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深圳土改：「小產權房」的地，就是海綿裡的水

深圳是中國唯一一個沒有農村的城市，全部土地已經國有化，卻有近一半的建築都是原住民的「小產權房」。

在這個幾乎無地可用的城市，這些「歷史遺留非法建築」，成為撬動未來的支點。

2012年5月25日，深圳土地管理制度改革綜合試點啟動儀式上，國土資源部部長徐紹史評價「這是又一次里程碑式的戰略決策」。

在1987年以「土地拍賣第一槌」深刻改變了整個中國的土地制度後，深圳又一次成為土地改革的焦點。

這一次，擺上桌面的是巨量「歷史遺留非法建築」——佔深圳建築近一半的「小產權房」。

「海綿裡的土地」

「深圳的開發空間就像海綿裡的水，捏一捏就能冒出來。」這些被稱為「城中村」的集體土地，雖然理論上已經全部國有化，但現實中已成為深圳城市建設中最大的一批「制度飛地」。

作為深圳最「資深」的商業化片區，毗鄰香港的羅湖區隨著深圳城市中心的西移而一度陷入沉寂，最近卻又重新熱鬧了起來。

隨著深圳城市更新規劃的啟動，未來5到10年內，面積34.7平方公里的羅湖將有大約1/4的面積被納入更新項目之內。為此區政府成立了四個城市更新辦公室，近期將抽調一批「作風過硬、吃苦耐勞」的幹部全力推動項目區內的拆遷。

實際上，深圳的每一個區，都在為這場規模空前的城市更新而緊鑼密鼓地準備著。

在深圳市規劃國土委2012年5月31日公佈的第二批城市更新單元規劃中，又有12個項目被納入新的規劃，涉及重建面積超100萬平方米。

加上此前公佈的更新項目，深圳市在過去三年內已經公佈了109個城市更新單元規劃，涉及深圳所有下屬行政區，原處於特區關外的寶安和龍崗更是密集。

這場規模空前的城市更新大劇目，不僅令包括康佳、天健在內的本土企業在資本市場中獲得了力度空前的追捧，更引來了華潤、招商、中糧等央企軍團和萬科等地產巨頭。

不過，就在短短一年前，深圳還因「無地可拿」而遠離房地產開發商們的視野：2010年深圳土地調查統計數據顯示，全市土地總面積1991.71平方 公里，其中建設用地917.77平方公里。按照現有的土地規劃指標，從2011年起，未來十年內這個城市每年只能拿出4平方公里的新增建設用地。

4平方公里，除去市政公共設施佔地，用於商業開發已經所剩無幾，對於每年商品房銷售面積超過10億平方米的地產市場，更是幾近於無。

對於熟悉深圳土地市場發展歷史的市場人士來說，這僅僅是深圳土地現實的一個表面。一位資深的市場人士向南方週末記者解釋，「深圳的開發空間就像海綿裡的水，捏一捏就能冒出來」。

海綿裡的土地，奧秘在於——官方資料顯示，2011年深圳全市土地總面積1991平方公里，建設用地917.77平方公里中，其中原農村集體用地為390平方公里，佔比高達42%。在這些集體用地中，有近300平方公里的土地，都屬於非法佔用。

這些被稱為「城中村」的集體土地，在過去三十多年的城市建設中，由於複雜的產權和制度糾纏，始終難以被真正納入深圳城市建設的總體規劃之中。儘管經 歷了1992年特區內統征、2004年原特區外城市化轉為國有地之後，深圳所有的土地全部完成了國有化，但這些土地在現實中依然按照過去的邏輯存在著，在 容納了深圳70%以上外來人口的同時，成為深圳城市建設中最大的一塊「制度飛地」。

在前述市場人士眼中，深圳的城中村改造，是這座城市所餘不多的「制度紅利」之一，但是在此前多年的國有土地管理制度下，卻始終未能找到將這一制度紅利轉變為現實收益的可行之道。

正是在這一背景下，深圳市於2012年5月25日正式公佈的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（下稱《總體方案》）被視為拉開了深圳歷史上又一次「土改」的序幕。

確不了的權

數次改造的同一個障礙就是違規用地的確權問題，許多土地產權至今「身份不明」。最終要為集體土地轉化為商業土地支付代價的，是逐利而來的開發商。對他們來說，最大的風險不是拆遷成本，而是無法確權導致的拆遷中的不確定性。

與《總體方案》一起推出的，是由國土資源部和廣東省政府共同啟動的「深圳市土地管理制度改革綜合試點」。這意味著深圳市的改革方案獲得了高層授權，因而有了更大的制度空間。

對於深諳深圳土地制度變革歷史的業內人士而言，這一包含了八大內容、十項改革事項的《總體方案》，其實只是過去數年深圳土地管理制度的一部「政策大全」，真正的成效還有待觀察。

「深圳過去並非沒有搞過類似的改革，但幾次努力的結果都是無疾而終。」一位曾在相關政府部門任職的人士向記者介紹，在1990年代中期和2000年之後，深圳都曾試圖推進大規模的城中村改造，最終都是無功而返。

數次改造的同一個障礙就是違規用地的確權問題——由於徵地確權的規劃和補償方案遠遠落後於城市土地的增值速度，使得政府在完成土地規劃後卻無法完成徵地補償手續，最終使得相應的土地產權至今「身份不明」。

在這一背景下，原集體土地上的違規建設越蓋越多，而對於這些「違規建築」的擁有者來說，即使房屋不能上市交易，租金收益也頗為可觀，所以深圳甚至出現了許多十幾層高並且帶有電梯的「農民房」。

據市場人士向南方週末記者介紹，隨著宏觀調控中城市限購政策的推出，這些本就不在政策限制內的「小產權房」正迅速形成堪比商品房市場的交易規模。

正因為如此，深圳市在公佈《總體方案》後，已將違規建築的處理列為2012年的工作重點，將陸續出台三大配套文件，即《深圳市關於農村城市化歷史遺 留違法建築的處理決定》的實施文件、「關於嚴格變更土地用途和調整容積率的若干規定」、「關於嚴格征轉地補償與土地轉換管理的若干規定」。

三大配套文件的目的在於解決原有違規用地的確權問題，同時堵住未來因變更土地用途而獲利的渠道。這是深圳市政府在土地管理綜合試點制度下，所獲得的重要「自由裁量權」之一。

與此同時，深圳市政府和國土部門以空前統一的口徑向外界宣稱，此次土地管理制度改革不涉及「小產權房」的確權問題，並態度明確地宣佈對於非房地產和違法建築，將「堅決打擊，不給出路」。

相對於政府的表態，房地產開發企業的態度卻要曖昧得多。

「不確權怎麼改造？拆遷補償付給誰？開發商做了大量前期投入，最後卻因拆遷不了一拖幾年，這個成本誰來支付？」一位早在2005年前後便介入深圳舊城改造項目的開發企業負責人向南方週末記者發出了一連串的追問。

在他看來，不管前景如何誘人，但最終要為集體土地轉化為商業土地支付代價的依然是逐利而來的房地產開發商們。而對於開發商來說，最大的土地開發風險不是拆遷成本，而是拆遷過程中的不確定性。

這位開發企業負責人告訴南方週末記者，在他所負責的舊改項目中，就曾遇到過半年簽約90%以上，但剩下十幾戶花了幾年也「搞不掂」的，「這種時候怎麼辦？你敢在深圳搞暴力拆遷一夜成名嗎？」他坦言，「只能依靠政府，如果政府也搞不掂，那就拖著。」

實際上，在2009年底《深圳城市更新辦法》推出之後，也曾經引來大批開發商的「躍躍欲試」，「當時許多開發商提著油和米到小區裡逐戶拜訪，徵求住 戶在更新項目上同意簽字」，一位地產公司高管對當時的熱鬧場景記憶猶新，但此後兩年中許多開發商們悄悄停下了腳步，「因為背後涉及的情況太複雜了」。

「技術流土改」

曾任深圳市規劃局規劃處處長的賀承軍稱之為「技術流」土改，即在不觸動土地國有制的根本制度下，以城市規劃和市場化交易的形式來解決原有土地產權的確權問題。

就在《總體方案》正式公佈前三個月，《深圳市城市更新辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）出台。對於關注深圳舊改的開發商們來說，《實施細則》跟兩年前城市更新辦法的原則性思路相比，有了更大的可操作性。

比如針對開發企業所遭遇的拆遷困境，在《實施細則》中進一步細化了政府徵收和政府收購的標準與程序，使政府在市場化搬遷談判陷入僵局時，有了更大的干預空間。

與此同時，《實施細則》在簡化政府審批流程、推動項目進程和提升城市整體功能方面，亦有了更加詳盡的規定。

從某種意義而言，《實施細則》和《總體方案》共同構成了《深圳市城市更新辦法》的制度基礎：《實施細則》對城市更新過程中所遭遇的種種問題設置瞭解決程序；而《總體方案》則在土地管理制度上為城市更新項目打開了新的探索空間。

對此，曾任深圳市規劃局規劃處處長的賀承軍稱之為「技術流」土改，即在不觸動土地國有制的根本制度下，以城市規劃和市場化交易的形式來解決原有土地產權的確權問題。

而這一基於城市土地二次開發的確權方式，在媒體報導中又被區分為「土地整備」、「區域升級」以及「城市發展單元」等不同模式。

以坪山新區金沙社區為代表的「土地整備」模式，以政府主導規劃、社區股份公司協調處理的方式，將土地增值收益分配權整體賦予社區股份公司，使得傳統徵地模式中政府與原住民的博弈變成了社區內部的利益協調；

而在以崗廈和大沖社區為代表的區域升級中，採取的模式則是：在開發商與社區股份公司協議合作的基礎上，由政府批准出讓項目地塊。

無論是土地整備還是區域升級，與傳統徵地模式最大的區別就在於：政府以「城市發展單元」為主體，使市場化開發機構和城市單元的管理機構（如社區股份公司）直接協商；至於確權與定價，都留給集體土地上的社區內部自行協調。

對於早在1990年代便遭遇了土地困局的深圳市而言，這一模式的核心並非今天才出現。早在2001年羅湖區漁民村改造時，就已經引入了社區股份公司與開發商合作的改造模式。

但在當時的市場背景下，一方面政府和社區對於城市規劃均缺乏經驗，另一方面開發商還有大量未開發土地可供選擇，不願意接下這些「吃力不討好」的舊改項目，因此，這一合作模式遲遲未能得以推廣。

直到將近十年之後，既有土地開發殆盡，這一模式才再度進入政府和市場的視野。

早在1998年便被政府列入城中村改造規劃，卻遲遲難以推動舊改進程的福田大沖社區便是其中的典型之一：在早期的改造規劃中，沒有任何開發商願意付 出巨額拆遷成本去開發商業住宅區。而缺乏市場化補償機制的政府自身，也無法支付自己規劃所需的巨額徵地款項，只得任由大沖社區在此後的近十年裡成為了規劃 空白。

直到2005年之後，隨著南山高新科技企業園區日漸成熟，具備了強大購買力的社區人群開始尋找真正值得投資的居住與生活區，此時華潤集團才能夠以遠遠超出當年規劃的數十億元巨資，拿下片區開發資格。

但在這一區域升級的複雜利益博弈中，傳統的徵地出讓模式已經遠遠無法滿足開發企業和社區原住民的多元化需求，更加複雜而動態化的市場博弈模式正在形成之中，一場充滿細節智慧的土改正在拉開序幕。

【社論】建設海綿城市既迫切更需勇氣

近日，持續強降雨導致長江中下遊地區出現洪澇災害，除導致人員死亡與經濟損失外，武漢等大城市甚至出現了長時間被洪水圍困，全城交通幾近癱瘓，引發廣泛關註，李克強總理亦親臨武漢現場指揮救災。

引發洪澇災害的直接原因無疑是持續的強降雨，但洪水之所以造成如此大的損失，亦與近幾十年圍湖造田、填湖建城導致湖泊泄洪能力降低的人為因素幹系甚大。以素有“千湖之省”美譽的湖北省為例，20世紀50年代湖北有湖泊1066個，總面積達8300平方公里，而目前湖北僅存湖泊309個，總面積縮小到2656平方公里;有“八百里洞庭”之稱的洞庭湖1949年有4350平方公里，但到2002年縮小為2650平方公里，目前面積為2625平方公里。

決策層對此也早有判斷，近年來一直致力於推動退耕還林和退耕還湖。1998年“世紀大洪水”之後，國務院就作出了在長江中下遊區域退湖還田決策，時任總理朱镕基甚至提出要將洞庭湖面積恢複到建國初期的4350平方公里，即著名的“4350工程”。然而，生態恢複是一項長期工程，讓已建成城區的土地重回湖泊，其執行難度更是非常之大。

同時，長江中下遊洪澇災害和城市內澇現象近幾年持續上演，由於城市化的進程和人口的集中，造成的災害和影響與日俱增。彼時，海綿城市作為解決這一歷史難題的方案被提出。2013年12月，國家主席習近平在中央城鎮化工作會議上明確指出了建立海綿城市的重要性，去年10月，國務院提出到2020年城市建成區20%以上的面積達到目標要求，2030年城市建成區80%以上的面積達到目標要求。目前已有常德、南寧、重慶等30個城市進入中央財政支持海綿城市建設試點範圍。

海綿城市乃新一代城市雨洪管理概念，顧名思義，指城市要像海綿一樣，遇到雨水時將其吸納，蓄之控之，需要時又能夠將儲存的水釋放出來加以利用，如大自然一般對雨水進行自然積存、自然滲透和自然凈化。可以想見，城市建成區80%以上的面積若能達到海綿城市目標要求，洪澇災害對於城市的影響，以及內澇問題，皆可迎刃而解。

然而，海綿城市由於建設複雜、投入需求大以及回報機制模糊，試點以來並未如預想中的順利。

首先是資金問題，以國外為例，海綿城市的建設費用占到整個城市建設費用的20%，由於國內城市排水系統的歷史問題，建設費用可能更高，總體資金需要數萬億以上。首批試點城市安徽池州未來3年內共安排海綿城市試點項目117個，總投資211.62億元，資金缺口不小。因此，急需借助PPP融資模式，引入社會資金，結合政府采購和財政補貼等方式破解投融資難題，同時加強產業導入，形成稅收回哺和資金的良性循環。

此外，由於海綿城市的建設難免會給城市地下原有的水、燃氣、電信管道等公共設施造成影響，而這些設施又對應相關部門。一直以來，牽扯到各部門利益的改革往往推動難度不小，因此，一些城市要破除九龍治水的管理體制，加強頂層設計以協調各方利益，切實推動海綿城市建設。

如今，減少洪澇災害損失，解決城市內澇已迫在眉睫，改變因歷史原因造成的濕地破壞非一朝一夕，建設海綿城市、就地解決洪水問題已成為不二之選。同時，在海綿城市建設過程中遇到的資金不足、牽涉各方利益問題，需要以通盤的設計和改革的勇氣去化解。

大雨拷問 海綿城市為何難成吸水海綿？

今年7月初，對武漢城區最大的影響不是長江洪峰，而是城市內澇。

從6月30日開始的一場罕見強降雨，讓武漢市的部分地區陷入“一片澤國”。盡管7月7日開始天空已經放晴，但還未褪去的漬水仍在拷問，我們的“海綿城市”究竟去了哪里?

40個東湖水給武漢澆了個“透心涼”

從6月30日開始本輪降雨把武漢市淋了一個“透心涼”。天空不是在四處“澆花”，而是好像直接往下“潑水”。

據人民網7月6日報道，從6月30日20時開始至7月6日10時，武漢國家基本氣象站記錄的本輪強降雨已累計降下560.5毫米。這場降雨突破了武漢自有氣象記錄以來的周持續性降水量最大值。

武漢的氣象新聞習慣用“下了幾個東湖”來形容當地的雨量。如果把武漢站記錄的560.5毫米降雨量乘以武漢的土地面積(按8494平方公里計算)得到總雨水量，然後再除以東湖的最大水容量(約1.2億立方米)，本次武漢一周累計降雨量，相當於下了約40個東湖的水體體積。作為曾經全國最大的城中湖，一個東湖的最大水容量相當於8個西湖(約1429萬立方米)。

這麽大量的水在短短幾天之內降落到地面，在短時難以排出的情況下，積水成了這幾日關於武漢消息最密集的一個詞匯。

圖為武漢街道積水景象

由於持續降雨，武漢市區多個小區漬水嚴重。第一財經記者7月3日在武漢民族大道與雄楚大道交匯處的一小區看到，該小區停車場內幾十輛轎車被淹，膽大的業主組織人手下水一起拖出自己的車。車主把繩的一端捆在車庫外的一輛SUV上，另一端系在被淹沒的車上進行牽引。

在武漢市漢南區一小區的別墅區，車輛道路積水沒過膝蓋，小區業主出行受阻。第一財經記者在現場看到，一位業主甚至坐在一匹黑馬背上淌水前行，而小區旁的馬影河河水已漫上岸。

為了不讓下遊城市既防外洪、又戰內澇，7月6日和7日上午，長江防總連續下達了兩道調度令，讓三峽水庫出庫流量由31000立方米每秒減小至25000立方米每秒後，繼續減小至20000立方米每秒，進一步緩解下遊地區的防汛壓力，也為下遊排澇留出空間。

盡管如此，在7月7日天氣轉晴之前，武漢城區的漬水仍然較為嚴重。

累積水量已經超過天然“海綿”排水極限

為何水難以排出，首先是連續的暴雨已經超過了城市的天然河湖體系所形成海綿系統的排水極限。

據當地媒體報道，本輪強降雨，武漢的光谷和南湖片區是漬水最為嚴重的地區，而這兩個片區都集中在武漢市內長江南岸的武昌地區。

據了解，武昌地區以武珞路和珞喻路為界，北側城市排水走東湖、沙湖水系，通過羅家港排入長江，南側城市排水走湯遜湖水系。光谷和南湖兩片漬水嚴重區域的排水主要依靠湯遜湖水系。

整個湯遜湖水系包含了湯遜湖、南湖、野芷湖等湖泊，並由南湖連通港、巡司河、青菱河連接各湖泊和長江，最終經湯遜湖泵站這個唯一排江口匯入長江。湯遜湖水系北起武珞路、珞喻路，南至江夏八分山、大花山，西臨長江，東至東湖高新三環線，整個流程長達20多公里，江夏區、武昌區、洪山區等地420平方公里內的雨水全都匯集在此。

圖為武漢市內湖區分布圖

進入到梅雨季節以來，武漢已經歷了4場強降雨襲擊，湯遜湖水系中的多數湖泊調蓄空間已滿。“暴雨頻下，水位跳漲，就像一個水袋子，水滿了雨還在下，對周邊排水管網形成頂托，低窪處易漬水，水又退得慢。”武漢市防辦排水處負責人在當地媒體上表示。

據前期武漢市防汛辦的研判，僅湯遜湖水系中的南湖，其水位每增加0.1米，需要24小時退水。而這次降雨過程中，強度大，雨量大，已超過現有排水能力。

事實上，由於水利部和國家防總今年汛期之前就多次預警可能出現洪澇災害，武漢市在疏通自然水系上面已經提前了一些準備。今年6月以來，騰出湯遜湖水系的庫容、提升水系的過水能力已成為各方共識。

今年6月17日，武漢市將分隔大、小南湖達半個世紀的堤埂扒開，使得兩湖水系連通，打通了南湖東、北部地區雨水進入原小南湖的通道。6月22日至24日，武漢將南湖連通港的港渠整體寬度從10米擴至30米，原先彎道還“裁彎取直”，南湖連通港的過水能力得到較大提升。從實際效果來看，這些工程發揮了一定的作用，但仍抵不過雨量過大的沖擊。

參與過多地海綿城市項目建設的中國中冶海綿城市技術研究院院長周啟國對第一財經表示，水能否順利排出去，要看兩個方面的因素，即地下排水管的排水能力和地表水的匯集能力。現在問題一般出現在後者，地面上阻塞物過多，水流不過去，所以暴雨一旦來得又急又猛的話，排水能力就跟不上。

他以武漢為例，雖然武漢在去年就開始建設海綿城市，但這是一個從局部到整體的完善過程，“武漢是個豐水城市，地下水位高，水多，難以排得出去。加上這次暴雨強度太大，太集中了。”

根據武漢市城投集團發布信息顯示，為改善武昌曬湖、南湖一帶漬水問題，目前，巡司河第二出口排水工程啟動建設。

據了解，該工程完工運行後，可解決湯遜湖水系排澇出口的規模不足，屆時南湖一帶雨水將會通過巡司河第二通道排入長江，完善區域排水系統。

持續填湖降低天然水系排水能力

天然水系排水不暢，還有填湖問題始終作祟。

曾經“百湖之城”武漢，經歷了半個多世紀的開發，近90個湖泊因造田、建城而消失。其中，僅沙湖面積由2001年的4.7平方公里縮減到2013年的3.08平方公里。

因為不斷的填埋開發，分塊切割隔斷了原來江湖聯通的自然蓄水、排水體系，減弱了城市對降水的蓄積消納能力。同時，被填湖地區地勢低窪加上排水不暢又加重了漬水發生的幾率。此次武漢市積水嚴重的部分小區，正是建設在通過填湖形成新地段上。

武漢的填湖問題多次得到中央媒體的關註，《人民日報》在2015年年初曾刊登文章，喊出了一句“武漢，再也不能填湖了”。

武漢湖泊眾多 圖為武漢野芷湖

在媒體的記錄中，2012年5月31日武漢市委、市政府工作會上，湖北省委常委、武漢市委書記阮成發曾表示，“沒有一座城市有武漢這麽多的湖，但如果不能保住，我們就會背上千古罵名”。 2015年1月9日，武漢市人大審議通過了《武漢市湖泊保護條例》，以及《武漢市湖泊綜合管理考核辦法》，要求市區現有的40個湖泊，轄區內的166個湖泊一個都不能少、湖泊面積一寸也不能縮小。

在越來越嚴厲的監督下，武漢的填湖問題得到很大程度的遏制，但控制填湖仍是一個綜合性問題，目前恐怕還難談根治。

這幾年，武漢每年都要開展電視問政，關於填湖、關於漬水，一直是市民關註的熱門話題。距離7月18日武漢電視問政還有不到兩周的時間，盡管武漢出臺了條例、修築了工程、設置了湖長，出臺落實了一系列防止漬水的舉措，但今年的武漢內澇和漬水問題可能還會被市民們提及。

人工“海綿”建設需要一張圖、一盤棋和一張網

除了天然湖泊的蓄水排洪，人工的排水體系建設也是確保城市遠離內澇的重要一環。

武漢是國家去年確定的16個海綿城市試點之一。周啟國告訴第一財經記者，海綿城市強調人和自然和諧共處，簡單來說就是將城市河流、湖泊和地下水系統的汙染防治與生態修複結合起來，讓城市像海綿一樣，降雨時吸水，幹旱時吐水，防止出現城市內澇。

在被確立為海綿城市試點後，武漢市水務局曾發布《武漢市海綿城市建設試點工作實施方案》(下稱“方案”)，根據該方案，開展青山和四新兩個示範區試點工作，計劃三年投資162.9億元，實施項目455個。計劃到2017年，兩大示範區內澇防治標準提高到20年一遇。

圖為海綿城市概念圖

根據該方案，至2017年末，武漢爭取實現城市雨水管理達到國內先進水平。青山示範區年徑流總量控制率不低於70%，四新示範區年徑流總量控制率不低於80%;年徑流汙染控制率不低於50%。

2015年4月，距武漢市被確定為海綿城市第一批試點建設城市不久，中國中冶便承接了武漢市海綿城市建設課題研究這一項目，其實施的武漢市青山區臨江大道作為武漢市首條“海綿示範路”正式進入建設階段。

該路段共約4公里，即將完工的300米示範段。在已建成的道路邊，整個路面向花壇微傾，花壇比路面低。

據該項目的建設工程師介紹，采用下沈式綠化帶，正是這條“海綿道路”的特點之一。綠化帶最低處比路面低45厘米左右，花壇與道路連接處有雨水口，一旦下雨，雨水順著傾斜的路面經雨水口流入花壇內側的沈澱池，淤泥、雜質在此沈澱、過濾，雨水繼續下滲到花壇內，被喜水植物根系吸收，達到儲存雨水的作用。如果下大暴雨，超過一定的雨量，花壇內積蓄的水便會通過花壇中央的溢流口排入城市泵站。

圖為下沈綠地構造圖

就在此次暴雨中，當地媒體曾經在7月1日實地探訪了這條路段。暴雨中，機動車道和人行道上也沒有積水。

目前 ，包括武漢在內的海綿城市試點地區的海綿項目建設還正在進行之中。海綿城市的建設涉及規劃、建設、市政、園林、水務、交通、財政、發改、國土、環保等多個部門。如果不能打破管理體制的障礙、做不到“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”，勢必事倍功半，難以取得預期的效果。

周啟國對第一財經表示，海綿城市不僅僅是涉及對水的利用，還囊括了城市建設的各個方面，牽扯到多個部門，是整個城市的事情。絕大部分地方政府對海綿城市建設的重要性認識非常到位，在大力推廣這個理念，但是有些地方認為這只是單純的排水項目，把它變成一個部門的事情，這樣推動起來比較難。

周啟國還建議，大力推進海綿城市項目的設計施工一體化。

“建設部一直在推進設計施工一體化，以節省成本，以及確保工程進度和整個建設的水準，事實上這也被證明了的確是一種行之有效的方式。海綿城市的建設更要推行設計和施工的一體化，因為它的技術含量很高，是城市各方面建設的集成，系統化考慮的因素也比較多”，周啟國說，推進設計施工一體化還有一個好處，就是責任清晰。以前，項目一出問題的話，設計方和施工方就容易互相推諉。

除了建設與規劃，資金建設海綿城市需要突破的障礙。

海綿城市建設項目體量大，需要較強的資金運作能力，在當前地方財政收入增速放緩的情況下，很多地方都希望用PPP的方式來建設。但僅靠企業一方也難以承擔PPP所需要的資金，金融機構也早已進入到這個領域。

比如，中冶集團與郵儲銀行共同設立1000億產業基金支撐新興戰略產業發展，同時積極采取國家推行的PPP模式，聯合社會資本共同承接項目。全國社會保障基金理事會同中國交建也共同發起成立了規模150億元的“中交建壹期基金”來投向基礎建設的PPP項目。

今年年中的城市內澇有可能倒逼海綿城市建設繼續提速。

目前，北京、天津、大連等14個城市進入第二批試點名單。長城證券一項研報認為，保守估計，到2020年海綿城市累計投資規模有望達到1.9萬億元，到2030年有望達到7.6萬億元。

海綿城市建設還需地下管廊配套加持

利用海綿城市，雖然能把雨水蓄積，但在雨量過多是仍需要有效的排水通道。為了進一步強化城市的排水能力，周啟國表示，綜合管廊是海綿城市建設的一個很重要的工程設施，是一種新的建設理念和模式。如果排水用管廊的模式，排水能力就很強大，水流進來就能排走。

地下綜合管廊是指在城市地下用於集中敷設電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線的公共隧道，將有助於消除反複開挖地面的“馬路拉鏈”問題和蜘蛛網式架空線的情況，並提升管線安全水平和防災抗災能力。

此前，國務院常務會議提出，海綿城市要與棚戶區、危房改造和老舊小區更新相結合，並和地下管廊建設結合起來，要在城市新區、各類園區、成片開發區全面推進海綿城市建設，在基礎設施規劃、施工、竣工等環節都要突出相關要求。增強建築小區、公園綠地、道路綠化帶等的雨水消納功能，在非機動車道、人行道等擴大使用透水鋪裝。

圖為地下管廊截面示意圖

盡管申報的項目較多，但包括珠海、昆明等地實施的地下管廊項目主要在新建城區配合新建道路實施，而老城區如何實施地下管廊仍是需要突破的課題。

周啟國也分析，綜合管廊如果在城市建設一開始或者在新城區建設之初就規劃進去，水當然能最大限度地自流，也能節省投資和管理費，不過現在很多是老城區，在這些地方推動起來難度較大。

2015年，國務院常務會議部署推進城市地下綜合管廊建設，擴大公共產品供給，提高城鎮化質量。從全國來看，地下管廊已經開啟了一個萬億級的市場。

僅在2015年城市地下綜合管廊試點城市評審工作中，共有142個城市申報建設地下綜合管廊工程，總投資8907億元，已經吸引了眾多企業加入。

中冶集團黨群工作部宣傳處副處長於博向記者表示，為了進一步搶抓綜合管廊、海綿城市等新興產業市場機遇，中冶集團率先設立了中國中冶管廊技術研究院、中國中冶海綿城市技術研究院、中國中冶美麗鄉村與智慧城市技術研究院，已經成立了國內首家管廊專業化公司。

其它幾家建築業央企方面，中建股份聯合體中標十堰市地下綜合管廊PPP項目，合同額35.5億元；中國鐵建與廈門簽約建設地下綜合管廊PPP項目；中國中鐵旗下的中鐵四局承建了海口市地下綜合管廊試點項目；中國交建也同多個地方簽署了地下管廊項目。

2016年5月，國務院總理李克強考察湖北武漢CBD地下綜合管廊施工現場時曾說，我們的城市地上空間高樓林立，發展勢頭很好，但在地下空間利用的深度和廣度上，與發達國家還有較大的差距。地下空間不僅是城市的“里子”，更是巨大潛在資源。要積極探索PPP模式，吸引更多社會資本參與地下管廊建設。這是城市品質提升的重要舉措，功在當代，利在千秋!

2016洪水觀察系列之四：“海綿城市”崛起：500億元能否解決城市 “看海”難題

8月20日，臺風“電母”登陸海南三亞，給這里帶來了一天兩夜的連續強降雨。在當地一家海鮮市場多年工作的喬占輝憑多年的經驗判斷，他上班必經的迎賓路附近積水有可能沒過膝蓋。

雨停後，他用密封塑料袋包好手機和錢包，準備趟水過去。讓他驚訝的是，往年經常積水的路面，並未出現類似情況。第一財經1℃記者詢問他是否知道“海綿城市”的概念時，他還以為是在開玩笑。

實際上， “海綿城市”的建設從概念提出到正式實施不過短短幾年時間。2013年，中共中央總書記習近平在《中央城鎮化工作會議》的講話中強調：“提升城市排水系統時要優先考慮把有限的雨水留下來，優先考慮更多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。隨後有關部委開展了“海綿城市”建設試點。

從2014年開始，中央財政加大了對地方建設海綿城市的補貼，2015和2016年兩年的預期投入將近400億元。有關地方財政也將提供不低於100億元的配套投入，就此計算，僅政府投入就將達到500億元。如果再加上金融機構設立的相關建設基金和社會資本的海量資金，“海綿城市”建設總盤將是一個天文數字。

海綿城市建設的興起

根據住建部2010年對32個省的351個城市的內澇情況調研顯示，自2008年，有213個城市發生過不同程度的積水內澇，占調查城市的62%;內澇災害一年超過3次以上的城市就有137個，甚至擴大到幹旱少雨的西安、沈陽等西部和北部城市。

中國水利水電科學研究院防洪領域專家程曉陶曾根據2006年-2014年的《中國水旱災害公報》統計，這幾年內，我國大陸每年遭受洪澇的城市都在百座以上。其中,2010、2012、2013 年受淹城市分別高達258、184和 243 座,相應洪災直接經濟損失3745億、2674億和 3168億元。汛期“城市看海”幾乎成為常態。

解決城市內澇，建設海綿城市不失為當前較為理想的模式。

海綿城市是指通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建築、道路和綠地、水系等生態系統對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式。

中國工程院院士王浩向第一財經1℃記者表示：“海綿城市”建設，是新一代城市雨洪管理概念，通過采用滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，將部分降雨就地消納和利用，既降低城市排水系統的壓力，又提高了洪水資源利用率。“洪水”利用得好，尤其是中小洪水，是一種非常寶貴的資源。

2014年11月，住房和城鄉建設部出臺了《海綿城市建設技術指南》。當年12月，住建部、財政部、水利部三部委聯合啟動了全國首批海綿城市建設試點城市申報工作。

國務院辦公廳於2015年10月發布了《關於推進海綿城市建設的指導意見》。該意見明確要求：通過海綿城市建設，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求;到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。

2015年，首批遷安、白城、鎮江、嘉興、池州、廈門、萍鄉、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區和西鹹新區等16個不同類型的城市納入了海綿城市的試點，3年為期，需在試點區域完成70%的降雨就地消納和利用目標。

2016年，北京、天津、大連、三亞等14個城市進入第二批試點名單。

建設海綿城市，錢從哪來

建設海綿城市，資金是需要突破的障礙之一。建設項目體量大，需要較強的資金運作能力。

根據《關於開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》，中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。

根據補貼規定，2015年和2016年試點城市名單中，4個直轄市全部在列，另外還有5個省會城市和21個其他城市。根據中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助規定，未來中央財政將就此投入399億元資金。如果各城市采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%，意即最高還有39.9億元的補助。

如果再加上2015年和2016年公布的25個試點城市地下綜合管廊建設的261億元中央財政補貼，為解決“城市看海”問題，僅中央財政在試點海綿城市和城市地下管廊的總投入將達到660億元以上規模。

但中央的錢並不是好拿的。不管是海綿城市還是綜合管廊建設都規定，有關部委將定期組織績效評價，並根據績效評價結果進行獎罰。評價結果好的，按中央財政補助資金基數10%給予獎勵;評價結果差的，扣回中央財政補助資金。

在當前地方財政收入增速放緩的情況下，PPP運作模式也被中央政府所鼓勵，“對采用PPP模式達到一定比例的，按上述補助基數獎勵10%。”

據了解，金融機構也參與到這了個領域。中冶集團與郵儲銀行共同設立了總規模1000億的城市綜合管廊產業基金，該基金今年計劃在近20個地市實施投資，拉動項目總投資超700億元。

全國社會保障基金理事會同中國交建也共同發起成立了規模150億元的“中交建壹期基金”來投向包括海綿城市在內的基礎建設的PPP項目。

陳年欠賬和統一規劃難題待解

武漢也是國家2015年確定的首批16個海綿城市試點之一，按照中央財政對海綿城市建設試點的專項資金補助，武漢三年內每年將獲得5億元補助。

此外，武漢市財政每年至少安排資金4億元，示範區所在地政府各自安排資金每年不少於1億元，專項用於海綿城市建設試點工作。市、區財政以政府購買服務方式，償還平臺公司的貸款本金與利息。同時，武漢市城建、園林和林業部門在安排城建計劃時，向示範區傾斜，支持其道路、園林綠地海綿性改造工作。

在被確立為海綿城市試點後，武漢市水務局發布了《武漢市海綿城市建設試點工作實施方案》。根據該方案，武漢在青山和四新兩個示範區開展試點工作，計劃三年投資162.9億元，實施項目455個。計劃到2017年，兩大示範區內澇防治標準提高到20年一遇。

按照這一方案的要求，至2017年末，武漢爭取實現城市雨水管理達到國內先進水平。青山示範區年徑流總量控制率不低於70%，四新示範區年徑流總量控制率不低於80%;年徑流汙染控制率不低於50%。

甚至在更早之前的2013年，武漢就宣布啟動《武漢市中心城區排水設施建設三年攻堅行動計劃》，擬投資129.85億元改造、完善市內排水系統。

這一劃的目標是到2015年，武漢要達到日降雨200毫米(即“十年一遇”)以內，小時降雨量50毫米以內，中心城區城市功能基本不受漬水影響的目標。

既然已經投入巨大，為何今夏，武漢市民依然無奈“看海”?原本被寄予厚望的海綿城市建設，為何遭遇了尷尬?

今夏武漢城市的內澇，除了降雨過於集中等客觀原因，城市排水系統本身建設標準偏低是造成此次內澇的原因之一。

有受訪學者向記者分析：武漢市的城市排澇標準只有10-20年一遇，部分地區僅為2~5年一遇，即使這樣，還有許多排澇工程尚未達標建設，加上許多管道年久老化失修、垃圾阻塞導致排水不暢等，導致排水系統的效率和能力大大下降。

武漢市水務局在回複公民信息公開時表示， “到目前為止，武漢防澇的這130余億元投資計劃，只完成了40余億元。”

此外，中國城市規劃設計研究院副院長李迅接受1℃記者采訪時則強調，武漢發生內澇有其特殊性，不可與其他城市一概而論。武漢本身地勢較低，水系豐富，地下水位高，其發生內澇的原因更多的是流域上下的協調問題沒有得到妥善解決。

長江委防汛抗旱辦公室副主任沈華中表示，城市化的過程中，之前能夠對雨水徑流起到調節作用的河湖、坑塘、濕地、溝渠、低窪地已經變成了城市建設用地，對雨水徑流的調節、蓄滯作用喪失，自身也從不怕淹的區域變成了怕淹的區域。很多城市排水設施建設欠賬比較多，排水能力不足，導致城市內澇頻發。

湖北省人民政府參事、湖北省社會科學院長江流域經濟研究所所長彭智敏也持有同樣的觀點。他1℃記者說，新開發城區規劃科學性不夠、標準不高，排澇工程項目進展滯後，應對罕見大暴雨的準備不足、應急處置能力不足;老城區舊城改造地上地下不配套等方面都是重要原因。

另外一個不容忽視的因素是，彭智敏說，城區的迅速擴張侵占了大量的湖泊，導致城市蓄水能力下降和洪水下泄通道減少。建在這些低窪處的城市社區往往成為城市內澇的最大受害者。

記者註意到，中國在今年出臺的《長三角城市群發展規劃》在談及“突出矛盾”時就指出，粗放式、無節制的過度開發，新城新區、開發區和工業園區占地過大，導致基本農田和綠色生態空間減少過快過多，嚴重影響到區域國土空間的整體結構和利用效率;濕地破壞嚴重，生態系統功能退化，環境質量趨於惡化等。

海綿城市建設絕非一朝一夕之功

由此可見，海綿城市的理念無疑是先進的，符合當前時代的潮流。但海綿城市的建設絕非一朝一夕之功，不僅涉及補齊之前的短板，更需要統籌規劃合理安排。

李迅認為：“首先，海綿城市建設本身只能一定程度上緩解城市內澇，不能期待這項工程能徹底解決城市內澇。其次，海綿城市建設目前仍然處在一個探索學習的過程中：在國內普遍缺乏建設經驗的前提下，建設理念還需要轉變與完善;同時，技術層面的學習與掌握也需要時間，不能期望‘一陣風’、‘運動式’解決問題。對政府和民眾而言，都不應低估這項工作的艱巨性與持久性。但是萬事開頭難，相信伴隨試點經驗的逐步積累和普及，未來建設的速度可以加快。”

值得註意的是，海綿城市建設是一項系統工程，具體工作千頭萬緒，實現“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”尤為重要。

王浩建議：“要做好城市規劃，盡可能避免在蓄滯洪區和地質災害易發區進行大規模的城市建設，堅決杜絕填湖造地，維護湖泊蓄滯洪區調洪蓄洪功能;要全市一盤棋的做好城市防洪排澇規劃，通過地下綜合管廊建設逐步提高防洪排澇標準。”

同時，對於已建設的城市，要因地制宜的實施海綿型城市建設，在城市周邊建設森林公園，在小區等地方大規模實施綠地建設，在公園等地勢相對較低的地方建設蓄水池，增強雨水的收集和下滲，降低洪峰流量。

這次給市民帶來驚喜的三亞海綿城市建設成果也可以為今後的城市建設帶來借鑒和啟發。三亞是第一批海綿城市建設試點。2015年該市啟動了‘海綿城市’建設，采用透水混凝土、透水磚和積水模塊等海綿化材料對鳳凰路、迎賓路、榆亞路三條主幹道升級改造，在地下埋設了蓄水模塊。在蓄水模塊建成後，雨水通過地磚滲透和植草溝引流到地下蓄水池。蓄水模塊埋在地底下，長度是26米，設計蓄水噸位是167噸，主要是用來收集雨水，用來綠化灌溉。

除此之外，三亞還建成了該市最大的“海綿公園”——東岸濕地公園。在8月20日的強降水過程中，該公園發揮了濕地特有的蓄水調解功能，蓄水近一萬立方米。

2016洪水觀察系列之三：基建、圍墾成為“防洪海綿”濕地減少兩大主因

今年入汛以來，長江流域經歷多輪強降雨，多地發生嚴重洪澇災害。

造成洪災的原因是多方面的，但長江中下遊濕地的大幅減少和弱化，成為一個不得不引起重視的問題。濕地被稱為“天然海綿”，在蓄水禦洪、調節徑流上意義重大。

但“相較於上世紀50年代，長江中遊70％的濕地已經消失。”國家濕地科學技術專家委員會副主任雷光春曾直言。

《第一財經日報》曾報道，長江幹流濕地共5類20型，總面積561.69萬公頃，濕地率9.99%。由於長江流域養育著全國33.7%的人口，因此，圍墾、汙染、過牧、基建和城市化占用的威脅影響處於高發態勢，濕地受威脅影響大。

此次洪災嚴重的湖北省，100公頃以上的自然濕地面積減少了10.94萬公頃。濕地減少原因主要是圍墾和基建。圍墾主要發生在大江大河的兩側以及湖泊的周邊地區；基建占用主要發生在城市濕地。

“地球之腎”在衰竭

目前，世界上對濕地的定義超過50種。其中，《國際濕地公約》對濕地對定義是，天然的、人工的、永久的或暫時的沼澤地、泥炭地和水泥地帶，帶有靜止的或流動的淡水、半鹹水及鹹水水體包括水深不超過6米的海域。

國內有專家對濕地的定義做了延伸：濕地是位於陸生生態系統和水生生態系統之間的過渡性地帶，是地球上水陸相互作用形成的獨特生態系統。其功能是，在蓄水禦洪、調節徑流、補充地下水、改善氣候、控制汙染、美化環境和維護區域生態平衡等方面有著其他系統所不能替代的作用。

濕地如此重要，以致人類對其冠以“淡水之源”、“地球之腎”、“氣候調節器”、“生物基因庫”、“物產寶”、“地球的碳庫”等諸多美稱。但濕地卻是目前受到人類威脅最大的生態系統。在人口爆炸和經濟發展的雙重壓力下，20世紀中後期大量濕地被改造成農田，加上過度的資源開發和汙染，濕地面積大幅度縮小，水旱災害頻繁。

通過動用兩萬余人在全國各地進行了為時5年的調查後，2014年1月13日，國家林業局發布的第二次全國濕地資源調查結（下稱“濕地調查結果”）果顯示：全國濕地總面積5360.26萬公頃，濕地面積占國土面積的比率為5.58%。與第一次調查同口徑比較，濕地面積減少了339.63萬公頃。這相當於減少了兩個北京市的國土面積。

“造成濕地面積大幅度減少的主要原因，除了氣候變化等一些自然因素外，人類活動占用和改變濕地用途是其主要原因。”在調查結果公布當天，國家林業局副局長張永利表示，這一次調查結果顯示，圍墾和基建占用是導致濕地面積大幅度減少的兩個最關鍵因素，而且受影響的濕地範圍仍然占有較大比重。兩次調查結果的數字對比顯示，近十年來受基建占用威脅的濕地面積增長了近10倍。他提醒，這“必須引起我們的足夠重視”。

長江經濟帶濕地在中國乃至全球生態保護中處於極其重要的地位。資料顯示，長江流域由金沙江等11大水系構成，西自發源地青海，東至上海，流經11個省（自治區、直轄市）。長江濕地面積約2500多萬公頃，其中自然濕地850萬公頃。

在上述長江濕地保護網絡年會上，中國科學院生態環境研究中心研究員歐陽誌雲說，過去十年間，長江流域生態退化嚴重，水土流失面積占長江全流域的32.3％。長江流域已經成為中國國民經濟發展、自然資源利用與生物多樣性保護之間沖突最為激烈的地區之一。

中國在2015年和2016年分別出臺的《長江中遊城市群發展規劃》和《長三角城市群發展規劃》顯示，到2030年，長江中遊城市群要發展成為“具有一定國際競爭力的現代化城市群”，長三角城市群則發展成為“全球一流品質的世界級城市群”。但這兩項規劃文件也分別提出警示：要“加強濕地生態修複”，“實施濕地修複工程和完善濕地生態功能”。

保護條例難產

1998長江洪災之後，國務院提出了“封山育林，退耕還林，平垸行洪，退田還湖，加固堤防，疏浚河湖，以工代賑，移民建鎮”的32字政策措施。其中“退田還湖”雖與濕地保護相關，但字面意思上並未直接表達出加強濕地保護的內容。業內人士建議，濕地保護應該提升到國家防洪的大政方針高度。

中國作為一個擁有十三億人口的發展中大國，濕地面積占國土面積的比例遠低於世界平均水平，而且面臨氣候變化和人類活動的影響，濕地面積減少、功能退化的趨勢尚未得到根本遏制。

“我國濕地生態狀況依然不容樂觀……如果將濕地生態狀況按照好、中、差三個檔次進行簡單分類的話，我國的濕地生態狀況總體上處於中等水平。”張永利在濕地資源調查結果發布會上介紹，此次調查結果反映出，中國濕地保護還面臨著濕地面積減少、功能有所減退、受威脅壓力持續增大、保護空缺較多等問題。

從法律監管角度來看，張永利說，國家還未出臺《濕地保護條例》，濕地保護的長效機制尚未建立，科技支撐十分薄弱，全社會濕地保護意識有待提高。

在調查結果發布會上，有記者提問道：多年來，一直被業寄予眾望的《濕地保護條例》為何遲遲沒有出臺？

“濕地是多要素組成的綜合體，濕地保護管理是林業部門牽頭，其他部門協作共同管理濕地的一種制度。換句話說，濕地里面，比如水、植物、魚、動物，包括水里的動物和空中飛行的鳥類，都是不同部門在進行管理。”國家林業局濕地管理中心主任馬廣仁回答說，“實際上，我們覺得這個路走下來也很難。”他表示，國家林業局正在和有關部門就有關的條款進行磋商，可能還需要經過一段時間的磨合才能形成共識。

多年來，在每一年的全國“兩會”期間，總有代表呼籲加快國家層面的濕地立法。比如，在2015年的全國“兩會”期間，全國政協委員傅克誠指出，地方立法的管理規定各不相同，濕地保護所涉及的多個部門權責不清，職責交叉，互相推諉嚴重，為此建議國家盡快出臺國家濕地保護條例，對全國濕地的保護、管理、合理利用以及法律責任等作出明確規定。       

最近十年，中國更加重視濕地保護工作，國務院批準了2002—2030年的全國濕地保護工程規劃，專門下發了加強濕地保護管理的通知。連續幾年的中央一號文件和政府工作報告都對濕地保護提出了具體要求。十八大報告明確提出，要擴大森林、湖泊、濕地面積。

1月7日，國務院總理李克強在國家林業局報送的《關於第二次全國濕地資源調查結果有關情況的報告》上作出重要批示：濕地是重要的生態資源，此次調查摸清了“家底”。有關部門要形成合力，完善濕地保護制度體系，依靠科技多措並舉，遏制濕地減少、退化勢頭。

具有天然蓄水防洪功能的濕地、湖泊與人力措施共舉，洪災的防範才能有更顯著效果。

第一財經記者曾報道，由國家林業局近期出版的中國濕地資源系列圖書《湖北卷》稱，湖北省濕地保護中存在的四個問題，其中之一便是濕地資源過度利用。

有關調查發現，湖北省對濕地資源的利用逐漸透支或過支。湖北四湖地區原有的三湖和白露湖現已全部圍墾成糧田，僅存長湖和洪湖。省會城市武漢市，曾因一些商家追逐短期的經濟效益，而政府有關部門又沒有引起足夠的重視，一度出現過度圍墾、填湖造陸現象，致使一些湖泊萎縮甚至消失，即便是城中最大的湖泊——武漢東湖，也曾有被圍填的經歷。“省會城市尚且如此，地級市、縣級市情況更是不容樂觀。”

《湖北卷》建議湖北省“樹立科學發展觀，統籌經濟發展與濕地保護的關系”“積極推進濕地地方立法”“完善濕地保護網絡體系建設，加大濕地保護力度”。

書面建議的力度顯然無法比擬立法的強制性。濕地保護只有上升到法律層面並嚴格實施，同時納入到地方政府績效考核之中，方可能有效遏制濕地大量減少對的局面。

北京要建成“海綿城市”典範 通州、延慶兩區先行試點

北京市規劃和國土資源管理委員會消息，北京提出分目標有序推進現有生態系統的保護和修複，保護城市生態本底，將通州和延慶兩區定為北京“海綿城市”建設試點。

據新華社報道，北京建設“海綿城市”的總目標是通過增加儲水空間，將雨水留下來;通過改造硬質鋪裝，將雨水滲下去，通過延長匯流路徑，將雨水凈化好。將北京建成宜居的、充滿活力的、缺水地區建設“海綿城市”的典範，做到“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解。”

海綿城市示意圖

北京市提出，到2020年，城市建成區的20%面積實現70%雨水就地消納。到2030年，城市建成區的80%面積實現70%雨水就地消納。

北京市規劃和國土資源管理委員會相關負責人介紹，通州將結合副中心建設，按照高水平高標準建設要求，建設平原“海綿城市”；延慶將結合世園會建設，按照生態文明新典範建設要求，建設山前“海綿城市”。

據介紹，通州區將用3年時間打造出海綿城市示範區，實現70%的雨水就地消納。試點區域總面積19.36平方公里，建設任務包括海綿型建築與小區、海綿型公園和綠地、海綿型道路與廣場、水系整治與生態修複、防洪與排水防澇、管網建設、管控平臺建設等七大類51項建設工程項目。低窪區利用生物自身和緩沖帶起到的滯留作用，來提高雨水的凈流速度。

目前，通州區海綿城市示範區的建設仍處於起步階段，後期會根據不同分區進行效果測量。

據悉，“海綿城市”就是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”並加以利用，提升城市生態系統功能和減少城市洪澇災害的發生。近年來，我國眾多城市每逢強暴雨襲擊，便引發嚴重內澇，嚴重威脅到城市的安全和生存環境，“海綿城市”的建設刻不容緩。

2015年4月2日開始，我國已有16個城市開始試點“海綿城市”建設，分別為：遷安、白城、鎮江、嘉興、池州、廈門、萍鄉、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區和西鹹新區。

上海：規劃至2020年建成200平方公里海綿城市區域

上海市規土局4日公示了《上海市海綿城市專項規劃》，規劃指出，至2020年，上海全市將建成200K㎡海綿城市區域。

至規劃遠期（2040年），建設能夠適應全球氣候變化趨勢，具備抵抗雨洪災害的韌性城市；建設水環境質量優良、水生態與城市景觀協調、水景觀為市民提供親水休憩空間的水和諧城市；建設外圍生態空間充足，主城區、新城鄰域生態廊道完整，開發建設區綠色宜居的生態文明城市。

上海市屬於平原感潮河網地區，城鎮排水與水利區域除澇分片聯系緊密。此次出臺的規劃以順應城市水系特征、便於城市管理、科學合理劃分為原則，在上海水利區域除澇分片的基礎上，規劃形成了15個海綿城市管控分區。

據悉，“海綿城市”就是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”並加以利用，提升城市生態系統功能和減少城市洪澇災害的發生。

據東方網報道，上海市住建委介紹，目前上海已經初步建成了一些海綿城市樣板工程。

如世博城市最佳實踐區雨水公園2013年建成了海綿城市建設示範項目。今年還開展了海綿城市全生命周期管理。臨港地區滴水湖環湖80米景觀帶一期工程目前已建成4.6公頃，主要采用了土地保護與修複技術：入口廣場采用生態陶瓷透水磚，自行車道采用生態碎石鋪裝，慢跑道采用透水混凝土，保證路面的透水效果；表流人工濕地；生態岸線等海綿城市措施。

海綿城市蘊含超萬億市場商機 謹防“運動式”建設

近年來，我國諸多大中城市頻繁發生嚴重的城市內澇災害，城市的水生態環境引起外界廣泛關註。

在5月9日召開的格蘭富福州2018海綿城市及水生態交流峰會上，國際水務智庫GWI聯合丹麥格蘭富公司聯合發布的《2018中國海綿城市建設白皮書》（下稱《白皮書》）顯示，中國有62%的城市遭受內澇問題的侵害，一到雨季就容易陷入暴雨頻發、內澇橫行的窘境。數據顯示，由洪澇災害造成的經濟和社會損失逐年增加，2016年由於洪澇所帶來的經濟損失高達3640億人民幣，相當於全國GDP的0.5%。

海綿城市蘊含萬億商機

中國正在經歷人類歷史上最大規模、最快速的城鎮化進程，城鎮化率由2001年的38%提升到2017年的58.52%。《白皮書》指出，在享受城鎮化紅利的同時，城市的水生態環境也暴露出日益嚴重的三大核心挑戰：水汙染、水資源短缺、以及城市內澇災害。傳統的城市建設模式已經很難滿足於資源環境協調發展的要求。為了系統性解地解決這些生態問題，海綿城市的理念應運而生。

海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，其本質是傳統城鎮化建設方式的升級，實現城鎮化與資源環境的協調發展，以解決城市內澇、水資源短缺、水汙染等城市發展面臨的挑戰。

為有效解決城市內澇、水資源短缺及水汙染嚴重的三大水生態環境挑戰，並實現城鎮與資源環境和諧發展，2015年，我國以試點的方式正式啟動全國性的海綿城市建設。2015年4月，在由財政部、住建部、水利部聯合開展的第一批海綿城市建設試點評審中，根據競爭性評審得分，濟南、武漢、廈門、鶴壁等排名在前的16座城市最終勝出，進入2015年海綿城市建設試點範圍，先行獲得國家財政億元支持，探路海綿城市建設。

次年4月，在經過嚴格的競爭性評審之後，第二批海綿城市建設試點城市名單公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入圍。

根據國家海綿城市建設的指導意見，到2020年，城市建成區20%以上的面積須達到吸收和再利用70%雨水的目標要求；到2030年，城市建設區80%以上的面積達到該目標要求。

國家級試點城市在財政政策上享有中央財政一定三年的專項資金補助，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元，同時對於采用PPP模式達到一定比例的城市，將按上述補助基礎獎勵10%。各省也逐漸設立了省級海綿城市建設試點，如2016年河南省財政擬每年安排2億元支持8個試點城市海綿城市建設，滾動支持3年。

按當前國家海綿城市的建設規劃，業界估計，至2020年，全國658個城市建成區的20%以上面積需要達到設計標準，全國每年投資總額預計將超過4000億元。到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求，需要資金約16000億元，這對很多行業企業都意味著巨大的市場機遇。

同濟大學環境科學與工程學院教授劉遂慶對第一財經分析，未來中國海綿城市建設規模將是世界上最大的，市場總量遠超萬億規模，這是未來中國經濟發展建設的重要領域，海綿城市的建設對科技研發、設備制造等領域都有很大推動作用，也是推動中國向質量型發展的重要部分。

格蘭富水泵（上海）有限公司銷售總監張傑告訴第一財經記者，對企業來說，海綿城市建設有很多的商機和業務模式可以去做，“我們會結合自身的技術優勢和產品優勢，看看哪些方面可以做出更大的貢獻，發揮自身的優勢。”

非一朝一夕之功

不過，海綿城市項目資金需求量大，投資回報期長。《白皮書》分析，據估算，每平方公里的海綿城市建設需投資超過1億元人民幣。因此，探索適合海綿城市發展的長期融資機制至關重要，目前中國海綿城市除了政府補助外，缺乏相應的資金來源。

目前，國外在這一方面有探索了不少創新的方式，如哥本哈根施行的“水資源稅”以及柏林所征收的“雨水費”制度，均通過獲得更多的公共收入為海綿城市建設提供了更多的資金支持。

在融資方面，雖然PPP模式在中國大力實施，但是由於很多項目包含無收益性質的環境類服務項目，如河流整治、景觀美化等，導致這些項目除了政府提供的補貼支持之外，並沒有明確的收入回報機制。目前，只有在將經營類項目如新建和改造汙水處理廠包括在內時，PPP模式才能吸引更多的社會資本參與。

劉遂慶說，將來海綿城市建設還是要走向可持續的良性循環的機制，“海綿城市建設既是一個社會活動，也是一個經濟活動，必然帶有經濟效益。我相信它自身的經濟效益能支撐其建設，比如旅遊、房產等方面帶來的效益都很大。”

另一方面，在海綿城市建設中，如何更有“耐心”也很重要。畢竟海綿城市不是短期內就能建成的，即便是試點城市，目前發生內澇也屬正常。

福州市規劃勘測設計研究總院副院長林功波說，我國海綿城市建設很有效率，但海綿城市不能當成運動式建設，而更多的是一種理念，是要一輩子貫徹的理念。“所以我們從頂層設計，從城市的規劃、建設、運營等，都要貫徹海綿城市的理念。我最擔心的是把海綿城市當成工程，當成運動，做三五年，頂多十多年就沒了，這就與我們建設的目標相背離。”

【美麗中國長江行】上海的“海綿城市”這樣建

如今，“海綿城市”技術已在上海不少地方使用。

5月16日，“美麗中國長江行——共舞長江經濟帶·生態篇”網絡主題活動，先後走進了徐匯中環綠廊和位於原龍華機場跑道所在地的跑道公園，記者現場了解和感受了“海綿城市”的設計理念。

徐匯中環綠廊位於徐匯南部的康健街道，南起梅隴路，北至漕寶路，全長3280米，面積為34.2萬平方，是市中心拆違建綠的大型綠地。綠地設計有休閑設施、運動場地、文化場館、專題花園以及配套設施。

“海綿城市”是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”並加以利用。

徐匯中環綠廊作為城市海綿體的綠地，利用現有的河道和水體，通過營造合理的綠化地形，以自然排水為主，選擇透水材料進行綠地路面和廣場等鋪裝，結合區域內穿過的張家塘港和漕河涇港，形成“滲、滯、蓄、凈、用、排等各類低影響開發雨水設施及其組合系統。

同時，該綠廊利用雨水花園、植草溝、景觀水系、人工濕地、低窪綠地、可滲透路面鋪裝、蓄水池等形式，減少地表徑流，營造小型生態濕地和雨水花園等示範點，充分展示海綿城市建設“自然積存、自然滲透、自然凈化”的新理念。

徐匯中環綠廊景觀設計師姚國華對包括第一財經記者在內的媒體表示，海綿城市的設計理念是既不浪費資源，同時兼顧景觀性。“我們之所以要挖這個水池，一方面下雨的時候可以把雨水集中在這里，幹旱的時候這些水就可以被利用起來對整個綠地的澆灌、抗旱起到一定作用。同時，這水池里的水生植物和岸上的植物連城一片，植物的多樣性使它形成一種自然的生態。”

由於整個綠地面積巨大，養護所需的自來水量非常可觀，因此在綠廊二期的地下建設了一座約300立方米的蓄水池。

姚國華介紹，平日下雨後，雨水進入地下水池，分別通過池中的物理、生化處理，使水質達到可澆灌用水標準，為地上綠化提供灌水補給。地下蓄水池還與整個綠廊的澆灌系統並網運行，如果一段時間內缺少自然降雨的澆灌，綠廊就會自動采用地下蓄水池的儲水澆灌。

跑道公園由知名景觀設計公司SASAKI擔綱設計，占地約80000平方米。跑道公園以機場跑道為原型展現航空歷史印跡，采用城市軌跡的設計概念，用多樣化的線性空間將街道和公園組織成一個統一的跑道系統，並將水系和綠地穿插其中，將原龍華機場跑道轉變為汽車、自行車、人與河流的跑道，更成為市民及辦公人群休閑放松的城市綠洲。

跑道公園中植物與材料成為花園主角，讓雨水設施重新煥發生機與活力，打造了一個充滿藝術氣息的“雨水銀行”。

SASAKI設計咨詢公司總監、資深景觀建築師張鬥介紹，在設計理念上，他們通過將雲錦路上的雨水徑流導入沿道路布置的雨水花園中，優化從道路表面到花園再到排水口的排水線路。

這里每隔24米打斷一次機非隔離帶，使車行道上的雨水借助地面漫流就可以穿過自行車道進入人行道旁的雨水口。同時，借助特殊的雨水口裝置設計，使得過量雨水可以直接流入雨水總管，減少了在暴雨天氣里道路積水的可能性，真正做到雨天不濕褲腳。

目前，700米長的雨水花園及200米長的機場河人工濕地有效滯留雨洪，並處理雲錦路1600米長路段上五年一遇的暴雨初期雨水，對改善水質、創造棲息地價值作出重要貢獻。

在體現“海綿城市”的建設思維之外，龍華機場區域現有的建築特點也有所體現。在靠近跑道公園北側，一大片跑道在龍華機場關閉後被長期用作公共停車場，跑道大量鋪面得以較好保存。未來，這里將建設一座觀鳥園，保存狀況較好的混凝土將作為樹林中的休息平臺，形成曲折有致的花園空間。

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