2013年中央決算報告顯示，中央財政支出罕見地只完成了預算的98.5%。上一次出現類似情況，要追溯到25年前。錢為什麼沒花完？哪些錢沒花出去？三公消費在其中貢獻了多少？沒花出去的錢怎麼辦？
中國罕見地沒有完成中央財政支出預算。
在過去的2013年，有多達1068.32億元的中央財政資金，沒有按原計劃「花出去」，這佔到預算支出金額的1.5%。上一次較大幅度地沒有完成中央預算支出，還需追溯到25年前。
上述數據，來自2014年6月24日，財政部部長樓繼偉在全國人大常委會上所作的《國務院關於2013年中央決算的報告》（下稱《2013年中央決算報告》）。報告顯示：2013年，中央公共財政收入6.01萬億元，為預算的100.2%；支出6.84萬億元，完成預算的98.5%——也就是說，有1068.32億元的中央公共財政預算支出沒有花完。
2013年，中央財政資金裡，究竟有哪些錢沒有花出去？沒有用完的錢，到哪裡去了？在地方政府，是否也存在這樣預算支出未用完的情況？
錢罕見地沒花完
自中央和地方分別編列預算報告以來，中央財政支出沒有完成的情況只發生過三次，分別是：1989年，完成了95.73%；2009年完成了99.9%；2013年完成98.5%。
3個月前的全國兩會上，樓繼偉所作的《2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》（下稱《2013年執行情況和2014年預算報告》），已經對去年中央財政支出的基本情況做了匯報。該報告顯示：2013年，中央財政支出6.85萬億元。對比剛剛公佈的《2013年中央決算報告》，兩者數據基本一致，相差了18.34億元。
南方週末記者梳理了改革開放後的1979年至2013年共35年的國家（中央）決算報告。在1989年之前，中央及地方的預算報告是統一編制的，並且那十年的支出決算均超過了預算。
1989年3月20日至4月4日的七屆全國人大二次會議決定，1989年的國家預算，按中央和地方分別編列。
1990年6月，時任國務委員兼財政部部長王丙乾作《關於1989年國家決算的報告》，提到：
1989年，中央決算支出1667.36億元，只完成了預算的95.73%；其中，中央本級支出只完成了預算的93.6%。決算報告稱，這主要因為當年的基本建設支出、價格補貼支出和國外借款還本付息支出等比預算減少。
從1990年至2013年，接下來24年的中央決算報告裡，有22年的支出決算超出了預算，最多的年份——2007年，超出10.1%；支出與預算持平的，則是2012年；支出決算少於預算的兩個年份，一次是2013年，另一次是金融危機之後的2009年，但當年也完成了99.9%。
2013年的中央財政支出，一方面罕見地有較大幅度未完成；另一方面，相比上一年度的支出數，只增長了6.8%，增長數是2000年以來最低的一次。
哪些錢沒有花出去
「專項轉移支付」省得最多，比預算少用了655.40億元；「中央預備費」省得最徹底，預算安排了500億元，最後一分未動。
在中央財政收入「一以貫之」超預算完成的2013年裡，為什麼支出沒有完成預算呢？
2013年3月兩會上批准的2013年中央公共財政支出預算，共6.95萬億元，這包括中央本級支出、地方稅收返還和轉移支付、中央預備費三大塊。
對「省錢」貢獻最大的，是「地方稅收返還和轉移支付」這一大塊，其中「專項轉移支付」節省最多，比預算少用了655.40億元。
中央對地方的轉移支付分為「一般性轉移支付」和「專項轉移支付」。後者簡言之，是上級政府為實現特定政策目標補助給下級政府的專項支出。這筆錢應當「專款專用」，包括教育、衛生、科技、國防、住房保障、地震災後重建等20個大項。
2013年，這筆錢共支出1.86萬億元，比預算少花了655.40億元。
「一般性轉移支付」省得相對少一點。2013年裡，這筆錢共花出2.43萬億元，比預算少花了175.63億元。這是中央政府對「比較窮」的、有「財力缺口」的地方政府，給予補助。
「稅收返還」的預決算差距最少，僅僅少用了6.05億元。
「中央預備費」的節省則最為徹底，預算安排了500億元，最後一分未動。
這是筆什麼錢？預算法第三十二條規定，「各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的1%-3%設置預備費，用於當年預算執行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支」。這筆中央政府為「應急」所準備的特殊經費，俗稱「總理預備費」或「總理基金」。
此前，數位前任總理，以及財政部的公開文件，都曾提到過使用「中央預備費」的案例，如2003年抗擊SARS、2008年汶川地震災後重建、2011年玉樹地震災後重建等等。
2013年，預算支出裡，安排了500億元的中央預備費，大致相當於同年中央本級預算支出的2.47%。《2013年執行情況和2014年預算報告》和《2013中央決算報告》，均顯示這筆費用在2013年，使用為零。
至於「中央本級支出」，原本也是有望一起壓縮的。在《2013年執行情況和2014年預算報告》中，財政部稱，「2013年前幾個月中央財政收入增幅明顯回落，經報黨中央、國務院批准，預算執行中壓減了部分中央本級支出。」年終的結果是多用了268.76億元。
三公消費減少的貢獻並不大
備受輿論關注的「三公經費」只完成了預算支出的88.03%。但值得注意的是，這只佔財政支出很小的一部分，僅「節省」了9.54億元。
《2013年中央決算報告》，對中央少花錢也提供了另外一種解釋的角度，即從支出項目用途情況來看，中央公共財政資金裡有教育、科技、文化體育與傳媒、醫療衛生、農林水事務、節能環保、三公經費等幾個大項未完成預算支出資金。
備受輿論關注的「三公經費」只完成了預算支出的88.03%。但值得注意的是，「三公經費」只佔財政支出很小的一部分，僅「節省」了9.54億元。
具體而言，因公出國（境）經費減少4.73億元，佔預算的22.14%；公務接待費減少2.82億元，佔預算的19.67%；公車經費減少1.99億元，佔預算的4.52%。
多位受訪者對南方週末記者表示，「三公經費」的減少，也可視為2012年12月中央出台的包括「厲行節約」在內的「八項規定」的實施效果；但細究起來，佔整個「三公經費」近六成的公車經費，只「節省」了4.52%，效果著實有限。
這一點，可從審計署審計長劉家義在2014年6月做的《國務院關於2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱《審計報告》）管窺一二。
《審計報告》披露，有14個中央部門本級和13個所屬單位公務用車配備超編制289輛、超標準123輛；還有6個中央部門本級和63個所屬單位無預算、超預算列支公務用車費用1094.15萬元，其中國務院國資委及其57個所屬單位就有619.34萬元。
同時，長期佔用下屬單位和其他單位車輛，通過租賃等方式變相配備公務用車的也大有人在。「屁股下的腐敗」，痼疾難消。
從項目用途來看，節省最多的是「節能環保支出」。2013年，支出1803.93億元，只完成了預算的85.8%，少用了298.55億元。主要原因是「部分節能產品補貼政策到期後不再執行」。
有據可查的其中一例是：2013年9月，財政部等部委聯合宣佈，原有的對1.6升及以下節能汽車推廣補貼政策執行到當年9月30日結束。新的補貼政策，補貼標準雖然仍然是每車補貼3000元，但門檻顯著提高，即1.6升及以下節能環保汽車，從原來的限值百公里油耗6.3升提升到了5.9升。
「教育經費」排在其次。支出3883.93億元，少花了247.91億元，只完成了預算的94%。財政部解釋說，這主要是「據實結算的學生資助補助經費減少，以及高中教育債務納入地方政府債務管理或由地方政府安排資金解決，相應減少了中央化債補助資金」。
審計報告中的秘密。 （馮宇嘉/圖）
最後一天的「瘋狂」
2013年的最後一天，至少有73.62億元的中央財政資金，被「緊急下達」。
如果沒有最後一個月的突擊花錢，中央公共財政支出少花的將遠不止1068億元。
中金公司首席經濟學家彭文生曾在2013年年底發表的《並不寬鬆的積極財政政策》一文中指出，「2013年前11個月實現5000億元財政盈餘，全年1.2萬億預算赤字難以完成，支出低於預算是主要原因。我們預計今年最終實現的赤字規模和去年基本相當，佔GDP比重可能略有下降。從財政赤字看，今年的積極財政政策並不寬鬆。」
《審計報告》用「預算下達不及時」這一概念，著重點出了2013年中央公共財政支出的一大「特徵」，並做了詳細羅列。
公共財政專項轉移支付預算中，有4950.46億元（這佔到了預算的26.60%）未按要求於6月15日前下達，其中6.77億元是12月31日才下達的。
公共財政本級支出預算中，有920.53億元（佔預算的4.5%）未按要求於9月30日前下達，其中66.85億元是12月31日才下達的。
國有資本經營預算中，有420.70億元（佔預算的43.01%）12月才下達。
粗略計算，在2013年的最後一天，即2013年12月31日，至少有73.62億元的中央財政資金，被「緊急下達」。
「連鎖反應」因此產生——對中央財政轉移支付依賴度較高的省份，往往難以完成當年的支出預算。
儘管各省級政府的2013年決算報告，按慣例需等到7月至8月，各省人大常委會上才正式公佈，但從今年年初各自省份的「2013年財政預算執行情況和2014年財政預算草案」報告來看，亦能掌握基本的情況。南方週末記者訪問的數個省份財政廳（局）廳（局）長，對此予以了證實。
其中，公共財政支出超過了預算的：如北京為預算支出的103.5%、上海102.5%、天津101.8%、山東105.8%，廣東則達到了117.19%。
河北、新疆、青海、山西、重慶、內蒙古等省份，則沒有完成預算支出。
甚至，內蒙古自治區在2013年，更少有地沒有完成預算收入目標：其年度全區地方財政總收入2658.4億元，為預算的99.6%。內蒙古自治區財政廳對此解釋，主要原因是，「煤炭等資源類產品量價齊跌，造成重點行業、重點地區上劃中央稅收減收較多」。
從上述數據可見：2013年超預算支出的，多為經濟相對發達的地區，而沒有完成預算支出的，則主要是經濟相對落後的地區。追溯這些省份過往年度的數據，情況也與2013年基本一致。
如重慶市，2009年至2013年，每年支出完成預算比例分別是78.8%、82.0%、83.7%、86.4%和88.6%。對此，重慶市財政局一位主要官員，在接受南方週末記者採訪時承認，中央財政資金下達比較晚，是其中一個重要原因，而且這個因素幾乎歷年都存在；此外，一些工程進度比預期緩慢，也會影響噹年的支出目標實現。
上海財經大學公共經濟與管理學院副院長劉小川教授則告訴南方週末記者，相對落後地區，很大程度上仰賴中央財政的轉移支付，受制於資金下撥的進度，往往導致每年的預算支出都完不成。而發達地區的財政收入情況較好，可投資項目也比較多，但編制預算時相對較為保守，結果執行過程中，收入及支出卻均超過了預期。
亟需增強預算硬約束
2013年整個中央財政預算支出目標未完成的原因，可能還包括在中央大力「反腐」等背景下，部分地方、部分官員，「懶於作為」、「不敢作為」、「與其出事，不如不作為」的因素。
「預算下達不及時」並非去年獨有，而是多年沉痾。
在國家行政學院經濟學部馮俏彬教授看來，2013年整個中央財政預算支出目標未完成的原因，可能還包括在中央大力「反腐」等背景下，部分地方、部分官員，「懶於作為」、「不敢作為」、「與其出事，不如不作為」的因素。
南方週末記者在日常的採訪中，也時常聽聞不少企業「抱怨」，一些官員和政府部門，「怕出事、不辦事」了，阻礙了一些項目的進展。
至於沒有用完的預算，據劉小川教授介紹，需具體區分，屬於資金下撥進度遲滯或項目進度緩慢的專項資金，「結轉」至下一年度繼續使用；如確實是「節約」下來的資金，應該上繳，用於下一年度其他項目的開銷，也可適當作為「獎勵」返還。
《審計報告》中提到，2013年，中央政府性基金預算收入總量5086.59億元，支出4179.46億元，有907.13億元結轉至2014年；中央國有資本經營預算收入總量1130.38億元，支出978.19億元，結轉下年152.19億元。
但單純的「結轉」繼續使用，也帶來了不少問題。
比如一些結轉的資金，則已經無法按原用途使用。審計署重點審計了9個省本級和9個市本級財政存量資金情況，至2014年3月底，這些地方財政存量資金共計7673億元，其中有佔26.74%，即2051.39億元的資金，因為原定項目完成或取消、不具備實施條件等已無法按原用途使用。
對於「真正節約」下來的資金，也有相當多的部門「不願上繳」。
在2013年裡，國家衛計委、文化部、人民銀行等部門，採用「虛列支出」、「以撥作支」等方式，人為減少存量資金6.11億元；而國家海洋局和中科院大氣物理研究所等單位，則沒有及時上繳或未經批准動用結餘資金1.29億元。
儘管在2013年裡，有多達1068億元的預算資金未用完，但2014年的中央公共財政支出預算，仍然要比2013年多出9.3%，達到74880億元；相應地，中央財政的赤字規模，也由2013年的8500億元，擴充至9500億元，達到歷史最高。加上4000億元的地方債，2014年中國財政赤字佔GDP的比例，預期為2.1%左右，仍在國際安全線之內。
馮俏彬、劉小川等受訪者均表示，這是國家「繼續實施積極的財政政策」的重要表現，也是實現「增加保障改善民生支出，保持對經濟增長和結構調整的支持力度」的最重要手段之一。
多位受訪者還對南方週末記者表示，財政收支與預算出現較大的差距幅度——不管是超預算，還是未完成預算，根子上的原因，還在於「預算管理不夠精細」，且年度預算法案約束力不強。
2013年11月，黨的十八屆三中全會提出要「透明預算」、「改進預算管理制度」。2014年6月30日，中共中央政治局會議，又審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，進一步提出，「改進預算管理制度，強化預算約束、規範政府行為、實現有效監督，加快建立全面規範、公開透明的現代預算制度」。
與此同時，有「小憲法」之稱的預算法卻依然還懸在空中。自2005年宣佈正式啟動修改工作以來，全國人大常委會分別在2011年12月、2012年6月及2014年4月三次審議預算法修正案草案，2012年還曾向社會全文公佈徵求意見。
有消息稱，在今年8月的全國人大常委會上，可能會對預算法修改進行第四次審查，但是否會將新的草案再次公開徵求公眾意見，目前尚不可知。包括侯義斌、王明雯等在內的數位現任全國人大常委會委員則告訴南方週末記者，他們還沒有得到類似的通知，「（屆時是否『四審』），將由委員長會議決定」。