如某地農產品好而豐富，它就會做農產品交易會、批發市場，周邊地區一起做整合發展，就發展起來了。”段進說。

“按特色、按自己的潛力來做高鐵新區的規劃，這是非常重要的，但是國內在這方面做得非常不夠，大家都喜歡往一個方向走，都做一些商業、商務、會展，像這樣做下去，我覺得很多高鐵新城、高鐵新區就會變成死城。”段進預言。

他把圍繞高鐵站建設的區域分為“高鐵新城”和“高鐵新區”。高鐵新城是居住、生活、服務、商業等要素都具備，是一個完整的城市，高鐵新區則只是對原有的城市做一些補充。高鐵站靠近主城區的，應該建設的是高鐵新區，如蘇州城際站等。

但因為目前的很多高鐵站遠離主城區，所以各地政府都會在巨大的腹地建高鐵新城。“各地政府都希望通過高鐵新城的建設帶動整個地區的快速發展，但我認為現在建設高鐵新城的地區，（建設）速度會非常緩慢，因為過高地估計了地區發展的潛力，另外高鐵的整體效應還沒有形成。而地方政府發展的心情太急了。”

段進認為，“高鐵新區”的概念比“高鐵新城”更應該務實。

他曾參與十幾個高鐵火車站、高鐵新城的規劃，他認為，目前，“高鐵新城”的構想只能在極個別的地方可以實現，大多數地方是不合適的。

“有一個觀念需要改變，就是高鐵一定會促進地區發展，但從國際經驗看，不一定。有的城市尤其中小城市，有了高鐵，如果沒有快速地抓住地方特色優勢的發展機遇，它所擁有的一些東西，如勞動生產力、商務機會，反而會被吸走。”段進說。