筆者日前與一個大省政策研究方面的權威人士交流。他認為,想當直轄市並非都是為了升級、升格、陞官、要獨立,更重要的是如何順應經濟發展和服務國家戰略。未來二三十年內,中國可能進行較大的行政區劃調整,最重要的首先不是誰誰當直轄市,而是如何掌握經濟整合的大趨勢,依據經濟整合力量反過來調整行政區劃佈局。
中國經濟到今天,一大成就是各個地方的活力被激發出來,一大束縛是各個地方的資源配置受制於行政管轄和地域界限,不能向更優化的方向順利高效移動。國際上有研究指出,中國的市場類似於「零碎分割的區域市場」,分割非常嚴重,省份之間的「邊界效應」甚至大於歐盟內部國界的作用。大量的公共品供給(如交通、教育、醫療)也被邊界阻隔,無法在更大範圍內配置,產生更大效用。
不同發展水平的經濟活動所需的市場範圍是不同的。發展水平較低時,經濟活動可以在較小的範圍內完成,隨著發展水平的提高,經濟活動越來越需要與外部市場(包括資金、勞動力、土地等要素市場)進行交互,優化要素配置。某些地理上毗鄰的地區,經濟整合和公共品統一供給的需求已經非常強烈,但因為分屬不同的行政區,只能形成「斷頭路」。大量事實證明,我國的區域市場分割,很大程度上是由地方政府的決策和行為造成的。
中國的行政區劃調整,總體上可能需要從「放權出活力」階段走向「整合出效率」階段。例如,2003年佛山的行政區劃調整,當時爭議紛紛,但放在十年後看,起到了優化內部經濟資源、釋放地區市場潛能、實現持續增長的效果。中國城鎮化潛力很大,但只有遵從經濟整合優先的規律,這種潛力才能真正得到發揮。