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管理該先管人還是管心？

奧巴馬力推食品安全“大部制”先管雞還是先管蛋

◉專題按

2013年國務院食品安全監管體制改革有內外兩個樣板：美國FDA和陜西渭南。現在兩個樣板都開始翻燒餅。

美國的食品監管體制100年沒動搖，但弊端已顯；渭南改革5年間四次大調整，卻塵埃未定。

治大國如翻燒餅。不翻不行，翻得太勤也不行。

中國在學美國“事後監管”，美國想學中國“統一監管”。渭南學深圳搞“市場監管”、深圳學渭南搞“食藥合一”。

這說明食品安全沒有最好的監管體制，只有在某時某地最適合自己的模式。

奧巴馬誓言組建一個獨立的食品安全管理機構。這個議會提案已經持續16年。美國業內人士擔心，只有危機能驅動改革。

在美國，必勝客餐廳中的每一份比薩都可能是在不同的標準和監管模式之下制造出來的。比如意大利香腸比薩，如果香腸含量超過3%的，由美國農業部（以下稱USDA）下的食品安全監管系統（以下稱FSIS）負責，而低於3%的那些比薩，則由美國食品藥品監督管理局（以下稱FDA）管理。

面臨多頭管理的還有雞和雞蛋。美國所有的雞都歸FSIS管轄，但雞所下的蛋，歸FDA管，只有當這些蛋的殼被剝掉，雞的監管部門FSIS才有權過問。

多頭管理的食品監管體系，已讓美國人無法忍受：僅在聯邦級別，美國食品安全管理體系就涉及15個部門：FDA、FISIS、美國疾控中心甚至是環保部。

混亂的管理，帶來的是嚴重後果。早在2007年起，美國政府問責署（GAO）就已將食品安全管理列為國家危機之一。GAO統計，平均每年約8700萬美國人患上食源性疾病，5700人因此而死亡。

現在，美國總統奧巴馬打算結束混亂的食品安全監管。2015年伊始，奧巴馬宣布，將從2016財年的990億美元的預算中，拿出16億，組建一個獨立的食品安全管理機構。

這也讓奧巴馬成為美國歷史上，第一個在年度預算中提出食品安全改革的總統。

FDA和USDA均拒絕對南方周末記者闡述自己的立場。

美國“食品運動”領袖、被譽為米歇爾·奧巴馬之外“最有權勢美食家”的紐約大學食品安全系教授馬里恩·內瑟爾（Marion Nestle）告訴南方周末記者：“我不知道為什麽總統會做這樣的預算。我很驚訝，但我知道FDA更加驚訝。”

從政治上看，現在的確不是奧巴馬提出食品安全改革的最好時機：共和黨正控制議會，這位民主黨總統的權限被擠壓到最低點，而他的任期只剩下不到兩年。盡管提升美國的食品安全管理質量，是奧巴馬在競選時期就做出的承諾。

“他知道自己的時間不多了。”喬治亞大學食品安全中心主任麥克·多伊爾（Mike Doyle）對南方周末記者說，“如果食品安全機構改革要發生，那麽今年或許是個機會。”

這對現有美國食品安全管理體制來說，將是一個“很大的改變”。

“食品版”國土安全部？

奧巴馬2016年度預算中“建立獨立食品安全管理機構”的內容，大多來自於參議員迪克·德賓（Dick Durbin）和眾議員羅莎·德勞拉（Rosa DeLaura）提出的“2015食品安全法案”。

在法案前加上“2015”這個時間點是為了做區分。1999年起，德賓和德勞拉就已經開始向議會提出關於獨立食品安全機構的提案，至今已16年。

“奧巴馬總統在談論到國家的時候，總是提到美國面臨的各種國家安全威脅，但有一件對每個美國人都很重要的事情常常被忽略，那就是食品安全。”德賓在給南方周末記者的回複中說。

在內瑟爾看來，德賓和德勞拉值得敬佩。“這些議員不斷嘗試，因為他們知道，政治風向的轉變隨時發生，並且可能在很短時間內改變這個法案的命運。”

食品安全一直是總統競選時期的“寵兒”。畢竟，沒有人會反對更加健康的食物。不過，一旦當選總統，關鍵問題就變成：選擇在什麽時候、以什麽樣的方式改革。

奧巴馬選擇在距離自己任期結束兩年之際，在年度預算案中提出這個議題。

總統的年度預算，歷來是國會制定年度撥款預算的風向標。美國凱赫律師事務所上海代表處科學顧問馮文熙承認，選擇在預算中提出食品安全機構改革，奧巴馬是“做了一點手腳的”：“耽誤總統預算案通過是一件大事，而國會一旦批準總統預算案，就等於批準獨立的食品安全機構改革。”

但在實際操作層面，困難將遠比想象中多。

預算案里，奧巴馬建議將美國衛生部（HHS）下的FDA和農業部（USDA）下的FSIS合並，歸到HHS下管轄，並把現有15個單位中涉及食品安全的一起合並。

FSIS的監管對象，是全美所有的肉類和家禽，而FDA的管轄範圍，是外國進口或者跨州流通的蔬菜、水果等其他所有種類，各州“自產自銷”的食物，則由州政府相關部門參考FDA標準監管。

隨著食品跨州貿易成為常態，在管轄範圍上，全美80%食品的監管權屬於FDA。

不過，FSIS的管轄強度遠大於FDA，二者的組織架構也大不相同：FSIS的檢查員，必須以聯邦機構雇員的身份，深入全美所有肉類屠宰場和二次加工廠實時監管，而FDA一度采取“事後監管”機制，檢查員也只通過與各州的健康管理部門密切合作來完成監管。

將這兩個上級部門、監管對象、管理方式都完全不同的部門合並到一起，困難可想而知。

加州大學洛杉磯分校食品法律與政策中心執行主席邁克爾·羅伯茨（Michael Roberts）不認為現在的政府能做好這個改革。“食品安全的一點小問題，就可能帶來大麻煩。合並政府機構要有一個非常完備的計劃，考慮非常多的問題。”他說。

更重要的是，幾個部門合為一個，看上去是在省錢，但建立一個新的部門，會花掉比想象中更多的錢。

多伊爾甚至認為，國會“並不一定願意做這樣的投資”。因為國會不認為美國食品安全是一個問題，他們覺得美國仍然有世界上最先進的技術和系統，美國仍然是其他國家膜拜的對象。

還有人擔心，奧巴馬用近乎“耍賴”的手段讓議會同意設立獨立食品安全機構，會讓其成為食品領域的“國土安全部”。後者因為議會遲遲不肯下撥經費，至今仍然沒有獨立的辦公樓。

失衡的監管體系

多伊爾曾在FDA的科學委員會工作，這是FDA內部的專業質詢機構。他說，大約30年前，就已存在改革的呼聲。

“FDA和FSIS都清楚，自己的管理方式已經過時了。”塔夫茲大學食品政策和市場學教授威廉·馬斯特斯（William Masters）說。

與100年前相比，人們的飲食和消費習慣早已發生變化：二次包裝的食品，成為市場的主流，美國花在自己食物上的錢，少於全部收入的10%，每天他們花在準備食品上的時間，包括清洗碗筷在內，只有31分鐘。

而與之相應，FDA和FSIS的職能，在100年間卻沒有太大的改變。

奧巴馬改革的主要目的，就是調整FDA和FSIS在食品安全監管上的失衡。這種失衡，體現在美國人生活的方方面面。

比如，賣比薩餅的廚師，如果將意大利臘腸多切了幾塊攤在面皮上，都可能將這張比薩的監管部門由FDA轉換到了FSIS——1938年的食品、藥品與化妝品草案設立FDA以來，FDA與FSIS的管轄劃分是：含肉量達到3%以上的食物，由FSIS監管。

界定3%是個複雜的問題：香腸本身應該是肉制品，但如果香腸中加了蛋白粉，應該如何計算肉類含量？若將這種加了蛋白粉的香腸，再放到比薩餅或者三明治中，又將怎麽計算？

3%的臨界點，並不是法律，它只是操作上兩個部門之間的“分權”方法——一種不那麽合理、亟須改進的“君子協定”。

但對企業來說，由誰監管區別巨大：FDA和FSIS的監管方法完全不同，FDA可能十年都不會檢查一次餐廳，但FSIS要求，企業在屠宰、生產所監管食品時，必須有檢查員在場。

“這種監管方式的差異，本身就很可笑。”羅伯茨出生在一個小農場，畢業後又曾經在大型食品公司供職，這樣的場景每天都在他身邊上演：來自FSIS的聯邦政府官員，每天都窩在小鎮農場里的屠宰間檢查；而那些大型跨國的食品企業中，可能每五年才會有一個FDA官員過問。

“如果改革成功，至少肉類企業會非常開心，因為他們不用給FSIS官員安排辦公室了。”羅伯茨笑說。

和肉類一樣命運多舛的還有雞蛋。1970年，國會通過了蛋制品監管法令，將二次制作雞蛋制品的管轄權放到了USDA農業市場部家禽中心，後又在1995年轉移到了FSIS。與此同時，帶殼雞蛋的管轄權留在了FDA。

這樣吊詭的邏輯，在FDA和FSIS隨處可見。最典型的，還有對鯰魚的監管：2008年的農業法案規定，所有的魚類都歸FDA管轄——除了鯰魚。

“這完全是政治因素造成的。”多伊爾解釋說，美國90%以上的魚類都是進口，而鯰魚是唯一能夠由美國本土生產並且滿足市場需求的魚類。美國商人們發現，許多出口國都喜歡在鯰魚的箱子上貼上其他魚的名字，喬裝打扮進入美國市場：“代表鯰魚工業的議員就對國會說，應該將主管部門放到USDA去，避免傷害行業利益的事情發生。”

這個要求本身很合理：FDA“很少檢查”進口食品——它所檢查的進口食品只占所有的2%，FSIS則要求向美國進口肉類國家的監管體系等同或高於USDA標準——像中國一樣，他們需要有類似“檢驗檢疫證明”的相關證件。USDA的設立目的就是發展農業，與FDA相比，FSIS的確更能代表產業界利益。

不過，直到現在，鯰魚仍然處在沒人監管的窘境：面對忽然丟過來的燙手山芋，FSIS一沒錢、二沒經驗、三沒技術，根本搞不定。

“只給一個法令，沒錢沒人，事情怎麽會做好呢？”多伊爾問。

危機驅動改革

“至少，我們得指望政府，讓孩子們吃到安全的花生醬。每周三天，花生醬都是莎莎在學校的午餐之一，我不想擔心她會不會因為吃午餐而生病。”

這是奧巴馬在2009年的一次演講，那一年，9個孩子因為吃了含有沙門氏菌的花生醬死亡，700人受到感染。事件導致4000個產品被召回，為美國社會帶來超過10億美元的經濟損失。

也是那次事件，讓民主黨和共和黨在食品安全上取得暫時的一致。2009年夏天，眾議院通過了食品安全現代化草案，2010年聖誕節前夕，參議院也通過了他們的草案。

2011年，奧巴馬簽署了草案，使之成為法律——這部名為“食品安全現代化法案”的法律，強化了FDA的監管、預防職能，被認為是美國政治歷史上最全面、最複雜的食品安全改革。

“政府和公眾都對食品安全好奇，但沒有臨近的危險，他們就不會明白為什麽得在這個事情上面花錢。”農業和食品法執業律師貝倫·林內肯（Baylen Linnekin）說。

食源性疾病，是現代美國食品安全主要危機。由食源性災難推動改革和立法的例子還有很多。1993年，美國速食店Jack in the Box售賣的漢堡導致上百人感染大腸桿菌，其中四個孩子死亡。

多伊爾當時就在FDA任職，他記得，時任總統克林頓曾大怒下令FDA專家們“立即解決這個問題”。迫於壓力，FDA在短時間內就改變了肉制品烹飪、檢查的諸多標準。

不過，任何傷痛都會平息，在食品安全法案簽署後五年里，FDA在有限的資金下，努力實施法案要求——但它再沒有得到白宮和議會的支持：FDA對於國內和進口食品的監管沒有進展，大規模食源性事件在美國人的生活中仍然存在。

食品安全作家比爾·馬勒（Bill Marler）做了一個比喻：一個不能就桌面的布置達成一致的總統和議會，怎麽有能力讓他們的孩子和家人吃的健康？

現在，議會通過奧巴馬2016年的預算草案，是建立一個獨立食品安全機構的前提。中國社會科學院美國研究所副研究員刁大明告訴南方周末記者，總統預算只是議會年度預算的“參考”。

不過，共和黨所掌握的議會，很可能會給奧巴馬的預算案“找麻煩”。在國家安全等宏大話題下，食品安全越發顯得渺小。

“所有人都知道，食品安全體系急需改革，是政治讓這一切變得不可能。”紐約大學教授內瑟爾說，“其實，只要有一個大的食品安全事件發生，政府就會願意花錢。9·11之後，不是有了國土安全部嗎？”

令人意外的是，“一次食源性疾病爆發，才能推動政策進步”是大部分業內人士的共識。“我們有很多食源性危機，但並不足夠。”多伊爾說，“一個讓很多人死亡的食源性疾病大爆發，會引起華盛頓註意，使政治家會承受壓力，從而改變政策。”

與FDA首任局長韋利時代和里根執政時期，輿論排斥食品監管的風潮相比，至少，現在人們都覺得應該在食品安全領域，放把尺子。

“我們曾經付出了很大的代價。”馬斯特斯說，“現在，我們知道不能將球隊放在球場卻不安排裁判。為了讓球隊比賽得更好，我們需要創造一個平等的競爭環境，只有這樣，球賽才不會結束。”

管理該先管人還是管心？